導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇土地利用總體規劃概念，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

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一、土地規劃認知

土地規劃指的是一國或一定地區范圍內，按照本國的經濟發展的前景和需要，對土地的合理使用等，所作出的長期安排的活動。土地規劃的目的在于保證土地的利用，同時能滿足國民經濟各部門按比例發展的要求?，F有自然資源、技術資源、人力資源的分布和配置狀況是土地規劃的依據，最終使得土地得到充分、有效的利用，而不因人為的原因造成土地資源的浪費。

二、我國土地利用規劃的現狀及存在問題

城市以土地為載體，它是具有多種功能的人口聚集地，不言而喻，城市規劃與土地利用總體規劃有著密不可分的聯系。在我國，城市規劃主要是根據城市的客觀條件而因地制宜，在合理統籌安排部署下，使得其余的各個方面都能得到均衡協調地發展，但是，對于土地利用中的總體規劃來講，其主要關注的是耕地數量的保護以及城鄉建設用地規模的控制，對于產業用地布局分散在農業發展規劃、工業園區規劃以及旅游發展等規劃在次要等級的規劃之中。目前，我國社會主義初級階段，各領域的現代化建設都處在一個漸進的過程之中。自土地使用制度改革后，我國政府不斷進行著土地利用相關制度的建設，同時也頒布、修訂了諸多的法律及法規，使得土地利用規劃受到了整個社會的普遍重視，與之相應的，各級政府按照規劃規劃使用、管理土地的意識大大的增強。但是，就目前而言，我國整體的土地利用規劃中實踐仍然不盡協調。對比我國土地利用總體規劃，以及城市規劃的本質概念、特征屬性兩個方面，不難發現，城市規劃作為土地利用規劃的一種，其與總體規劃具有密切的聯系。但是在土地利用規劃的實踐中，由于我國土地利用規劃體系的不完善性，使得規劃實施環節容易造成脫節，導致土地利用方面出現整體與個體利益相悖、總體規劃與城市規劃的關系脫節問題產生。其只要表現在以下幾個方面。

1、土地利用規劃的種類較多，分工不明確。土地利用規劃三大類包括土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃與土地利用專項規劃。土地利用總體規劃體系又分為五級，分別是國家、省、市、縣、鄉五級，按理說是層次完整的，但是，由于我國目前各級總體規劃職能分工的不明確性，以及內容相似雷同，其他專項規劃的編制則相對缺乏，致使詳細的方案規劃活動不能夠積極地去開展。但是，相對于其他國家的土地利用規劃而言，國外最高級別的土地利用規劃，往往是比較宏觀的，只是對下一級別的規劃，單方面的具有一定指導作用，在其他的地方制定的土地利用規劃則上，內容詳實，分類細致，有的甚至是圖文并茂的形式呈現。

2、土地利用總體規劃體系的不完善。土地利用總體規劃、區域規劃以及城市規劃等等方面各成體系，土地利用總體規劃，基本上無法有效發揮對于區域內社會經濟發展對于土地利用需求的整合作用。同時，土地利用的總體規劃，一般是屬于計劃性規劃，其出發點是土地供給，前提是上級下達的非農業建設用地控制指標，重心在控制，有效引導需求；而城市規劃，則是按城市在市場經濟條件下發展的客觀規律編制來進行，著眼于發展。二者在規劃的目標、時間、部門職能分工以及編制規劃所依據的技術標準等等的方面存在比較大的差異，最終導致了城市發展規模不斷的突破各種規劃的失靈現象。其次，土地利用總體規劃的內部體系，在目前而言，仍然存在協調性與銜接性差、形式死板的缺陷，這些原因導致土地利用總體規劃對城市用地規模的控制規劃失靈。

3、政府規劃干預政策存在缺陷。政府干預政策的存在的原因是市場失靈，而政府干預手段的一種體現即是土地利用規劃的編制和實施。政府規劃干預措施雖然取得一定成效，但是往往也存在缺陷，比如規劃指標下達依據不充分、規劃指標設定不科學等等的因素造成非農建設用地量稀缺導致城市規劃與總體規劃相悖以及缺乏公共參與等。

4、激烈競爭。激烈競爭導致了城市間沖突和區域性矛盾不斷地加劇，在全球化的背景之下，國家、區域、城市越來越受到重組化的影響。尤其改革開放以來，我國的經濟體制產生了巨大的變化，加之市場化和全球化改革進程的不斷加快，使得我國地方政府之間開始存在愈發激烈的競爭關系，地方政府的首要任務由原先變成了發展地區經濟、增強城市競爭力，由于城市之間競爭的關系的進一步加劇了，在一定程度上也導致了城市間區域性的矛盾激化。

三、應對措施

1、規劃編制。強調的保護基本農田、維持耕地總量動態平衡和控制非農建設用地規模等方面，向全面保護國土資源方向轉變，最終目的是達到我國經濟社會的可持續性發展，理想是保障區域發展的公平性和人與自然共存的和諧性。

2、轉變控制體系。我國土地利用規劃的體系，應當由以指標控制體系為主向，同時結合以宏觀控制手段為主、與空間布局相結合的概念轉變，弱化單純的指標控制、分配作用，不斷地加強產業布局優化、用途管制的規模等，做到少說假大空話，一定要切中要點，提高土地利用規劃體系的效率。

3、保證指標設置的彈性化。在規劃編制的過程中，指標的控制是無可避免的，因此，規劃的制定必須要保證指標設置的彈性化，其目的是降低信息不完整的特點帶來的規劃制定不科學，以及脫離實際情況的帶來的風險。

4、引入適當的公眾參與機制。我國土地利用規劃制度在制定過程中，可以適當的引入公眾參與的機制，其目的是為了推動土地利用規劃在土地資源配置，使其發揮更積極的作用。

5、規劃實施。構建規劃管理信息系統，保證各級規劃在實施過程中的信息數據的透明化。同時，實施保護規劃的價格屏障，加強重視價格機制，以期完善土地利用總體規劃與城市規劃間的空白。此外，還應該不斷的提升土地利用規劃的法律地位，相關配套的政策措施，保證從土地利用總體規劃到城市規劃、甚至其他的下級規劃，在各級政府單位的職責范圍內都能夠得到順利的實施。

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基本農田和基本農田保護區有密切聯系：基本農田和基本農田保護區同樣都是主要由耕地構成，都要實行嚴格保護，基本農田一般都位于基本農田保護區內，基本農田保護區的土地絕大部分都屬于基本農田。同時，二者又有區別：基本農田是地塊概念，必須落實到具體地塊，一般由鄉鎮土地利用總體規劃具體落實，劃定到地塊;基本農田保護區則是區域概念，基本農田保護區內以基本農田為主，但并非都是基本農田，除了基本農田外，還可能有少量零星的一般耕地、其他農用地、建設用地、未利用地等，基本農田保護區一般由縣市級土地利用總體規劃確定。

【法律依據】

《國土資源部辦公廳關于印發市縣鄉級土地利用總體規劃編制指導意見的通知》

縣級土地利用總體規劃，應結合土地用途區確定，劃定基本農田保護區;鄉級土地利用總體規劃，應將縣級規劃劃定的基本農田保護區進一步落實到地塊。

（來源：文章屋網 ）

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1引言

土地利用總體規劃是對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排 [1]。目前，我國環境問題日益嚴重，土地資源的環境問題更是尤為突出，因此對土地利用總體規劃進行環境影響評價研究關系重大。土地利用總體規劃環境影響評價是對土地利用總體規劃中土地發展戰略、土地利用目標和方針、土地利用結構和布局調整、規劃實施的保障措施的實施可能對環境帶來影響做出預測、分析和評價，并提出預防或減輕不良環境影響的對策和措施的過程。本文從土地利用結構調整的角度，利用生態足跡法對臨湘市土地利用總體規劃目標進行了環境影響評價研究。

2生態足跡評價模型

2.1生態足跡法簡介

生態足跡理論是由Rees和Wachernagel提出并完善的一種可持續發展的生物物理評價方法[2]。該方法通過測算人類對自然生態服務的需求與自然所能夠提供的生態服務之前的差距，評價人類對自然資源的利用情況并較準確地判定評價對象的可持續發展程度和狀況[3]。其基本思想就是把消費與支持消費需要的各類土地聯系起來，把物質消費轉換為生態生產性土地面積，以此來度量人類消費對生態資源的占用和對生態環境的沖擊[4]。

2.2生態足跡法的基本假設

生態足跡的概念和計算主要基于以下假設：人類消費的大多數資源和產生廢棄物的數量是可以確定的；這些資源和廢物流可轉換成相應的生物生產面積；每單位土地面積轉化為全球均衡面積，每單位全球均衡面積代表著相同的生物生產力；各類土地在空間上是互斥的，即一塊土地只能有一種屬性，這樣就能對各類土地進行加總；自然系統能夠提供的生態服務量也可以表達為標準化公頃為單位的生態生產面積；人類對土地面積的需求可以超越自然可提供的土地面積。

