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（二）市場推動—工商資本下鄉市場是一把看不到的手，在土地流轉與農業開發巨大升值潛力的驅動下，工商資本“上山下鄉”。與以往響應政府支持鄉村建設不同，這是工商資本的主動出擊。大到像聯想這樣的世界500強企業，小到有盈余的普通市民都在行動。在“褚橙柳桃潘蘋果”等農產品的成功營銷之下，又加上社會輿論的引導，工商資本不斷下鄉投資土地與農業，并呈現增長之勢。當工商資本對農村土地的需求不斷增加時，這必然會引起土地流轉的熱潮。

（三）地方政府推進近期以來，土地流轉快速發展，這和地方政府的推進密切相關。第一，地方政府是各項政策的具體落實者。中央和省級的行政系統頒布命令與任務，具體的執行要依靠市、縣、鄉（鎮）。第二，地方政府出于地方利益對政策的解讀會有加減。土地流轉與培育新型農業經營主體無論是在發展現代農業方面，還是在建設政績層面，對地方政府來說都是一個值得大力支持的工程。這也不難猜測到今天農村土地流轉熱的局面。

（四）學術界的肯定態度自改革開放以來，隨著我國城市化的推進，城鄉差距的一步步擴大，三農問題不斷加劇以及國際環境的復雜變化，我國農業發展雖然總體穩定增長，但是面臨的挑戰越來越多。多年來，學術界不斷有學者提出向國外發達國家學習，加快推進土地流轉，促進農業規模經營。尤其是在我國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程，農村勞動力大量轉移，農業物質技術裝備水平不斷提高的情況之下，促進農戶承包土地的經營權流轉，已成為了學術界的主流。

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1.2建設規劃與土地利用規劃矛盾突出美好鄉村建設規劃在編制過程中必然會涉及與土地利用總體規劃的關系。而美好鄉村建設規劃和土地利用總體規劃同時作為調控土地利用的規劃,往往在實際工作中會出現不協調甚至沖突的狀況。尤其對于農用地和宅基地使用與調整缺乏長遠規劃，不僅阻礙美好鄉村建設，而且嚴重制約土地流轉的進程。另外，一些地方領導不能正確把握美好鄉村建設的內涵，追求大場面、高規格，造成大量土地浪費，耕地資源嚴重破壞。

1.3土地流轉用地管理機制和服務機制不規范從安徽省目前所開展的美好鄉村建設情況來看，農村集體用地管理仍缺乏有效的約束、監督和管理機制，導致土地粗放利用，耕地過多流失。土地交易市場和農地流轉中介組織的不健全，服務的不完善，農地流轉中操作程序的不規范，嚴重影響農地流轉和農民從土地流轉中獲益[3]。

1.4融資借貸難安徽省各地開展美好鄉村建設的熱情很高，土地流轉也呈“加速跑”態勢，但由于農業投資回報率低，回收期長，社會資本參與土地流轉、規模經營的積極性不高。因金融機構在發放涉農貸款時要求貸款者必須具有易變現的有效抵押物，而土地使用權不能作為貸款抵押，資金問題很大程度上影響了農村土地流轉的規模和美好鄉村建設。

2.完善土地流轉對策建議

2.1改革行政工作機制

2.1.1土地流轉必須嚴格執行《土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等相關法律法規及政策規定。對已建立的與土地流轉相配套的工作制度和措施，要通過目標管理督查等行之有效的形式持之以恒地抓好落實，防范公共資源被隨心所欲地支配。規范美好鄉村建設規劃的編制、審批、修改程序。完善土地流轉風險防控機制，加快農村集體土地所有權、農村集體建設用地、農村宅基地使用權的確權和房屋所有權的登記工作。確保在土地經營權流轉過程中，不改變土地集體所有性質，不改變土地農業用途，不損害農民土地承包權益。

2.1.2規范土地流轉程序。引導承包農戶與流入方簽訂書面流轉合同，并使用統一的合同文本。對業主的資信情況、履行能力、生產經營能力和項目風險給予審查，掌握業主的經營狀況，確保土地流轉的真實性、合法性和有效性。

2.1.3保障流轉雙方的合法權益。嚴格執行土地經營權流轉操作方法。包括土地流轉的申報、審批、登記和流轉合同簽訂、鑒證、兌現、糾紛調處及仲裁以及日常活動監督等一整套辦法。完善服務功能，加強備案管理，強化組織領導，對流轉集體管理的土地，需經有表決權的村民或村民代表會議三分之二以上同意；加強備案管理，未經備案的不得變更土地權屬登記，也不得享受有關土地流轉的優惠政策。

2.1.4加強工作指導和檢查監督制度。土地流轉檢查監督機制不健全，激勵制度不到位，影響規模效益實現。建立土地流轉保證金、抵押資產處置機制、動態監測管理等制度。充分發揮村級組織流轉中介的核心作用，配合鄉鎮各土地流轉服務中心協助解決好流轉雙方的矛盾糾紛。要在全面建立失地農民社會保障新體系的前提下，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，切實維護被征地農民和土地權利人的合法權利。

2.2積極培育多元農村土地流轉市場機制

2.2.1完善土地流轉服務市場。完善縣、鄉（鎮）兩級農村土地流轉服務平臺，建立村級土地流轉服務站。各鄉鎮按照設立一個平臺、構建一個網絡、推出一個窗口、規范一套制度、完善一套資料的要求，健全土地流轉市場。規范農村土地流轉市場服務配套，如便捷的融資服務、豐富的信息服務、多樣的培訓服務、公正的價格服務等，加快土地流轉的市場調節。

2.2.2建立多種中介模式，如農村土地流轉信息網站，及時流轉信息。打造可面向社會服務的土地信息系統，創新通過網絡提供信息服務和流轉交易的方式方法。建立農地托管公司，土地投資經營公司，土地評估機構，土地銀行等，完善土地流轉網絡。

2.2.3建立科學的農地評定、評價體系。對土地流轉價格進行指導，確保被征地農民的權益得到保護，長遠生計有保障。土地流轉價格要市場化、貨幣化，在土地市場中按市場規律適時變化，對土地進行定價要真實反映土地的實際價值。農地轉用價格的公式可表述為：土地征收價格=農用地基準地價+最低生活保障躉交保險費≈農用地質量價格+農地保障價格=土地補償費+安置補助費+青苗和附著物補償費。其中土地收益，特別是轉用后的預期收益對農用地轉用價格有重要影響

2.3完善土地流轉社會保障措施

2.3.1加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，要把《農村土地承包糾紛調解仲裁法》落到實處。縣、市級要設立仲裁庭，健全糾紛調處機制，妥善化解土地承包經營流轉糾紛，為加快土地流轉創造寬松的環境。

2.3.2開展新型職業農民教育培訓。農戶所處的社會階層與地位及農民及在農村從事行業與領域，是影響到農民土地流轉行為的主要因素[5]。建議強化農民職業技能和經營管理能力，增強對農民培訓的力度[6]。政府可采取多種形式，對農村剩余勞動力進行不間斷的、系列化的、有針對性的免費教育培訓，促使其由農民向產業工人轉變。

2.3.3調整政策，擴大社會保險覆蓋面。將參與土地流轉農民的社會保障置于權益保障的基礎之上，構建農村大社會保障體系。形成以農村最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度、農村醫療救助制度、農村五保供養制度、自然災害生活救助制度等為主要內容的農村社會保障制度體系。建議調整現行政策，允許其一次性繳納社會保險，適當地放寬對社會保險繳費年限的限制。在繳納保險金的過程中，同樣也應采取靈活的方式方法，部分情況特殊的群眾可以為其提供分期分批付款服務。

