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篇1

[作者簡介]萬政偉，浙江警察學院法律系講師，經濟法學碩士，浙江杭州310053；王坤，浙江省社會科學院法學研究所助理研究員，浙江杭州310053

[中圖分類號]D912.3　[文獻標識碼]A　[文章編號]1672―2728(2008)11―0097―03

一、西方土地征收法律制度的總體特征

在西方各國中，德國第一個征收法是黑森大公國于1821年公布的，隨后，各邦國也陸續制定了征收法典，1874年普魯士土地收用法基本確立了土地征收法律制度，1919年魏瑪憲法第153條第2款以精密技術性的方式，將征收之過程，在世界上首次規定于憲法內。二戰以后，德國基本法承繼了魏瑪憲法的相關規定，構成了德國土地征收法律制度的憲法基礎。在法國，在大革命期間和第一帝國時期確立了公用征收的原則，以后經過多次立法規定和判例補充，逐漸發展成為現行的公用征收法律制度，主要規定于1977年的公用征收法典中。在美國，《美利堅合眾國憲法修正案》第5條規定：“沒有正當的補償，私有財產不得為公共所收用?！币栽摋l款為基礎，運用“深厚的人權理念，積極的司法解釋程序，來予以憲法理念以新的內容”，逐步發展起以判例法為主要表現形式的土地征收法律制度。在日本，1901年的土地收用法基本確立了土地征收法律制度，二戰后，《日本國憲法》第29條第3款規定了征收的目的和條件。西方其他國家如英國、比利時等國也確立了各自的土地征收法律制度。

盡管西方各國土地征收法律制度在具體制度設置方面存在很大的區別，但是，這些土地征收法律制度大都建立在市場調節機制和資本主義土地私有制的基礎上，市場調節機制和土地私有制對土地征收制度產生了巨大的影響，使之很明顯地呈現了“四公”特征，即在土地征收目的上堅持公共利益標準；在土地征收補償上，堅持公平補償標準；在土地征收制度中，著重賦予被征地者以各種“公權利”，以“公權利”為本位構建土地征收法律制度；在土地征收過程中，注意運用嚴格的程序制約國家土地征收公權力。

(一)在土地征收目的上體現公共利益要求。在西方土地征收法律制度中，公共利益構成了土地征收的唯一正當理由，它既賦予了國家行使土地征收權力的合法性依據，又限制了國家行使土地征收權力的范圍。從這個意義上講，由于公共利益要求和標準的存在，土地征收法同時也應當是一部限制土地征收、保障土地所有權的法律?！稓W洲人權公約第一議定書》第1條第1款規定：“每一個自然人或法人均有權平等地享受其財產。非為公共的利益及依據法律的一般原則所規定的條件，任何人均不得剝奪其財產所有權?！薄兑獯罄穹ǖ洹返?34條規定：“不得全部或部分地使任何所有人喪失其所有權，但是為了公共利益的需要，依法宣告征用并且給予合理補償的情況不在此限?！?0世紀以后，法國公用征收的目的限制即“公用”概念就不再局限于公產、公共工程和公務觀念了，行政法院認為只要能夠滿足公共利益就是達成公用目的。從1954年Berman v?Parker一案以后，美國的“公共目標”概念也從原來的“公用征收”擴展到“公益征收”。

(二)堅持公平補償標準。公平補償又稱為“正當補償”或“相當補償”。這種公平補償的要求構成了對國家強制權的反向制約，主要是從經濟利益上保障被征地者的權益。在必須征收時，補償應當符合財產的價值，財產的存續保障轉化為財產的價值保障補償，通行做法是依照市場價格來厘定被征收土地補償標準，以被征收土地的市場價格為基礎決定土地征收補償費用的具體標準。說到底，土地征收的過程其實就是一個強制購買的過程，它要求在土地征收過程中模擬市場交易的結果，給予被征收者以相當于市場價格的土地征收補償對價，從而在公共利益和個體利益之間達致均衡。德國最高法院在案例法中也指出：征用(征收)之特征，在于對平等原則之侵犯。為了補償這項侵犯，就有必要對受到征用的個人授予一種公平補償。法國院認為，一旦構成征用，其補償就必須符合兩項條件：首先，政府必須在征用之前支付補償；其次，補償必須公正。日本憲法第29條第3款也規定：“私有財產，在正當補償之下可收歸公共所用?！?/p>

(三)強化公權保障。公權保障指在土地征收過程中必須賦予并保障被征地者的各種公權利。公權利是同私權利相對應的一個概念，是公民所享有的針對國家機關的權利。由于土地征收是一個運用國家公權力強制剝奪他人土地所有權的過程，為了防止國家公權力肆意侵害土地所有權，就有必要在土地征收法律制度中賦予被征收人以下各種公權利：

1.知情權。被征地者的知情權包括事前知情權和事中知情權，事前知情權要求用地單位在土地征收程序啟動前，就應當通知被征地者并聽取其意見；事中知情權要求征收機關在作出征收決定和補償決定時，除應當及時地進行公告外，還應當以通知方式個別告知被征地者。

2.買回權。土地買回權指土地所有者在征收所據以存在的公益目的未能實現的情況下請求買回該幅土地的權利。對財產的侵害僅限于為實現特定的大眾福祉利益所必要的范圍內，這意味著。原先作為征收正當理由的目的一旦消滅，返還請求權即告成立。土地買回權制度的設立旨在促進土地的合理利用，維護被征地者的合法權益，提高土地征收的效率。買回權是被征地者維護其所有權的一種補充手段，實際上是對土地征收行為的否認，從性質上看，它是一項保障土地所有權的公權利。

3.殘余土地建筑物強制征收請求權。被征地者強制征收請求權指在被征收土地或其附著物的殘余部分喪失全部或大部分經濟價值時，被征地者享有在法定期限內請求征地機關一并予以征收的權利。該權利性質上屬于公權利，是被征地者針對政府的權利，目的是為了維護被征地者的經濟利益。

(四)堅持公正程序。公正程序又稱為正當程序，從程序法理上講，征地過程中的公正的法律程序既是被征地者權利的重要保障，也是對政府征地權力的有效限制。作為對政府行使征收權力的制約，公正程序已經越來越廣泛地體現在世界各國的土地立法之中。在美國的土地征收法中，公正程序包括兩項基本程序性規則：其一是聽取對方意見：其二是不能自己做自己案件的法官。在第一項規則下，必須保證相對方在行政機關作出一項行政決定時享有如下三項權利：(1)相對人在合理時間得到通知的權利；(2)相對人有了解行政機關的論點和根據的權利；(3)相對人有為自己辯護的權利。第二項規則是避免偏私的必要程序規則。

日本土地征收也有著嚴格的程序，根據2003

年6月20日最新修改的《土地征收法》規定，日本的土地征收要經歷以下一些程序：(1)編寫調查報告；(2)裁定程序的開始；(3)土地所有人或其他權利人提出補償的請求；(4)征收委員會作出征收區域、損失補償以及權利取得或喪失時間的裁定；(5)不服申訴和訴訟。

比利時普通公用征收程序依次要經過行政階段和司法階段。在行政階段，針對公務機關的財產征收計劃，被征收人可以在收到財產征收計劃15天內提出異議和意見，如果雙方達不成協議，行政機關必須經過開會才能決定公用征收。由此形成的決定如果被征收人仍不執行，征收便進入司法階段，即由征收機關向征收財產所在地的法院提訟。如果經審查確定行政機關征收合法，那么接著由法院指定三位專家，對補償費進行估價。在聽取了雙方當事人意見后，法院在專家所作結論的基礎上決定補償費額，然后由法院授權行政機關執行征收財產。被征收人對一審法院的判決不服可以向上級法院上訴，但上訴不停止原判決的執行。

除了在征收過程中應當遵循公正程序的要求以外，在征地程序啟動之前也必須要有一個民事前置程序。盡管公共利益是國家啟動征地程序的唯一正當理由，但遠遠不是充分理由。即使是為了公共利益，也要經過民事途徑不能取得土地所有權情況下，才能進入土地征收程序。這就是說，在國家啟動土地征收程序之前，必須要有一個民事前置程序，這也是公正程序的一個必然要求。

二、對我國土地征收立法的啟示

我國社會主義市場經濟體制建立在土地公有制的基礎上，這就決定了我國土地征收法律制度既要建立在土地公有制基礎上，也要符合市場經濟體制的要求。相對而言，西方土地征收法律制度建立在資本主義土地私有制基礎上，也就是說，西方土地征收法律制度必然與我國土地征收法律制度之間存在著巨大的差異，盡管如此，經過了幾百年的發展，西方國家已經形成了一個比較完善的、符合市場經濟體制要求的土地征收法律制度體系，對我國土地征收法律制度體系的建構具有重要的啟示。

啟示一：盡快明確公共利益標準。我國《憲法》第10條第2款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《土地管理法》第2條第4款也規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收?！睉斦f，我國現行立法已經確立了公共利益標準，但是同西方土地征收制度相比較，依然存在著很大的缺陷。依照《土地管理法》第43條規定，除了少量的非農化建設不需要經過征收程序外，絕大部分需要利用集體土地的建設用地都要經過土地征收程序，而不管這些建設用地是否符合公共利益標準，這實際上取消了土地征收的公共利益標準。為了保障集體土地所有權，減少土地征收的頻率，筆者認為，在我國未來的土地征收立法中，應當盡可能地確定公共利益的內涵，并且詳細地列舉屬于公共利益范疇的建設項目，以徹底杜絕為了商業利益或國庫利益而濫用土地征收權的可能性。

