導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇土地征用法律程序，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

【摘　要】隨著我國農村土地征用活動的不斷開展，農村土地征用活動對我國農村土地征用法制化的要求越來越高。在統籌城鄉協調發展的背景下，應著重從制定專門的《土地征用法》、規范政府農地征用權、培育農地使用權流轉市場、完善農地補償制度、健全農地征用程序、構建失地農民的社會保障制度等方面來健全農地征用法制。

關鍵詞 農村；土地；征用；制度缺陷；法制路徑

農地征用制度是調整國家建設單位、農村集體經濟組織和農民個人之間的土地收益和收益分配關系的法律制度，它是我國農地制度的核心內容。目前，我國城市化進程和新農村建設正處于加速發展階段，土地征用活動也越來越頻繁。現行農地征用制度與城鄉統籌發展的矛盾日益加劇，農地征用制度困境表現為城市土地國有制與農地集體所有制的矛盾和農地集體所有制與農民土地權益保護的矛盾探析了我國農地征用制度存在的缺陷，認為，我國農地征用制度存在諸如立法上的矛盾，土地征收程序中對被征收者的保護不足，缺少對征用征收主體——行政機關的監督機制以及政府實施的土地市場壟斷政策導致的土地征用非均衡等缺陷。

1　土地征用制度不同于土地征收制度的法制要義

征收與征用原本是行政法學的概念，學界和實際部門很長時間未能明確地加以區分。長期以來，我國立法有意或無意地混淆了土地征收和土地征用。我國的立法基本上只涉及到了土地征用而未涉及土地征收。土地征用和土地征收是近現代世界各國土地法律法規當中兩個重要的概念。土地征收主要針對的是土地所有權，而且土地所有權因征收而消失。而土地征用的標的物應是土地的使用權，而不是針對土地的所有權。2　現行農地征用制度存在的主要問題

我國沒有統一的土地征用法，也沒有統一的土地征用程序法。雖然我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征用做了規定，但同土地征用實踐需要相比，其制度存在著一些不足，主要有:

2.1　征用土地的產權缺乏明晰的法律規定

農地制度是農村經濟制度的基礎和核心，而農地的產權制度又是農地制度的核心。顯然建國以來，我國土地制度不斷改革，但集體土地的產權至今十分模糊。筆者認為，農地所有權是一種特殊的財產所有權，應該具有財產所有權的基本特征。

2.2　征用土地的范圍缺乏明確的法律界定

我國《憲法》規定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對農民集體所有的土地實行征收或征用，并給予補償。”而《土地管理法》中又明確規定:任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。何謂“國家建設用地”和“公共利益”，缺乏明確的法律界定，從而導致地方政府往往濫用公共權力，以公共利益和國家建設的名義大量征用土地。但是，應實事求是地承認，公共利益的模糊性導致了部分土地資源的浪費和閑置，這也印證了土地征用制度存在缺陷。

2.3　征用土地的主體缺乏有效的法律制約

2002年中央提出了城鄉統籌發展和取消農業稅的重大戰略決策后，政府獲取“農業剩余”的傳統手段不復存在，而政府“城市傾向”的發展戰略并沒有改變，攫取新增建設用地有償使用費取代工農產品價格“剪刀差”，成為國家獲取“農業剩余”的重要途徑。因此，進一步規范政府的征地行為，保護國家的糧食安全和農民地權，已成當務之急。

2.4　被征用土地的農民缺乏足夠的法律保障

失地農民是伴隨我國城鎮化和工業化而出現的特殊群體，處于城市和鄉村的邊界，有的成為種田無地、就業無崗、低保無份的“三無農民”，生存狀況不容樂觀。失地農民文化程度不高，就業培訓成本較高，在向非農產業轉移過程中，明顯處于劣勢地位，同時，養老、醫療保障等社會保障也已成為突出問題。

3　健全農地征用法治的路徑探析

3.1　制定專門的《中華人民共和國土地征用法》

世界上很多國家或地區都有專門的土地征用法律法規，我國目前還沒有專門的土地征用法律法規。《土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》等涉及征地的內容不多，僅有原則性的規定，缺乏可操作的具體標準，法律規范的缺位使土地征用行為無法可依。

3.2　規范政府農地征用權

基于公共利益的需要，很多國家的立法大多有規范征地的規定。實踐證明，對公共利益范圍的界定就是對政府土地征用權的規范和約束。我國的土地征用制度，應當對土地征用的范圍界定采取列舉式和概括式規定加以約束。

3.3　完善農地補償制度

補償原則是各國土地管理法律的一項重要原則，但各國對補償原則的掌握不同。有的采用完全補償原則，有的采用不完全補償原則，有的采用相當補償原則。目前，我國采用以土地年產值倍數作為補償標準的不完全補償原則，這一補償原則未將農民的生存權損失納入補償范圍并且基本未考慮土地發展權價格，具有生活補貼性質。現行《土地管理法》盡管提高了根據土地產值補償的倍數，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。

3.4　健全農地征用程序

土地征用程序是國家征地機關在行使土地征用權的過程中必須遵循的步驟、順序以及時限的總和，其完善程度直接影響農地征用的實效。結合我國農地制度的實際和農民合法權益保護的需要，農地征用程序可包括申請征地、預公告、協商補償安置、報批、公益目的審查、批準、公告、實施補償安置、供地、供地后的監督和征地糾紛的司法仲裁程序，尤其要強化預公告、聽證和救濟三個程序。

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一、我國土地征收征用存在的問題分析

（一）征收范圍亂

我國土地征收征用中存在的問題，首先就表現在征收范圍亂。征收范圍亂指的是對土地征收沒有明確的規定，其所謂的“公共利益”模糊。土地征收作為國家的一種集體行為，根據法律規定為了國家建設的發展以及城市化建設的需要，農民應該無條件的服從國家利益。然而在我國土地的征收征用過程中，法律并沒有規定我國土地征收征用的范圍，涉及到農民的切身利益也沒有做出一個明確的范圍標準，這就使得在土地征收過程中，土地征收的范圍出現偏頗。土地征收征用范圍亂主要還表現在法律對公共利益的內容和范圍限制不夠。我國土地征收征用范圍亂，勢必會導致在土地征收征用過程中，農民的部分利益受到傷害或者是不能夠完全得到保障。

（二）征地補償低

我國土地征收征用中存在的問題，其次還表現在征地補償低。一般國家在城市建設中占用了農民的土地，對農民進行補償這是一種慣例，同時也是眾所周知的。在我國土地征收征用的過程中，對農民進行補償的一般都是建立在直接損失之上的，對農民的間接損失就不予考慮。并且面對農民的直接損失，其補償的標準也是過低的，沒有按照一定的農業產值來計算或者是補償。由此看來，這樣的補償標準對農民是不公平，也是不合理的。再加上，我國土地征收補償的范圍也是比較單一的，法律法規中沒有一個明確的規定。對農民的補償只是規定了農用地的補償，對農民最低生活保障方面沒有規定，補償的方式單一，其土地對農民的重要社會保障價值也忽略了。

（三）土地征收程序不規范

土地征收程序不規范也是我國土地在征收過程中出現的問題之一。土地征收程序不規范主要表現在片面追求經濟利益，強制征收土地；還有的一些地方沒有嚴格的按照土地征收法律法規進行。有的一些地方在對土地進行征收與征用的過程中降低土地征收的標準，還截留土地征收的補償金，或者是非法占用農民的土地等。有的一些土地征收行為完全不符合國家法律法規的規定，嚴重的損害了農民的利益與需求。土地征收程序不規范，主要還體現在對土地征用的評估缺乏一定的目的性，主要考慮了征地者和國家的利益，卻忽視了個人的利益。這些都是土地征收程序不規范的表現。

（四）保障制度落后

這里所謂的保障制度落后，指的是在我國土地征收征用過程中，社會保障措施滯后，不能夠滿足農民生活的需要。農民的土地被國家征收與征用之后，農民也就失去了賴以生存的基本條件，并且失去了一定的生活來源，很多人會感受到無助與迷茫，且生活方式也發生了很大的變化。國家的保障制度不能夠及時的解決農民的需求，給農民的生活造成一定的困擾。例如，在農民土地被征收征用之后，農民雖然獲得了一部分的補償金，但是其生活方式與之前相比卻發生很大的變化。農民需要的日常生活品以前是自己供應，現在必須是去市場上購買。還有沉重的子女教育費，醫療費使得農民所獲得的補償金杯水車薪，因此，這就造成農民生活得不到保障引發的一系列社會不安定的問題。