2.4健全土地流轉金融市場體系

2.4.1創新對土地承包經營權等非貨幣化資產權證抵押貸款業務，拓寬農業經營主體融資渠道。拓寬農業經營主體融資渠道，引導更多的資金投入新農村建設，大力支持政府發展規范的第三方擔保組織，為規模經營的農戶和農村中小企業貸款提供擔保或者貼息，幫助服務對象向商業銀行獲取貸款[7]。組建農業擔保公司。既要為農民土地流轉行為提供擔保，又要為參與土地規模經營業主提供信貸融資擔保服務，緩解土地規模化經營的資金困難問題。

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（二）土地流轉價格低，超期流轉，降低農民收益中央《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確指出，土地承包經營權屬于農民家庭，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農戶自主決定，流轉收益應歸承包農戶所有。流轉期限應由流轉雙方在法律規定的范圍內協商確定。但在實際的土地流轉中，流轉價格偏低現象普遍，例如有些地方，租金每畝僅600元，和農民自己耕種農田有糧有柴能夠保障家庭基本生活相比，租金偏低。另一方面土地流轉合同期限超過國家與村民簽訂的二輪土地承包期限的違規現象也較為普遍。土地受讓方以低價格長期流轉土地嚴重損害農民利益，降低農民收益。

二、土地流轉中農民權益遭受侵害的原因分析

（一）農民利益主體地位被虛置雖然中央《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提出農村土地所有權、承包權、經營權三權分置，但在土地所有權歸集體的權屬關系之下，基層地方政府和村民組織一般會作為土地所有權的實際行使者和土地流轉的實際推動者，替代農民對土地的處分權，而且這種權力運行無法得到法律和民眾的有效制約，造成了基層政府或者村干部超越個體農民成為實際的土地流轉主體[1]。另一方面，在農村，村民屬于村小組管理，村小組組長是村民代表議事大會的成員，同時接受村黨委的領導，村里的事情一般由村黨委和村民代表議事大會共同決定。這樣的議事程序也使得村民個體作為土地流轉的權利主體和利益主體的地位被虛置。

（二）基層地方政府職能定位不當，借機“以地生財”農村基層地方政府在土地流轉中應當發揮引導、協調的作用，在尊重農民意愿的前提下，為農民爭取更大的利益，成為農民權益的保護者。但在實際的土地流轉中，一些基層地方政府往往和受讓方結成利益同盟，將農用地變為非農用地，再轉為建設用地，增加政府財政收入；或者千方百計為自己尋找尋租空間，借機“以地生財”，將土地流轉變成少數人的盛宴。

（三）土地流轉操作過程隨意，缺乏程序規范農村土地的流轉程序和合同管理缺乏明確的政策指導，操作過程隨意，農民流轉土地知情權、決定權和議價權喪失。現實中以口頭承諾替代流轉協議現象普遍，據統計目前有近40％的土地流轉未簽訂合同。即便是簽訂了合同的土地流轉，大部分也僅就流轉面積和租金做簡單規定，缺乏統一規范的合同文本，合同中對于農民權益遭受損失的救濟條款以及雙方發生糾紛的裁決條款更是鮮有涉及，一些合同流于形式難以保障農民利益。

（四）土地流轉市場機制尚未建立據農業部的統計數據，截至2014年6月底全國家庭承包經營耕地流轉面積3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8％，比2008年年底提高20個百分點，比2013年底提高2.8個百分點，如此快的增長速度和各級政府的行政推動密不可分。但土地流轉在本質上是一種市場行為，只有建立合法、規范、公平、有序的農地流轉市場機制，農民和受讓方才能夠成為平等的市場交易行為主體，基層政府、村民組織對于土地流轉的不當干涉才能降到最低，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，才能夠由承包農戶自主決定。但當前全國2／3的縣和鄉鎮沒有土地流轉服務平臺，土地流轉市場機制尚未建立，農民在土地流轉交易中處于被動和劣勢地位，權益難以保障。

三、土地流轉中保護農民權益的措施建議

對現階段土地流轉中侵害農民權益的現象、原因的分析表明，在推進土地有序、規范流轉的過程中，需要依據國情農情構建起以農民權益保護為核心的土地流轉機制，主要有如下幾個方面：

（一）強化土地經營權的物權保護，統一和完善農地登記制度健全土地承包權登記制度是穩定農村土地承包關系、促進土地經營權流轉、發展適度規模經營的重要基礎性工作，也是開展土地流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保的重要依據。中央《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提出用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。在中央原則性規定之下，需要具體的配套實施細則來統一和完善農地登記制度，其中最重要的是保證各地土地確權登記標準的統一，使各地的確權登記能夠最終對接成全國統一的農地登記系統。另一方面需要健全統一的土地登記制度法律法規、建立統一的土地登記機關、全面規范土地登記程序，保證土地登記的專業性和一致性[2]，強化土地經營權的物權保護，為保障農民權益做好做實基礎性工作。

（二）嚴格規范地方政府行為，建立農民權益訴求保障機制當前土地流轉中引發農民不滿的主要原因是基層地方政府的違規行為，以及農民權益遭受侵害后權益保障機制的缺失。因此，首先要嚴格政府用地規劃行為的審批，嚴厲懲處未批先占、未批先建的“圈地”行為，降低基層地方政府的謀利空間。其次建立嚴格的行政侵權行為責任追究制，糾正基層地方政府的越位行為，嚴厲懲處違法行為，促進政府盡快轉換職能[3]。第三建立土地流轉農民權益訴求保障機制，使農民權益遭受侵害的事件能夠“訴求有門”、“解決有時”。

（三）規范流轉程序與合同，完善流轉價格與市場機制土地流轉協議簽訂過程中的期限、價格、流轉方式應當由每戶村民與企業直接協商，或者村民書面委托他人代為協商，協商一致后，簽訂由政府統一制定的書面合同，合同應當由專門機構統一管理。其次要建立科學的土地流轉價格評估機制，估計流轉土地的增值收益形成浮動價格，引入農民定價權，確立農民流轉土地的談判地位。第三要健全土地流轉風險評估機制，對經營主體和經營項目進行風險評估，降低農民土地流轉的風險，保障農民權益[4]。

（四）依托土地流轉，創新完善農民社會保障機制土地流轉后，農民面臨的主要問題一是失地即失業，尤其對于年老者，二是如何獲得基本的生活保障，三是靠什么增收。因此，只有消除土地對農民的社會保障功能，才能加速土地經營權流轉。首先要大力發展集體經濟、支持農業龍頭企業發展，優先為流轉土地的村民提供工作崗位，將農民逐步轉變為農業產業工人保證農民失地不失業。其次可以采取土地換社保的做法，將對失地農民的補償款置換成社會保險，給予失地農民穩定的社會保障金，解決他們的后顧之憂。第三鼓勵農戶以土地經營權入股，和受讓方形成利益共同體，獲得經營權和勞動力收益，分享土地流轉利益。第四對農民進行上崗培訓，承接政府的對外購買服務，解決勞務就業問題。

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農業保險需求的增長，對今后政策的制定實施有著重要的作用。因此，城鎮化將從以下3個方面來影響農業保險需求的增長。

（1）土地流轉。土地流轉政策的實施會使得原先破碎分散的土地逐步集中，進而使未來的農業向規模化、現代化的方向發展。然而，農村的土地流轉會調整農業產業結構。在農村土地流轉制度下，要完善農業保險范圍和發展路徑，提高農業保險效率，必須進行發展模式和服務等創新。樊帆則認為，在農業發展新時期，土地流轉與農業生產結構調整關系密切。一方面，農業生產結構調整迫切需要通過土地流轉擴大規模經營；另一方面，土地流轉為農業生產結構調整提供了前提條件和廣闊舞臺。湯鵬主則主張土地流轉與農業產業化協同發展。在當今制度下，土地流轉制度必然改變農業的發展方式。因此，土地流轉后形成的規模農業生產主體都將無一例外地迫切需要農業保險。