篇2

近年來,全國各地因土地征收問題引起的各類不斷發生,農民上訪也很大程度集中在土地征收問題上,大規模的土地征收已經嚴重地影響到了社會穩定。土地征收問題在當今中國社會已經變得越來越突出,而土地征收所反映的社會問題和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我國的土地征收制度存在著非常嚴重的不規范現象,這些現象雖然紛繁多樣,但主要反映了我國土地征收中的三個深層次問題:土地征收的公共利益目的性問題;對農民的補償問題;征收要履行的程序問題。

一、制度設計缺陷導致征收的公益目的性被嚴重濫用

1.土地制度的設計存在缺陷

《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款規定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！痹摲ǖ?3條第1款又規定:“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是興辦鄉鎮企業和村民建設住宅,經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的,或者鄉(鎮)公共設施和公益事業建設,經依法批準使用農民集體所有的土地除外?！痹摋l第2款又規定:“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。”

依據《憲法》、《土地管理法》、《物權法》的規定,土地征收的理由只能是為了公共利益目的,私人或商業用地建設是不能通過征收集體土地進行的。但是“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”,“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地?！庇谑?在同一部土地管理法律中出現了不協調的兩處規定。也就是說法律并未限定死“任何單位和個人進行建設需要使用土地的,如商業用地,不得使用土地征收手段?！?/p>

這就導致為了非公共利益的需要而征地的現象普遍存在。而基于現實情況,飛速城市化進程需要大量的土地作為建設材料,而農村集體土地又不能直接進入市場流轉,這種土地制度設計上的缺陷必然會導致實踐中為了經濟建設、為了非公共利益而征收集體所有土地。

2.公共利益條款被地方政府濫用

在土地征收的實踐中,是否征收、如何征收、征收何處均由地方政府主導,法律對公共利益的范圍又未作任何界定,地方政府往往隨意找個促進經濟發展、解決就業問題或改善城市環境的借口以實現征收。而基于政績考量或不正當的權力尋租,地方官員們就將征收的土地用于商業目的了。譬如搞房地產開發,譬如設立經濟開發區。更為吸引他們熱衷征收土地的原因還在于大量的土地出讓金極為增加財政收入。國務院發展研究中心的調查表明,在一些地方,土地出讓金收入占地方財政預算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益條款幾乎形同虛設,被地方政府嚴重濫用。

日本在1951年頒布了《土地征收法》,該法第3條列舉了35種可以征收土地的情形或理由,這些情形基本限定在關系國家和公民利益的重大事項內。這些基本情形包括:依據道路法進行的道路建設;以治水和發展水利為目的在江河上設置的防堤、護岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其他設施;國家和地方團體進行的農地改造與綜合開發所建的道路、水渠等設施;鐵路、港口、機場、氣象觀測、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫院、墓地、公園等設施。相比于日本,我們在這一方面落后了近六十年,我國的土地征收法律對于公共利益條款的規定是如此的模糊,這就導致這一條款在法律適用上的不具有可操作性,淪為地方政府濫用征收權的極好借口。地方官員動輒聲稱為了人民的公共利益,為了整個城市的發展,而其行為沒有規范的法律條款約束,最終導致土地資源的浪費和人民權益的嚴重傷害。

二、土地征收的補償機制不健全導致農民權益損害

按照我國《土地管理法》第47條的規定:“征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。征地的土地補償費,為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍。征地的安置補助費,按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數,按照被征地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準,最高不得超過被征收前3年平均年產值的4至6倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準,由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準,由省、自治區、直轄市規定。征收城市郊區的菜地,用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。依照本條第2款的規定支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的,經省、自治區、直轄市人民政府批準,可以增加安置補助費。但是,土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。國務院根據社會、經濟發展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準?！?/p>

首先,土地征收的補償標準是依照被征收土地的“原用途”。原用途是無法正確反映土地價值的,按照“原用途”補償標準制定的“產值倍數法”進行計算也不能反映土地的增值價值。這種補償的標準過低,沒有反映出土地的真正價值,農民的生活沒有因為土地被征收而有所提高,反而是失去了賴以生存的衣食保障,這是不公平的?？傊?我國集體土地征收的補償是一種不完全補償,而且這種不完全補償是一種較低層次的補償。

其次,我國土地征收的法律中缺乏必要的補償原則。2004年通過了《憲法修正案》第20條,規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！彪S后,《土地管理法》第2條第4款修改為:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡珒刹糠啥嘉匆幎ㄍ恋卣魇盏难a償原則,而美國、英國、德國、法國、日本等國以及我國臺灣地區的憲法中都對土地征收補償的原則做出了明確規定。通常來說,世界各國基本都采用公平補償原則,而我國對此卻未作一字限定。

再次,還存在著補償標準計算方式不合理,征收補償范圍較窄,各地補償標準不統一等問題。

三、土地征收的過程缺乏嚴格、規范的程序保障

1.土地征收程序仍不夠細致完善

1999年1月1日實施的新《土地管理法》及其實施條例、國土資源部于2001年10月18日以部令形式的《征用土地公告辦法》、國土資源部2004年1月9日的《國土資源聽證規定》等法律法規對我國土地征收的程序做出了若干規定,依據《土地管理法》及其配套法規、規章,農村土地征收大致包含如下程序:(1)擬定征收土地的方案并報上級政府審查批準。擬征收土地所在地縣、市人民政府或其土地行政主管部門擬定土地征收方案,內容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范圍、地類、面積、地上附著物的種類及數量,征收土地及地上附著物和青苗的補償,勞動力安置途徑,原土地的所有權人及使用權人情況等。(2)征收土地方案公告和征地補償登記。征收土地方案依法定程序批準后,由縣級以上人民政府予以公告。被征收土地的所有權人和使用權人應當在公告規定期限內,持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。(3)制定征地補償安置方案并公告。縣、市人民政府土地行政主管部門制定征地補償、人員安置及地上附著物拆遷等具體的方案,并予以公告。有關政府部門應聽取被征收土地的農村集體組織和農民的意見,國土資源部門應書面告知當事人有要求舉行聽證的權利。(4)實施征收階段。征收土地補償和人員安置方案實施后,縣、市人民政府土地行政主管部門組織有關單位對被征收的土地實施征收。

2.縱觀我國法律規定的土地征收程序,我們不難發現里面存在的諸多問題

首先,我國的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的審查程序。無論是《憲法》還是《土地管理法》皆規定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是這一規定卻缺乏程序保障。《國土資源聽證規定》第19條第2項規定:“土地主管部門在報批非農業建設占用基本農田方案之前,應當書面告知當事人有要求舉行聽證的權利。”但是聽證是否包含對農用地轉用公益目的要件的確認,該規定并未說明。誰來確定征收符合公共利益,行政機關單方決定這一合法前提成立之后是否需要審查,被征收土地的權利人是否可以對此提出異議?這些答案我們無法從現存法律中發現,而這恰恰是土地征收的第一關,缺少程序性的制約,公共利益條款被濫用,被無限解釋,像彈簧一樣無限伸縮也就不足為奇了。

其次,土地征收程序中土地權利人的參與機會很少,參與時間放在了最后的補償爭議階段,參與所表達的意見沒有拘束力?！锻恋毓芾矸ā返?8條規定:“征地補償安置方案確定后,有關地方人民政府應當公告,并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”“對補償標準有爭議的,由縣級以上政府協調,協調不成的,由批準征地的政府裁決?！薄罢鞯匮a償、安置爭議不影響征地方案的實施。”“對土地征收的決定不服,申請行政復議的,行政復議決定為最終裁決。”除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范圍等方面都沒有表達自己意見的權利?？梢?被征收人的意見表達對征收行為基本不具有拘束力。

再次,對違反土地征收程序的行為缺乏制裁和懲戒性規定,對違反法定程序的法律后果規定不夠明確。這導致了實踐中規避必要的土地征收程序,實施突擊征收的現象大量存在。不遵守法定程序,強行施加給農民較低的補償標準,不給予農民知情權和參與權,最后導致土地征收中的矛盾、沖突不斷,農民上訪、申訴事件層出不窮。

四、結束語

由于我國法制建設的不完善,在土地征收中反應的問題多如牛毛。但筆者認為如上三類問題是最棘手和最關鍵的問題,解決了這些問題才能較好地規范我國的土地征收法律制度,使之良性、有序發展。

參考文獻:

[1]李昌麒.經濟法學.中國政法大學出版社,1999.

[2]陳小君,等.農村土地法律制度研究.中國政法大學出版社,2004.

[3]黃小虎.中國土地管理研究.當代中國出版社,2006.

[4]柴強.各國(地區)土地制度與政策.北京:北京經濟學院出版社,1993.