二、如何解決我國土地征收征用中存在的問題

（一）運用法律規范征用土地范圍

要解決我國土地征收征用中存在的問題，首先就應該運用法律規范征用土地范圍。土地作為農民的基本生活資料，是農民最為重要的社會保障。對土地的征收與征用如果得不到一個合理的安排，就會使農民的生活得不到保障，難以生存與發展，也會間接地引起社會問題和一系列的社會矛盾產生。因此我國的法律應該對土地征收征用做出一個明確的規定，對公共利益的范圍做出一定的限制。在《憲法》和一些城市法中有明確的規定，如果不是以國家需求或者是城市需求為主要目標的，不可以任意征收或者是征用土地，損害農民的公共利益，使得農民的生活時期基本保障。如果是為了某種個人利益或者是經濟組織的利益，是不可以對土地進行征收與征用的，需要經過嚴格的法律程序進行審查與審批的，在此過程中必須符合“公共利益”。這就是運用法律法規來規范土地征收征用的范圍，對土地征收程序的規范有著積極地意義。

（二）完善土地征用補償制度

要解決我國土地征收征用中存在的問題，其次還應該完善土地征收征用補償制度。最重要的就是在憲法中明確規定土地征收征用補償的標準與原則，以憲法的規定作為基本的標準。在確定土地征收補償的標準與原則的時候，應該對國家利益與農民利益進行協調，確定一定的公平基礎與原則，切實的保障農民的根本利益，從而較好的解決農民的問題。完善土地征收的補償制度，還應該合理的安置失去土地的農民。減少在土地征收與征用過程中的政府隨意性，對農民進行合理的補償。只有這樣，完善土地征收征用補償制度，才能夠進一步的保障農民的基本利益需求，才能夠更好地促進城市化建設與社會穩定發展的需要。

（三）完善土地征收法律程序

在我國土地征收與征用的過程中，完善土地征收法律程序也是相當重要的。在這個經濟高速發展的現代社會，急需建立土地征用法來規范土地征收行為。再者還應該逐步的完善土地征收的標準與原則，從而為我國的土地征收提供一定的法律保障。此外，還應該建立一定的土地征收機制，強化對土地征收行為的監督與控制。其司法人員應該具備較高的道德素質，在土地征收的過程中嚴格執法，強化土地征收的監督與法律機制，不僅要保障國家的利益，而且還要保障農民的切身利益，促進社會的進一步穩定與發展。

（四）完善社會保障制度

在我國土地征收與征用的過程中，最重要的策略就是要完善社會保障制度，切實的去保護和保障農民的基本利益和農民的基本生活需求。第一，在農民的土地被征收或者是征用之后，國家應該給予農民充足的補償金。建立完善的社會基本保障體系，一旦征地行為發生，就應該立即啟動社會保障體系，讓農民的生活得到最為基本的保障。第二，國家還可以建立農民再就業機制，引進一些就業崗位來供農民選擇，給予他們再生活的來源。積極地拓寬就業的途徑極其領域，鼓勵用人單位接受農民，同時還應該加強對農民的基本培訓與上崗培訓，幫助他們適應新的生活。第三，國家還應該鼓勵和扶助土地征用農民進行自主創業。在創業上不僅提供政策扶持，而且還提供貸款扶持，從而進一步幫助農民更好地適應土地征收征用之后的生活。

三、結語

國家所有制和農村集體所有制是我國土地所有制的兩種形式，土地的征收往往會涉及到公共利益，因此解決好我國土地征收征用中存在的問題，對我國城市化建設的發展以及社會的穩定發展有著非常重要的現實意義。文章不僅細致的分析了我國土地征用存在的問題，而且還提出相應的解決策略，為我國土地征用程序的規范提供了相關的參考。

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首先，科學制定土地利用規劃，加強土地整理。土地利用規劃是對一定區域未來利用土地超前性的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術經濟措施［6］。土地整理是在土地生態環境容許的限度內增加可利用土地，緩解土地供需失衡，實現生態效益、經濟效益和社會效益的統一和土地永續利用的有效途徑。實踐證明，土地整理是保證土地規模經營、可持續利用的必由之路。國際上許多發達國家都經歷了這一過程，目前還在不同程度的延續。只是由于各國的國情不同，其發展模式有所差異。鑒于此，地方政府在征地中應切實遵循“用途合理”、“土地用途管制”的指導思想，對土地合理開發利用使稀缺的土地資源利用率實現最大化。通過土地利用規劃和土地整理，復耕還田，確保耕地不減少，實現土地使用集約化。其次，限制人們對土地的過度占有，促進對土地的節約集約使用。人多地少是我國的基本國情，保護土地更是關乎中華民族生存與發展，關系廣大人民群眾根本利益的大事。改變傳統用地觀念讓土地利用由粗放型向集約型轉變、由大手大腳用地向厲行節約用地轉變、由寬松優惠供地向從嚴從緊供地轉變、由約束性不強的管理向依法嚴格管理轉變，轉變“高樓大廈就是城鎮化”的認識誤區。最后，借鑒國外經驗通過法律不斷規范人們在土地取得、保有、使用等方面的行為，汲取一些發達國家在工業化、城市化過程中的非理性擴張對自然資源，特別是對土地資源所造成的浪費與破壞的教訓，通過合理規劃，在有限的土地上實現生態、建設、居住用地的合理安排和集約利用。提高節約集約用地水平，使現有的土地資源得到充分合理的利用，發揮土地的最大潛能。

設立有效的救濟途徑制約政府行政征收權

“沒有救濟就沒有權利”，救濟程序的嚴謹和完備，是權利實現的主要保障。我國現行法律對被征地農民的救濟程序還有很大缺陷，這顯然不利于對弱勢群體的保護。由于救濟程序的缺失，很多失地農民無奈走上上訪、之路，這無疑就違背了土地征用目的的初衷。應當為失地農民設立并完善行政救濟程序、司法救濟程序，設立并完善公益訴訟制度。有效的救濟是制約行政權的最后防線，在政府行使行政征收權與農民私權發生爭議時，需要行之有效的救濟途徑來解決糾紛。實踐證明，行之有效的救濟是建立土地征收糾紛的司法救濟機制，司法救濟通常由司法訴訟作出終局裁決，即人民法院接受農村集體經濟組織或其成員的訴訟請求，依法定的審判職權和訴訟程序，審查土地征收行政行為的合法性，裁判土地征收行政爭議，糾正土地征收行政違法，監督相關行政主體依法行使農村土地征收權，實現對農村集體經濟組織及其成員合法土地權益的司法保護和救濟。目前，我國土地征用只在安置補償部分才涉及對被征用人的救濟，而且一般都是先有行政機關裁決，對行政裁決不服再申請行政復議或是提起行政訴訟。土地征用過程中的其它環節如:行政規劃、征用決定等重要行政行為并沒有相應的監督和救濟方式，這無疑是不完整的也是不徹底的。因而建立完整的救濟途徑能夠監督和制約政府的行政征收權，防止征地過程中對農民合法權益的侵害。

完善農村土地征用程序，保障農民在民主決策中的權利

在征地過程中，農民應該擁有參與及決策的民利，這一方面體現了憲法賦予公民享有的平等參與全國性和地方性事務的管理和決策的權利，另一方面體現了基層民主政治運行過程中的一系列自治性的民主政治權利。農村土地征用涉及到千家萬戶農民的利益，因此完善農村土地征用程序，保障農民在民主決策中的權利就顯得十分必要。實踐中政府應從三個方面完善農村土地征用程序:一是加強對農村土地征用的審批程序和審批檢查力度，從源頭上抓好城市建設規劃審批，劃定永久性農田保護區，全面落實占補平衡要求，尤其是要加強對所謂“公共利益”的審核，嚴格監管土地征用過程中出現的濫用行政權力的問題;二是增加農村土地征用的聽證程序，弱化政府的行政職能和主導作用，應當考慮設計專門針對征地目的正當性和必要性的聽證程序，設計制定補償方案的聽證程序，充分聽取和考慮被征地人的意愿。聽證的具體步驟可以參照《行政訴訟法》規定的聽證程序舉行，邀請與征地行為本身沒有利害關系的第三方主持，被征用的主體可以就涉及內容提出自己的意見，雙方充分予以交流。若征地主體不能舉證證明其征地目的的正當性或者舉證不充分，征地不應得到批準。征地主體不能證明補償方案的可行性，土地征用程序就不能啟動;三是加強農村土地征用的民主性，充分尊重土地所有權人和使用權人意愿，強化其參與作用。作為集體土地的所有權人和使用人，農民對土地征用這一對其自身有巨大影響的事項的意見應被尊重和考慮。同時，建立信息公開制度及時公開土地信息，向社會公開土地征收的有關情況，公布對土地征收有影響的決策信息、補償的范圍、標準和時間等資料，讓農民知情。然后，讓農民可以有效地參與決策、改變失地農民“被告知”的角色，這樣就可以提高征用土地的透明度，防止在征用土地過程中的暗箱操作，被征土地的農民才能理解征地行為，積極配合政府的征地活動，使我國逐步實現土地征用的民主化和公正性。