（2）農業產業化。農業產業化即農業的現代化，農業產業化必然對農業保險提出新的要求。有學者的研究表明，農業產業化與農業保險存在相互作用機制，農業產業化會通過加強農民的風險管理意識和組織兩方面來提高農業需求、降低道德風險。唐瑾認為，農業產業化是推動農村經濟和社會發展、促進傳統農業向現代農業轉變的重要途徑。農業產業化的順利發展，要求構建相應的農業保險體系。石曉軍和郭金龍認為，農業產業化表現為兩種形式：農產品生產與食品加工制造業的產業化和農業的本地產業化，因此，政府有動力推動特色農業的全面保險。農業的產業化是一種必然，對于農業保險的發展有著直接的影響。

（3）人力資本意識的喚醒。人力資本意識的逐步喚醒，就是人們對生活品質提出更多的要求。這里指的是“人力資本意識對保險需求的直接影響是認識到要對不確定的人力資本價值進行保障，而更深層次的影響是全面的風險保障意識的喚醒。”這種意識的喚醒進而對于農業保險有著更多的需求。綜上所述，筆者將城鎮化對農業保險需求的影響劃分為土地流轉、農業產業化、人力資本的喚醒三個方面的影響。為此，筆者搜集相關數據，利用統計分析的方法，以各省農業保險需求即各省農業保險保費收入為因變量，來衡量這3個方面在現階段對于農業保險需求的影響。

2．模型構建根據上述理論分析

可得到以下假說：假設1：土地的集中，農民的收入更多的從工資性收入轉向于經營性收入。土地流轉意愿越強，使得土地的集中趨勢越高，進而使土地用于大型的生產。土地流轉意愿越高，農業保險需求越高。假說2：生活環境的改變，農民的生活方式向城鎮居民的生活方式轉變。第三產業的發展促使農村勞動力更多地由第一產業、第二產業轉向第三產業，第三產業的發展催生出多元化農業保險需求的增長。假設3：公共教育的普及，對于現有的生活，人們會提出更高的要求。人力資本意識的喚醒會促進農業保險需求的快速發展。

（1）土地流轉意愿。參照曹建華等采用的近似方法，土地流轉采用土地流轉意愿來衡量。農戶土地的流轉意愿和行為選擇也有人探討過，可以通過構建一個農戶土地流轉意愿度的指標進行評價。D＝（R1／δ1）／（R2／δ2）＝（R1／R2）×（δ2／δ1）①式①中，D為流轉意愿度指標，D值越大，土地流轉的意愿就越大；該指標由相對收益比值R1／R2和相對風險比值δ2／δ1共同決定；R1為非農生產經營活動的凈收益和土地的流轉凈收益；δ1為非農生產經營活動的風險；R2為農業生產經營活動的凈收益；δ2為農業生產經營活動的風險。根據上述公式，筆者對全國各省、市、區耕地流轉意愿進行分析，以農戶的工資性收入作為農戶非農生產經營活動收益的近似指標，以農戶的經營性收入作為農業生產經營收益的近似指標，以工資性收入、經營性收入的波動標準差作為衡量風險的指標。

（2）第三產業值占GDP的比重。農業的工業化、產業化使得第一產業的比重下降、第三產業的比重上升，第二產業保持基本不變。對于各省、市的農業產業化水平，筆者選用各省、市第三產業值占GDP的比重（以下簡稱為第三產業占比）來衡量。即：第三產業值占GDP的比重＝第三產業值／GDP

（3）高中以上文化的勞動力占勞動力比重。教育規模的擴大可以提高人們的文化素養，而居民文化素養的提高則是城鎮化的目標和愿景之一。美國經濟學家米凱•吉瑟的研究證明：在農村地區，教育水平每提高10％，將多誘導6％～7％的農民遷出農業。對于人力資本意識的喚醒，則采用各省、市高中以上文化勞動力占勞動力的比重來衡量（以下簡稱為高中以上文化勞動力占比）。

（4）農業保險保費收入。反映省份農業保險需求水平的指標是農業保險保費收入。由于先是考察各省的農業保險保費收入的時間序列，因此，研究中沒有采用保險密度和保險深度對農業保險保費收入進行量綱化。

二、統計分析

1．數據來源本研究中各省的農業保險收入

來自于2006～2013年《中國保險統計年鑒》。各省城鎮人口的工資性收入和經營性收入、第三產業值、高中文化以上的勞動力均來自于2003～2013年的《中國統計年鑒》。

2．統計分析

（1）省份的農業保險需求變化。摘自2013年的《中國保險年鑒》，因為數據較多，只選取了由北到南的5個省（市）在2005～2012年間其農業保險保費的收入數據，全國范圍內各省的農業保險保費收入都呈現出逐年增長的景況。不同省份的增長速度與增長水平有著較大差異。黑龍江、安徽、湖南省保費增長較快且水平較高，北京市與海南省農險保費收入增長平緩且水平不高。同時，不同省份的農業保險保費收入較早期水平出現了較大的“跳躍”，回歸分析很難去涵蓋不同省份的發展變化，因此，選用相關系數度量農業保險需求與三大因素的關系。

（2）相關性分析。利用皮爾遜相關系數計算農業保險需求與流轉意愿、第三產業占GDP的比重和教育水平的相關系數，相關系數越接近于1，相關程度越高，其絕對值可以比較不同現象相關程度的高低。

三、結論與分析

全國各省市農業保險保費收入是逐年增長的。但增長的方式和增長的水平存在著顯著性地差異。從各省（市）的皮爾遜相關系數來看，大多數省（市）的土地流轉意愿與農業保險保費收入的相關性并不強，只有黑龍江省、浙江省、湖南省等幾個省份的系數達到了顯著相關的水平并不能很好地驗證假設2的猜想；對于第三產業占GDP的比重與農業保險需求的相關性有著較大差異，近似呈現出兩極分化的特點，有些省、市的相關性較高，有些省、市的相關性較弱；除廣西、貴州外，其余省份的高中以上文化勞動力占勞動力的比重與農業保險保費收入存在著高度的相關性。對于以上結論分析如下：

1．原有農業基礎和經濟發展方式

高農業保險保費收入水平的幾個省份，如內蒙古、黑龍江等都有著厚重的農牧業基礎，有著廣泛的種植或牧養面積，且這些省份的經濟發展對于第一產業的依賴較大。

2．土地流轉因素土地流轉因素

對于農業保險需求的影響并沒有假設中的那么大。可能受到以下原因的影響：一是逐漸消失的土地紅利。在土地紅利上，下降了太多。城市中心城區的土地被賣得差不多了。有數據表明，中國城市人均居住面積已達到33平方米，農村人均居住面積為37平方米，再過兩年，中國城市人均居住面積會超過農村人均居住面積，農村的土地資源優勢正在逐漸消失。再者，中國農村的土地紅利價值低微，因為現今農村實行的集體土地制，缺乏基礎設施的農村土地成本非常低廉。二是現今土地流轉的制度并不完善。土地流轉雖然帶來了很多積極的變化，但也存在土地用途改變、保障機制不健全、運作欠規范等問題。三是土地流轉的后續安排欠缺。如土地流轉必然使得土地集中化，大量勞動力被釋放出來。如何解決這部分勞動力亦是一個嚴峻的問題。

3．農業產業化因素

農業產業化表現為第三產業占GDP比重的上升，許多省、市的農業保險需求增長與之存在較高的相關性。山西、江西、河南、福建、貴州、甘肅、新疆等地都表現出較低的系數，除福建省外，其余省、市的發展動力和所依托的產業模式相關，我們可以發現，這些省、市的第三產業的發展程度并不高，只有0．3％～0．5％。不同省份的工業化水平或者說發展階段不同，因此，第三產業對于經濟發展乃至農業保險的推動就有所差別，這個因素許多學者都有研究。