篇3

一、 農村土地征收概述

土地征收是征收的下位概念，對土地的征收是國家財產權征收的最主要形式，同時由于土地本身在一國經濟和社會發展中的重要地位，因而土地征收也就成為國家征收的最重要內容。依據征收的定義，土地征收可以界定為：國家強制取得他人土地所有權或者對他人土地權利過度限制的行為和制度。就我國而言，由于國家實行土地二元化所有制度，城市土地屬于國家所有，農村土地屬于農民集體所有，因此，不存在國家對城市土地的征收問題，只有對農村土地的征收一種情形，即單向性的農民集體所有土地被征收為國家所有的土地。由此，可以將農村土地征收定義為：國家強制取得農民集體土地所有權或對農民集體土地權利過度限制的一種行為和制度。

二、 農村土地征收過程中存在的問題

土地征收權利只有在符合公共目的時才能為法律和社會所接受，土地征收權利不能濫用。但在實際運作過程中，借土地征收的機會隨意侵犯被征收者合法權益的情形時有發生，從而引發了一系列矛盾。

（一）農村土地征收范圍過寬

土地征收作為一項重要的政府公權力，應當保證公權公用。但是，在我國土地征用實踐中，一些征地范圍已經突破了法律的界限，造成了濫用土地征用權的現象。個別非國家建設用地也是沿用國家建設用地征用土地的辦法獲得的。非公共利益的征地已經涉及住宅、娛樂場所、廠房等商業用地。與土地征用權相關的公共利益，內涵已經發生改變，使得一些經濟建設領域開始打著公共利益的旗號牟利。

（二）農村土地征收法律程序缺乏系統的專門規定

目前，我國尚無一部專門規范征收的法律法規，更談不上專門規范征收程序的法律法規。由于缺乏系統且專門的農地征收程序法律法規，致使實際的農地征收過程中出現大量的違法違規問題。《土地管理法》和《土地管理法實施條例》對于農地征收的規定比較原則化，致使農地征收中的很多程序性規定根本無法實施，有損國家的權威性。同時，我國各地制定的農地征收程序也是五花八門，有的甚至與《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規定的程序相左，特別是有利于農民的規定大打折扣，從而導致“合法”地侵犯農民權益的現象大量發生。

（三）農村土地征收補償標準偏低

我國土地征用補償項目主要是土地補償費、勞動力安置費、附著物補償費等。征用補償項目存在的問題是：

1、土地補償費是按農地收益來計算，并沒有反應農地轉為非農地的預期土地收益，單純以被征用土地年均產值為依據來確定和計算補償安置標準的方法并不科學。因為我國農業已由計劃經濟轉向市場經濟，傳統農業已向現代農業過渡，農業種植結構呈現多元化，種植方法科技含量提高，這使得土地年產值有很大的不確定性，從而造成了征地補償安置費的差異性和不確定性。

2、征地低價位補償與供地高價位出讓反差明顯。在市場經濟條件下，土地用途的變化將直接帶來經濟效益的變化。除國家按規定用途采用劃撥方式工地之外，凡是采用出讓方式供地的，土地出讓價格都明顯高于征地補償安置標準。這就造成了同一土地因法律調整標準不同產生的不平等。

三、農村土地征收問題的解決措施

（一）健全農村征地補償的監督制約機制

嚴格區分經營性建設用地和公共利益用地，明確界定公共利益的范圍。經營性用地確實需要土地的，其行為屬于市場交易行為，受民事法調整。對于公共利益作狹義解析，并結合現實情況考慮對其做明確的列舉式規定，以防止對公共利益的不當解釋。對于征收的土地嚴格限定公用，建立專門的舉報監督機制，如果發現借公用名義予以私用的現象，取消其用地資格，并且處以罰款，對相關責任人追究法律責任。

（二）統一農地征收補償法律程序的制度體系

1、盡快頒布實施《土地征收法》，對農地征收主體的實體性權利義務和程序性權力義務進行詳細規定。其中，對于農地征收程序中的各個環節進行有效的規制。

2、進一步修改《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政監察法》、《行政許可法》等法律，完善涉及農地征收的相應法律程序，確保被征地主體獲得有效的權利救濟，確保土地執法嚴格、公正，確保農地征收違法行為得到有效的追究。

（三）細化補償標準，擴大補償范圍，實行可得利益補償和土地附屬利益補償原則。土地征用是依法定事由發生的合法而不可抗辯的強制，對土地所有人來說，它所導致的財產關系變化 而非自然原因可預測、法定原因可預期，其突發性往往使土地權利人、相關投資者始料不及，財產風險也大于一般的商業風險，這里的風險不僅指土地及附著物的直接損失，而且包括因征用而發生的可預期利益，相鄰土地商業經營環境的變化。按國際通行的征地補償管理理論，這些都屬于特定權利人為征用而所負擔的普通民事主體所未能負擔的特別犧牲，所以，只有對預期利益、附帶的商業利益如殘余的分割損害、征用發生的必要費用等可物化、量化的財產損失給予補償，才能符合被征用個體為公共利益而負擔特別犧牲的精神，才能使國家與民眾的關系更公正、民主。

參考文獻：

[1] 郭潔：《土地資源保護與民事立法研究》[M]，法律出版社，2002年版。

[2] 陳小君：《農村土地法律制度研究》[M]，中國政法大學出版社，2004年版。

[3] 胡信彪：《土地征收與房屋拆遷》[M]，中國民主法制出版社，2006年版。

[4] 潘善斌：《農地征收法律制度研究》[M]，民族出版社，2008年版。

篇4

中圖分類號:C93

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)16-0086-02

1 我國農村土地征收補償原則的現狀與問題

我國農村土地征收補償原則的總體現狀是:制度層面上現行立法規定不明,采取回避態度;實踐操作中受償主體虛位,補償范圍狹小,補償標準過低,補償利益不及損失利益。

1.1 制度層面上現行立法規定不明,采取回避態度

1982年《中華人民共和國憲法》第十條第三款:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征用。2004年《中華人民共和國憲法》第十條第三款進一步完善為:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。2004年新修改的《中華人民共和國土地管理法》關于土地征收補償原則做了如下規定:國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償(第二條第四款);征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。 征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準,由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定(第四十七條)。2007年出臺的《中華人民共和國物權法》則作了如下明文規定:征收集體所有的土地,應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用,安排被征地農民的社會保障費用 (第四十二條) 。

對以上法律文本進行分析,我們可以得出以下結論:(1)憲法對土地征收補償原則沒有涉及。2004年修憲后將“補償”明文寫入憲法,為征地補償提供了憲法依據,但對補償原則仍采取了回避態度。(2)專門性立法對土地征收補償原則做了折射性的潛在規定,出現了“按用途補償”。管理法第47條規定了“按用途補償”,并規定了補償的最高限額以及各省區在一定范圍內的自決權,折射出了立法者在補償原則采取了有限補償原則。盡管學者們多認為我國的補償原則是“合理補償”(相當補償),但從法律文本解釋學上看,管理法第47條在文本上沒有明確化,并未出現“適當合理”的字眼。 (3)物權法在補償原則上遵從先例。從內容上看,物權法第42條有了兩點變化,一是擴大了補償費的項目種類,明文規定了“社會保障費”這一補償項目;二是在對各項費用的計算上并未像管理法第47條那樣規定最高補償額以及明確的計算方法,也沒有相關的地方自決權條款,而是以“足額”一詞作了概括化處理。從一般法與特別法關系的角度看,管理法是關于土地征收補償的特別法,而物權法則屬一般法,依特別法優于一般法(前提是兩者在內容上無抵觸)的適用原則,應優先適用土地管理法。從文意解釋角度看,“足額”僅是用來強調四個補償項目中的前三個即土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費的“足額”。關于“社會保障費”,文本僅用“安排”一詞進行限制,“安排”本身即具有不確定性,隱含了“可以”的意思。所以“足額 ”并未波及被征地主體的社會保障費,更非是對補償范圍的周延性規定。

1.2 實踐操作中受償主體虛位,公共利益扭曲,補償范圍狹小,補償利益不及損失利益

1.2.1 受償主體虛位與土地征收補償費的流轉次序

我國《土地管理法實施條例》第二十六條規定:土地補償費歸農村集體經濟組織所有,地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗所有者所有。在實踐操作中,擔任“農村集體經濟組織”角色功能的卻是同時存在、相互包含、相互隸屬的三個主體:一是鄉鎮級別的農村集體經濟組織,二是村委會級別的農村村集體經濟組織,三是村民小組級別的農村經濟組織,而且三者都是合法主體。 三主體并存所造成的弊端表現在三者爭相充當受償者而導致的補償費被層層克扣的“雁過拔毛、見者有份”的不良規則的形成,失地者在補償順序上是列在第四次序上的:村民小組級的集體經濟組織在留足自己的“可以獲取”的補償費之后,剩下的補償費才真正進入失地者手中,造成這種扭曲化的流轉規則的根本原因在于受償主體――“農村集體經濟組織”在實踐操作中的虛位。

1.2.2 公共利益的扭曲與“私益征收”

“公共利益意味著在分配和行使個人權利時決不可以超越的外部界限” ,在土地征收補償制度中,公共利益更是分配和行使國家土地征收權時“決不可以超越的外部界限”。但是,公共利益的內涵和外延究竟該如何界定,學界觀點不一。就國內的爭論而言,焦點主要集中在是否應將國家利益納入公共利益的范疇。