健全和完善農村土地征用的補償制度，充分保障失地農民的利益

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一、主要國家征地制度介紹

雖然各國的征地制度不盡相同，但就其核心內容而言，大多包含征地目的、征地程序、征地標準以及征地補償費等幾個方面。

（一）英國征地制度

在英國，土地征用被稱為“強制購買”。英國《強制征購土地法》規定，土地征用必須符合公共利益需要，并且征地部門必須證明該項目是“一個令人信服的符合公眾利益的案例”。英國的征地主體是英國的法定機構，如政府機關以及自來水等公用設施單位，征地程序主要包含四個階段：申請，核準，補償的議定或裁決，讓與合同的訂立與補償的給付。

關于土地征用補償，英國作了較為詳盡的規定，包括土地征用補償原則、補償范圍和標準、補償的估價日期以及補償支付與安置的處理等。

英國法律規定，土地征用補償原則有五條，一是土地征用的補償以市場價為基礎；二是補償以相等為原則，損害以恢復原狀為原則；三是不因被征土地的特殊用途而給當事人以價格補貼；四是如果土地的使用出現違反公眾利益或違法的情形時，發生的收益在征購中不予考慮；五是，在特殊情況下，土地裁判所不考慮市場的價格，而是“重置等價”；六是，考慮打攪補償。

至于土地補償的補償標準，則是以被征用土地所有權人在市場上的出售價格為準。由于取得土地可能是經過通知的幾個月之后，如果地價上漲，征用補償的估價日期問題變得十分重要。英國的估價準則中規定，如果當時是統一協商確定補償金額，那么以通知之日開始算估價日期；如果補償爭議上訴，則以土地裁判所聽證的最后一日開始算作估價日期。

土地征用補償費的內容有：其一，土地及建筑物的補償，以公開市場土地價格為標準；其二，殘余地分割或損害補償，以市場貶值價格為標準；其三，租賃權損失補償，指契約未到期的價值及因征用而引起的損害；其四，遷移費、經營損失等干擾的補償；其五，其他必要費用支出的補償，如律師或專家的費用、權利維護費用等。

（二）美國征地制度

在美國，土地征用被稱為“最高土地權的行使”，很多法律對土地征用都有明確的規定，如《美國憲法》、《美國聯邦土地政策管理法》等。聯邦憲法規定：“非依正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用。”可見，美國對于土地征用是有比較嚴格的要件規定，包括正當的法律程序、有合理的補償和必須滿足公共使用。

由于美國是一個以土地私有為核心的國家，因此其土地征用實際上是一種買地行為。美國征地制度的主體除了政府外，從事公益事業建設和經營的法人組織也可以根據其目的征用一定的土地。美國聯邦法律規定，政府擁有的土地只能用于政府辦公用房、公立大學、公辦實驗農場、公園、道路、車站、軍用設施等。如果政府要進行經濟建設和公益事業發展時，只要理由證據充分是可以強制收買私有土地的，土地價格按當時市場價格計算。

美國征地程序為：首先，由具有資格的正式審核員審查，審核員在征得土地所有者同意后，實地調查、匯總，向負責征地的機構提交審核報告；其次，高級審核員進一步研究能否同意審核員提交的審核報告中的補償價格；最后，由征地機構向土地所有者報價若價格不合則進行談判，直至采取強制征用。

美國土地征用補償是賠償土地所有者的公平市場價格，這種補償制度充分考慮了土地所有者的利益，不僅補償被征土地現有的價值，而且補償了其可能預期的未來價值，同時對由于征地給鄰近土地造成的損失也進行了補償。

（三）日本征地制度

日本《土地征用法》第3條中確定35種公益事業是屬于可征用土地的范圍，包括建設公園、修建公路鐵路、港灣河道建設、修建學校社會福利設施等。公共利益界定十分具體、明確。

日本征地程序一般包括六個環節：申請征地，登記土地以及建筑物，達成征購協議，由征用委員會進行裁定，讓地裁定，六是征用終結。日本的土地征用補償主要分為五種：第一，征用損失補償，即為按照因公共事業需要而被征用的私有財產的市場價格給予賠償；第二，即為賠償所有者因為被征地所造成的損失，主要是對土地附屬物的賠償；第三，殘地補償，指由于征用或者使用屬于同一土地所有人的整片地中的一部分，造成殘地的價格下跌，以及其它殘地的損失時，必須對其損失進行賠償；第四，離職者賠償，即對土地權利者的雇傭人員因土地被征用而造成失業時發生的損失進行經濟補償；第五，事業損失賠償，即是對在建設過程中由于導致噪音、污水等而造成的損失，進行相應的補償。此外，日本政府為使失地農民獲得適應新的工作環境和勞動技能在農村推行了一套職業訓練制度，提供學習機會和相關職業技能訓練。

二、國外征地制度的主要特點

以上所選幾個國家對我國來說極具代表性，很值得借鑒。歐洲的英國以及北美的美國是當今西方發達國家的主要代表，這兩個國家的土地征用制度經過多年的發展和完善，已基本趨于成熟；日本國則與我國同屬于亞洲國家，因此，日本的土地征用制度對我國來說具有重要的借鑒意義。從以上對這些國家征地制度的簡要介紹中，可以粗略的認識國外征地制度在保護被征地方權益方面的一些主要特點。

（一）清晰的土地產權

西方大多數發達國家都以土地私有制為主，土地屬于個人所有，土地產權安排清晰，征地主體及客體都比較明確，同時國家的法律也強調對個人財產權的保護，例如法國的《人權宣言》指出，“財產權是不可侵犯的神圣權利”；美國聯邦憲法也規定，“非依正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產”，在征用土地的時候，政府必須要尊重個人的財產權。明晰的產權是市場交易的基礎，在清晰的產權安排下，一方面政府可以運用市場規律較為順利的實施土地征用，另一方面也使得被征地主體有了維護自身利益的基礎。

（二）明確的征地范圍

各國的征地制度在界定征地范圍時，不約而同的提到了只有為了公共利益才可以征用土地。從以上幾個國家的經驗來看，公共利益的界定大體可分為三種方式：其一，列舉兼概括式，代表性國家有日本等。這一方式嚴格限定“公共利益”的范圍，公共利益的界定十分具體、明確；其二，嚴格論證式，代表性國家有美國、英國。例如英國，在征地前要確認征用的土地是否適用《強制征購土地法》，而確認適用該法的門檻很高，征地方必須證明該項目是一個令人信服的符合公眾利益的案例；其三，概括式列舉，代表性國家有德國和法國。這一方式雖然沒有象第一種方式那樣詳細規定了“公共利益”的范圍，但通過其他方面的規定來保證土地征用公共利益的實現。

西方發達國家在界定征地范圍時，對于“公共利益”的范圍作了極為嚴格的限制，這是防止征地權濫用、行政權力侵犯個人權利的有效保證。

（三）科學合理的補償標準

土地征用制度是一種強制性的制度，它給原土地所有人造成了事實上的損害，這是公權對私權的侵害，必須進行補償，任何國家都規定了補償制度。而能否科學合理地確定征地補償標準問題，是一個國家或地區征地制度發展完善與否的重要體現。

西方發達國家在制定征地補償標準時大多按公平市場價格定價，即是以被征土地征用時在公開市場上能得到的公平市場價格為計算依據，它可使買賣雙方都愿意接受。在認定征地補償內容時，或遵循完全補償原則，或遵循不完全補償原則，或遵循相當補償原則。一般情況下，本著法律對財產權和平等原則的保障，對特別的財產征用侵害給予完全補償，對特殊情況可以準許給予不完全補償。從各國的發展趨勢來看，土地征用補償范圍與標準均呈現日漸放寬之勢，往往對被征用主體所遭受的損失給予更充分、更完全的補償，而這種合理、充分、完全的補償是保護被征地主體利益的關鍵。

（四）完善公開的征地程序

總體來看，國外較為完善的征地程序一般包括了征地申請、審查、批準、征地公告等環節，被征地人參與征地過程的程序、發生爭議時申訴和仲裁的程序，以及如何進行征地補償的程序。盡管各國征地程序的側重點不同，但都強調整個征地程序的公眾參與、過程公開。由于有一整套完善的征地程序，同時在這一過程中強調公眾參與、過程公開，因此在公眾的監督下，土地征用的公共目的以及被征地主體的利益得到了較為有效的維護。

三、對中國征地制度的政策建議

通過對歐洲的英國、北美洲的美國、亞洲的日本的土地征用制度進行比較分析，可以發現：土地產權的明晰性，土地征用目的的公共利益性，征地標準的市場定價和補償范圍的較為寬泛，體現公正、公平、公開的征地程序以及完善的申訴程序，是這些國家土地征用制度得以成功的關鍵因素。這種征地制度安排背后的深層指導思想在于對個人財產權的充分尊重。這樣的征地制度安排既有效地保護了被征地主體土地權益，又保證了土地征用的權威性和公平性。而我國現行的土地征用制度存在土地產權不明、征用目的界定不清、征地范圍過大、征地補償范圍小標準低、征地過程缺乏公開透明等缺陷，并產生極大的社會矛盾。我們可以從這幾個方面來逐步改善我國的土地征用制度。