2.3生態足跡法的計算模型

4措施建議

綜合以上的分析結果，本文認為臨湘市土地利用總體規劃的結構調整方案，在一定程度上有利于提高該市的生態承載力，改善其生態環境，但可以采取以下幾方面措施使方案的實施更好地降低臨湘市的土地生態壓力。第一，充分、合理地開發利用自然資源，保護良好的生態環境；第二，保護耕地，提高耕地質量等級，合理調整農業種植結構，增加耕地的產出率；第三，保護林地并適度開發利用林業資源；第四，控制建設用地規模，提高空間利用率，節約集約利用建設用地。

參考文獻

[1] 王萬茂，韓桐魁.土地利用總體規劃學[M].北京：中國農業大學出版社，2002

[2] 劉鎏，黃云，高德山.土地利用總體規劃的環境影響評價研究――以樂山市峨邊縣為例[J].安徽農業科學，2007，35（8）：2348―2349

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中圖分類號:F293.2 文獻標識碼:A 文章編號:1672-3791(2012)04(c)-0247-01

土地儲備規劃的編制與實施是土地儲備工作發展的必然趨勢和實踐創新。我市為促進土地市場持續、穩定、健康發展,科學利用城區存量土地,保障城市各項建設項目的順利實施,實現土地收益最大化的總體目標。按照城市發展的要求,及我市土地儲備工作的總體目標,啟動《淮北市土地儲備規劃(2012-2016年)》的編制工作。

1 土地儲備規劃的概念

土地儲備規劃是指各級人民政府依照法定程序在批準權限范圍內,對通過收回、收購、征用或其他方式取得土地使用權的土地,進行儲存或前期開發整理,并向社會提供各類建設用地的行為。

編制土地儲備規劃是城市人民政府及國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理科學利用,實現依法取得土地權屬進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。土地儲備的最終目的是政府通過掌控土地資源,實現土地的有序合理供應,從而實現對土地市場進行宏觀調控。

2 土地儲備實施過程中存在的問題

長期以來,我市土地儲備工作提出了“應收盡收、道路修到那,土地收儲到那”,但是在實際實施工作中發現,由于土地收儲指導思想不明確,土地儲備工作仍缺乏科學性、長遠性;各區申請收儲土地零散性、隨機性較大,造成收儲地塊缺少相對完整性,無法完全體現土地收益最大化;城市配套設施布局不均衡,單一地塊配套過密,造成土地無法順利出讓;申請收儲單位較為分散,申請收儲土地與城市規劃銜接不緊密;單一地塊規劃與區域規劃銜接不緊密,出讓前未能合理評測地塊各項規劃指標,造成規劃容積率調整的隨意性等問題。因此,急需編制全市性的土地儲備規劃并與城市總體規劃、土地利用總體規劃相銜接,指導規范土地儲備工作穩步發展。

3 編制土地儲備規劃的目的

通過土地儲備規劃可以實現以下目的:一是實施和協調土地利用總體規劃、城市總體規劃及其他相關規劃,有效引導城市建設開發,促進城市發展;二是摸清土地信息,平衡經營性用地和公共設施用地,促進土地經濟、環境和社會效益最大化,實現土地可持續利用;三是促進房地產市場健康平穩發展,積極發揮土地政策的宏觀調控作用;四是促進城市土地集約利用,逐步理順政府供應土地的產權關系;增強政府調控土地市場的能力;五是推動舊區改造和盤活國企改革中的土地存量資產,支持有國有企業改革,破解國有企業改革難題的重要手段;六是協調國民經濟發展規劃、土地利用總體規劃、城市規劃實施的有力保證;是進一步深化控制性詳細規劃,指導修建性詳細規劃的實施;七是政府推行招標、拍賣、掛牌、出讓等市場方式配置土地的現實需求,是有效增加政府土地收益的措施;八是政府科學引領土地市場,規范零星收儲的土地,保障配套設施建設的必然需要;目前在市場交易趨于穩定的情況下,應著力加強土地收儲工作,且我市正處在大建設、大發展的快速發展階段,土地資源稀缺的局面依然窘迫。因此,急需編制全市性的土地儲備規劃并與城市總體規劃、土地利用總體規劃相銜接,指導規范土地儲備工作穩步發展。

4 規劃編制的原則

土地儲備和規劃編制以是政府主導型為主,應著眼城市長遠,力求服務于區域經濟社會發展,在實施上兼顧效率與公平,實現科學發展觀。結合當地土地儲備實際情況,選擇科學合理的規劃編制方法是決定土地儲備規劃成敗的重要條件。在規劃編制過程中采用投入收益模型法、統計分析法、比較擇優法和綜合分析法等,以保證規劃的科學性。在具體編制實施過程中應遵循以下幾個方面的原則。

(1)依據淮北市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃,編制《淮北市土地儲備規劃(2012-2016年)》,將該規劃作為我市土地拆遷、儲備、出讓工作的指導性規劃。(2)本次規劃深度介于控制性詳細規劃和修建性詳細規劃之間,科學合理的提出規劃設計所需的經濟技術指標,規范我市土地市場收儲工作,指導地塊的合理出讓。(3)充分銜接各種專項規劃,將土地儲備規劃作為各類專項規劃的指導規劃、上位規劃,指導土地報批轉用、合理配置各類公共配套設施,解決部分地塊配套設施規模過小、過散、過密問題,以有效利用土地資源。

5 規劃思路和技術路線

結合我市國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、淮北市城市總體規劃和淮北市近期建設規劃指導下,分層次、分階段與眾多相關專項規劃相互協調;確定近期重點儲備區域,綜合分析規劃區范圍內的土地利用現狀情況,土地利用規劃情況,土地權屬問題等,劃定近期可以儲備的經營性用地,完成可儲備經營性土地規劃圖則。

規劃技術路線總體分為四個階段:(1)前期研究階段:土地現狀分析、城市自然發展規劃、城市規劃發展導向、用地規劃許可核查、用地權屬核查。(2)儲備分析階段:依據前期研究,確定土地利用現狀情況,摸清土地利用規劃情況,落實用地權屬問題。(3)儲備規劃階段:根據以上分析,落實經營性土地儲備近期規劃及圖紙內容。(4)規劃實施階段:按照規劃要求,劃分儲備時序,落實可儲備經營性用地規劃圖則,確定土地儲備規劃實施策略和措施。

6 編制內容及設計深度

本規劃在與《淮北市近期建設規劃(2011-2015年)》相互銜接的基礎上,主要編制以下內容:(1)明確土地儲備的基本概念和內涵;摸清現有存量土地的情況;整理近兩年來土地出讓、土地儲備情況,并分析其與城市規劃的關系。(2)在已編制完成的上位規劃的基礎上,運用多種分析方法,對遠期土地儲備總量及空間分布進行規劃,提出遠期全市儲備用地的規模及構成。(3)合理安排2016年以前年度土地儲備計劃及空間分布。(4)明確近期儲備用地的需求、規模、構成、分布;在分析近兩年我市土地投放市場情況,測算近期土地市場需求的基礎上,明確近兩年(2012-2013年)儲備用地的投放規模、分布、構成、時序。(5)開展土地儲備專項研究,即結合上位規劃,綜合確定地塊范圍、用地界線、土地性質、容積率、建筑退讓、四線控制、基礎設施配套等控規內容。(6)研究規劃實施策略和保障措施。

7 結語

通過對土地儲備規劃編制體現的探討,分析閑置土地的分布與總量,結合用地需求,制定建設用地供應計劃,進一步優化用地結構,提高土地利用效益,加大盤活力度、清理閑置建設用地力度,促進我市土地資源科學合理利用,實現城市土地資源的有序供應和可持續發展。

參考文獻

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一、 土地利用規劃與城市規劃的關系

幾十年的社會主義建設中，土地利用總體規劃中的城市用地顯得很重要，現代化城市的建設和發展需要很多的土地，國家相關部門雖然嚴格控制城市的建設用地，但是城市土地規劃往往只是從城市的建設和發展出發，不把全局的土地資源供需考慮在內，土地利用總體規劃對城市用地規劃沒有起到限制作用，城市建設的用地不合理地擴張，侵占了耕地，給生態環境造成了破壞。

1.土地利用規劃與城市規劃

城市用地包括兩個方面，一是城市區域內已經被建設、被利用的土地資源，二是已經被有關部門批準，列入了城市規劃的區域范圍之內，有待于開發、建設的土地資源。另外，需要指出的一點就是，按照我國城市規劃法中所規定的城市區域內的所有非建設的用地，象山石、樹林、池水等占用的那部分土地資源，也屬于廣泛意義上的城市用地。