這種對公共利益的外延的界定直接影響到我們究竟應該采取什么樣的征收補償原則:如果公共利益不包含國家利益(此時公共利益即等同于社會公共利益),那就應采取有限補償說,因為此時的“公共利益中”中也包含了被征收者的個人利益;如果公共利益中包括了國家利益,那就應采取適當補償原則,具體如何補償應視個案的具體情況而定――對其中的為了“國家利益”而采取的農地征收進行完全補償,因為政治國家是與市民社會相對立的,國家利益中并不包含個人利益;對其中的為了“社會公共利益”而采取的農地征收進行有限補償。在我國的實踐操作中,公共利益往往被無限地擴大化,一些主要目的在于營利的私人商業行為因為其會附帶產生一些很小的社會公共利益的效應,也被劃入“公共利益” 的范疇,比如房地產開發、私人煤礦開采等,極大地扭曲了立法者的原意,損害了被征收者的合法權益。

此外,我國農村土地征收補償原則面臨的現狀還有補補償范圍狹小、補償標準過低、 補償利益不及損失利益等,這些已是不爭的事實。究其原因,一是立法精神上的有意傾斜,二是現有行政體制上的弊端,三是實踐中無詳細的法律可遵循,執法者無所適從;這些問題必然使得公權侵害私權,增加了社會的不和諧因素,不利于社會主義和諧社會的發展,因此加快構可操作性強的農村土地征收補償原則體系勢在必行。

2 對策:我國農村土地征收補償原則子原則之構建

我國農村土地征收補償原則體系的構建必須以行政法中的一般原則為基礎,在相當補償原則的框架內探求適合我國國情的一系列子原則。本文所主張的這些子原則主要包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補后征原則、限時補償原則和失敗回轉原則。這些子原則是構建我國農村土地征收補償原則體系的主要內容。

2.1 公益恪守原則

公益恪守原則是指對農村土地進行征收時,必須以“公共利益的需要”為其必要條件,當且僅當該征收是為了公共利益的目的時才得以啟動征收程序,如果是為了個體私人利益,則不得進行征收。公益恪守原則的功能在于防止行政主體任意濫用土地征收權侵害有關相對人的合法權益,以維持土地征收補償制度建立的最初價值意愿的權威。

2.2 窮盡啟動原則

窮盡啟動原則是指行政主體只有在一切可行的方法都是用盡之后仍然無法滿足公共利益的需要時才能啟動征地補償程序,如果尚有可替代性的方法即便是為了公共利益也不得啟動該程序。

窮盡啟動原則的價值在于它控制著整個征地補償程序的啟動樞紐,在整個農村征地補償體系中起著關鍵作用。公益恪守原則僅僅為征地補償程序的啟動提供了一種可能性,不符合公益恪守原則必然導致征地補償程序無法啟動,但符合了公益恪守原則的要求則不必然使征地補償程序得以啟動,該程序究竟能否啟動,還在于是否符合窮盡啟動的原則。換句話講,單個的公益恪守原則或者窮盡啟動原則都無法使得征地補償程序得以啟動,它們只是該原則得以啟動的必要條件而非充分條件,只有當某種情形同時符合了公益恪守原則與窮經啟動原則的要求時,征地補償程序的啟動才獲得了更大意義上的可能性,但此時公益恪守原則與窮經啟動原則的結合也僅僅是征地補償程序中的一部分得以啟動的充分條件――此時必然可以啟動補償程序但不必然得以啟動征收程序, 兩者的結合也不是土地征收程序得以啟動的充分條件,僅僅是征地程序得以啟動的必要條件。

2.3 先補后征原則

先補后征原則即先補償后征收原則,是指行政主體只有在補償程序完成以后才得以開始征收程序。先補后征原則的功能在于它避免了因傳統土地征收補償制度中先征收后補償而產生的“只征收不補償”或“多征收少補償”的弊端的出現。通過先補后征原則的調節機制,把補償程序設為征收程序的前置程序,有利于更好地規范行政主體的征地行為,保護被征地者的切身利益。先補后征原則的功能還在于,它與公益恪守原則、窮盡啟動原則共同構成了整個土地征收補償程序得以完全啟動的充分條件――當某種情形同時符合公益恪守原則、窮盡啟動原則與先補后征原則的要求時,整個土地征收補償程序就得以完全啟動。

2.4 失敗回轉原則

失敗回轉原則是指當征收程序完成以后,如果用地者在法律規定的時限內因主觀或者客觀的原因無法實現預先設定的公共利益的目的時,必須恢復被征收的土地的原有用途。

失敗回轉原則是杜絕行政主體以“公益征收”為名以“私益征收”為實的濫用土地征收權現象的最后一道防線, 對徹底消除“私益征收”現象意義重大。但“回轉”僅僅是對被征收的土地的原有用途的回轉,并非是恢復該土地的所有權歸屬的原狀,并不是原被征地者退回土地補償金、原征地主體返還被征地,它是獨立于原土地征收補償法律關系之外的一種全新的、獨立的所有權轉讓法律關系。失敗回轉原則的實質是僅僅賦予了原被征地者及其繼承人一種優先購買權。

3 結語

由上可見,本文所主張的我國農村土地征收補償原則體系是以行政法中的一般原則為基礎,在相當補償原則的框架內所提出的具體包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補后征原則和失敗回轉原則等在內的一系列子原則為主要內容的全面的、開放的體系,這個體系符合可操作性強的基本要求,同時也適合我國國情,它對規范農村土地征收補償秩序、保護失地農民切身權益、促進社會和諧發展具有重大意義。

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目前在我國,隨著生產要素的集聚和城市的逐步擴容,大量土地被征收逐漸成為一種無法避免的趨勢,這使得私有財產權保護問題日益突出?！安怀姓J主體性的制度沒有任何正義性可言”,現實中需要使用前置程序和補償救濟措施對集體土地權利進行保護。為此,立法者必須從一貫的公法思維中走出來,因為土地征收制度是一個與公私法和實體性規范都有關系的比較復雜的法律體系,其核心在一定程度上是受私法的物權保護制度所保護的,它恰好是這個土地征收制度中的原始基點。

“特別犧牲論”是土地征收的私法理論依據

每一種制度的出現、運行和發展都離不開理論的支持。土地征收制度也不例外。明確土地征收制度的有關法律基礎有助于合理認識被征收人征收行為的法律性質和責任,還可以為依法確立征收補償制度提供法律上的支持。任何社會的不同經濟發展階段都具有不同的理論,梳理從古至今的土地補償理論,主要有以下幾種:得權說、恩惠說、公用征收說、社會職務說、公平負擔平等說、特別犧牲說等等。自從1949年以來,我國學界一直比較認同的只有“特別犧牲論”。

“特別犧牲論”是以財產權平等保護的原則為出發點的,它認為財產權不僅具有社會性義務,而且應該適用平等保護原則。與一般公法上的限制不同,在財產征收時,權利人必須要等到具體的征收行為公告后,才能知道自己的權利是否遭到了征收的損害。針對少部分人為公共利益所做的犧牲,國家應該給予相應的補償,使其恢復或維持原有的財產狀況。雖然“特別犧牲論”承認征收本身違反平等原則,但是對于補償標準的規定是不合理的。在市場經濟條件下,土地一直在增值,土地價格也會隨土地市場供求關系的變化而變化,但是,農民無法根據資源價值的高升持續獲得補償,只能一次性獲得有限的補償金。這種“買斷”方式不僅使農民失去了土地增值帶來的利益,也失去了土地承包權。這種所謂的“不完全補償原則”是違背公平理念的。

關于我國土地征收補償制度缺陷的私法分析

公權力對私權利的侵害。在我國土地征收制度中,自由裁量這個名詞主要是針對公權力的,它涉及兩個方面:

首先,公益性的認知問題。對于公共利益具體指的是什么,目前我國尚沒有明確的規定。事實上,我們只是把原則上的規定帶到了實際的操作中來,但是關于什么事業才是適合“公共利益”的,目前是沒有明確規定的。如果只是簡單地根據原則性規定對行政機關進行約束,這顯然是不明智的?，F行的征地制度不排除商業征收,這樣會導致在征地過程中不能區分公益性與非公益性。不是用于公益性目的的用地,沒有采取相應的方式進行轉讓的行為,有違公共利益的宗旨。如果在物權法出臺之后還繼續允許此種商業征收存在的話,不僅不能創造交易公平、秩序合理的土地市場,而且還會影響私人財產權保護制度的實行。

其次,程序制約問題。目前,在土地征收制度中,并沒有全面的關于征收目的公益性的論證機制和審查機制。這包括:多方主體公開地對征地目的進行論證,以判定其是否符合公益性,此過程稱為公開論證機制;相應地,對土地征收目的的審查行為稱為審查機制。在我國《土地管理法》中,土地征收是要經過國務院或者是省級人民政府的批準后才生效的,但由于通常情況下征地主體和審查主體都是政府,因此,《土地管理法》的這種規定是根本起不到作用的。而關于土地征收目的公益性的公開論證機制更是不可能實現的。