（一）明晰土地產權界定

中國可以借鑒英國、美國、日本的經驗，一方面減少土地產權的層級和中間環節，進一步明確集體土地的產權歸屬；另一方面，可以在將要被征收的土地范圍內整合土地產權，進行適度的土地私有化改革，強化農民的承包經營權，進一步將其物權化，明確土地征用中農民的土地產權主體地位，充分尊重農民的土地產權權益，在土地產權制度安排上為農民有效保護自己的土地權益提供制度保障。這不僅不影響中國土地集體所有的主體結構，還能有效地解決因為產權不明造成的征地糾紛，更好地保護農民利益和維護社會穩定。

（二）合理界定“公共利益”的范圍

一方面，我們可以從立法的角度加強對“公共利益”的界定。在我國的《憲法》和《土地管理法》中都規定了“國家對公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并予以補償”。但是法律卻沒有對于哪些建設項目用地是為了“公共利益”加以明確界定，因此對我國的土地征用立法應進行完善我們可以借鑒日本、韓國的經驗，對“公共利益”運用列舉兼概括方法進行法律界定，明確哪些項目是符合“公共利益”的要求。

另一方面，規范征地補償程序。法律應保護被征地者的知情權、參與權以及上訴權等。對于知情權，只有為公益事業的目的，政府才有權征用土地，且必須公開聲明和通知被征地人及利益相關人員。對于參與權，征地過程中，對于地價評估由獨立第三方資產評估機構評估，或者由相關法律規定按征地時市場價計算，對于評估價不滿的被征地人也可以提交自己的評估報告，由法院進行裁決，政府按照法院裁決依法征地。這是為了形成良性的公眾參與機制，提高土地征用過程中農民的決策參與度，從根本上約束政府可能的擴張征地范圍的沖動。

（三）征地補償標準市場化改革

目前施行的征地補償標準是與市場無關的政策性補償標準，不僅完全偏離了土地的經濟價值和農民預期，也造成了人為的不公平和不穩定因素。這就需要我們借鑒發達國家比較完善的征地補償制度，進行土地補償標準的市場化改革。

另外，我們還應要區分公益性用地和經營性用地，對于為了公共目的的公益性用地應該站在被征地農民的立場給予市價補償，并且擴大征地補償范圍，最大限度的保證農民失地后生活水平不會下降，這是關系到社會公平的一個問題；對于經營性用地可以直接從市場取得，不再納入征地范圍，這是遵從了土地征用的公共利益使用原則，另外還可以有效地遏制征地權濫用的現象，壓縮了地方政府“土地財政”現象的空間，既保證了農民利益，又維護了社會穩定。

（四）建立獨立、專業的土地仲裁糾紛機構

針對補償糾紛問題，世界上許多國家和地區，除了土地政策、咨詢、執行機構設立意外，還會專門設立仲裁機構來裁決征地主體與土地所有權人之間的爭議問題。但是在我國的《土地管理法實施條例》中，如果對補償標準有爭議的，由縣級以上的地方政府進行協調，協調不成則由批準征用土地的政府進行裁決。同時征地補償、安置爭議不對征用土地方案的實施有任何影響。可見，我國政府既是土地征用的主體，也是土地征用補償糾紛的裁判員，缺少一個裁決爭議、矯正雙方行為的專門機構。因此，我國也應將解決土地糾紛納入法律程序，并且建立獨立、專業的仲裁機構解決土地糾紛爭議。（作者單位：四川大學經濟學院）

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篇5

關鍵詞 土地征用 農民參與 凈月開發區

一、農村土地征用中農民參與現狀調查

土地不僅是農民生活的重要保障，還是重要的農業生產資料，同時也是農民參與社會發展、分享經濟成果、規避各種社會風險的唯一途徑和最后一道安全網。隨著我國工業化和城鎮化進程的加快，征占農村土地的現象越來越普遍，失地農民越來越多。他們在失去土地的同時，往往利益并未受到應有的保護，其中一個重要的原因，就是在土地征用的過程中，農民的參與權利并沒有受到應有的保障。所謂土地征用過程中的農民參與，主要是指從土地征用的政策到對農民后期的社會保障的整個過程，都需要農民參與。

筆者以長春市凈月開發區為實例進行了長達一年的走訪、調研、分析與綜合工作，通過調研問卷以及實地走訪等形式，對農村土地征用中農民的參與問題進行了較為系統、透徹的了解與分析。長春凈月經濟開發區位于長春市區東南部，區域面積478.7平方公里，常住人口14.6萬人。按行政區劃，跨玉潭鎮勝利村、農林村、黎明村、東升村、潭西村，凈月街道辦事處豐產村、先鋒村、凈月潭村。開發區原有耕地2778.8公頃，現有耕地1342.5公頃，自開發區成立以來已征耕地為1494.38公頃，其中已出讓409公頃，出讓金總額為6.771億元，失地農民總數為13691人 。那么13691人，甚至更多的“失地農民”中有多少人參與征地的過程中呢？據調查，絕大多數的失地農民反映對當下土地征收政策的未知、土地征用過程中的被動以及無從尋找切實可行的反映自身意見、建議的渠道。超過50%的農民都反映并未聽說或參與諸如“聽證會”等形式的意見反饋渠道。近七成的農民認為政府所給予的補償并不及原有土地資源所能為他們帶來的利益與保障，補償標準的制定也沒有征求他們的意見等等。通過調查還發現，當下存在的土地征用中的立法很不完善; 政府存在自身利益的本位取向; 農民缺乏必要的利益表達與參與渠道，缺乏基本的參與能力與參與意識。

二、農村土地征用中農民參與缺失的原因分析

（一）土地征用立法不完善

我國的有關土地征用程序立法側重于保護耕地和征用目的的實現，而對被征用人的合法權益的保護則重視不夠。一方面，我國土地征用過程中缺乏公開性，缺乏透明度。《土地管理法》僅規定兩次公告，一次是第四十六條規定的“國家征用土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”。 另一次是第四十八條規定的“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見”。從中可以看出，兩次公告分別在征用土地方案批準后和征地補償安置方案確定后，其他過程是否公開不明確。而且，存在公告程序含糊不清，操作性不強，實際的補償標準與協議當中規定的不一致等現象。另一方面，立法中缺乏對被征用人權利有效保障和對政府征用權的監督。我國《土地管理法》只是籠統的規定土地征用權屬于國務院和省、自治區、直轄市人民政府，這樣就對征用權缺乏了事前監督；征用過程的規定又比較原則化，無法進行“事中監督”；有關主管部門對于用地單位征地的過程的程序、范圍、用途的審查所進行的事后監督也較為模糊。

（二）政府存在自身利益的本位取向

政府作為權力的行使者，利益本位的取向直接損害農民的利益，具體表現在：政策制定中存在政府利益本位取向，由于中國各級地方政府既是國土資源的宏觀管理者，又是國有土地所有權的實際行使者，管理者和所有者的職能重疊使地方政府具有了政治利益最大化和經濟利益最大的雙重目標，這樣的目標下，政府行為難免有偏差，土地征用中的與民爭利正是政府本位觀的外化和表現 ，從而使政策制定和執行中存在政府利益本位取向。進而忽視了被征地主體農民在征地行為中的權利。《土地管理法》第四十八條規定，征地補償安置方案后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地土地的農村集體經濟組織和農民的意見。但事實上，政府在征地時面對只是集體，而不是農戶；農戶不參與征地補償談判，有權去談判的只是集體及其代表人物。將集體確定為征地對象，忽視了主要擁有土地使用權農民的利益，農民作為主體卻沒有參與征地工作的途徑。如果農民征地在經濟補償以及安置方面受到損害，農民也沒有申訴和主張的權利，而在整個過程中又缺乏暢通的申訴渠道，使得其無法保證其財產的權利。

（三）農民缺乏必要的利益表達與參與渠道

征地程序上，農民作為所有者卻完全出于被動地位，從土地征用的人定、補償費的確定、分配和勞動力的安置等都是政府和有關部門說了算，農民無法以自己獨立權利主體的地位參與到征用協商的談判當中，權利得不到保障。在調研中筆者發現絕大多數的農民都反應并未參與或聽說諸如“聽證會”等形式的意見反饋渠道這一問題。筆者認為農民作為弱勢群體，他們無權無勢并無經濟基礎，當他們的合法權益受到侵害時，大多數人采取非制度化的參與渠道。根源在于農民認為他們所知道的公開徒有其表，并非真正按照公開制度辦理，所以對流于形式的民主建設頗為不滿。一旦發現問題，大多數人采取不管或私下議論的態度，反映出農民與上級之間上通下達的渠道并不暢通。