4．人力資本意識的喚醒

人力資本意識的喚醒與農業保險需求的水平有著高度相關性。人們教育水平的提高對于農業保險需求有著高度相關性，但同時我們也應意識到，教育也具有“遷出效應”。許多受到高等教育的人們會對生活環境提出更高的要求，大多會在學成之際，去大城市尋求更多的工作薪水待遇與深造機會。由此造成大城市人才的聚集和小城市人才的流失，從而拉大地區間的經濟發展水平。

四、政策建議由以上結論提出如下建議：

1．因地制宜發展

農業保險黑龍江、新疆等農業基礎較好的省、區，土地流轉對農業保險的發展還存在一定的作用，應制定相關法律法規引導土地流轉；現代化程度高的如北京市、上海市和海南省等，第三產業的發展和教育的普及對于農業保險的發展作用性較強。但教育是一個周期較長回報較慢的育才途徑，應盡早開展教育改革，特別是貧困地區的教育。

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2、工商資本進入農業領域的準入和監管政策滯后，力度有待加強。一是工商資本進入農業領域審批監管執法主體缺位。目前，從國家和省級層面還未出臺工商資本進入農業領域的準入條件和監管辦法，也未明確準入審批部門和監管執法部門。比如，工商資本進入農業領域的準入條件具體是由誰制定、是屬于前置審批條件還是作為附加參考條件；出現改變耕地用途的情況是由哪個部門監管、違規者處罰的依據、程序及標準等都沒有明確規定。二是地方利益驅動導致工商資本進入農業領域監管失軟。目前，地方政府受大招商政策的影響，為完成當地招商引資任務，對外來工商資本進入農業領域不愿主動設立門檻，避免因設置準入條件束縛當地手腳，更不可能主動把工商資本擋在門外。同時，限制工商資本經營農業的范圍，既影響社會資本投入農業的積極性，又影響當地政府的招商引資。在這種政策導向和利益驅使下，地方政府對制定工商進入農業領域的準入條件不積極，對工商企業長期流轉農戶土地出現的“非農化”“非糧化”現象監管不到位，個別地方甚至是聽之任之，放手不管。

3、農村土地流轉風險保障金制度管理辦法缺失，認識有待提高。一是土地流轉風險保障金制度具體內容不明確。各地對土地流轉風險保障金的繳納比例、資金來源渠道缺乏依據和標準。流轉承包土地每667m2需要交納多少保證金合適無法界定，太多就會增加土地流入方的資金負擔，影響正常經營，太少又無法完全規避風險，達不到應有的目的；土地流轉風險保障金的收取和監管部門不明確、資金使用程序不清楚；對流入方不愿繳納土地流轉風險保障金的，缺乏強制性執行的依據和手段。二是對土地流轉風險保障金制度思想認識上存在偏差。部分地方認為，農村承包土地流轉是一種市場行為，在堅持依法、自愿、有償的基礎上，由家庭承包農戶與新型農業經營主體或工商企業自發簽訂流轉協議，出現風險原則上應由雙方自行解決，政府在土地流轉過程中起到指導、規范和服務作用。如果讓地方財政拿出一部分資金來建立土地流轉風險保障金，由政府對土地流轉風險進行“兜底”，地方的積極性不高。對于新型農業經營主體而言，由于缺乏有效抵押物，農業經營貸款難現象普遍存在。在這種背景下，作為農村承包土地的流入方，除要預付流出方土地價款外，如果再要求繳納一定的風險保證金，無形中加劇了流入方的資金負擔。因此，對建立農村土地流轉風險保障金認識上還不到位，思想有顧慮。

二、幾點建議

推進農村土地流轉制度改革，是河南省委全面深化農村改革的重要內容，符合十八屆三中、四中全會和中央1號文件精神，符合河南農業農村發展實際。開展農村土地承包經營權抵押貸款，是盤活農村土地資源和增加農民財產性收入的重要手段；加強工商資本進入農業領域的準入和監管，是降低工商資本進入農業領域“非糧化”比率和杜絕“非農化”、保證農地農用和糧食安全的重要舉措；實施農村土地流轉風險保障金制度，是規避農村土地流轉風險和保護農民土地收益的重要保障。因此，堅定不移推進這項改革，既要積極探索，又要慎重穩妥；要在建立和完善相關制度上下功夫，要在搭建服務平臺上下功夫，要在探索和完善運作模式上下功夫。

（一）建議制定完善相關管理辦法一是按照已出臺的《河南省農村土地承包經營權抵押貸款暫行管理辦法》的要求，積極鼓勵支持金融機構制定農村土地承包經營權抵押貸款實施細則，確保農村土地承包經營權抵押貸款能夠順利推進和規范運行；二是著手研究制定省級工商資本進入農業領域的準入條件和監管辦法，鼓勵有條件的縣（市）先行先試，明確工商資本進入農業領域的具體條件和監管實施細則，強化社會資本長期租用農戶土地的監管；三是引導各地制定《農村土地流轉風險保障金制度》，明確風險保障金的籌措比例和渠道、使用范圍、審批程序和監管辦法，促進農村流轉土地規范有序。

（二）建議積極穩妥推進改革試點各地要進一步提高認識，加強組織領導，強化部門聯動，完善配套政策，積極穩妥開展農村土地流轉制度改革相關試點。要選擇地方財力比較強、政府推動積極性高、土地流轉比較規范的縣（市）和承貸積極性高的金融機構，共同開展農村土地承包經營權抵押貸款試點；選擇條件成熟的縣（市），通過籌措一部分財政資金，收取承租方繳納的一部分資金，共同建立農村土地流轉風險保障基金；選擇土地流轉比率高的縣（市）開展工商資本進入農業領域的準入和監管試點，強化工商資本長期流轉農戶土地的用途管理。省農村土地流轉制度改革各成員單位，要加強對試點的指導和服務，強化檢查和督導，提升總結經驗，逐步擴大試點范圍。

（三）建議注重抓好重點環節

1、在農村土地承包經營權抵押貸款方面，一要穩步開展確權頒證，完善登記管理。加快農村土地承包經營權確權進度，適時拓寬確權范圍，完善確權登記管理，詳盡掌握土地經營權屬面積、時限、承包人經營意愿和能力等。對需要辦理擔保融資的，可試點優先確權頒證，開展擔保登記備案工作，建立健全土地臺賬，為金融機構開展農村土地承包經營權抵押融資奠定基礎。二要建立產權交易和價格評估機構，完善交易服務。建立農村產權交易中心或充實完善農村土地流轉服務中心，開展農村土地承包經營權的抵押登記、信息和流轉交易等服務。對于抵押融資的土地權利一旦發生風險,可在農村產權交易中心或農村土地流轉服務中心上，通過拍賣方式對擔保標的進行處置流轉；建立農村土地流轉價格評估機構，制定農村土地價值參考標準，開展價值評估服務，簡化價值評估程序，為金融機構開展農村土地承包經營權抵押授信提供依據。三要建立風險防控機制，強化風險補償。鼓勵地方政府成立農業政策性擔保公司，為農村土地承包經營權抵押融資業務依法提供擔保服務，增強金融機構發放此類貸款的積極性，有效降低貸款風險。鼓勵由財政出資設立農村土地承包經營權抵押融資風險補償專項基金，用于補償金融機構貸款出現的合理損失。同時，加大對種養大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體的融資擔保支持。四是建立激勵引導機制，提高承貸銀行的積極性。鼓勵政府對農村承包土地的經營權抵押貸款給予一定的利息補貼，降低借款人融資成本。加大貨幣政策、金融監管政策支持。人行利用差別準備金、支農再貸款、支小再貸款、再貼現等貨幣政策工具，支持承貸銀行增強資金實力，擴大信貸投放；銀監部門實施差異化金融監管政策，適當提高承貸銀行涉農貸款不良貸款率容忍度。按照《河南省金融業發展專項獎補資金管理辦法》（豫財金〔2014〕34號），對承貸銀行給予一定獎補。