集體所有權主體虛位。我國的土地所有權有兩種形式:國家所有權和集體所有權。二者不存在隸屬和派生關系,各自具有獨立性,地位平等。當我們從所有權架構的理論層面進入實際中時,一些問題就會顯現。例如:土地在集體所有者間的界定時常是模糊的,這就給確定土地征收法律關系中的權利主體增加了相當大的難度?！稇椃ā?、《土地管理法》等相關法律規定農村土地由農民集體所有,集體土地由集體經濟組織行使所有權。然而在實踐中,政府部門不是集體經濟組織而是國家機關,村民小組不具備獨立的法律地位、無法確定與村集體的權屬關系,當政府征用土地時,就出現了無人能夠代表“集體”行使集體土地所有權的局面。對所有權主體的規定卻造成了集體土地所有權主體的虛位,集體的土地本來歸人人所有,然而卻成了人人無權,結果在接受征地補償過程中,分配規則也成了空談。

對于完善我國土地征收補償制度的一些建議

自我國加入WTO以來,土地征收補償法律制度也隨之突破傳統計劃經濟體制的限制,與世界上其他國家先進的法律制度接軌,并處于逐漸完善的過程中。筆者認為,目前土地征收補償制度應當從以下幾個方面去思考:

樹立農村集體土地權利的平等理念。憲法明確規定國家所有和集體所有是我國土地所有權的兩種形式,那么二者地位平等,應受到憲法和法律的同等保護。因此,不能認為集體土地所有權是國家所有權的替補,不能用公權去刻意侵犯私權,更不能以國家所有權的名義去侵犯集體所有權的利益。為此,我們要改變對于土地所有權的立法思路,既要明確公權行使,也要用私法私權的關系安排征收關系,維護農村集體土地所有權是新時期農村土地征收法的目標?，F行法律關于農村集體土地所有權的規定還是相當不完善的。集體經濟組織往往是只有土地的占有權、使用權和收益權,并沒有相應的處分權,更不能通過什么方式去實現土地所有人的利益。有關土地征收的行政過程是復雜的,一個平等的財產交易過程,既要適用行政法調整,也要適用私法的調整。但在市場經濟條件下,土地征收仍然只是一種商品交換關系,還是應當遵循市場經濟規則。因此,我們必須完善土地征收法律,確保農村集體所有權的完整和平等,合理適用私法,遵守法律并按照市場的規則來征收土地。

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中圖分類號：F301.22 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160333222

目前，由于經濟社會的發展和進步，對于土地的使用情況越來越多，因此要完善征地程序的體制機制，用制度保障被征地者的合法權益不受到侵害。從法律的角度上來看，在征地的過程中，有的時候為了按照征地的一定的手續、順序和方式而作出決定的關于征地的相互關系。但是，征地的當選程序不能簡單地確認為決策的過程，因為這樣一來，征地的程序還在一定程度上同時也包含著被征地者如何對自己的土地決定成立的前提和基礎，也可能存在著左右征地當事人在征地的程序完成之后行為態度的現實情況，如果是這樣，那么還有可能保留著對于被征地者客觀評價決定過程的可能性。在現實征地的過程中，通過促進征地意見的理性思考、與當事人進行疏通、排除外部干擾、擴大選擇范圍，這樣就可能保證決定的成立和正確性。同樣的，在征地過程中也不能夠違背法定程序任意地剝奪他人的財產所有權。因為根據國家目前的法律和法規來看，剝奪所有權人不動產所有權是一件極為嚴肅的事情，國家任何行政機關和國有企事業單位對些都沒有決定權，而只有對于征地的具體執行權。

征地程序應當在一定程度上體現出征地的公平性、正義性、公正性、公示性和可操作性，也就是說征地程序的設計應當充分體現法律法規的公平正義的精神，同時也要體現公共利益與私權人之間的均衡原則，還需要保護被征地人的合法權益的理念，這樣一來就應當突出土地征收的公示性與可操作性，使土地征收在操作過程中盡量避免暗箱操作。如此一來，就可以對土地征收的程序進行相應的設計，確保土地流轉依法有序進行。

1 完善體制機制，建立健全審查征收土地合法性的權威機構

土地征收公益性的目的國家目前還沒有法律法規對此進行認定，土地征收是否具有合法性的唯一標準是判斷土地征收有沒有用于公益性，如果不能確定是否具有公益性而進行相應的解釋就可能會導致政府部門對于土地征收權利的濫用，這樣就就會發生不利于國家和集體對土地資源充分利用的目的。因此，法律法規對此應當特別規定由一個具體的專門負責土地征收的機構進行嚴格的把關，以便于能夠對土地征收過程中如何具有公益性進行具體的認定辦法，特別是要對具有公益性和經營性之間相互區別的土地征收使用情況進行嚴格把關。在土地征地的具體認定過程中，需要征收單位提出征地申請，同時政府權力機關也要對征收的情況、征收目的、是否符合社會公共利益、理由何在等相關的事宜應當公示并進行告知。

2 根據具體情況建立健全土地征收糾紛救濟程序

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由于現行集體土地征收的法律和政策規定等制度缺陷及政府在征地實踐中的弊端，導致農民土地權益頻繁受損。失去土地的同時，農民失去了基本生活保障，社會身份無所依托，就會成為一個就業困難、沒有保障的社會新群體，這將是社會穩定的巨大隱患和經濟發展的重大難題，這一現象必須引起我們的重視和關注。

一、農村集體土地征收機制的現狀分析

近年來集體土地征收中暴露出來的矛盾和問題越來越多，保護耕地與非農建設占地的矛盾日益突出，因征地引發的居高不下，時有發生，成為影響社會穩定的一個重要因素。這些都暴露出我國集體土地征收上制度性的缺陷，有關法規規定嚴重滯后于現實需要。以下就來分析一下我國集體土地征收及補償安置制度所存在的問題。

（一）法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國只是原則性地規定了集體土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業符合“公共利益”卻沒有明確的規定，這就導致實踐中政府借“公共利益”之名濫用土地征收權的現象時有發生。

（二）集體土地征收程序缺乏具體規定

土地征收應該具有嚴格的法律操作程序，但我國憲法中雖規定征收是依“法律規定”進行，《土地管理法》及其實施條例中有關土地征收程序的規定更是簡單、粗糙，土地征收程序在法規中與農用地轉用審批程序、建設用地審批程序等其他內容混雜在一塊，缺乏條理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰規定，導致政府在決定土地規劃和征收時，缺乏公開的聽證程序；在確定征收補償時，缺乏中立的評估機構，補償價格都是政府單方面決定的；征收及利益分配機制還缺乏應有的司法救濟程序，很有可能損害農民的土地權益。正是由于法律程序的缺位，導致在集體土地征收的過程中嚴重剝奪了被征農民的知情權、參加權、申訴權，這就難免導致糾紛的發生。

（三）集體土地征收補償標準過低

根據《土地管理法》的規定，土地補償費以征地年產值為標準。因我國農業粗放經營、農業效率不高，以年產值為標準的補償費用必定偏低。這也是導致集體土地征收過程中征收方與被征收方矛盾尖銳的主要原因，農民對過低的征地補償難以理解。而與此相對比的是，集體土地被低價征收后，土地出讓收益則高出很多。這種不平衡造就了土地補償費與土地出讓收益之間的巨大差距，巨大的差距也就意味著政府所能獲得的巨大利益，政府對“土地財政”的依賴性一定程度上形成了政府與民爭利的現象。

（四）政府在征收程序中權力集中，暗箱操作，腐敗滋生

政府在征收過程中集眾多角色與一身，既是征收決定者，又是補償標準制定者，還是正義的裁決者，由于法律、法規的不完善導致土地征收過程中政府的征收權得不到程序的制約，權力容易被濫用。在完全市場化的土地出讓市場，通過出讓土地能夠獲得巨大利益，這就驅動了一些地方政府為賣地而征地的行為。地方政府成為“賣地財政”。政府官員與開發商“共同運作”使許多非公益目的的用地以公益目的的名義被征收。在利益面前不少官員鋌而走險收受賄賂，為違法的征收行為保駕護航，部分政府將土地以低廉的價格用來招商引資以實現自己的政績。

二、對完善土地征收制度的一些建議

土地征收所造成的矛盾，既有其歷史客觀原因，也有其現實的利益因素驅導，這是社會主義現代化建設過程中難以避免的問題。現階段的任務是盡可能多地發現存在問題，并著手去應對解決，在保持社會和諧、經濟穩定高速發展的情況下完善土地征收制度。

（一）提升農民的法制觀念及了解政策的意識

在現實中了解到，因為農民的法制意識薄弱或者對國家相關的征地及征地補償制度不了解，雖然覺得征地的程序或者補償不合理，可往往拿不出相關知識出來而蒙受損失。這就不僅需要農民自己主動去了解國家的一些切實關乎自身利益的法規政策，而且，各級政府應該將國家頒布的相關法規政策及時宣傳到位，提升村民的法律意識，避免在征地過程中出現不和諧的事件發生。

（二）制定《土地利用規劃法》，明確土地用途規劃的產生和變更程序

土地用途管制是指國家為保證土地資源的合理利用，經濟、社會和環境的協調發展，通過編制土地利用規劃，劃定土地用途區，確定土地使用限制條件，并要求土地的所有者、使用者嚴格按照國家規定的土地用途利用土地的制度。雖然中國土地管理法也確立了相應的土地用途管制制度，但是對于土地用途規劃的制定、變更程序以及用途規劃變更的附隨補償義務等都缺乏具有可操作性的規定。因此，中國應盡快制定土地利用規劃法，完善土地用途的產生和變更程序，明確用途規劃變更的補償義務。