（四）農民缺乏基本的參與能力與參與意識

農村改革以來，農民作為改革的直接受益者必然要求他們的政治、經濟、文化等多方面的利益訴求能夠得到充分的體現和表達，進而維護自身的利益。但是，農民要真正能夠利用現有的合法渠道表達利益愿望，還需要農民自身具備較高的素質與知識儲備，這一點的實現在現階段的中國實現是比較困難的。現階段，我國農民普遍文化程度較低，由于傳統的集權政治模式等多種因素，使廣大農民在掌握政治信息，利用有效渠道上仍有很多技術上的困難從而無法把自己的意愿、要求進行有效地表達并轉變活體現在政府的相關政策上，大多數的農民在涉及政策的問題上，很容易只認識到表面現象，卻不能從制度和理論的層面去把握，從而削弱了維權的意識與能力。走訪中此類問題就能很大程度的被體現出來，因而如何大幅度的提高農民自身的維權意識是當下我們所要迫切解決的問題之一。

三、促進農村土地征用中農民參與的建議

（一）完善土地征用立法，尊重農民在土地征用中的主體地位

在土地征用工作中，必須尊重農民的主體性，尊重其主動性、能動性和創造性，充分保障失地農民的知情權和選擇權，提高其對土地征用政策的參與度。我們從完善相應的土地征用法律法規入手，遵循“公開、公平、公正”的原則，具體為：

一是完善公示程序。用地者應該在向有關國家機關提出征地申請時，就公告于眾，并通知土地所有人和土地其他權利人，且將公告程序貫穿于征地的整個工程中，如財產評估、補償標準等都要公示，接收公眾監督。二是建立和完善土地征用聽證程序。土地征用主體必須認真的聽取被征地農民的意見和建議，對被征地農民提出的有關問題給予合理合法的解答。建立土地糾紛仲裁機構，做好土地征用行政復議和行政訴訟工作；設立仲裁機構，裁決征用者與被征用者之間的爭議，保證土地征用過程的合法性及公平性 。三是完善土地征用監督機制。一方面從法律法規角度完善土地征用監督，另一方面積極調動農民參與土地征用監督活動，形成從下至上的監督機制。

（二）建立有限政府

征地的本質屬性是政府的強制性，征地權是典型的公權力，征地制度只能、實際上也是有國家（政府）這樣一個特殊的組織來制定和實施。我國的征地制度，不論是其本身還是其實施中所存在的問題，以及由此帶來的嚴重后果歸根到底都是政府造成的，因此必須建立有限政府。“有限政府”是政府自身在規模、職能、權力和行為方式上受到法律和社會的嚴格限制和有效制約。只有把政府的行為真正依法約束起來，同時積極推進我國征地體制改革，推動集體土地流轉方面的探索和實踐，從而把農民的合法權益真正保護起來，才能從源頭遏制土地違法行為的發生。

（三）拓寬農民利益表達渠道

現代政治學理論認為,“一個具體的政府過程，要經過以下幾個基本的環節：利益表達、利益綜合、政策制定、政策執行等” 。在現行體制下，農民的利益如何表達？首先，要改革和完善已有的參與渠道，如健全基層人大代表制度，健全制度，健全行政救濟和司法救濟的法律和程序等。采取各級政府機關渠道、訴諸輿論活動、互聯網的政治參與渠道、個別接觸渠道等多個方式。其次，在注重在現有的法制制度下積極拓展新的參與渠道。再次，要完善農民利益表達機制。完善輿論監督機制，提高新聞媒體對農民的關注度，切實保障農民通過新聞媒體來實現去政治參與權利；充分發揮農村經濟文化組織等對調動農民參與的重要作用，要善于加以引導。

（四）提高農民維權意識、充分調動農民參與民主的積極性和主動性

東北師范大學、吉林財經大學等15所院校坐落于凈月經濟開發區內。可利用此優越條件，充分發揮大學生在農村法制宣傳教育中的積極作用，如大學與村委會建立有效的聯系機制，組成“大學生普法知識宣講隊”、“法律服務團”切實到農村為村民講解法律知識等。同時還要與新農村建設和“民主法治村”工作有機結合，注意幫助解決農民生產生活中遇到的各類問題，積極為農民群眾排憂解難。

一要加強對農民的思想政治教育工作，為農民積極參與政策制定做好思想準備。大學生走進農村，可以幫助村民一系列有關思想政治教育工作。二要加強農村法制建設，深入開展農村普法教育。與周邊大學城建立有機的聯系機制，全面準確地宣傳黨的擴大基層民主的政治主張和《村委會組織法》的有關規定，增強農民的法制觀念，提高農民依法行使權利和履行義務的自覺性，逐步培養和提高農民的參與能力。三要加強農村文化建設，全面提升農民文化素質，為農民參與建構起和諧的農村文化氣圍。

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中圖分類號：F301.0 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2013）-01-0038-2

0 引言

土地既是農民的基本生產資料，也是農民生存和發展的保障。隨著改革開放的深入，我國城市化進程加快了步伐，建設用地需求的急劇增長使得大量農民失去了他們賴以生存的土地農村，集體土地被大量征收、征用；征地形成的糾紛也大幅度上升，據不完全統計，在全國各地的群眾上訪案件當中有40%涉及的是土地問題，而且在其中又有大約60%是涉及征地的案件。究其原因主要是由于我國土地征用補償的范圍和方式不盡合理，所以進一步完善土地征用制度，嚴格控制征地規模，加強征地管理，貫徹好“合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策，直接關系到農民生活，農業發展，農村穩定。

1 征地過程中突現的幾個問題

1.1 土地征用費占土地出讓價的比重偏低

我國現行的征地制度是在計劃經濟體制條件下逐步形成的，但是隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，政府開始向市場出讓和拍賣土地，而且土地成交價格比較高，但政府對農民的征地補償費用又非常低，于是就出現了“低征高賣”的現象。一般政府以較低的價格獲取集體土地所有權，但是土地出讓金收益卻比較好，只要高于征地的成本，便有利潤回報，基于此一些地方政府便在征地補償及土地出讓中尋找二者之間的差額，這就導致了土地濫征濫用的現象泛濫，使我國的耕地資源急劇減少，造成了土地資源的極大浪費，土地資產嚴重流失；又由于在征地過程中對農民的補償標準過低，使農民利益遭受嚴重損失，農民的心理開始不平衡，政府與農民之間的矛盾激化日益突出，阻礙了國家征地的順利開展。因此土地征用補償費用較低，是農民甘愿冒觸犯法律的風險把農業地轉為非農業用地的直接原因，這一現象在城鎮近郊尤為突出。

1.2 集體土地產權主體不明確，農村基層組織與被征地農民的矛盾尖銳

我國自建國以來，雖然土地制度經歷了多次改革，但對集體土地所有權主體的界定仍然不清晰，那么土地補償費的歸屬也有了爭議，從而引發了行政村和村民小組、行政村與自然村之間爭奪土地補償費的現象。另外，由于集體主體產權是虛擬或多元化的，所以少數村干部往往把持了集體土地使用的“生殺大權”， 實際上他們就變成了集體土地的“所有人”，土地成了其中一部分人“尋租”的工具。在征地時他們很容易向國家和用地單位討價還價撈取資本、收受好處，在群眾中造成了非常惡劣的影響，農民權益受到侵犯。

1.3 土地補償費支付不到位，征地程序缺乏透明度

一些建設單位在征完地后，以各種各樣的理由長期拖欠農民的征地補償費；個別單位甚至挪用征地款作它用，長期不歸還于農民；有些村務公開工作制度貫徹落實不到位，村里征地拆遷補償安置費收支不透明，造成農民對村干部不信任。被征地農民獲得的補償費占征地補償費的較少一部分，而且有的征地補償費還被鄉鎮、村層層克扣，所以最后農民能夠得到的補償費用非常低，不少地方對農民的補償只是有限的“青苗費”和“口糧補金”。 在征地工作中貪污挪用征地補償費等腐敗行為嚴重。

1.4 征地范圍界定不明確

當前“公共利益”這一概念至今仍然沒有明確的法律規定，導致對“公共利益”理解的不一致而使得政府機關濫用自由裁量權。各級地方政府為了獲得較高的經濟利益，往往把經濟建設也劃入公共利益的范疇。土地征用的范圍過寬甚至沒有邊界，這很容易造成濫用土地征地權，也不利于社會對土地這一人類賴以生存且不可再生的稀缺資源的利用和保護，這將會帶來一系列嚴重的社會問題。

1.5 安置方式單一，造成農民生活水平下降，就業與保障無著落

各地上報國務院審批的建設用地項目中，九成以上征地項目采用貨幣安置方式，以后的生活需農民自謀出路。但在有些地方勞動力市場發展程度相對滯后，勞動力自謀職業非常困難。另外，土地征用過程中需要安置的農村勞動者素質相對較低，就業缺乏競爭能力，以目前的土地征用安置補償費，如果沒有穩定的收入，若干年之后，其生活將受到嚴重沖擊，以至會導致整個社會的不穩定。