改革開放以來，我國社會主義建設高速發展，土地利用的總體規劃與城市規劃的關鍵性和重要性日益凸顯。土地利用規劃和城市規劃既有兼容性，互有側重又互為彌補，同時還具有矛盾性。它們在規劃法律依據、指導思想、理論依據上有矛盾之處，給社會主義建設的發展帶來了一些困難。

2.矛盾性：供需矛盾、過分擴張

現在我國建設用地規劃把人均建設用地指數作為標準，好像很合理，實際上忽略了很多因素，比如區域與城市之間的關系、城市中建設用地急劇擴張的原因等等，從而直接或者間接地影響了建設用地規劃管理的效果。

3.兼容性：互有側重、互為彌補

從社會主義建設的全局來看，土地利用的總體規劃與城市規劃都是區域規劃的組成部分之一，二者雖然側重點不同，但是它們是互相補充、缺一不可的兩部分。

土地利用總體規劃的立足點是一個地區乃至一個國家的遠景發展和統籌發展，側重點不僅是科學分析城市用地的范圍和規模，還有保證城市用地和其他用地的平衡、保護地球自然資源，注重整體性原則和堅持可持續發展。

二、發達國家城市土地利用規劃的啟示

西歐各國的城市化水平較高，極大地帶動了國民經濟和社會各項事業的發展，這當中，土地利用規劃的作用功不可沒。通過借鑒國外先進的土地利用規劃理念，對我國傳統的城市土地利用總體規劃在研究方法上產生了一定程度的影響。具體體現在以下幾個方面：

1.強調生態優先的發展策略

針對城市生態環境質量不斷下降的狀況，應進行城市的合理容量和城鎮建設的生態適宜性研究，在建設和保護的地區之間，建立起土地要素合理流動的市場化配置資源的機制，從而達到控制環境容量小的城市，發展環境容量大的城市的戰略目的；同時應將城市土地利用規劃區范圍內的用地劃分為城市化發展促進地區、城市化發展控制地區及非城市化發展地區三部分，通過生態限制因素的分析，確定不可建設區及控制發展區的范圍。在編制土地利用規劃中，必須分析各種土地利用結構對環境影響，并提出相應的改善措施，以求將土地利用對環境的破環減少到最低限度。

2.強調區域觀念

城市的土地利用不能就城市論城市，隨著經濟全球化進程的加速，城市不再是孤立的封閉單元，而是處于區域的循環甚至國際交流圈中。土地利用規劃的編制應著眼于本地區、更大的區域甚至全世界，從區域經濟、大型基礎設施等方面來分析城市土地利用的重要性及土地利用發展的優勢和制約條件。規劃編制中應包含以下幾個方面的內容：應提出基于區域合作精神，超越行政區劃的土地空間發展模式；針對城市社會經濟高速發展這―特征，從國家發展戰略的高度，結合區域經濟的發展，對城市的土地利用的規模、發展方向、區域基礎設施布局等提出相關建議；通過研究當前國際國內背景下區域關系格局，分析城市發展的優勢及存在問題，將區域合作的組合城市作為城市發展的目標之一，并提出相應的土地利用空間結構重整策略。

3.強調與社會、政治、經濟的緊密結合

城市發展的內在動力是社會、經濟的發展。城市土地利用規劃必須進行城市社會、經濟發展的研究，才能保證其科學性。以新經濟時代的到來、全球經濟一體化和中國加入WTO對城市社會經濟發展的影響為研究的切入點，緊密結合宏觀區域經濟競爭的要求，對城市經濟發展與城市發展戰略選擇關系的歷史、現狀與未來進行分析和展望，從社會、政治、經濟等各個方面（特別是從城市高速成長這一特征出發）對城市的土地利用進行分析，提出構造適應知識經濟的未來發展的土地利用規劃新理念，以求在區域合作、中心城市建設、居住適宜性、歷史傳統保護等方面及相應的土地利用空間重整策略的編制上注重與城市社會、經濟發展的緊密結合。

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Abstract: along with the development of urbanization and regional integration, an extra large city of the area of the center position in the protruding, improve the function of the city center, give full play to the big cities of the radiation leading role, to strengthen the overall competitiveness of urban agglomeration. This paper analyzes the domestic several big city city of guangzhou center development evolution and scope of the designated the principles, methods and effect.

Keywords: city center; Performance change; delimit

中圖分類號：TU984文獻標識碼：A文章編號：

1中心城區概念及劃定的作用

1.1中心城區概念的提出

關于中心城區的概念，住房與城鄉建設部和國土資源部存在均有明確規定?！冻鞘幸巹澗幹妻k法》第二十條提到，“城市總體規劃包括市域城鎮體系規劃和中心城區規劃”，雖然條文中沒有明確中心城區的涵義以及其空間界域，但在第二十九條明確“在總體規劃綱要中應研究中心城區空間增長邊界，提出建設用地規模和建設用地范圍”；國土資源部第43號文中規定中心城區范圍包括城市主城區及相關聯的功能組團。

按照“兩規”的解析，中心城區應指城市發展的核心地區，是城市政治、文化中心和重要經濟功能集中體現的地區，包括主城區及相關聯的功能組團組成的城市范圍。

1.2中心城區范圍劃定的作用

特大城市作為發達地區城市群的龍頭，城市功能更為復合，發展面臨問題錯綜復雜，在當前高速城市化的條件下，中心城區范圍劃定能促進城市功能的提升和土地合理利用，充分發揮大城市的輻射帶動作用，促進大中小城市和小城鎮協調發展，有利于加強城市群內各城市的分工協作和優勢互補，增強城市群的整體競爭力。

2特大城市中心城區范圍劃定分析

2.1北京市

北京市域面積16411平方公里，土地利用總體規劃中心城區范圍依據行政區界來劃定，包括功能核心區和城市功能拓展區，面積為1273平方公里，占市域總面積8.32％。

北京城市總體規劃中劃定的中心城區是城市最中心的八個行政區組成的環形區域，面積為1088平方公里，其中建設用地為778平方公里。

2.2上海市

上海市域面積8239平方公里，土地利用總體規劃中劃定的中心城區范圍包括黃浦區等9個區組成的老城區域，面積為288平方公里，占市域總面積3.50％。

上海市新一輪的城市總體規劃目前還在編制過程中，初步確定的中心城區范圍跟土規中的范圍基本一致。

2.3成都市

成都市域面積12360平方公里，土地利用總體規劃中劃定的中心城區為成都外環以內的區域，面積為597平方公里，占市域總面積4.83％。

成都市城市總體規劃中劃定的中心城區范圍是成都四環路以內的用地范圍，面積597平方公里，其中建設用地為400平方公里。

2.4武漢市

武漢市域面積8549平方公里，土地利用總體規劃中劃定的中心城區包括主城區和部分遠城區，土地面積約660平方公里，占市域總面積7.72％。

武漢市城市總體規劃中劃定的中心城區范圍是指三環線范圍內建成區及局部外拓區域，面積667平方公里，其中建設用地為450平方公里。

2.5小結

通過對以上四個特大城市土地利用總體規劃和城市總體規劃進行分析，各個城市對城市中心城區的定義和范圍劃定存在著一定的差異，通過對其進行定量和定性相結合的分析，我們可以得出如下結論：

（一）中心城區的用地規模

從城市地域空間組成上看，范圍從大到小依次可以劃分為：市域、中心城區、中心城區城市建成區。土地利用規劃中的中心城區占市域總面積的比例最高為北京市，比例是8.32%，最低的為上海市，比例是3.50%?？梢钥闯?，國內幾個特大城市中心城區面積占市域總面積的比例大體都在3%-10%左右。

（二）中心城區界線的劃定依據

（1）北京市土地利用總體規劃對中心城區界線劃定主要上是在土地利用功能分區基礎上，依據行政區界劃定。其外部邊界與城市行政區界基本吻合；

（2）上海市土地利用總體規劃中對中心城區界線劃定基本上是依托城市老城區，結合城市歷史文脈和空間特色，同時考慮行政區劃，使中心城區包含了原有的舊城區范圍；

（3）成都市由于城市空間形態比較規整，其劃定完全是依據城市外部交通走線對城市空間限定作用，以城市外環線作為界線進行劃定，并且保持土地利用規劃和城市總體規劃劃定的范圍完全一致；

（4）武漢市土地利用總體規劃和城市總體規劃對中心城區界線劃定，基本上以城市空間形態特征為基礎，結合城市外部交通走線和行政區劃進行綜合確定，空間界線大體一致。只是在部分地區，對非建設用地的劃定上兩規之間存在著一定的差異，其主要是非建設用地的保護及利用判定問題。