（三）制定《土地征收法》，確立科學合理的集體土地征收制度

必須由法律來規定按市場價格為補償計算標準的制度，同時要實現安置方式的多樣化。世界各國的土地征收補償均以土地的市場價值為補償的計算標準，并且同時也建立了完善的市場價格評估機制。中國承認農民對土地的完整轉讓權后，必然建立與之對應的以土地市場價值為補償基準的補償標準。此外，還應當實現土地征收補償方式的多樣化。從中國目前各地的實際做法來看，留地補償是一種非常受歡迎的補償安置方式。因此，中國應當確立多元化的征地補償安置方式。

（四）公平合理地進行土地征收補償

為確保被征收者在因征收而受到權益侵害時可以獲得補償，法律必須規定補償的范圍、標準、種類等條款。為了更好地維護農民權益，首先，對于土地征收的補償標準而言，應采公平補償方式，由被征地方與用地方以平等主體的方式對土地價格、地上物價值、搬遷費用等進行一系列的要約與承諾來完成，這種方式也最能充分體現土地所有者及使用者的權能，也很好地維護了談判雙方的利益。其次，法律應該明確土地征收補償的范圍，不僅包括土地的價格，而且青苗及附著物補償費、新菜地開發建設、移民安置補助費等都應包括在補償的范圍內。再次，明確土地征收補償的發放主體，盡管土地的所有權為農民集體組織所有，但土地征收也損害了農民的土地使用權，所以，土地補償費用也應該分配給農民一部分，針對出現的農民坐吃山空的現象，農民此部分的收益可以通過社會保障的形式實現。集體土地征收對于農民而言，最根本的影響在于其失去了賴以為生的基本生產資料，而非簡單的財產權益喪失。其對于農民長遠的生產生活有根本性的改變效果。因此，集體土地征收補償不僅要考慮農民喪失的集體土地自身的價值，更應當從農民日后生計的維護和可持續發展角度為農民的長遠利益提供保障。而地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有就自不待言。最后，土地征收補償費用的發放方式也鼓勵創新，我國主要實行貨幣化的安置方式，但由于現在農民未納入社會保障體系，為了保證社會的安定以及農民個體的長遠利益，在符合法律規定和適應本地實際情況的前提下，鼓勵多種模式的補償辦法。

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鄉鎮工業園區的建設占用大面積的農村集體組織所有的土地，致使原本的耕地性質發生變化，成為工業用地，引起耕地面積減少。耕地減少這一問題是對于大范圍的群體而言的，對于因被占地而失地的農民而言，是失業、是喪失基本的衣食住行的生活保障。這也是建設鄉鎮工業園區前應考慮并解決的問題。

（二）原土地權利人參與土地增值利益的分享問題

鄉鎮工業園區征收農村集體土地過程中，補償范圍主要涉及土地、房屋、青苗、地上附著物、人員安置等，并未對土地權利人參與土地增值利益的分享問題作出約定。這種被征地人不參與土地增值利益分配的補償模式，對于被征地農民是不合理的。

（三）原農村居民的安置問題

現行法規對被征地農民安置的規定比較籠統，對征地安置的目標、原則未作出明確的可操作性的規定，致使各地在征地安置中采取的多種途徑，在操作和管理方面缺乏依據。實踐中存在貨幣安置、留地安置、就業安置、社保安置等，其中主要采取貨幣安置方式。具體為：一是貨幣安置方面，除對土地、青苗、地上附著物、房屋的補償款，對于未成年的農村居民一次性給予安置款；二是社保安置方面，對于女滿55周歲，男滿60周歲的農村居民，給予社保安置，未達前述年齡要求的，待達到年齡要求時享有社會安置保障。

（四）鄉鎮政府職能與職責異化

鄉鎮政府對土地的管理權力主要體現在：規劃權、用途管制權、土地流轉簽證權三個方面，關乎土地的利用、用途、使用權歸屬等。并且，這三種權力的行使都需要符合法律的規定和土地權利人的利益，經過法定的程序。但是，很多鄉鎮政府在行使這三種權力的過程中，未能符合法律的規定或者土地權利人的利益。

（五）相關法律、政策、制度的欠缺

第一，土地征收程序制度缺失導致程序的不規范?，F行法規對于土地征收只有一些原則性的規定，而操作性規范的缺失使得征收主體在實施征收過程中違法征收土地，致使多征少用、浪費閑置等現象。第二，土地征收中被征收人權利保護的缺失。土地征收中被征收人在征收程序中應該享有知情權、參與權、處分權、補償權、行政救濟權與民事救濟權。而這些應有權利保護的不足有很多說法，其中一個重要原因便是征收權的商業化。這種征收權商業化的后果便是程序權利不周全、實體權利不充實、救濟權利不完備和缺乏保障力。第三，對于耕地減少這一問題，有力措施、政策的提出和上行下效的貫徹實施，是緩解這一嚴重社會現象的關鍵。關鍵就在于措施的欠缺以及實施的不盡合理。第四，土地權利人補償、利益分配、安置等政策的缺失。我國現有的法律法規中，對于土地征收的補償、利益分配、安置中存在很多缺失。法律、政策的缺乏是工業園區建設所導致問題的重要原因。

二、建設鄉鎮工業園區引發問題之對策

（一）鄉鎮政府職權與職責的回歸

鄉鎮政府職權、職責能否正確的行使和履行是土地征收是否合法合理的關鍵。鄉鎮政府職權、職責的回歸，需要做到：一是考察被征地的價值。通過對被征地價值的考察，使征收方與被征收方雙方的利益都能夠得到公平、合理的實現。二是對征收主體的資格進行審查。征收方是被征土地的下一個使用權利人，應該對其進行資格審查，確定其是否滿足使用并實現被征地土地效益最大化；同時，也能確定其是否具備違反義務時承擔責任的能力。三是對被征地將來增值利益的評估。以進一步確定征地是否可行，同時也為被征收人參與被征地增值利益分配做大致預期。四是政府行權時應規范行權方式。職能、職責的異化在很大程度上也是因為行權方式錯誤導致的。

（二）法律、政策、制度的構建與完善

第一，土地征收程序構建。土地征收程序的不完善是導致土地征收問題出現的重要原因，故土地征收程序的構建顯得尤為重要。首先，出臺《土地征收法》，實現征地內容法制化。《土地征收法》中，對土地征用的主體、客體、條件、方式、范圍、步驟、責任等都要有明確、具體的規定。其次，完善征地審查機制，保證被征地的合理有效使用。再次，被征地實行市場定價，保障被征地權利人的合法利益。實行市場定價制度。再其次，完善征地補償程序。防止征收中，征收補償款被拖欠和截留，保障被征地人補償權。最后，規范征地行為，建立完善的征地監管程序。保障被征收人的合法權益不被征收主體非法侵害，促進征收主體實施征收過程的合法。

第二，被征收人權利保護制度的完善。在充分保護被征收人的知情權方面應做到：一是直接通知被征收人。需要告知義務人直接告知被征收人的信息有三種：第一種是征收申請人擬征收土地的信息；第二種是征收審批機關就土地征收事項作出的決定；第三種是補償方面的信息。而在我國，相關的土地征收信息采取公告或告示方式，效果顯然較弱。二是明確公告的地點和需要被告知的權利人范圍。使被征收人盡早確定自己是否為權利人且利于被征收人獲得征收土地方面的信息。三是增加告知的內容。一方面，規定被征收人可以查閱征收申請人向征收審批機關提交的申請材料以及被征收人可以查閱征收審批機關的審批材料和決定；另一方面，規定征收申請人向每個被征收人提供具體的補償數額和安置辦法及其確定依據。這兩方面的內容在目前我國的征收法律法規中并未涉及。四是強化告知義務人違反告知義務的法律后果。保護被征收人參與權方面可以通過：一是允許被征收人參與決定土地能否被征收和征地的面積；二是允許征收申請人與被征收申請人協商確定征收補償數額和安置辦法；三是明確可以參與決定的權利主體的范圍。對處分權的保護可以通過恰當地規定征收申請人范圍的方式來予以解決。當前，世界范圍內征收申請人范圍呈現不斷擴大的趨勢，而我國目前的實際的征申請人范圍不受限制，為了平衡征收人與被征收人之間的權益，適當縮小征收申請人的范圍是必要的。行政救濟權保障方面可以通過：一是清除運用行政救濟權的實體法障礙與程序法障礙；二是縮小行政救濟權的客體。土地征收的法律法規中作出明確的規定，使被征收權利人的權利可以通過司法程序得到強有力的保護。民事救濟權方面，被征收人對征收補償爭議應該享有民事救濟權。使被征收人最終獲得的補償在數額及給付時限上都有保障。

第三，防止耕地減少措施。主要有：一是對環境污染的有效控制。化肥、化學物質等對耕地的侵蝕，使得耕地喪失耕種性能，故防止環境污染對耕地減少是有效用的。二是禁止對耕地的非法、不合理的征收、征用。就鄉鎮工業園區征用農村集體土地的情形而言，在征收土地前，應該做好各方面的預算、計劃，防止多征少用、癥而不用的現象，浪費土地，減少耕地面積。三是合理開發可耕地。一方面節約合理用地，另一方面也應合理地開發可耕地。