2 土地征用過程中存在問題的對策建議

2.1 建立土地價格評估中介機構，以土地價格為依據，形成客觀的土地補償標準

土地征用實質上是政府以強制性的方式獲得集體土地所有權，但所有權的變更是在有償的條件下實施的。在這個過程當中，土地權利的轉移其實是一種行政行為，而并不是一種市場行為。為了社會經濟發展的需要，政府征用農村土地時農民集體不能以任何形式加以阻礙。此時農民集體土地所有權的性質是比較模糊的，表現的是一種不完全的所有權，農民集體的收益權被大大削弱了。根據現行的《土地管理法》，土地征用的補償標準有明確的規定，即“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍”。從國家的明文法律規定來看，被征用土地平均收益標準是很難界定的。而且在界定標準過程中，省、自治區、直轄市自身的權限非常大，對土地價格的評估不可避免地會出現一定程度的隨意性，難以公平公正。因此必須建立土地價格評估的中介機構，這一機構不代表任何一方當事人的利益。對于土地征用補償費，補償標準和原來相比有所提高，但依然比較低。各地的經濟發展水平和種植結構、農業耕作水平的差異難以正確體現，無法反映被征土地的區位價值，征地之后農民現有的生活水平若難以維持，農民對政府征地行為就會表示強烈的不滿；另外，政府以較低的價格獲得土地所有權、但卻以較高的價格出讓土地使用權，這樣的行為也是農民所不能接受的。目前世界大多數經濟發達國家或地區除土地補償之外，大多還將殘余地損害、營業損失以及其他因土地征用而引起的各種附帶損失均納入征用土地補償范圍之內，并且土地征用補償費的標準也都接近于市價，使被征用人既無法從中獲取暴利，但也不至于遭受損失。

2.2 明晰農民集體土地產權主體，規范土地征用補償費的分配方法

我國法律明確規定農村集體土地所有權主體是農民集體，農民享有集體土地的承包經營權。這些權利通過土地登記，并發放相應的土地權利證書，才能在法律上得到有效的確認和保護。所以實際上，該“農民集體”僅有法律上的意義，并沒有形成獨立的法人，因而沒有行為能力，以致土地所有權主體缺省或虛置，無法維護“農民集體”切身的合法權益。隨著我國農村經濟的發展和社會主義改革的逐步深化，眾多名副其實的農民集體經濟組織將逐漸形成，從而會使農民集體土地的產權主體越來越清晰。在現階段的農地產權制度建設上，應逐步將農地所有權淡化，強化對農地的使用權，并使征地補償費更多地傾向于農民。在此基礎上，以法律的形式制定切實可行的土地征用的土地補償費和安置補助費的分配使用辦法，以糾正目前土地征用補償費分配的混亂局面，保護被征地村集體經濟組織和農民合法權益。

2.3 健全和規范土地征用程序

為了規范政府在土地征用過程中的行為，增加透明度，加強對土地征用過程中各個環節的社會監督，防止土腐敗行為的滋生，以便土地征用工作開展順利，必須嚴格規范土地征用程序，目前供利益項目征收的認證程序不夠規范和完善，應在現有的土地征用程序的基礎上嚴格界定，做好土地征用前的調查以及征地后的權屬變更登記，強化土地征用公告制度，并落實征地補償安置聽證制度，政府主管部門不僅要參加，而且也應該有農民代表參加，通過代表更多地聽取民眾意見，政府應把信息公開，將有關征地補償的標準在互聯網上進行公示，以供公眾查閱，加強查閱場所建設，為公眾獲取政府信息提供便利。

2.4 嚴格限定公益性用地范圍，完善土地征用法律法規

在我國，《憲法》明確規定，征地是“國家為了公共利益的需要”，而在《土地管理法》中則規定，任何單位和個人進行非農業建設，需要使用土地的必須依法申請國有土地（包括國家征用的原屬于農民集體的土地）。雖然我國的《憲法》和《土地管理法》都明確規定了國家征收集體土地的前提必須為了“公共利益”的需要，但“公共利益”在―定程度上具有動態性、抽象性以及非特定性，所以在進行具體判斷時往往會帶有較濃厚的主觀色彩，不同的人的判斷標準也可能存在不同。因此，公共利益范圍的任何不確定性都將導致土地征用權濫用。現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”。建議完善我國土地征用法律體系，對“公共利益”進行明確的界定，控制土地征用范圍。要求各級政府嚴格依照法律規定行使土地征用權，公益性用地和非公益性用地的界限要嚴格區分，將商業、娛樂、旅游和商品住宅等經營性用地退出征地的范圍，逐步縮小各種征地范圍，最終將各種用地嚴格的限定在必要的公益事業用地范圍之內。對征地過程中出現的用于非公共利益的土地進行嚴厲查處，制止打著“公共利益”的幌子而大量征用集體土地的行為。

2.5 建立失地農民的社會保障制度

我國長期以來，城市和農村的社會保障制度存在很大差別。城市居民享有養老保險、醫療保險的待遇，同時城市居民在公共就業服務、公共文化體育、福利救助等方面的社會福利明顯優越于農村。但對于農民來說，土地是農民賴以生存的基礎，是大部分農民就業和社會保障等的唯一支柱。所以必須要逐步將農村居民的社會保障由依靠土地的現狀改變，轉變為同城市居民一樣都依靠社會保障，多渠道、多層次、多方式地興辦養老、醫療、生育、傷殘等方面的保險。尤其對失地農民更應該實行優惠的社會保障制度，對他們的生活要進行合理及時的安置，盡量減少征地給他們帶來的痛苦。在市場經濟條件下，如果不從根本上建立農村失地農民的就業和社會保障機制，就根本無法解決征地后大多數失地農民的生活出路問題。但是，建立農民的社會保障機制錢從哪里來呢？為了保障失地農民的切身利益可采取以下幾種措施：（1）政府承擔的部分可在每年年度財政或從土地使用權出讓金的收益中按比例列支，建立專門的征地補償安置調節基金。（2）農村集體補貼一部分，把用地單位支付給村集體的土地補償費中不少于70%的部分，轉入保障資金專戶；（3）個人承擔部分可從安置補助費中列支；（4）將土地使用權由房地產評估機構評估折算成股份加入經營狀況較好和收益較穩定的經營實體，集體經濟組織或土地承包經營者作為股東分享經營利潤，為被征地農民提供較為可靠和長遠的生活保障。

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篇7

1、國家建設征用土地的主體必須是國家

只有國家才能在國家建設征用土地法律關系中充當征用主體，因為只有國家才能享有國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利，盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關、企事業單位、社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據自己的用地的實際需要，依照法律規定的程序向土地管理機關提出用地申請，并在申請批準后獲得土地的使用權，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。

2、國家建設征用土地是國家行政行為，具有強制性

國家建設征用土地并非民事行為，而是國家授權的并依照法律規定的依據和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設征用土地法律關系的主體－－國家，土地被征用的集體組織（農村集體經濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關系的產生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經濟組織必須服從。而且在這種法律關系中也不遵循等價有償原則。

3、國家建設征用土地是國家公共利益的需要

國家建設征用土地的原因是國家建設之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國家建設需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個層次上加以理解：其一，是直接的國家建設需要或公共利益的需要。比如發展和興辦國防建設、公用事業，市政建設、交通運輸、水利事業、國家機關建設用地等等，皆是以公共利益為直接目的的事業；其二，是廣義的國家建設需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會主義現代化建設，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強，諸如設立國家主管機關批準的集體企業、三資企業，興辦國家主管機關批準的民辦大學以及其他社會公益事業等等，均是廣義上的國家建設和公共利益之需要。這些情況都可作為國家建設征用土地的原因。

4、國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件

國家建設征用土地與沒收土地不同，它不是無償地強制地進行，而是有償地強制進行。土地被征用的集體經濟組織應當依法取得經濟上的補償。國家建設征用土地與土地征購不同，它并不是等價的特種買賣，而是有補償條件的征用。但是，對被征用土地的適當補償，則是國家建設征用土地所必不可少的條件，所謂適當補償，就是嚴格依據土地管理法的規定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農民生活水平不降低為原則。應當指出的是，盡管土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用并不是由國家直接支付，而是由用地單位支付，這是因為國家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務是直接產生于國家征用土地行政行為和國家批準用地單位用地申請及被征用土地使用權的行為。

5、國家建設征用土地的標的只能是集體所有的土地

國家建設征用土地的標的，建國以來經歷了一個發展變化的過程，隨著農業合作社在全國范圍內的實現，農村土地都變成了農村合作經濟所有以后，到了1986年土地管理法規定的征用土地的標的就只能是集體土地了。應當指出的是，國家建設用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國家建設用地的法定辦法是征用，用國有土地來滿足國家建設用地之需要的法定辦法是出讓、劃撥等方式而非征用方式，因為國有土地本來就是國家的，不需要再通過其他方式取得所有權，國家可直接行使處分權利。

二、征地制度存在的問題

我國現行的土地征用制度是50年代在高度集中的計劃經濟體制時期形成的，當時對于保證國家建設起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經濟的發展，這個制度的缺陷就日益凸現，目前主要存在如下一些問題亟待解決：