通過對案例城市分析可以得出，影響劃定城市中心區范圍主要有四個因素：a、歷史因素，結合舊城區范圍，維護和延續歷史文脈和保持城市空間特色，如上海。b、地理交通因素，結合城市空間結構和形態，考慮城市地理和交通格局，如成都、武漢。c、行政管理因素，結合城市行政區劃或空間管理單元（如控規管理單元），如北京、武漢。d、社會經濟因素，結合城市土地空間發展戰略和城市特色，如北京、上海。

（三）中心城區劃定中的兩規協調關系

總體而言，四個城市中心城區規模和界線的劃定基本考慮本輪土地利用總體規劃與城市總體規劃之間的協調，“兩規”在總體規模和界線上基本上相符，但同時也存在著一定的差異。土地利用總體規劃更偏重于土地的自然屬性和城市土地利用戰略，城市總體規劃更加注重土地的社會屬性和城市建設的需求。土地利用規劃中心城區范圍一般要略大于或等于城市總體規劃中心城區范圍。

3廣州市中心城區發展演變

廣州古城城址面水（珠江）背山（白云山）。“六脈皆通海，青山半入城”是對早期廣州古城空間形態的形象概括。從明、清兩代開始至21世紀初期，廣州城市空間形態經歷了“就地擴展，先西后東”的過程。

2000年編制完成的“廣州城市總體發展戰略規劃綱要”,確定了廣州城市空間布局的基本取向由“L”型城市空間調整為“南拓、北優、東進、西聯”；確定了兩條城市功能拓展軸即東進軸和南拓軸，確立了“拉開建設、有機疏散、新區先行、帶動老區”的發展新思路，廣州市的城市空間結構由傳統“云山珠水”的自然格局、單一中心的城市結構躍升為以“山、城、田、?！钡淖匀桓窬譃榛A，沿珠江水系發展的多中心組團式網絡型城市結構。

2005年以后，城市空間發展戰略內涵進一步深化，“南拓、北優、東進、西聯、中調”十字方針確立了直至目前的城市發展思路，重點是對中心城區進行全面優化完善，涉及的老城區主要是原荔灣、越秀、海珠、芳村、天河以及白云的一部分。蘿崗區，南沙區的相繼成立并成為了城市兩個獨立的增長極，黃埔區和蘿崗區發展成為一個獨立的東部組團的趨勢越來越明顯。進入新城市發展機遇期的廣州，城市空間形態向多中心組團式網絡型發展期轉變。

4廣州市中心城區范圍的劃定

4.1廣州市中心城區劃定原則

廣州市中心城區范圍的劃定應重點考慮以下原則：

（1）以城市空間發展戰略為依據，并與土地利用總體規劃、城市總體規劃等相關規劃協調。

（2）歷史延續性原則，應考慮現有建成區格局，以城市空間結構和形態為基礎。

（3）行政界線與自然要素限定原則，充分利用河流水系、山體、城市主干道等自然要素對城市形態的分割，同時考慮行政界線的劃分，注意中心城區控制范圍的完整性。

4.2廣州市中心城區控制范圍的劃定方案

依據廣州城市建設總體戰略“一主六副”空間結構，以主城區作為中心城區的控制范圍。包括荔灣區、越秀區、天河區、海珠區四區全部和白云區南部（北二環與流溪河以南），中心城區控制面積約546平方公里，其中建設用地約382平方公里。

5結語

廣州市中心城區范圍是在城市發展戰略指導下，基于廣州中心城區發展演變和規律，在“兩規”有效協調基礎上進行劃定。中心城區范圍的明確必將促進廣州城市功能的提升和土地合理利用，充分發揮廣州作為國家中心城市的輻射帶動作用。

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是我國實施可持續發展戰略的重要步驟。可持續發展是針對以資源高消耗和環境污染為特點的生產和消費體系來支撐整個社會文明的傳統發展模式而提出的“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力造成危害的發展”明確地把“促進社會經濟可持續發展”作為立法的指導思想，成為強化土地資源管理，防止土地資源衰退與短缺，實施土地可持續利用的重要保證。符合我國市場經濟發展的客觀要求。因此，我國把促進社會經濟可持續發展，作為土地資源立法的指導思想，符合社會主義市場經濟公平、有序、高效、持續發展的客觀要求。

一、加強土地利用總體規劃管理，切實保障有限的土地資源的開發利用和社會經濟的協調發展

土地利用總體規劃是指縣級以上人民政府為貫徹執行國家土地利用政策，并根據國民經濟和社會發展對土地的需求，以及地區的自然、社會經濟條件而編制的合理分配土地和調整各類土地的利用結構與布局的戰略構想和設計方案?！锻恋毓芾矸ā穼嵤┩恋赜猛竟芾碇贫龋瑢⑼恋胤譃檗r用地、建設用地和未利用地，明確要求土地利用總體規劃應當規定土地用途；同時還對土地利用總體規劃編制的依據、原則，土地利用總體規劃的構成及其編制程序作了明確的規定。

1、土地利用總體規劃編制的依據和原則?！锻恋毓芾矸ā返?7條規定：“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃，國土整治和資源環境保護的要求，土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃?！蓖恋乩每傮w規劃編制的原則包括：（一）嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；（二）提高土地利用率；（三）統籌安排各類、各區域用地；（四）保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；（五）占用耕地與開發復墾耕地相平衡。

2、土地利用總體規劃編制的內容

土地利用總體規劃按不同層級政府的職能不同，地域空間尺度不同，各級政府負責編制和實施本級土地利用總體規劃的任務和內容也不盡相同?？偟膩砜?，國家、省、市、縣、鄉 五 級規劃體系中，從上至下，規劃任務和內容由宏觀逐漸向中觀，進而向微觀轉變。 國家和省級土地利用總體規劃屬于高層次的政策性規劃，主要起宏觀調控作用；地區（市）級規劃是由由省級規劃向縣級規劃過渡的中間層次，其中，市域土地利用總體規劃仍屬于政策性規劃的范疇，中心城區土地利用總體規劃則屬于管理型規劃；縣級土地利用總體規劃屬于管理型規劃，是土地利用管理的重要依據，也是保證省級和全國土地利用總體規劃實現的關鍵。 根據地級規劃所規定的土地利用方向、重點基礎設施的布局，結合本縣的土地資源特點，確定縣內的土地利用方向、各類用地的規模和布局，重點確定耕地、土地開發整理和城鎮建設用地控制指標和布局，并把指標分解到鄉；進行土地利用分區，編制各分區用途管制規則；制定實施規劃的措施。

3、土地利用總體規劃編制的程序

土地利用總體規劃工作一般可分為準備、編制、審批三個階段。即組織與技術準備階段、編制規劃階段、規劃審批和公布實施階段 。

為了確保土地利用總體規劃編制的質量，切實保護土地資源，特別是作為社會經濟持續、穩定、協調發展基礎的農用地和必要的建設用地的合理配置，國家對土地利用總體規劃中的建設用地實行總量控制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。省、自治區、直轄市人民政府編制的土地利用總體規劃，應當確保本行政區域內耕地總量不減少。

二、實行土地用途管制制度，強化耕地保護措施，保障土地資源合理的開發利用

實行土地用途管制是我國土地資源管理的新舉措?！锻恋毓芾矸ā返?條規定：“國家實行土地用途管制制度。”這是根據我國人口多，耕地少，土地資源承載能力已接近極限的基本國情而確立的法律原則。我國過去土地管理法雖然也規定各級人民政府必須貫徹執行十分珍惜和合理利用土地的方針，但因具體措施不力，保護手段落后，亂占濫用土地，掠奪式使用耕地的現象仍在繼續蔓延，土地資源衰退現象十分嚴重。《土地管理法》將土地按用途劃分為農用地、建設用地和未利用地，并明確界定其法律概念。根據《土地管理法》規定，縣級土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，明確土地用途；鄉鎮人民政府編制土地利用總體規劃應根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。國家對土地用途實行建設用地總量和耕地保有量控制指標管制，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。使用土地的單位或個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的土地用途使用土地；未經批準，不得改變土地總體規劃確定的土地用途。

耕地保護是《土地管理法》的重點。耕地保護的實質在于預防耕地減少和退化，防止對耕地造成污染、破壞和損害，以有效地提高和改善土地的自然經濟條件，促進土地對社會經濟可持續發展的支撐作用。當前，我國土地利用的結構和布局基本是合理的，但土地利用、土地供需矛盾尖銳，人均耕地面積不斷下降，耕地承載力已接近極限；土地利用尚不充足，土地退化、損毀和質量下降問題突出。因此，切實保護耕地已成為當務之急?！锻恋毓芾矸ā反_立了“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地”的法律原則，并明確規定耕地的特殊保護等相應的措施。