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（二）土地流轉的問題與原因分析1.雖然我國土地流轉取得了較好的成績，但是依然存在不少問題：第一，土地流轉集中度依然較低，規模較小，企業化程度低。自2008年以來，我國大力推進土地的集中化流轉，雖然發展迅速，但整體流轉量不足，流轉面積占總耕地面積的比重不到30%。流轉后規模也較小，基本以大戶生產的形式存在，規模在1000畝以下，一般在50-200畝之間。以企業形式進行農業生產的總體規模較低，據農業部統計，我國農業生產企業參與度不到3%。實際上，我國許多大戶生產模式基本靠政府的補貼機制來盈利，實際處于虧本狀態，并且存在盲目生產的現象。現代化企業生產方式能夠及時順應市場變化，是市場經濟發展的產物，也是最高效的生產方式。企業化程度不足是我國農業生產低效的重要原因。第二，流轉依然不規范，糾紛頻繁。土地流轉速度加快，但由于不規范導致的糾紛也非常多，這主要是因為：一是目前我國對土地的流轉缺乏監督，個體農戶對相關制度和法律的認知度不夠，流轉雙方存在認識偏差，導致其合約履行困難；二是我國相關規范體系缺失或者不足，如制度缺陷、法律法規不健全等，這導致糾紛處理難度大；三是流轉主體混亂，例如法律規定土地流轉的主體只能是農戶，但實際中政府、集體組織會利用強制手段進行流轉，多方參與導致利益糾紛較多；四是流轉雙方存在差距，農戶被誤導簽訂合同的現象存在，農戶利益被不合理剝奪，導致糾紛發生。第三，土地流轉市場化不足。市場化程度低主要表現在三個方面：一是土地流轉主要停留在熟人之間、個體化之間，自由流通不足；二是一些農戶流轉的意愿不強，處于可轉和不轉的狀態，一些農民不愿意流轉土地；三是土地流轉的承接者較少，即大戶、合作組織以及企業等土地承接者較少，供求都不存在競爭性。市場化程度低主要是因為三個方面：一是農村本身市場化不足，導致土地無法很好的進入市場；二是農村土地流轉主體不足，農戶沒有市場意識，其他主體也沒有強烈的進入意識；三是政府引導不夠，導致土地無法良好的進入市場。第四，農戶收益得不到合理保障，流轉不暢。從中央做出土地流轉戰略時就將農村土地流轉保持農業化以及保障農戶的基本權益作為基本準則，但是實際中國個體農戶的土地流轉權益難以保障。首先土地流轉的價格非常低，一畝地一般一年轉讓價格就幾十元。二是流轉時間基本被一次買斷，農戶未來缺乏利益保障，這導致土地流轉引起的土地增收農戶沒有收益。權益無法保障導致農戶參與土地流轉的積極性降低。2.究其原因主要在于以下幾個方面：第一，農村資產市場化不足。農村市場化本身的市場化程度成為重要限制，這是因為在這樣的環境下，農村資產進入市場非常困難，土地市場化也非常困難。市場化程度反映了其市場體系不健全、市場監管不足等缺陷，這些缺陷一方面會阻礙土地流轉的市場化，另一方面即使土地流轉進入市場也會產生系列問題，如價格混亂等。第二，政府存在功能。土地流轉一直是在政府的引導和鼓勵下進行，政府應該表現的是間接參與的角色，這也是土地流轉市場化的基本要求。但縱觀我國土地流轉的發展過程，政府直接參與的程度非常高，很多大戶是在政府直接參與下產生，農村合作組織是在政府直接資助下建立，甚至企業進行的土地流轉也有政府的直接角色。部分地區甚至存在政府利用行政手段來達到規模的目的，強迫農戶的土地進入流轉。此外，政府沒有執行合理的監督機制，法律體系以及農村土地流轉體系也不健全，導致農戶的基本權益得不到保障，土地流轉糾紛頻繁。第三，農戶傳統思想嚴重。傳統觀念下，農戶保持著對土地的強烈依賴性，即使其外出也無法擺脫這種依賴性。這種意識會限制土地的流轉。一般其只愿意短期流轉，對長期流轉存在憂慮，害怕因此失去其賴以生存的土地。這種傳統思想很難改變，這主要是因為一方面農戶對政府政策的信任度較低，我國政策變化頻繁，農戶對未來收益缺乏安全感，另一方面農戶整體知識水平低，對新的政策和相關知識的接受度較低。第四，當前農村土地收益偏低。土地收益較低實際上是指農業生產的收益普遍較低，這將導致三個方面的結果：一是導致當前土地流轉的價格低，農戶無法通過土地流轉獲得滿足基本生活的收益；二是導致農村資本參與土地流轉的量少，許多企業不愿意從事農業生產，而目前我國大戶生產也大都處于虧本的狀態；三是土地收益增值的部分農民無法收益。

二、土地流轉過程中的博弈關系

土地流轉的現狀、問題和障礙是影響博弈關系的重要因素，也是博弈結果的重要影響因素。具體分析土地流轉過程中的博弈情況如下。農村土地流轉博弈關系的主體是參與農村土地流轉的主體，即政府、農戶和土地承接者（大戶、農村合作社、企業或者其他組織）。這三者存在多種形式的辯證關系，關系的不同主要在于政府角色的不同。根據政府的參與情況可以分為三種：政府不參與；政府作為非利益主體的間接參與和政府作為利益主體的直接參與。

（一）政府不參與政府不參與是指在土地的流轉過程中，政府不參與任何活動，不進行任何行為，農戶與土地承接者處于完全自由的狀態。這是土地流轉發展到最后的狀態：農村土地已經完全市場化，可以進行自由流通。這時的博弈是一種簡單的利益博弈關系，本文將a，b，c和d分別代表博弈主體的收益大小。農戶進行農村土地流轉其獲得的收益為a，a包括農戶不進行農業生產的所有收益，即農戶轉讓土地的收益以及從事其他勞務的收入。當農戶不參與農村土地流轉時獲得的收益為c，包含了農戶從事農業生產以及在農業閑暇時間獲得的其他收入。土地承接方選擇參與，其收益為b，包含了其從事農業生產的凈收益。土地承接方選擇不參與，其收益為d，即其不從事農業生產的凈收益。從表2可以看出，其只有兩種可能，合作與不合作。兩方合作得到的收益為a和b，不合作得到的收益為c和d。可以看出只有當a>c且b>d，時，二者合作才能完成，否則不會合作。這是完全市場化的狀態，市場中只有簡單的利益關系，利益的大小決定了合作或不合作。這里的利益不僅僅是當前利益與短期利益，一般來說，無論是農戶還是土地承接者，都會綜合考慮長期利益和短期利益。