1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、土地征用的補償問題

土地征用是政府強制性取得集體土地所有權的一種方式。這種所有權的轉移是在有償的方式下發生的。在此過程中，土地權利的轉移不是一種市場行為，而是一種行政行為。為了國家建設的需要，農民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農民集體所有權表現為一種不完全的所有權，其收益權受到削弱。我國《土地管理法》中明確規定了土地征用的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現地塊的區位差異及各地不同的經濟發展水平等等，進而難以維持農民現有的生活水平，導致農民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權、高價出讓土地使用權的行為，也難以為農民所接受。

3、土地征用權的行使問題

從世界各國對土地征用權力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經濟比較發達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征用為輔。當收買發生困難時，才實行土地征用。在我國，憲法明確規定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規定任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地。即凡是不屬于該集體經濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發區、科技園等向投資單位提供優惠政策，而土地使用費往往作為其優惠的條件之一。盡管現行的《土地管理法》規定征用審批權由國務院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權力，加之監督機制不完善，便在征地申報過程中出現了一些弄虛作假的行為。

4、土地收益分配和管理問題

土地征用過程中，土地收益為土地的所有權及使用權收益，因此這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產權主體之間進行分配，即在集體經濟組織及農民個人之間進行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉鎮政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經濟組織及農民個人獲取的補償收益減少。據有關部門統計數據表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農民作為集體土地的直接使用者和經營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經濟組織手中的征地補償費也往往被少數村干部所侵吞。我國《土地管理法》實施條例第二十六條規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農民的土地使用權成為虛置。

5、土地征用的救濟制度問題

《土地管理法實施條例》規定：“對征地補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。”但是具體的土地征用爭議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對人在利益受損時尋求救濟。此外，我國《行政訴訟法》規定，對法律規定由行政機關做出裁決的，不可提起行政訴訟。因此，當征地相對人對已批準的征地補償標準有爭議的，經縣級以上政府協調但協調不成時，只能由批準征地的政府裁決。這樣，對征地補償標準爭議由批準者做最終裁決，不符合防偏私原則（即任何人不得做自己案件的法官），不利于充分發揮救濟對征地權的控制作用。因為在行政權的救濟控制系統中，只有行政主體與行政相對人一起成為對等的爭議雙方，接受來自第三方對行政決定的評判，行政權才能受到其他權力的制約。

三、對征地制度改革的探索和建議

針對目前征地制度中存在的主要問題，特別是為了適應憲法第十條對征地制度的修改和市場經濟向縱深發展的需要，下一步征地制度應著重從以下幾個方面進行改革。

1、嚴格限定公益性用地范圍，土地征用權只能為公共利益的需要而行使

在現階段，我國政府需要對一些在經濟發展中具有“瓶頸”效應的行業重點扶持，因而，公共利益既要包括絕對公共利益，也要包括相對公共利益（即扶持重點行業）。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農村集體所有的土地。依據國外經驗和我國實際，“公共利益”應嚴格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業用地，如學校、醫院、敬老院等；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。建議編制《征用土地目錄》，以此限定土地征用的適用范圍。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。

2、嚴格把握征地的補償原則。

補償的原則，既然是在市場經濟條件下，就要探討市場經濟對土地征用的影響和作用。市場經濟的一個重要原則，就是公平、公正、合理，就是要按照客觀經濟規律辦事。因此，要遵循以下基本原則：1、考慮到土地的投入；2、考慮到土地是農民的最基本的生活來源，是賴以生存的生產資料和最后的“社會保障”，剝奪了農民的土地，實際上就是剝奪了農民的生活、生產和生存的權利；按照價值規律的要求，貫徹等價交換的原則，做到公平、公正、合理。無論用地性質無何，無論國家重點工程用地、城市基礎設施用地還是“公共利益”和房地產開發項目等用地，在征地時都應一視同仁。也就是說，不論誰征地，都不能損害被征地者的合法權益，都不能以犧牲被征地單位（或承包地個人）利益為代價，否則就會造成多數人（國家）公共利益剝奪了少數人（集體或個人）利益的現象。如果存在兩個補償費用標準，也容易造成地方政府與被征地單位矛盾的激化，村民與村委會之間的矛盾激化。

3、以農用地市場價格作為確定土地征用費的基本依據

為了切實保護農民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據，實行公平補償。在公平補償原則下，征用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現狀土地利用條件下，在公開市場中所有權形態所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農村，集體土地具有多重功能，即為農業生產服務的生產資料功能和對農民進行生存保障的社會保障功能及發展功能，農地所有權的市場價格要體現這三重功能。相關補助金是指因征地而導致搬遷費用、新的工作的前期費用以及農地中一些尚未折舊完畢的投資，對農村建設用地（如宅基地）則包括建筑物的補償費。

4、合理分配土地征用補償收益，明確界定產權是實現征地補償費合理分配的關鍵

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我國征用集體土地的補償范圍和標準包括:1、土地補償費。2、安置補償費3、地上附著物和青苗補助費。

我國土地征用中存在的若干問題：1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。

我國農村土地征用過程中導致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農村土地征用權的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重。4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。

對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。1、要確立規范的征地制度標準。2、要科學界定“公共利益”的范圍3、要規范政府的征地行為。4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。

本文通過對我國農村土地征用制度概念的理解以及闡述了農村土地征用應遵循的原則和在土地征用時應補償范圍和標準。另外，根據我國目前在農村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補償制度完善，規范政府征地行為等方面提出了一些建議。

關鍵詞：農村集體土地征用制度“公共利益”范圍農村集體土地征用補償農村集體土地征用程序

我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農村集體所有制。我國農村土地征用是發生在國家與農村集體之間所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。

一、集體土地征用應遵循的原則。

1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。

我國人口多，耕地少并且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：(1)加強規劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地(2)要優先利用荒地，非農業用地，盡量不用耕地(3)要優先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監察和土地違法行為的打擊力度，切實制止亂占耕地的濫用土地行為。

2、保證國家建設用地的原則。

國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益的體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地的前提下保證國家建設用地。

3、妥善安置被征地單位和農民的原則。

集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四是征地給農民造成的損失要適當補助。

4、誰使用土地誰補償的原則。

土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。

二、征用集體土地的補償范圍和標準。

國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內容：

1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。

2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規定。

3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。

三、我國土地征用中存在的若干問題

1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續，做善后工作，最終實現征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發現違法占用土地案件4.69萬件，結案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責任人被移送司法機關，16人被追究刑事責任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權威性，也沒有使違法者受到震懾。

3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。在對農村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農村集體經濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農村土地征用后，受償的主體主要是集體經濟組織，而個人承包經營農戶不能作為受償的主體，只能在集體經濟組織中受償，失地農民不僅喪失了土地承包經營權，而且喪失了集體經濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產和生活，造成農民失地又失業生活極度困難。

四、農村土地征用過程中導致上述問題的成因。

在土地征用過程中出現上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。

1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認為了公共設施和公益事

業建設需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產生了質疑。國家征用權的濫用和土地所有權的強制轉移，產生了明顯的不公平：政府以低補償從農民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉移給土地開發商。把這一行為認定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農民的私權利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠遠不及農民對自己土地的利用率。2、農村土地征用權的濫用。農村土地的征用主要針對農村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農民個人承包經營的集體土地。對農村土地的征用也主要涉及農村集體經濟組織的利益和農民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農村集體經濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經營合同，強行征用農

民承包的土地。當農村土地被肆意的征用，社會上便出現了一種新的群體-“失地農民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩定因素。

3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重《土地管理法》第四十五條第三款規定：“征用農用地的，應當依照本法第四十條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”這是征用農業用地的基本程序，但在我國農村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農村中，縣、鄉、鎮政府對農村土地享有著絕對的權力，農村土地的所有權屬于村集體所有，但縣、鄉、鎮政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監督機制，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現象。由于農村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農村土地流失嚴重。

4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。

首先，行政補償法律體系不健全。我國憲法規定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用，但未規定應給予相應的補償。與憲法此規定相配套的法律規范對于補償制度的規定也不完備。如《環境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規定，但卻未規定應當給予何種補償的規定。其次，補償辦法規定不合理、不科學，在實踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產值的六倍至十倍，對安置費的補償規定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規定能否合理體現被征用土地的實際價值令人懷疑。據權威部門統計，

近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償到了農民的手中呢？

五、對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。

1、要確立規范的征地制度標準。

在實際征地過程中，之所以出現損害農民權益和農地非農化失控的現象，重要原因之一，就是征地的指導思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現資本原始積累，加快建設，或者為了體現個人政績。其實，規范的征地制度應具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農民權益的功能，以確保農民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業、醫療和養老的條件；二是具備控制農地非農化趨勢的功能，將農地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現生態經濟持續協調發展的軌道。這是衡量征地制度是否科學、合理、規范的唯一標準。只有以此為出發點，并作為實施征地過程的指導思想，輔以切實措施，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地確保農民權益和有效地實現耕地資源的動態平衡。