1、國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位或個人負責開懇與所占耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開懇或開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開懇費，?？钣糜陂_懇新的耕地。因此，現金補償不得以現金替代應開懇的耕地，借以穩定耕地的保有量。省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃的土地年度利用計劃，采取措施，確保本行政區域內耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令其在規定期限內組織開懇與所減少耕地的數量與質量相當的耕地。

2、國家實行基本農田保護制度。依照《土地管理法》， 下列耕地應當根據土地利用總體規劃列入基本農田保護區，嚴格管理：（一）經國務院有關主管部門或者省級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產基地內的耕地；（二）有良好的水利與水利保護設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田；（三）疏菜生產基地；（四）農業科研、教學試驗田；（五）國務院規定劃入基本農田保護區的其它耕地。國家對劃入基本農田保護區的耕地實行特殊保護，基本農田及其以外耕地超過35公頃的，因公共設施建設需要征用，也必須由國務院批準禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石和取土等；禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。

3、禁止閑置、荒蕪耕地，提高土地利用質量。 已辦理土地審批手續的非農業建設占用耕地，一年內不用而又可以耕種收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應繳納土地閑置費；連續兩年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權，并交由原農村集體經濟組織恢復耕種。承包經營耕地的單位或個人連續兩年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地。

4、加強未利用地管理，防止水土流失。 水土流失是我國土地資源保護所面臨的一個嚴重問題。水土流失不僅直接減少現有的土壤面積，而且還能使土地地質退化，土地生產能力衰退。因此，新《土地管理法》在對耕地特殊保護的同時，對未利用地的開發也作了相應的規范。從總體上看，國家鼓勵單位或個人按照土地利用總體規劃，在保護和改善生態環境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發未利用土地；開發未利用的土地如果適宜農用地的，應當優先開發成農用地。但是，開懇未利用地必須經過科學論證和評估，在土地利用總體規劃的可開懇耕地，禁止圍湖造田和侵占江潭灘地。根據土地利用總體規劃，對破壞生態環境開懇，圍墾的土地，要有計劃、有步聚地退耕還林、還湖、還牧。

三、建立土地監督、檢查制度，強化土地利用管理

土地監督檢查制度是指縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為以及土地利用狀況、效果的檢查、監測和驗證等一系列經濟、技術和法律措施的總稱。其主要內容包括：（1 ）建設用地總量和耕地保有量的監督檢查，確保耕地保有量不減少；（2 ）土地用途的監督檢查，嚴格限制農用地轉為建設用地和耕地轉為非耕地，保證國家土地用途管理制度的順利實施；（3 ）土地利用總體規劃的編制和執行情況的監督檢查，堅決制止、查處弄虛作假、移花接木等行為；（4）占用耕地補償和開懇情況的監督檢查，保證“占多少， 墾多少”原則得以實現；（5）土地利用狀況及其效果的監督檢查， 加強對造成土地沙化、鹽漬化、土地污染，以及閑置、拋荒耕地等違法行為的查處；（6）土地權屬的監督檢查等。

四、為適應新形勢的發展需要，進一步完善土地管理制度。

土地制度改革是解決當前土地資源利用不當與保護不力的重要手段。土地制度改革主要包括土地產權制度、征用制度、儲備制度、收益分配制度和失地農民社會保障制度改革。土地征用實質是土地產權及其收益的重新配置，土地制度改革的核心問題是土地產權制度改革。產權的安全性、穩定性和延續性是土地資源高效利用與保護的根本動力。當前土地征用范圍過寬、補償過低、失地農民安置不當已經成為較大的社會不安定因素，嚴重影響未來公益性用地的供給，土地利用的社會效益大大降低。以穩定土地市場為目標的城市土地儲備制度行為異化，經營性用地儲備比例過高，片面追求土地收益最大化，基礎設施等用地供給不足；同時，土地儲備規模不適，制度運作風險與資金負擔過大。只對當期地方政府負責的土地收益分配制度刺激了低地價、零地價等惡性競爭行為，導致建設用地供給失控，土地資源嚴重浪費。因此，必須加快土地制度改革，明晰土地產權邊界，規范政府土地行為，保障一般經濟主體與未來政府的合法土地權益，為土地資源高效利用與合理保護奠定結實的制度基礎。

土地資源的高效利用和保護還有賴于政府的宏觀調控。我國土地市場的發展現狀決定了要求政府必須執行產權界定，完善市場交易規則，建立土地收益分配體制，培育市場競爭主體，完善土地市場體系等職能，促進土地資源流動和優化配置。同時，由于市場無法對土地資源，尤其是耕地、林地和草地等資源所發揮的生態和環境功能進行全面評價，無法自動內部化土地利用中的外部成本，必須建立有效的公共政策體系，以消除外部性、彌補市場缺陷。由于分割的地方土地市場難以控制土地出讓中的惡性競爭行為，需要由省政府統一實施適用于不同區域、不同產業（尤其是工業）的用地門檻制度，為建立區域統一土地市場奠定基礎。同時，改變當前工業用地過于分散、土地浪費與污染嚴重的局面也需要政府通過規劃優化工業用地布局，加強用地與治污管理。完善政府土地宏觀調控機制，是實現土地資源市場化配置的必要輔助，也是土地保護得以實現的基本要求。

1.建立科學有效的保護機制，切實保護耕地資源

未來一段時間內，耕地保護政策體系面臨著巨大的考驗，審時度勢地調整現有耕地保護思路，建立科學的耕地保護機制是實現快速經濟發展階段耕地資源保護的重要舉措。

2.建立健全土地市場機制，高效配置土地資源

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引言

土地用途管制是國家為保證土地資源合理利用，通過編制土地利用規劃、依法劃定土地用途分區，確定土地使用限制條件，實行用途變更許可的一項強制性管理制度。土地用途管制最早起源于德國，1875年德國柏林政府采用分區的方法減少交通通勤成本。1916年紐約市政府制定土地區劃，限制其建筑密度、容積率及空地率等[1]。我國目前土地用途分區管制尚處萌芽階段，僅作為土地利用總體規劃或城市規劃的一項規劃內容存在，并未上升到法令的高度[2]。這就導致土地用途分區管制的有效監管難以在土地利用效率方面深入下去，進而影響土地用途分區管制目標的實現，因而加快土地用途分區管制單獨立法研究就顯得非常必要。

我國學者對土地用途管制的研究主要集中在以下幾方面：（一）國內外土地用途管制的制度比較研究。陸冠堯等采用文獻資料法和比較分析法，歸納出其共性，為中國大陸羽翼未滿的土地用途管制提供一定的啟示[3-5]；（二）土地用途管制效益分析與評價。王萬茂（1999）從土地用途管制的產生和由來等方面進行闡述與探討[1]；張全景則采用虛擬變量模型進行了定量研究[6]；（三）土地用途管制的規劃學思考。李俊梅等從規劃學角度提出實施土地用途管制的規劃要求[7]。此外，四川省國土資源廳（2002）也從規劃角度闡述了土地用途管制與土地利用總體規劃的關系[8]。

綜上，以往的研究很少涉及到立法層面，基本是從制度，效益等方面進行論證分析。本文擬從立法角度，對土地用途分區管制的法權基礎、立法依據及必要性進行探討，由此提出相應觀點和建議。

1、土地用途分區管制的法權基礎

當代世界主要法系是大陸法系和英美法系。

在大陸法系國家，對土地所有權的公法限制成為了規劃法權的主要依據。早在1764年，普魯士誕生了《土地公法》，首次建立了國家土地法中公共意識高于所有權意識的思想，要求對土地使用權加以約束，這既有民法上的私法約束，也有公法上的約束[1]。

在英美法系國家，絕對所有權概念是不存在的，只存在財產權概念。財產權是由多項權力組成的權力束，統治權作為政府對私有財產使用的控制權利，如同公民私有財產權力，是一種自然權利。公民選擇政府并賦予它管理社會的權利，即統治權。但是，統治權也要受憲法約束，防止權利濫用。

綜上可見，無論是哪種法系國家，從本質上講，分區管制立法的權利基礎都是國家統治權。

2、現行土地用途分區管制的立法依據

據2004年通過的《中華人民共和國憲法修正案》，國務院行使職權大致可分為：（一）行政組織領導權；（二）一般行政管理權；（三）國防建設；（四）外交行政事務；（五）性行政特權,包括部分地區的、管制等權[9]。土地用途管制即是行使這一行政特權?？梢?，我國土地用途分區管制的根本法律依據是《憲法》。

其次，2004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》明確規定：“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”。因而從法律意義上講，《土地管理法》是土地用途分區管制的直接法律依據。除以上兩項重要法律依據外，我國《城市房地產管理法》亦做了相關約束。此外，《水法》、《基本農田保護條例》等也就特定部門對土地利用做出了行政意義上的規定，同樣構成了土地用途管制的法律依據。