（二）政府作為非利益主體的間接參與當政府作為非利益主體進行參與時，二者的當前利益格局會改變，這是因為政府即使作為非利益主體，其行為也會影響雙方的利益以及選擇，并且其作為有指向和導向的作用。政府一般通過政策引導來改變雙方的行為。這時政府行為一般存在三種選擇：一是鼓勵農戶，從而提高農戶受益；二是鼓勵土地承擔者，從而提高其收益；三是雙向鼓勵，提高雙方的收益。政府采取何種行為需要根據其目標和在完全市場狀態的利益關系進行權衡。假設在政府不參與的完全市場狀態下，農戶參與的收益要低于農戶不參與的收益，那么政府為了改變農戶的選擇，必然需要制定對農戶有利的政策來改變其選擇，從而達到鼓勵農戶參與的目標，而如果土地承擔者進行農業生產的收益要低于進行非農生產的收益，那么政府要改變其選擇，必然需要制定對其有利的政策來改變其利益大小關系，從而達到鼓勵其參與的目標。如果a<c且b<d，那么政府就必須進行雙向鼓勵。在實踐中，政府的行為選擇不僅僅需要考慮利益關系，也要考慮農業未來的戰略以及農民的增收問題。由于我國農戶當前進行農業生產的收益非常低，政府在進行土地流轉與農業改造時，促進農民增收也是重要的目標，因此即使a>c，政府政策也會偏向農戶，以提高其收入水平。政府會根據利益關系進行一系列行為，以促進土地流轉，但其政策實施的行為效果不一定得到認可，這就是政策失效。假設政府進行鼓勵農戶的政策，并估計在政策實施后農戶參與土地流轉后的收益會高于不參與土地流轉的收益，但對于農戶來說，其依然有自己的評價標準，因此依然可能產生兩種博弈結果，即選擇合作與不合作。如果政府的引導行為要先于其他參與者的行為，后者必然會在前者行為的基礎進行抉擇，因此這時政府行為成為其重要的影響因素。假設政府的行為在農戶與土地承擔者的行為之后，那么農戶和土地承擔者需要預測政府的政策導向進行決定。在此，政府也會對二者的預測進行評估來實施最終的行為（見圖1）。政府的行為順序會直接影響其他參與者的行為。在某個市場狀態下，土地承擔者都愿意參與土地流轉進行農業生產，而農戶的選擇不確定。如果政府給予確定的政策，并且政策在農戶做出抉擇之前，那么農戶可以根據確定政策來決定選擇。那么這時政策的效果是100%。如果政府政策在農戶做出行為之后，那么農戶需要考慮政策實施的可能性，那么政策的效果就小于100%，那么在同樣的政策下，農戶可能選擇合作，也可能選擇不合作。如果政策是有利的，那么效果會被縮小。如果政策是不利的，那么實際效果是增強的。因此，當政府給予有利政策時，應該提前給予確定消息，那么更多農戶選擇合作。如果不是非常有利的政策，那么政府可以通過提高政策預期來引導農戶參與。但這種行為會影響農戶對政策的長期估計。

（三）政府直接參與政府直接參與的博弈關系往往更為簡單，是指政府通過各種手段來實現其目標產生的博弈關系。當政府直接參與到博弈關系中時，農戶和其他經濟組織就處于被動狀態，即只能選擇合作。這是我國當前存在的狀態，例如一些鄉鎮基層政府組織會直接通過行政手段或者游說的方式來改變農戶與土地承擔者的選擇。如果只有農戶一方在政府不參與的情況下選擇不合作，那么政府只要直接改變農戶的選擇即可。如果只有土地承擔者在政府不參與的情況下選擇不合作，那么政府只要改變土地承擔者的行為即可。如果二者都選擇不合作，那么政府需要同時改變雙方的行為和選擇。政府直接參與不一定是強制的，也可以通過未來的收益預期改變其行為。同時，政府直接參與也可以以利益主體的角色參與，即由政府擔保或者政府直接簽約的形式進行（見圖2）。以上三種博弈在我國都存在，只是其存在的條件和區域有差別。在經濟發達區域，土地流轉已經達到相當程度，農戶對土地的依賴思想已經改變，眾多土地承擔者參與競爭土地的轉包或者轉租等形式的土地轉讓，這時不需要政府進行參與，土地進行自由流轉和集中。例如在廣東省部分區域（從化）已經實現土地的自然流轉和集中。政府直接參與的形式的存在一般包含三個方面：一是農戶對土地承擔者不信任，需要政府直接參與進行引導；二是土地承擔者缺失，政府需要作為土地承擔者來實現土地流轉和集中；三是政府無法通過間接的政策來引導博弈關系的轉向，但可以通過直接參與來改變。可以看出，政府直接參與一般在市場非常不規范、博弈關系嚴重不合作的情況下發生，這時政府往往要付出較大的代價來實現目標。我國最常見的是政府間接參與，即政府通過引導來實現土地的流轉與集中。這時政府的功能主要體現在三個方面：一是制定鼓勵政策，改變利益相關者的選擇；二是不斷完善相關制度和體系，以保障土地流轉的宏觀環境；三是監督功能，保障政策、制度、法律法規的實施。事實上，博弈的三個參與者，都處于理智狀態，因此都遵從理性人假設。政府有自己的目標和能力，其會根據目標以及現實博弈狀態進行選擇，農戶也能清楚辨別自己的長期與短期利益關系，從而做出最佳的決策，土地承擔者也能夠匯合各方信息做出最佳行為。

三、促進土地流轉的創新路徑分析

（一）政府方面雖然部分區域土地流轉取得了良好的效果，流轉比例較高，但是我國絕大部分區域的土地流轉與集中還處于發展初期，因此政府一般是直接參與者或者間接參與者。對此，應該從以下幾個方面來完善政府功能：第一，完善與穩定政策體系，提高政策預期。政策體系是影響土地流轉參與利益與行為關系的重要因素，而政策預期是參與者對政策效果的估計，是直接影響因素。目前許多農戶對是否參與土地流轉猶豫不定，原因之一在于政策的不穩定導致的政策預期不穩定。建議政府對于利好政策應該在農戶確定行為之前公布，以提高預期效果。對于無法給予當期利好政策的政府，為了提高土地流轉效果，可以提高政策預期，在農戶選擇之后公布政策。第二，加強土地流轉監管，減少土地糾紛。土地的糾紛的產生主要在于農戶的利益得不到保障。對此應從多個視角加強監管：一是監督合同的合規性與合法性，以保障農戶的基本權益；二是監督合同的平等性和收益的平等性，以保障農戶的合理收益，防止農戶被誤導；三是監督土地流轉使用的合規性和合法性，保障農戶后期的基本權利，防止土地流轉后非農化。第三，規范農村土地流轉體系，加速土地流轉。目前土地流轉不規范主要表現在以下幾個方面：一是自由流轉較多，合同缺乏；二是合同本身存在不規范；三是土地流轉非常不穩定，違約行為時常發生，而違約得不到良好的處理；四是土地流轉市場化不足。對此，政府應該具體從以下幾個方面著手：一是建立土地流轉市場，及時公布土地流轉供求信息；二是規范土地流轉合同的簽訂和實施，保障雙方權益；三是完善相關法律法規，保障土地流轉市場的有序性，嚴厲打擊土地流轉的投機行為和違規違法行為。

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一、農村土地流轉的基本內涵和背景

（一）土地流轉的基本內涵。土地流轉，從嚴格意義上講即農用地使用權流轉。土地的流轉，本質上是農戶對所擁有的集體土地承包經營權的交易。從法律角度來理解，農民的土地承包經營權是一種從集體土地所有權中分離出來的土地產權，屬于一種相對獨立的土地他物權，具有一般物權的獨占性與排他性，即農戶依法享有對承包的集體土地的排他性占有、使用、收益以及處分處置的權利。從產業經濟學的角度分析，土地流轉包括核心產權讓渡的土地流轉和核心產權保留下的土地流轉兩大類，現實中的土地流轉實際上就是土地物權關系互為基礎變動的過程。在我國現行的土地制度中，以物權對象的土地流轉形式包括土地轉讓、繼承和抵押等，即以土地使用權為對象的土地流轉；以債權為對象的土地流轉的典型形式有土地轉包、土地租賃、土地入股等，即以土地經營權為對象的土地流轉。從農學角度講，土地流轉是地權中使用權的流轉，不是土地所有權的流轉。只有這一內涵界定明確，才能保證各種交易行為合法且無所障礙，從而實現產權主體的基本利益，即農民的利益。

（二）土地流轉問題的產生背景。目前，各地農村已經實行了第二輪土地延包，土地承包期延長30年不變。家庭承包經營責任制的實行，曾使農村經濟獲得了迅速的發展，出現了農村發展的第一次飛躍。但若干年后，在第二輪土地延包過程中我們也發現，隨著農業比較效益的下降，部分農產品市場疲軟，價格低迷，出現了為增加收入農村部分勞動力向第二、三產業轉移和農村勞動力大規模跨區城流動的新情況。加之分散經營土地的成本居高不下造成農民土地負擔過重，使農村土地撂荒現象日益加劇，家庭承包責任制的負向效應已顯露出來。