2、要科學界定“公共利益”的范圍。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現行法規對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現這類現象，參照國際上有關國家《征地法》的規定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環境保護等建設事業；(4)、國家和地方政府需要修建的機關，以及以非營利性為目的的研究機關、醫院、學校等事業單位。“公共利益”具有動態性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應倡導、重視社會民眾的參與權、選擇權。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現行政策之外的公共利益用地項目，如有關國民健康、市政基礎設施等，政府應嚴格按有關土地征收、征用法規辦事，而對那些由社會發展不同階段所引發的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認同。

3、要規范政府的征地行為。

在對農民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償的主體。雖然，新修改的《憲法》對有關土地征用的條款作了重大修改，突出了對農民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償的決定權還是在政府。因此，如何規范政府、主要是地方政府的行為，構成了規范征地制度，保障農民權益的關鍵。為此，首先要嚴格控制政府的征地權力，理清征收、征用的界限。其次強化平等協商和監督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農民進行平等的協商，征得絕大多數農民的認同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關系。在現行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構成了濫用征地權力、任意降低補償標準的癥結。因此，必須有針對性地采取措施規范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關系。

4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。

筆者認為，農村土地征用事關農民的生存，完善農村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應該加強對農村土地征用的審批程序。其二，應該增加農村土地征用的聽證程序。在農村土地被征用時，農民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農村土地過程中的暗箱操作，應當增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權，提高征地的透明度。其三，加強農村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權決定土地被征用的用途，但對征地補償的確定及補償費用的分配及使用，卻有權進行參與，發表自己的意見，如果是少數農民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農民參與決策，如此才能更好的監督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農民當然地有權申請恢復土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。

5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。

農村土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的數值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償的隨意性，而且在實踐中征地的雙方多數時是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應該從幾個方面著手：第一，補償標準。現在是市場經濟的時代，只有以土地的市場價格來確定補償的標準才較為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應該在給予金錢補償的同時，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償的范圍。筆者認為在對農民的實際損失給予了補償的同時，還應該加入預期的利益。預期的利益當然是很難確定，但是可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預期利益更應該給予維護。

參考文獻資料：

1、《憲法》第10條第三款規定

2、《土地管理法》第47條規定

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中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）01-0193-02

隨著我國城市化進程的推進，道路交通、能源建設、工業同、大學城、商業區、住宅樓等建設項目的實施，大量農村土地被征收，導致失地農民激增，其生活無法得到保障。因此，有必要重新審視我國土地征用法律規定的不足，從而構建一個能夠有效保護失地農民權益的法律制度。

一、當前農民失地現狀分析

《中華人民共和國憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第2條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”第47條規定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。此外《農業法》、《土地承包法》、《土地管理法實施條例》、《土地復墾規定》等相關法律法規為農村土地征收提供了法律依據。

國土部2008年頒布《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》初衷是為了確保18億畝耕地的紅線，其核心是實行“增減掛鉤”，將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地。此辦法一出臺，立馬帶來了巨大的負面效應。

據估計，目前全國失地農民的數量可能超過2000萬人。民進中央參政議政部副部長聞連利認為“隨著我國城市化和工業化進程的加快，農村集體土地被大量征用，失地農民作為農民中的一個特殊群體，數量迅速擴大。失地農民數量增加所引起的后果是非常嚴重的，這些失地農民成為三無農民（無土地、無工作、無社保），因征地引發的、惡性事件頻發，給社會的穩定和政府形象造成了惡劣影響。

二、農民失地的法律原因分析

（一）對失地農民權益保護的法律規定籠統

《憲法》第10條第2款和《土地管理法》第8條第2款規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有，這在法律上賦予了農民集體土地所有權。

但法律認定的“集體”包括鄉（鎮）集體、村集體和組集體，農地到底屬于哪級集體所有，相關法律沒有作出明確規定。并且在實際操作過程中，征收補償往往被各級政府、村委會以及集體經濟組織通過各種名義克扣，嚴重侵害了失地農民的合法權益。

土地征收過程中的另外一個問題就是：既然集體組織是農村土地的所有人，其在土地的征收過程中應當起著主導作用，但是在征收的過程中，國家基本是通過行政手段。自上而下的進行征收，導致集體經濟對自己的土地沒有參與權和話語權。

（二）對農民土地征收程序的不合理

根據2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第14條規定：健全征地程序：農民的承包經營權受保護，享有征地前的告知權、聽證權以及征地補償機制和糾紛的解決機制的保護，但是實際上，由于具體的實施措施不明確，農民得不到應有的法律保護。

（三）土地補償和收益分配的不合理

對于土地補償問題，《土地管理法》第47條雖然明確規定了土地征用的補償標準，但這種補償標準難以正確體現地塊的級差地租及各地不同的經濟發展水平。

對土地收益分配和管理問題，《土地管理法》實施條例第26條規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，因而農民的得到的補償十分有限。

三、國外對失地農民法律保護的做法

（一）強調公益目的

19世紀英國的《強制征購土地法》確認了土地的使用目的必須證明該項目是“一個令人信服的符合公眾利益的案例”，也就是征收項目帶來的利益要遠遠超過被剝奪土地的人所受到的損失。

大陸法系的德國，更加注重征地的公益性，在進行土地征收前要進行征收公益性審查，其土地征用主體被嚴格限定為地方政府和依法取得公益建設的單位。為防止土地被任意征用，實現土地資源優化配置，征地主體要從整體上考量如何最佳利用土地和保持總量平衡。

（二）嚴格征地程序

英國在征地程序方面，首先要召開一個是否動用征地權利的調查會，聽取各方的意見，并指定一位獨立督察員進行評估。接著由獨立督察員將評估意見向國務大臣報告，最終由國務大臣確認此項目是否適用《強制征購土地法》。

美國憲法第五條修正案規定：“非依正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用。”從而可以看出，土地征用必須具備三個要件：正當法律程序、合理補償和公共使用。

（三）征地安置補償的市場化

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土地征用具有下列特征:

1.征用主體的唯一性。征用土地主體只能是國家,只有國家才能在國家建設征用地法律關系中充當征用主體,因為只有國家才能享有國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利。

2.征用土地的行政性。國家建設征用土地,是一種具體行政行為,是通過行政行為實現土地所有權的轉換,雙方地位是不平等的,土地征用法律關系的產生并非基于雙方的自愿和一致,而是基于國家的單方面的意思表示,無需被征用土地的所有人同意,被征用土地的集體經濟組織應當服從國家需要,不得阻撓。

3.征用條件的補償性。國家建設征用集體土地,要對集體經濟組織給予經濟補償,國家征用土地與沒收土地不同,它是有償強制進行,而不是無償強制進行。它不是等價的買賣,而是以補償為條件的征用,補償是適當,即嚴格依據《土地管理法》的規定給予補償,征地補償以使被征地單位的農民生活水平不降低為原則。

二、土地征用與補償范圍、標準及主體。

我國目前規定征地補償標準的主要法律和行政法規包括《土地管理法》、《大中型水利水電工程建設用地補償和移民安置條例》、《土地復墾規定》等。

我國征地費用一般由以下幾部分構成:

1.土地補償費。它是對土地所有人或對土地的投入和收益的補償。《土地管理法》第47條規定:“征用耕地的土地補償費,為該耕地被征用前三年的平均年產值的6至10倍”。征用其他土地的補償費,由省、自治區、直轄市參照征用耕地的補償標準規定。

2.安置補助費。安置補助費是為安置以土地為主要生活資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費按需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數,按照被征用的耕地數量除以征地前征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每個需安置的農業人口的安置補助標準,為該耕地被征用前三年年產值,但是,每公頃被征用耕地的安置補助費,最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍。征用其他土地的安置補助費,由省、自治區、直轄市參照耕地的標準規定。

3.青苗補償費。青苗補償費是對被征用地當年或當季農作物的補償,其補償標準,由省、自治區、直轄市規定。

4.地上附著物的補償費。地上附著物是指依附在地上的工程物體,如水井、曬谷場、水渠管線、房屋等。附著物的補償標準,由省、自治區、直轄市規定。

從上述土地征用補償費用的范圍和標準,可見支付補償費是用地單位,接受補償費用的是土地的所有人或使用人或承包人,即農村村集體組織或村民小組或農民。

三、征地補償的法律沖突。

雖然我國《土地管理法》已經對土地征用補償的范圍、標準作出明確規定,但是對征地受償主體與其他法律存在法律沖突。

農村土地承包關系,是土地承包者農民與該土地的所有者農村集體經濟兩個平等民事主體之間的合同關系。政府強制性征地,必然要與承包合同雙方當事人發生征地關系。正如拆遷補償,拆遷人即要補償房屋所有人,又要補償租賃人一樣。政府征用農民承包的土地,在直接向土地的所有者農村集體經濟組織支付土地補償費的同時,也應直接向土地的承包經營者農民支付土地補償費。但是在現實生活中,政府往往只把土地補償費支付給農村集體經濟組織的村或組,而作為土地承包者的農民根本未得到相應的土地補償,因為村或組往往未依法處分土地補償款,由此引起的因征地補償的行政糾紛、民事糾紛、上訪事件層出不窮,問題根本在于《土地管理法》與其他法律對征地補償的規定存在明顯的法律沖突。