3、土地用途分區管制單獨立法的必要性

長期以來，我國實行分級限額審批的用地管理制度，審批權大都集中在市、縣，作為相對獨立的利益主體，它在本區經濟利益推動下，大量征地、出讓土地等，一方面導致農地大量向非農地轉移，使人地矛盾加?。涣矸矫妫缓侠淼耐恋亻_發使土地資源遭到破壞，面對嚴峻形勢，國家提出對農地和非農地實行嚴格的用途管制制度，以達到土地資源均衡配置、高效利用的效果。但目前的分區管制只在相應的法規中有所提及，僅作為其一項附屬內容而存在，效力低下，因為它本身并不屬于法的范疇，只是一種具有法律效力的依據性文件。若改變此種狀況，一條有效途徑便是土地用途分區管制單獨法令化，即把它納入法律、法規系列。

3.1土地利用規劃要求用途分區管制單獨立法

目前土地利用規劃基本上只有總體規劃一個層次：上至全國，下到一個鄉，均做總體規劃。雖從內容形式上分析，我國城市、土地利用總體規劃中都有類似分區規劃內容，但作為嚴格意義上的用途分區管制法，仍未真正建立。如何解決立法本身技術障礙，最切實有效可行的方法，就是規劃體系多層次化和總體規劃內容詳細化，即要把具備立法條件的層次剝離出來，單獨立法[5]。

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中圖分類號：TU918.8 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2011）-06-0066-2

0 引言

土地利用總體規劃作為政府調控土地資源配置的重要手段，是政府加強用地管理，促進土地資源合理、高效利用的基礎和保證。隨著磐安縣城鎮化快速發展、產業結構的優化，原有土地利用總體規劃已經不能適應當前社會經濟的需求。2005年由我院承擔了編制新一輪土地利用總體規劃（2006-2020年）工作，現已進入實施階段。筆者希望通過對該規劃編制中經驗方法和科學創新的總結，為今后土地規劃的科學編制提供借鑒。

1 夯實基礎提升規劃內涵

基礎資料的多元性、準確性是土地利用總體規劃的根基，脫離根基規劃就像空中樓閣，毫無科學性而言。

1.1 資料的多元性

為了使有限的土地空間發揮最大價值，收集和掌握相關行業現狀和未來布局是規劃編制前期的重要工作。磐安縣規劃基礎資料收集工作得到了地方政府的重視，為此專門成立了由相關行業組成的土地規劃領導小組。資料收集涵蓋了基期年土地利用現狀數據、上一輪土地利用規劃、第二次全國土地調查成果、基本農田劃定調整及變化、各重點城鎮建設區、工業區、旅游景區、農村宅基地集中區、非農業建設用地、土地開發整理規劃及實施、生態保護區、地質災害易發區等數據以及人口、國民經濟、財政收入、糧食產量等基礎性資料。

1.2 資料的準確性

規劃的科學性必須建立在以引用資料的現勢性和準確性為前提。規劃中我們通過實地調查、專家座談、人機互動等技術手段，對收集的資料進行科學地、嚴謹地整理分析。實地調查主要是對反映現狀情況的資料到實地進行核實，剔除夸大部分還原真實數據；專家座談的目的是把握行業未來發展趨勢；人機互動主要是利用計算機軟件對現有資料與現勢性強的正射影像或遙感影像（DOM）、數字高程影像（DEM）、矢量數據資料進行套合分析。采用上述技術手段確?；A數據翔實、可靠。

2 生態概念在規劃中得到充分體現

磐安縣素有“群山之祖、諸水之源”之稱，轄區內是錢塘江、甌江、靈江和曹娥江四大水系的發源地之一，擁有大盤山國家級自然保護區和浙中丘陵常綠闊葉林水源涵養生態功能區，所以生態概念也成為了貫穿土地規劃的主軸。

2.1 大力發展低碳經濟

近年來由于應對全球氣候變暖引發的低碳經濟發展問題受到普遍關注，在規劃中首次引用低碳經濟發展概念，如綠色GDP、萬元二三產業增加耗地量、節能減排、森林覆蓋率等控制性生態指標，通過創新土地利用規劃的技術，形成低碳排放的土地利用結構與布局。

2.2 科學劃分生態功能區

土地規劃遵循“山水樂園、天然氧吧、綠色天堂”的生態理念，并結合生態功能合理劃定了：水源涵養生態功能區、國家級自然保護區、國家級公益林保護區、省級公益林保護區、一般生態功能區等。通過科學規劃緩解生態建設和經濟發展中矛盾，充分發揮區位和資源優勢，推動產業結構優化升級。

3 規劃評價方法得到創新

土地規劃強調社會效益和生態效益的有機結合，對規劃成果的正確性和前瞻性要有科學評價機制，勢必要求評價方式在保證客觀公正的同時具有創新的理念。

3.1 層次分析法運用

層次分析法（AHP）是指將一個復雜的多目標決策問題作為一個系統，將目標分解為多個目標或準則，進而分解為多指標（或準則、約束）的若干層次，通過定性指標模糊量化方法算出層次單排序（權數）和總排序，以作為目標（多指標）、多方案優化決策的系統方法。在實際土地規劃中各類用地間總是存在著矛盾，為確定磐安土地利用總體規劃供選方案我們采用了層次分析法，進行多方案優化決策。依據磐安縣規劃的目標，首先列出適宜的土地利用總體規劃方案評價指標體系，并運用層次分析法對分目標、準則層和領域層進行重要性分析和權重確定，然后采用模糊綜合評判法對方案進行評價，確定最佳土地資源規劃方案。

3.2 戰略環評法運用

戰略環評法(SEA)是指對政府政策、規劃及計劃的環境影響評價，其中包括我國現在要求的規劃環評，也包括國外已經有的政策環評和計劃環評等環評形式。該評價法在磐安縣規劃中主要應用于土地利用規劃環境影響評價，規劃編制過程中我們采用了全程式的評價模式，即包括預測性環境影響評價、監控性環境影響評價和后顧性環境影響評價，目的是協調土地利用與生態環境建設的關系，通過對規劃方案實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評價，提出預防或減輕不良環境影響的對策措施，使規劃對環境的不良影響降至最低。

4 地理信息系統（3S）技術得到應用

3S技術指遙感（RS）、地理信息系統（GIS）和全球定位系統技術（GPS）一體化技術。20世紀90年代以來，3S技術發展迅速并得到廣泛應用，由于3S技術在土地利用總體規劃中，對土地屬性信息（包括土地自然屬性、社會經濟屬性、地類、權屬等）、矢量數據（包括土地現狀、規劃用途、空間構型等）存儲、更新、分析、統計等方面具有很好的優勢，目前已成為土地利用規劃工作信息化和土地利用規劃管理工作現代化的主要手段。

4.1 遙感（RS）技術的應用

土地規劃對遙感技術的應用，主要是在不與研究對象直接接觸的情況下，通過多光譜攝影獲取豐富信息，并利用影像具有的高分辨率和多時相特性，掌握規劃區域土地利用現狀和對發展趨勢進行簡單預測。近年來隨著第二次全國土地調查和違法監察工作的開展，磐安縣目前現勢性較強的遙感影像有：2009年1月分辨率0.35米正射影像（DOM）、2009年5月分辨率2.5米SPOT5影像、2010年10月分辨率0.61米QuickBird影像。遙感影像在磐安縣土地規劃中的應用主要是兩個方面：一是將遙感影像作為基礎圖件分析規劃布局的合理性，如用途分區、基本農田劃定、用地空間布局等方面，減少編制人員對現狀盲目性帶來的規劃偏差；二是利用遙感影像信息豐富，綜合性強等特性，結合圖像處理新技術，分類提取影像信息，作為規劃專題應用研究。

4.2 地理信息系統（GIS）技術的應用

地理信息系統是在計算機軟硬件支持下，把各種地理信息按照空間分布，以一定的格式輸入、存儲、檢索、更新、顯示、制圖和綜合分析的管理系統。磐安縣信息系統采用的是浙大萬維縣級土地利用規劃管理系統，該系統是基于ARCGIS平臺開發應用，由管理維護、規劃編制和規劃實施管理三個子系統構成，可進行土地利用年度計劃管理、規劃調整修改、規劃指標庫管理和規劃成果管理等基本操作，并通過C/S和B/S相結合的網絡技術，為今后數據管理提供技術保障。