二、實行土地流轉是農村市場經濟發展的必然要求

（一）土地的"三權分離"為土地流轉奠定了基礎。家庭承包經營制的推行實現了農業生產用地的集體所有權、家庭承包權和土地經營權的分離。而正是這種"三權分離"的土地制度為"明確所有權、穩定承包權、搞活經營權"奠定了堅定的基礎。土地的發包方為農村集體經濟組織，根據《中華人民共和憲法》第十條的規定，"農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有"。農民作為農村集體經濟組織的成員，一方面承包集體土地體現了農民從事農業生產經營的一種權力，另一方面農民放棄承包土地的經營權而獲得一定收益，則是土地集體所有制的產權利益在農民身上的一種體現。《中華人民共和國土地承包法》明確規定，農民作為農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。國家保護承包方的土地經營權，任何組織和個人不得侵犯。同時國家保護承包為依法、自愿、有償地進行土地承包權流轉。可見，承包戶完全可以在堅持土地集體所有權和農戶承包權的前提下，開展土地經營權的流轉。"三權分離"的農村土地制度是中國特色土地制度的創新，它較好地實現了農村土地所有權、承包權和經營權的分離，是現階段正確處理穩定土地承包制與開展土地經營權流轉關系的原則。

（二）實行土地流轉是市場經濟的客觀要求。在市場經濟的競爭環境下，比較效益或機會成本是資源和生產要素流動與配置的首要原則。在比較效益和機會成本的引導下，通過要素的不斷流動和資源的重新優化組合，使要素所有者最終獲得效益的最大化。土地是農業生產的基本要素，實行土地經營權的流轉，是農業生產效益和市場經濟的客觀要求。

在傳統的計劃體制下，農業生產用地由集體統一經營，農民作為集體成員參與農業生產，農民的收入由集體統一評工計分來決定，農民不具有自行配置生產要素的權利，不能根據比較效益或機會成本的原則來安排自己的勞動時間或流動到更適合的就業領域。家庭承包制的推行，使農民在很大程度上具有了自行配置生產要素、安排勞動時間、選擇適當就業領域的權利。在比較效益原則導向下，一部分勞動力和勞動時間向非農產業轉移，從而為土地的流轉創造了條件。

（三）土地流轉是農村經濟發展的現實需要。生產關系必須符合生產力發展的需要，農村的土地制度必須符合農村經濟和農業發展的需要。隨著農村經濟的快速發展和農村勞動力向非農產業的轉移，使許多農民有了穩定的農業以外的就業渠道和收入來源。一部分農民在農業稅和政府處罰拋荒行為的雙重支出的壓力下，開始自發地把土地經營權轉讓給別的農民耕種。農民首創土地流轉的最初動因就是為了解決耕地拋荒和粗放經營的問題。而農業生產結構的調整和現代農業要求的規模化經營，更是進一步推動了土地流轉的進行。

三、實行土地流轉有力地促進了農業和農村經濟的發展

（一）土地流轉較好地解決了土地拋荒和粗放經營的問題，促進了農業結構調整和規模化經營，提高了農業生產的效益。人多地少是我國的基本國情，家庭分散經營更導致了土地經營的小規模化，形成對現行土地制度合理性的最大挑戰。通過土地流轉，實現土地的優化配置，完善了農業生產要素市場，使土地的經營規模得以不斷擴大，較好地解決了耕地拋荒和粗放經營的問題，有力地促進了農業結構的戰略性調整，提高了農業專化程度和產業化經營水平，提高了土地規模化和集約化經營的水平，提高了農業勞動生產率。

（二）土地流轉進一步促進了農村勞動力的轉移，推進了農村城市化和現代化的發展。土地經營權流轉機制的建立，改變了部分農民"亦工亦農、亦商亦農"的兼業化狀態，提高了農業的專業化、規模化水平，促進了農村勞動力的分工分業，使經商打工辦企業的人能安心工作，解除了土地對這些農民的束縛，進一步促進了農村勞動力向非產業轉移，向城鎮集聚，推動了城市化和現代化進程。

（三）土地流轉有利于增強農業市場主體的活力，提高農業市場化水平。土地流轉有助于培育一大批新型農民以規模化經營參與市場競爭；有助于各類工商企業介入農業領域，增強農業市場主體的活力和抗御市場風險的能力；有利于提高農業科技的應用和推廣水平，并且以現代企業理念經營農業；有利于催生和培育各類農業龍頭企業，發展各類農村專業合作經濟組織，提高農業的產業化經營程度。特別是在加入WTO的形勢下，通過土地流轉，使農業在更廣闊的空間內聚集各種要素，推進科技創新和技術進步，提高農業生產和農民的組織化程度，提高農業的市場競爭力。

（四）土地流轉有利于土地價值的顯性化，切實保護農民土地承包的收益權。在穩定承包關系的前提下，通過市場機制，推行土地承包經營權的有償流轉，使農戶在轉讓承包土地經營權的同時，取得了一定的轉讓收入，從而使農民對土地承包權和經營權的價值得到充分體現，實現土地的增值，增加農民收入，保護了農民的切身利益。

四、必須堅持合理有效地促進土地流轉

（一）充分利用土地流轉的內在動力，促進土地流轉。一是正確處理土地流轉各方的經濟利益關系，盡量滿足各方的利益要求和收益預期。二是要積極推動農業產業化經營的發展，鼓勵工商企業、個體大戶、外商投資農業，建設公司式的農業和莊園式的農業，以獲得規模經營效益。土地產業化經營、規模經營是農民進入市場，有效參與市場競爭的重要經營形式，而當前真正有能力進行規模經營和產業化經營的則大部分是一些涉農企業和個體經營大戶，這就要求在推進土地流轉的過程中一方面要照顧經營者的利益，另一方面也要照顧農戶的利益，做到有償流轉、以法規范，因地制宜、科學有序。

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一、農民負擔激增中的土地拋荒與土地流轉

2008年國慶節前后，我們在湖北荊門地區調查時發現當地農村在分田單干以后出現了規模巨大的“外來戶”，進而又發現了一種不同于規模化導向的小農經濟運轉邏輯的土地流轉模式，為我們理解當下的土地以及以此為基礎的土地流轉政策實踐提供了一個很好的分析視角。

以蔣村為例，早在1981年該村就開始試行分田到組的方案，并在時隔半年之后進一步推行分田到戶的土地承包政策，促使農民的生產積極性在一定程度上得到提高。然而好景不長，到上個世紀八十年代末，該村已經開始出現土地拋荒現象，并在九十年代中期達到頂峰。在土地拋荒的背后，一個至為關鍵的因素是包括三提五統在內的農業稅費征繳總額在不斷增加，農民負擔在日益攀升，甚至曾經達到畝均360元的征收標準。與此同時，土地的產出水平和糧食價格卻并沒有同步上漲，農民的種田收益相對明顯下滑。土地拋荒意味著農民不再愿意承當承包地所負擔的農業稅費，也意味著地方政府的財政收入遭遇新的困境。這就必然迫使地方政府一方面通過自上而下的壓力型體制施壓村組干部在不斷提高農業稅費畝均金額的情況下強化征稅能力，一方面嘗試推行各種政策的變通實踐以化解土地拋荒和由此而加劇的畝均農業稅費上漲的壓力。在分稅制改革以后，地方政府財政收入更加依賴于農業稅費，農民負擔也在1996年前后達到農民所能夠承受的極限。“”的政治壓力和越來越大的財政壓力迫使地方政府對變通土地政策以化解伴隨土地拋荒而來的農業稅費收入減少的訴求更加的強烈，而土地流轉政策則為之提供了一個難得的機會。