第四，被征收人補償、增值利益分配、安置保障的政策。首先，被征收人的補償方面，不僅要重視直接損失補償，也要重視間接損失補償。我國目前法律法規對征地補償方面僅包含三方面：土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費。這種直接損失賠償方式遠不能實現被征地人的利益，有必要增加間接損失的補償。具體包含：一是農民失業、轉業損失等費用。農民大多數文化水平低，其他技能較為欠缺，失去土地將導致絕大多數農民喪失生活經濟來源，因此，為被征地農民提供失業、轉業費用以助其獲得知識、技能，以解決長遠生計。二是補償方式應以貨幣補償為主，輔之以其他補償方式。首先，鄉鎮工業園區的建設不僅可以發展工業，對被征地農民而言，也可以提供工作崗位來獲得生活經濟來源。故征地方在對被征地人的補償中增加對應的工業就業中所需的知識、技能的培訓機構，提供培訓服務，這種補償方式對于失地農民也是有益的。其次，失地農民參與土地增值利益分配對策，需要法律、政策明確規定。原土地的價值不斷提升，現行法律并沒有規定原土地的所有人能夠參與土地的增值利益分配，使被征地人參與土地增值利益的分配沒有法律依據的支撐。況且，被征收人參與土地增值利益分配勢必對其他享有土地增值利益主體產生利益分割態勢，若沒有法律明確規定，這些利益相關主體將難以協調。最后，農村居民安置方面，一是居民住房的保障。工業園區的入駐對農村居民住宅也同時予以征收，而當前住房保障主要是采取貨幣補償以及為居民修建居民房方式。二是生活保障。滿足條件居民轉為社會保障，未成年人一次性給付保障費用。但未成年人的保障費用是極少的。筆者認為，在未成年人的保障上，除貨幣的給付，還應當在受教育方面予以保障，只有從教育保障中獲得知識，才是對未成年人保障的長遠之策。當前，與鄉鎮工業園區建設相關的征地補償方面的法規并不完善，這是導致問題存在的重要原因。

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【中圖分類號】 D920.0 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1007-4244（2013）04-076-1

一、新條例中的亮點

（一） 修改拆遷主體，將拆遷主體的由單位和個人轉變為地方政府

《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條明確規定了房屋征收與補償工作由市、縣級人民政府負責。新條例修改了拆遷主體，由之前規定的取得拆遷許可證的建設單位或個人轉變為地方政府。新出臺的條例將拆遷主體進行了修改，將拆遷的權力收歸政府。這一修改會使混亂的拆遷狀況得到改善，消除強拆、暴力拆遷等違法拆遷情況，更大程度的維護群眾的利益，進而使得社會穩定運行。

（二）新條例確定了征收范圍

《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條劃定了房屋征收的范圍為保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要。

（三）納入聽證制度

《國有土地上房屋征收與補償條例》第十一條規定了群眾參與的聽證制度。新條例彌補了原有條例的不足之處，納入聽證制度。聽證制度的納入，聽取群眾意見，了解群眾需求，可以使拆遷決策更加科學化、民主化。

（四）補償制度更加合理化

《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條規定了房屋拆遷補償按照市場價值確定的方法。第二十七條規定了先補償、后搬遷的拆遷制度。新條例規定了按照市場價格確定補償的方法，使補償定價趨于科學合理，避免被拆遷人經濟上的巨大損失，保護其合法財產不受侵害。

二、新條例的不足之處

（一）拆遷決定過程中缺乏公眾參與程序

《國有土地上房屋征收與補償條例》中并沒有加入規定拆遷的決定過程中應進行公開，舉行聽證會，聽取相關群眾意見。這明顯剝奪了利益相關人的知情權，喪失了表達自身訴求的機會。

（二）補償規定中缺乏有效地保障給付程序

補償除了有一個公正的補償數額之外，更應將補償款及時、足額支付給被征收人。但新《國有土地上房屋征收與補償條例》并沒有設置有效的保障給付程序，缺乏對給付補償款的時效限制，及拖欠補償款應承擔的法律責任。

（三）拆遷程序中缺乏事后監督程序

拆遷完成后，政府是否按照拆遷決定時的目的使用房屋和土地而不是將房屋或土地用于商業目的等其他非公共利益目的，拆遷補償款是否及時到達被補償人，對于這些問題，新條例都沒有予以規定。

三、規范拆遷行為的建議

（一）建立征收決定中的公眾參與程序

在收到法院準予征收的裁定后，政府應及時將補償方案、實施時間等事項予以公告。并在規定時間內舉行論證會、聽證會征求被征收人、公眾和專家的意見。政府必須將被征收人、公眾和專家意見記錄在案，在加以參考，科學論證后作出適當的拆遷征收方案。這樣以來民主的決策，可以避免政府濫用權力，而損害群眾的利益。

（二）建立有效地補償款保障給付程序

在充分落實《國有土地上房屋征收與補償條例》第27條“先補償、后搬遷”的基礎上，對補償款的給付進行時效限制。相關政府行政機關需在拆遷決定下達后6個月內將拆遷補償款及時支付給受補償人。對于故意拖欠補償款，遲發、漏發的情況，應對相關負責機關及負責人予以法律責任追究。

（三）完善對于拆遷補償的監督制度。

應建立司法監督，加強對拆遷事后的監督管理。有效的司法監督可以約束和限制行政機關的拆遷行為，杜絕違法拆遷，避免社會的發生。

（四）建立違反征收正當程序的法律追責機制

應建立嚴格的違反征收程序的法律追究責任機制，對于違反法律程序而違法的征收行為，追究相關機關及負責人的法律責任。只有這樣，才能讓法律法規真正有效地發揮對征收權力和行為的約束及規范作用。

參考文獻：

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一、土地征收程序的特征

“程序公正與規范是自由不可或缺的內容。苛刻的實體法如果公正地不偏不倚地適用是可以忍受的?！庇捎谕恋卣魇帐菍r民賴以生存的土地的強制征收,所以應當對土地征收施加嚴格的程序制約,以保障農民的合法權利。世界各國對土地征收程序的立法雖然不完全相同,但是正當的土地征收程序可以概括為以下幾個特性:

(一)土地征收程序具有參與性

土地征收權由于其具有的公益目的而被賦予了強制性。作為被征收一方的農民自然是處于一種弱勢的地位。那么如何才能夠更有效的保護弱勢群體的合法權益,如何才能夠使法律賦予他們的權利得到實現呢?正是土地征收程序所具有的參與性,使得農民的權利能夠真正得到實現。參與性的重要性主要體現在:

首先,參與性是被征收人作為土地征收過程中權利主體的必然要求。在土地征收過程中,被征收土地人是作為程序中的主體存在的,他們不是被動的接受政府行政部門的管理與安排,而是有針對性的行使自己的異議權、監督權等權利。土地征收程序的參與性讓被征收土地人參與到土地征收過程中來,發表自己的意見和看法,這是對被征收土地人主體地位的確認。

其次,參與性是被征收土地人表達自己意愿的保障。土地征收實質上是公共利益與土地權利人財產權的考量與衡平,“在個人財產權利與公共利益需要之間,在社會財富的重新分配與個人財產自主之間存在著深刻的二難困境”。土地征收程序的參與性保障了被征收土地人表達自身訴求的機會和表達途徑的暢通, 防止因為沒有充分參與到征收過程中而遭受財產的損失。

最后,參與性保證了被征收土地人監督土地征收權的行使,以此來防止政府行政部門的職權濫用,從而保障被征收土地人的合法權益。出于公益目的征收土地,被征收土地人有權參與到關于是否是出于公益目的的鑒定中,發表自己的意見與看法。被征收人參與到決策過程中,有利于保證征收的公共目的性,防止假借公共之名占用耕地。

(二)土地征收程序具有公開性

土地征收程序的依靠國家的強制力運行,但相關政府部門擁有了強制權力以后,如何正確運用才是關鍵?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力,這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”為了防止政府濫用具有強制性的土地征收權,確保土地征收的公共目的性,只有實體法上的各種權利、義務的規定是不夠的,必須要有必要的程序法上的限制規定確保權利與義務的正確實行。而公開性則是其發揮限制作用的重要機制之一,其主要有以下幾個特點:(1)公開性是由法律規定的行政部門的義務。作為土地征收方的政府對于處于弱勢地位的被征收者有義務告知被征收者涉及到被征收土地的所有信息,凡未告知的信息,不得作為合理征地的理由。(2)公開性是保障被征收人知情權的必然要求?；谕恋卣魇盏墓_性,被征收人得以獲得大量可靠的關于土地征收的必要信息,并以此為基礎行使其他的實體權利和程序權利。(3)公開性能夠有效防止征收過程中腐敗的發生。土地征收程序的公開性,使得社會公眾可以正當的行使監督權,政府部門的征收行為完全公開,增強了其行為的透明度,從程序制度上保障了政府的權力不被濫用。