4.3 全球定位系統（GPS）技術的應用

GPS RTK技術是基于載波相位觀測值的實時動態定位技術，它能夠實時地提供測站點在指定坐標系中的三維定位結果，并達到厘米級精度。土地規劃用地布局長期以來主要是以1：1萬圖形作為布局底圖，由于比例尺小、圖形直觀效果差，工作中難免出現指標布局過大情況，如何將緊缺的新增建設用地指標落實到空間布局刀刃上，成為困擾土地規劃編制的難題。磐安縣土地規劃編制中應用了目前比較成熟的GPS RTK技術，對重點規劃項目進行實地預布局測量，將測得的用地界線套合到土地規劃數據中，保證用地布局的準確性，從而提高指標使用效率。

5 民主規劃進程得到發展

民主規劃是“規劃以人為本”思想的具體體現，土地利用總體規劃涉及到各行各業，也直接關系到人民群眾切身利益，所以規劃編制一直注重強調規劃的民主和公眾參與度。

5.1 傾聽基層群眾聲音

農村有著廣闊的土地，它是構成土地規劃的基礎，落實群眾想法是構筑和諧社會的著重點。規劃編制中我們深入村莊傾聽百姓的想法，收集村莊建設發展設想和土地生產結構的布局；規劃完成后又組織村民進行聽證，了解基層對規劃實施的可行性分析，目的就是讓群眾參與到規劃中來，解決他們最關心、最迫切的問題。

5.2 征詢行業發展思路

因地制宜科學統籌安排各行業用地，協調和優化土地利用結構，離不開每個部門的共同參與。由于國土部門考慮問題的局限性，編制中由不同領域專家組成咨詢委員會，解決行業發展和土地規劃中出現的重大問題，參與規劃方案設計的評選。

5.3 接納專家建議

規劃成果堅持兩級（縣級、市級）評審，一級（省級）驗收的方式，目的就是通過組織專家和領導會審，聽取專家的意見和建議，力求規劃更貼合實際、發展方向更符合既定目標。

6 規劃編制存在的不足

土地規劃是基于現狀框架，對長遠土地利用進行整體性、長期性、基本性問題的思考和設計整套方案，但方案受制于土地空間發展規模的限定和對未來經濟發展預期的判定，難免存在不足之處。

6.1 土地供需矛盾未能有效緩解

“十一五”期間磐安縣國民經濟始終保持快速發展，到2010年全縣生產總值達到48.01億元，完成全社會固定資產投資23.2億，土地有效供給是磐安經濟快速發展堅強的后盾。但通過分析新一輪規劃下達新增建設用地指標我們可以看出，今后土地制約因素并未得到有效緩解，磐安縣2006-2020年允許新增建設用地總量739公頃，截止到2010年底實際已使用372公頃，也就是今后10年平均年用地為36.7公頃，還不到近幾年的一半。

6.2 空間布局與發展方向的不確定性依然存在

不確定性因素的形成主要是兩個方面：一是經濟總量急劇擴張與經濟結構大幅調整，致使土地規劃的難度加大，一味強調經濟發展束縛于土地規劃，將影響市場經濟的正常發展；二是地方政府作為土地規劃的管理者，掌握了極大的土地調控權力，每一任管理者為了實現政績，對經濟發展方向都有各自的觀點，從而直接影響當初的規劃用地布局。

6.3 土地復墾任務相當艱巨

依據磐安縣土地利用總體規劃控制性指標，到2020年城鄉建設用地規?？刂圃?903公頃；而規劃基期城鄉建設用地總量為2471公頃，規劃期內新增739公頃；為了達到該指標需進行復墾總量高達307公頃。通過調查研究該指標難以落實主要是兩個方面原因：一是建設用地復墾主要類型為村莊和工礦用地，目前磐安縣該類用地面積只有1315公頃，復墾量約占面積的23.34%；二是項目實施中村莊搬遷補償價格偏低、后續保障等因素的缺乏，群眾積極性不高，建設用地復墾難度正在逐年增加。

7 結束語

科學規劃是保證地方經濟發展的基礎，而有效實施更是確保其快速發展的動力，所謂“三分規劃、七分實施”，這話雖然不一定全對，卻說明了規劃實施的重要性。土地規劃除了體現科學編制外，還需配置必要的市場經濟手段、監督體制、法律約束等強有力措施，使規劃執行具有堅強后盾，從而促進土地資源合理利用。

參考文獻

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篇10

中圖分類號 F299.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）13-0025-03

Theoretical Research and Establishment Practice of the Overall Planning of Land Resources Utilization in China in the Future

Peng Rong

（College of Resources and Environmental Sciences，Hunan Normal University，Changsha 410000，China）

Abstract：With the continuous advance of reform and opening up，the rapid development of market economy，China has entered a new period of rapid economic and social development in the new period，the social development，land issues have become increasingly prominent，the problem of land since ancient times has been in continuous development and problems in the whole society，all kinds of people to think about. The author reads the literatures and works related to land use planning and future land use planning in China in recent years，Some suggestions are made for the theoretical research and practice of the overall planning of land resources utilization in China in the future.

Key words：Reform and opening up；Social development；Land issues；The overall planning of land use in the future.

土地利用總體規劃是指在各級行政區域內，根據國家經濟社會可持續發展需求并結合所在地的自然、經濟、社會、土地資源特性等各方面的實際情況對土地的開發、利用等在時間、空間范圍內所做的總安排[1]。

土地資源自古以來就是人類賴以生存、生活和發展的物質載體和基礎，在我國社會發展背景之下，如何對其進行有效管理已變得至關重要，因此國家根據社會發展狀況和各地區的實際情況對其進行了總體的規劃和差別化的區域規劃[2]。規劃的制定一定要顧全整個大局，并考慮今后的可持續發展，不能只看重于眼前利益和局部利益，必須要考慮后代人的發展，而且規劃在制定過程中一定要聽取多方意見，吸取采納各方意見，考慮到未來的發展來編制規劃，同時規劃的編制也要結合當前的時代背景，根據實際情況而進行適當地調整。由于一些歷史原因，中國城市和農村發展極不均衡，城鄉差別巨大，目前所實行的新型城鎮化戰略目的就是要促進城鄉一體化，實現區域發展一體化[3]，以解決當前中國農村和城市的發展不平衡問題。城鄉一體化發展是社會發展的必然趨勢，未來的規劃要把城市和鄉村的發展整合在一起，也必須把兩者未來的發展結合在一起，惟有如此中國的經濟社會才能更加完好的發展和進步。結合全國土地利用總體規劃綱要 （2006―2020年）的內容與實際生活中的一些思考，筆者初略的總結了當前一些土地資源管理中所面臨的實際情況，分別從農村、城市的視角對我國未來土地利用規劃編制和實踐進行了一些論述。

1 當前農村土地利用方面存在問題

1.1 農村土地荒廢嚴重 現今中國農村的現狀是人多地少，經濟發展水平低，農業生產比較落后，很多人特別是年輕一代的人大多外出打工或到城市生活，村里僅留下些能力有限的老年人，勞動力素質低下以及勞動力出走，導致大量土地荒棄，耕地效益低下。由于農業經濟效益不高，生活在農村的大部分居民都外出打工，家中的耕地很大部分都被荒廢，對于有的農戶來說，種地就為了混口口糧[4]。有些地方氣候是可以生產兩季稻的，然而現在很多農民就只選擇種一季，因為種地主要依靠人力，對于家中勞動力不足的家庭來說，種地收入不高，他們寧愿將同樣的勞動力花在務工上，因為這樣取得的收入更多且更穩定。農業現代化水平不高，農業生產則靠天吃飯，投入和回報不成正比且付出的勞動力較大，加上每個家庭人均耕地數量不是很多，種地的經濟收益難以供養一個家庭，種種社會實際情況，導致了農民積極性不高，土地荒廢嚴重。

1.2 農村土地亂用嚴重 人均宅基地占用面積大，很多宅基地處于空置狀態。此外，農村實行土葬，逝者占有的土地面積過大。宅基地和墳墓占用耕地面積過多，導致耕地面積減少，基本農田數量難以得到保障。有很多農民都已成為城鎮居民但是在農村卻依舊占有宅基地和耕地，這也是當前中國社會中存在的普遍問題。

1.3 農村土地污染嚴重 由于農業化水平低下，在農業生產中大量農藥化肥的使用導致農村土壤和水資源污染嚴重，生態環境破壞，各種生態問題頻發，這也是目前農村土地利用所存在的一大問題。

1.4 農村土地產權界限不清 土地征收或農地轉非農等問題顯著存在，現今中國實行的土地承包責任制30年限期，土地歸農民集體所有，這些已不符合現今社會的發展。這正是土地制度改革和規劃必須要考慮到的實際情況，如何解決這些問題是必須要思考的大問題[5]。

2 當前城市土地利用方面存在問題

2.1 建設用地占有量大 城鎮化進程快速推進，大量的耕地都轉化為了工業用地城市建設用地，在這過程中土地資源浪費、亂用情況嚴重。城市建設和工業化進程中導致的各種污染，如大氣污染（中國很多城市現在都普遍受到霧霾的困擾）、噪音污染（城市各種建筑工地各種建設和交通等導致的噪音污染）等各種環境污染。