(三)土地征收程序具有中立性

土地征收程序的中立性是由征收方與被征收方的主體地位決定的。一方面,土地征收權只能由國家行使。土地征收是轉移土地所有權的一種強制性的行政處理,其效力涉及到被征土地的一切權利關系,是國家行使土地最高所有權的結果。另一方面,在土地征收中的被征收人完全是出于公共利益的需要而做出的犧牲。既要保護被征收方的合理財產權又要執行國家的強制性征收,在市場經濟條件下,若要使土地征收可持續發展,必須要“在土地權人事先同意的情況下,認同某種中間力量的定價, 前提是中間力量能較公允及客觀地評價財產的流轉是否符合更高的效率要求,以及買方的收購價格是否低至會損害權利人的既有利益?！?/p>

二、我國的土地征收程序及其缺陷

依據我國的土地管理方面的相關立法,我國現行的土地征收程序大體分為以下幾個階段:

(一)申請批準階段。市縣政府擬定征收土地方案,持相關文件,逐級向有批準權的政府(國務院或省政府)提出征地申請。

(二)書面公告階段。待有批準權的政府批準征地申請后,由有關政府機構作出書面報告。公告內容主要有:(1)批準征地的機關名稱、批準文書的文號、時間和征地后的用途;(2)被征地的所有權人以及被征收土地的基本情況;(3)對于被征收土地的補償以及安置措施;(4)補償登記的辦理時間與地點

(三)登記階段。由被征收土地的所有權人、使用權人在征地公告規定的時間范圍內持能證明其土地權屬的證書或合同,到公告公布的地點向相關政府主管部門辦理補償登記。如果規定期限內未登記,補償的具體內容則以相關部門的實際調查為準。未依法進行征用土地公告的,被征收土地的權利主體可以依法要求其進行公告,未公告的情形下有權拒絕辦理補償登記。

(四)市縣政府土地行政主管部門根據經過批準的土地征收方案,聯合相關部門共同擬定對于被征收土地的補償與安置措施,并予以公告。在征地公告之日起45日內以被征土地的所有權人為單位擬定征地補償、安置方案并予以公告。如方案未經公告的,相關權利人有權拒絕辦理補償、安置手續。

(五)組織、實施征地補償、安置方案與解決爭議階段。征地補償過程中爭議主要集中在兩個方面。一方面是補償標準的爭議。發生爭議的,要先由地方政府進行協調;不能達成共識的,再由征收土地的批準機關進行裁決,如果當事人要求聽證的,應該舉行聽證會。另一方面是征地的補償與安置是否依法按照公告的方案進行的爭議.例如安置費用的撥付是否受到監督,費用的收支使用情況是否及時公示等等.遇到這種爭議,首先由縣級地方政府進行協調,協調不成,再由上一級政府裁決。土地征收方案的實施不受補償、安置爭議的影響。

我國現行法律法規所規定的土地征收程序在總體上是合理的、有效的,但通過對土地征收程序的深入研究,筆者認為我國的土地征收程序仍存在以下不足之處:

1.地過程中缺乏公開性

2.土地征收程序對政府職能的行使規制不足

3.土地征收過程中缺乏被征收者的參與

其一,聽證會的提出主體范圍太窄,僅限于權利人提出方可進行。其二,聽證會只是在補償及安置方案確定以后,才可以提出。我國的土地征收過程中沒有保障被征收者在方案制定中能夠充分參與的制度。

4.土地征收程序中的事業性認定過于簡化。在我國,沒有一個相對獨立的評估環節,只是在審查與批準階段中加以認定。這種程序上的漏洞,使得對于土地征收的實際用途缺乏嚴格的審查,對于是否屬于公共利益的范圍更加模糊。相關政府部門可能會更多的考慮政府或部門利益,從而損害被征收人的利益。

5.救濟程序有待進一步的完善。首先,爭議解決的途徑和范圍太窄,被征收者只能對補償的標準存在爭議時才能提起救濟程序。其次,政府作為征收方案的制定者,同時又是該方案的執行者,如果再由征服自己擔任爭議的裁決者那么就嚴重違背了“任何人不得為自己的法官”這一基本法理,很難做到客觀公正。缺乏司法救濟,在土地征收程序中缺少必要的司法程序的介入,這樣很難保證征地過程中的公平。因此,這也是維護被征收人這一弱勢群體的合法利益的需要。

三、我國的征地程序制度的創新完善

1.政府角色,提高征收程序透明度

我國的土地征收程序中一直是政府處于主導地位,由政府批準征地,由政府制定和實施補償、安置方案,由政府解決爭議。進一步完善土地征收程序,我們需要市場化來逐步代替完全行政化的土地征收。政府在土地征收程序中只是一個監督者,利用市場規則來調整土地征收。關于補償與安置的具體內容由用地單位和土地被征收者自行商討、決定。就像有的學者所建議的:政府不直接參與征地,通過頒發征收許可證和征購許可證來實現對土地的審批。這種情況下,被征收土地者能夠完全的參與到土地征收程序中,政府角色的轉變,也使土地征收的阻力大大降低。

目前按照我國的土地征收程序,絕大多數決定都是由政府管理部門單方面決定的,而且是在公告前就決定了的。我國現行的“兩公告制度”,現在看來更多的只是一種形式上的公告。被征地者的合法權益要想得到保障,政府必須要公開征地程序中各個階段的有關信息。其中應包括補償的具體標準及范圍,補償和安置費用的劃撥與使用情況等。

2.征收程序中明確司法程序,規制政府職能行使

土地的征收程序是對被征收人的權利的一種保障,是土地征收制度中十分重要的組成部分。在各國的立法中,對于類似的公用征收都倍受重視。公用征收的程序比普通征收程序嚴格、復雜,在不少國家必須經過行政程序和司法程序兩個階段才能完成征收行為。例如:在美國,政府的公用征收適用并受制于聯邦行政程序法典關于正當法律程序的規定。在法國的征收程序立法中,它將公用征收程序分為行政程序和司法程序兩部分。由司法程序監督、規制行政行為,保障公用征收中被征收人的合法權益。

筆者認為我國土地征收程序立法也可以借鑒大陸法系在公用征收程序立法方面的經驗,對我國的土地征收程序進行完善。我們可以在補償費用的確定過程中加入必要的司法程序。由相關法院在行政部門作出批準征收土地之后,也就是在組織、實施征地補償和安置方案階段中中,由法相關院決定補償的確定與發放。另外,我國一直是采取行政主導的方式進行土地征收。在土地征收過程中從制定到批準都是政府部門擁有最終決定權。但由于土地征收行為涉及到被征收人的切身利益,所以土地征收程序中加入司法程序勢在必行。

3.善聽證制度,完善征地中被征收者的參與程序

我國《土地管理法》第4條以及《土地管理法實施條例》第25條規定:“征地補償方案確定后,有關地方人民政府應當公告,并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見?！痹凇墩饔猛恋毓孓k法》中又明確規定,被征收土地者如果對征地的補償、安置方案有異議的或提出要舉行聽證會的,應該在公告之日起10個工作日內向有關政府的行政主管部門提出。

筆者認為這一規定不盡合理,土地征收問題是涉及到被征地者的重大民生問題,在征收過程中應當有專門制度保障其監督權與參與權的行使,讓被征收者完全參與到土地征收、補償、安置的整個過程中,才能真正的維護被征收者的合法權益。因此,要完善土地征收的聽證程序。首先,在聽證的范圍上,土地權利人不僅要對征地補償的范圍、面積等方面進行聽證,更要有權對土地征收的原因,即公共利益的確認進行聽證。其次,申請聽證的時間要明確。聽證的申請時間的規定要本著充分保障權利人知曉的原則和效率原則來確定。再次,完善聽證制度,使其發揮應有的作用。不能讓其只停留在一種形式上。土地權利人要求聽證的,行政機關必須舉行聽證,沒有舉行的,權利人有權拒絕辦理征收安置補償手續;依據聽證程序作出的裁決,必須附有聽證紀要、聽證筆錄作為裁決的依據予以公示,否則裁決不予認可。

4.立并完善事業審查認定程序

土地征收的前提條件是對征收的事業性質進行認定。只有被認定是符合社會公共利益需要的,政府才能進行土地征收。完善事業認定程序,最好是設立一套獨立于批準與實施程序之外的程序,以此來確?！肮怖妗闭J定的準確,防止征地權的濫用。同時事業認定程序還可以進一步完善,即對土地征收完成后,該土地是否真的用于公益性建設,是否真的是為社會公眾服務。

5.全土地征收的司法救濟程序

行政復議是解決我國土地征收補償糾紛的主要司法方式。因為政府在行政征收整個程序中的主導地位,很難做到公平、公正。這種情況下,筆者認為除了申訴、行政復議等行政手段外,當被征收人對土地征收的公共利益性或補償、安置方案等有異議的,還可以提訟,可以通過正當的程序解決,而不是通過上訪、圍攻政府的方式解決。因此,需要在法律中進一步明確,對于屬于行政復議或行政訴訟范圍內的土地征收糾紛,被征收人對其行政行為不服的,除可申請行政復議外,亦可直接向法院提起行政訴訟。對于屬于土地征收中的補償、安置糾紛亦可提起民事訴訟。司法救濟程序一方面可以保障權利人在權利受到侵犯時有地方維護權利;另一方面,可以制約行政權力。

建立并完善土地征收程序,其目的就是為了保障被征收者的合法權益能夠有制度上的保障。針對土地征收中所產生的爭議,實現多元化的解決途徑。為建設和諧社會保駕護航。

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