2.2 城市土地集約利用程度不高 早前規劃建設的老城區十分落伍，整個老區完全跟不上整個城市現代化進程的節奏，有很多危房和城中村，在經濟發展和城鎮化發展過程中突出的問題特別多，特別顯著，因此在規劃中應該要著力解決老城區改造和土地利用問題。

2.3 城市規模盲目擴大，房地產建設在不斷擴張 整個城市在不斷的向外擴張規模，多年來大力發展城鎮化演變成了房地產化，出現了很嚴重的社會現象“鬼城”，即城市中建設得房屋根本沒有那么多的人購買，或者是購買了而沒有居住，很多房子被拿來炒而不是拿來住，大量的房子積壓在那里，造成資源的嚴重浪費。[6]

2.4 城市規劃缺乏前瞻性 城市之前的規劃跟不上經濟社會發展的節奏。之前的城區規模和房屋建設以及道路交通都沒有考慮到經濟社會的發展，隨著經濟社會和城市化進程的加快，城市普遍出現道路擁擠，交通堵塞。房屋質量差，危房舊房增多，在擴大城市規模的過程中，大量土地被占用為建設用地。

3 我國未來土地資源利用以及規劃編制實施建議

我國的現實情況是人口眾多、人地關系緊張。現在是我國經濟社會發展的重要戰略機遇期，也是資源環境約束加劇矛盾的凸顯期。必須科學全面分析掌握建設當前我國所處的新形勢，深刻分析和把握工業化、城鎮化、國際化、信息化、城鄉一體化、區域發展一體化的新要求，充分認識我國土地利用和管理面臨的挑戰，轉變土地利用模式和方式，優化行業土地利用結構。同時區域間經濟、社會發展不平衡，以及各行各業、各區域土地利用情況各異，因此必須協調、調整、優化各行業和各區域土地利用結構與布局，統籌協調行業、區域土地利用。因此編制土地利用總體規劃必須要隨著到國際、國內形勢的總體變化方向而適時的得以調整改變，從而不斷地優化土地利用和布局。

3.1 在編制土地利用規劃中必須嚴格執行土地用途管制制度，劃定基本農田保護區，著力保護耕地 按照穩定和提高農業基礎地位的要求，立足解決農村民生問題和農民的生產生活問題，從農民的實際需求出發，立足當前展望未來，嚴格保護耕地特別是基本農田，著力保護耕地數量和質量，加大土地整理復墾開發補充耕地力度，提高農業綜合生產能力，保障國家糧食安全，糧食安全就是國家安全[7]。城鎮化推進不可避免地占用耕地，現代農業發展和生態建設也需要調整一些耕地，我國耕地后備資源少，生態環境面臨的挑戰大，制約了我國耕地補充的能力，耕地保護面臨更加嚴峻的形勢和建設用地的供需矛盾更加突出，隨著耕地保護和生態建設力度的加大，我國可用作新增建設用地的土地資源十分有限，各項建設用地的供給面臨前所未有的壓力，統籌協調土地利用的任務相當艱巨。而同時我國正處于城鎮化發展的重要時期，推進城鄉一體化和區域一體化發展，還需要一定規模的建設用地，因此一定要掌握耕地和建設用地的平衡發展，從土地規劃方面嚴加把控。展望未來，我國土地利用和管理的挑戰與機遇并存，必須本著對人民、對子孫后代高度負責的態度，增強土地資源危機意識，樹立全民節地觀念，妥善處理保障發展與保護耕地的關系，統籌土地資源的開發、利用和保護，積極探索土地利用新模式，促進土地資源可持續利用。強化土地宏觀調控。按照促進國民經濟又好又快發展的要求，立足構建保障和促進科學發展新機制，加強和改進規劃實施保障措施，增強土地管理參與宏觀調控的針對性和有效性圍繞提高建設用地保障科學發展的能力。

3.2 規劃編制要增強集約節約用地意識 不管是農村還是城市節約集約各項用地都是極其重要的。按照建設資源節約型社會的要求，立足保障和促進科學發展，合理控制建設規模，積極拓展建設用地新空間，努力轉變用地方式，加快由外延擴張向內涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉變，防止用地浪費，推動產業結構優化升級，促進經濟發展方式轉變。統籌各業各類用地，加強建設用地空間管制，大力挖掘存量建設用地挖掘潛力度。積極盤活存量建設用地，加強城鎮閑散用地整合，加強農村和城鎮的土地整理，整合城鎮中的集約利用度不高的城中村和農村中的宅基地，鼓畹托в玫卦鋈莞腦旌蛻疃瓤發，積極推行節地型城、鎮、村更新改造，重點加快城中村改造，研究和推廣各類建設節地技術和模式，促進各項建設節約集約用地，提高現有建設用地對經濟社會發展的支撐能力[8]。積極拓展建設用地新空間，積極發展和利用現代先進的科學技術和建筑技術，積極創新提高建設用地的集約度，開發建設用地的地上和地下的新空間。加強規劃統籌和政策引導，在不破壞生態環境的前提下，優先開發緩坡丘陵地、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用地和廢棄地，積極引導城鄉建設向地上、地下發展，拓展建設用地新空間。整合規范農村建設用地，積極支持和推進新農村建設。按照新農村建設的要求，切實搞好鄉級土地利用總體規劃和鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃，合理引導農民住宅相對集中建設，促進自然村落適度撤并。重點保障農業生產、農民生活必需的建設用地，支持農村道路、水利等基礎設施建設和教育、衛生、人口計生等社會事業發展。加強農村宅基地管理，合理安排農村宅基地，禁止超標準占地建房，逐步解決現有住宅用地超標準問題。這是個迫切需要解決的問題。農民新建住宅應優先安排利用村內空閑地、閑置宅基地和未利用地，村內有空閑地、原有宅基地已達標的，不再安排新增宅基地。引導和規范農村閑置宅基地合理流轉，提高農村宅基地的利用效率。穩步推進農村建設用地整治，按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序漸進的原則，開展田水路林村綜合整治，加強對“空心村”統籌安排交通用地[9]。按照統籌規劃、合理布局、集約高效的要求，優化各類交通用地規模、結構與布局，嚴格工程項目建設用地標準，大力推廣節地技術，促進便捷、通暢、高效、安全綜合交通網絡的形成和完善。按照落實國家區域發展總體戰略的要求，立足形成國土開發新格局，優化配置各業各類用地，引導人口、產業和生產要素合理流動，促進城鄉一體化建設和區域協調發展，加強土地生態建設。按照建設環境友好型社會的要求，立足構建良好的人居環境，統籌安排生活、生態和生產用地，優先保護自然生態空間，促進生態文明發展。

3.3 加強公眾參與規劃機制建設 我國規劃編制階段公眾參與比較少，難以有效引入和利用市民的志愿式參與。應該想辦法吸引公眾參與到總體規劃編制與實施中來，可以采取適當的行政手段，例如制定相關的政策法規來要求公眾參與，或是加強總體規劃編制的輿論宣傳，培養民眾的公眾參與度，吸引公眾自覺參與規劃編制事業中來等[10]。

4 切實監督土地利用總體規劃編制實施

土地利用的編制和研究固然是很重要的，但其意義在于實踐和實施。因此必須要采取一定的措施和手段保障土地利用規劃的實施。我國土地管理制度不完善，管而不嚴的問題突出。在土地管理制度上，現狀是中央的制度地方很難嚴格貫徹執行。對于土地資源各省市都有整體規劃方案，但在實際操作中宏觀規劃如同一紙空文，很多地方為了求得經濟的發展，建設用地早就超出了規劃范圍。雖然國家一再進行土地資源的整理和清查，但是執行和處罰的力度很不夠，查而未禁的現象普遍存在。必須讓規劃更加法制化，以法律的方式來保障規劃的實施。可以利用一定的方式來促進規劃的實施，如加大媒體和輿論宣傳力度，宣傳動員全社會的公民都來參與，支持配合土地管理。加強土地執法監督力量，建立土地監察網絡，對用地情況實施有效的監督檢查，及時發現處罰違法用地行為。要既看到了存在的問題也想辦法解決問題，這樣才是最有益于整個人類和我們的子孫后代的。

5 結語

土地利用總體規劃對于我們未來的發展極其重要，我們既要重視土地利用規劃的編制實踐，也必須要采取必要措施保障土地利用總體規劃的有效實施。土地利用總體規劃的有效編制和實施不僅可以保障國家安全、促進國民經濟平穩較快發展，也可緩解生態環境破壞加劇的趨勢，有利于全人類的健康可持續發展。

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