實際上，在出現土地拋荒的初期，祖籍四川和湖北利川等經濟發展水平更加落后地區的農民就開始涌入當地尋找謀取生計的機會。而外來的農民要想在當地立足，一要購買或新建房子以解決居住問題，二要獲得土地資源以解決生存難題，三要獲得地方政府，尤其是村組干部對其居住權利的身份性認可。因此，“要逃離的”與“要進入的”就在地方政府的政策變通中達成了雙方皆大歡喜的“交易契約”，逃離的本地居民將房子連同宅基地、承包地連賣帶送地“轉讓”給了迫切想要進入的外來農民，并放棄了其在村莊里的一切權利，當然也包括一切義務，徹底割斷了與生養自己的家鄉的連接紐帶。地方政府的政策變通主要是“幫助”本地要逃離的村民將房子與宅基地和承包地捆綁在一起連同村莊的成員權一次性地通過一種“形似流轉，實是買賣”的所有權變更合同在“符合”法律規定的界限內永久性地“流轉”給了“要進入的”外來農民。按照相關的法律規定，農村的宅基地和承包地是集體所有，是不能進入流通市場自由買賣的，當地政府就“默認”雙方村民的賣房與買房行為，而將土地承包權和宅基地使用權順便“流轉”給買房的外來村民，并注銷了外逃村民的戶口，為進入的外來村民注冊上了本地戶口，幫助完成了本地小農與外來小農之間的土地流轉，從而也減輕了自身因為土地拋荒、稅費空懸而帶來的稅費收入減少的壓力。1997年，在農業稅費居高不下的情況下，當地政府推行了土地二輪延包政策，之前外逃的本地村民徹底喪失了承包土地的權利和機會。2005年，在取消農業稅費、實行糧食直補政策的新形勢下，當地以1997年二輪延包時的土地家庭承包情況為基準推行了土地確權確證的政策改革實踐，外來農戶的土地承包權得到進一步確認，外逃農戶再一次也將是永久性地喪失了原本所有的承包權。而對于在1997年到2005年之間發生的小農之間的“土地流轉”則根據雙方的約定與協商結合實際情況加以處理并給予確權確證。由此導致在2005年，當地圍繞土地流轉而產生的法律與民事糾紛顯著上升，最終蔣村以及所在區域的大多數農村都有不下于10%的原住民將村莊成員權及其附屬權利不得不“確權確證”給了外來的新住民，最高的村莊甚至達到了三分之二的規模。

二、確權確證中的土地流轉政策及問題呈現

2005年當地地方政府在確權確證中推行的土地流轉承包政策實際上已經完全剝奪了原住民的土地承包權，變相肯定了流轉雙方的土地“買賣”行為，違背了現今法律對土地只能流轉而不能買賣的相關規定。然而，地方政府的政策行為也有其難言之隱。在上個世紀八、九十年代，農民負擔不斷加重，土地拋荒日益增多的情況下，任何人都難以預測到不久之后國家就會取消農業稅費并對種糧農民實行直補的惠農政策，而農業稅費來源減少的威脅就擺在眼前困擾著基層政府。外逃的本地村民既然“放棄”土地不愿耕種，自然也就不可能再承擔負載在土地上的納稅繳費義務。在稅源減少的財政壓力面前，地方政府不得不推行短視的土地流轉政策：一方面為自愿進行的房屋連帶宅基地和承包地的“買賣”行為打開方便之門，鼓勵不愿耕種土地的本地農民將土地流轉給外來的農民，并通過房屋所有權的過戶連帶將宅基地和承包地的相關權益全部過戶給新的外來農民；一方面為了緩解日益增大的土地拋荒壓力，地方政府推行了“稅隨地走”的農稅政策，鼓勵村組干部到外地去引進種糧大戶，促使當地絕大多數村莊的村組干部都曾經到四川、河南等地宣傳本地特殊優惠的土地流轉政策千方百計地引進外來愿意種糧的農民。這在相當大程度上保證了外來承包戶的土地權益，并通過村莊成員權的轉讓化解了其后顧之憂。因此，當土地經營效益好轉的新形勢下，地方政府推行確權確證的土地政策就不得不照顧到外來農戶的土地權益，繼續堅持權利與義務對稱的原則，將稅費征繳年代獲取土地經營收益的權利與承擔納稅繳費義務的對稱關系延續到后稅費時代將已經過戶的土地權益仍然賦予外來農戶。在地方政府的政策邏輯里面，只看到農民繳納稅費與享受土地權益是對稱關系，而沒有顧及短視的土地流轉政策可能引發的新問題。在房屋、宅基地與承包地的買賣或流轉中，價格是極其便宜的。在九十年代初中期土地承載的稅費相對還算比較低的時候，一棟民房連同宅基地和戶均10多畝的承包地只能賣到價格不等的幾千元。基本上可以說農戶買賣的只是房屋，至于宅基地和10多畝的承包地都是免費贈送給外來農戶的。外逃的本土農戶獲得的只是區區幾千元的一次性貨幣收入，喪失的卻是村莊的成員權以及依附其上的居住權和土地繼續承包權。從此以后，這些外逃農戶就只能在市場經濟的大潮中去“披荊斬棘”，承受巨大的永不確定的市場風險，在很大程度上喪失了重返村莊生活的可能性，也為城鄉地區的社會穩定和中國持續的現代化進程帶來了新的威脅。

三、短視的土地流轉政策潛存的社會問題

地方政府短視的土地流轉政策徹底割斷了外逃農民與所在村莊的聯系，將之完全推向了風險難測的莊外世界，雖然曾經為緩解地方財政壓力作出了功不可沒的貢獻，但是也為中國經濟社會的持續穩定發展埋下了新的隱患。

根據我們的調查，當地外逃農民在莊外世界謀生的路徑主要有三個：一是憑借自身的社會關系網絡和經濟實力在外經商；二是在周邊鄉鎮、縣城或其它地方的商業街做小買賣、小生意；三是在外打工謀生。在留守農民的觀念中，外逃農民過著遠比自己要好得多的生活，而實際上往往并不如此。稅費改革以后，當地戶均10多畝地的家庭耕種模式完全可以讓留守村莊的農民過上相對比較體面的生活，每年戶均1-2萬元的種田純收入已經使留守農民步入溫飽有余、小康不足的相對富裕的生活階段。而在那些外逃農民中，除了極少數的農民能夠通過自身的努力打拼獲得在城市生活的資格和經濟實力外，大多數農民的生活處境并不比留守農民優越，并不得不承受越來越大的經濟社會壓力。在我們調查的蔣村所在地區，絕大多數的流出農民或在縣城、鄉鎮和附近新開發的商業街做些小買賣、小生意，或在發達地區和發達城市以及附近的縣城打工謀生。在蔣村附近的關橋商業街，一百米長的臨街店面已經出現了5個早餐店和19家小百貨店，其它類型的店面莫不如此，競爭是越來越激烈，效益是越來越差。因為關橋商業街覆蓋范圍太過有限，只有四個周邊村莊，原本在九十年代開一個早餐館一年能夠掙上兩、三萬元，現今忙活一年只能掙得大幾千元。而且由于在農田經營中耕種與收割機械化、幫工貨幣化的有利形勢下，種田農民開始過上“一個月種田，兩個月過年（趕人情、喝酒），九個月休閑”的生活，也有了空閑時間以及必要的資本實力在商業街開店面做生意，這就進一步地擠壓了無地農民做小買賣、小生意的利潤空間，致使其生活處境越來越差。同時，在蔣村所在的縣城，也活躍著數量龐大的靠打零工謀生的失地農民工。還有更多的外逃村民到更遠的發達地區和發達城市尋找就業謀生的機會。而受制于農民自身的素質和中國的產業結構，打工農民中的絕大多數都不可能獲得在城市繁衍生息的經濟實力，難以取得在城市生活的資格。現今，有少部分在莊外世界謀生不得意的外逃農民想要重新回到村莊里來，可是在種田效益好轉和國家對種田農民實行反哺政策的新形勢下，要想反過來通過“買房轉地”在已經確權確證的情況下再次獲得村莊的成員權是非常困難的。

短視的土地流轉政策實踐使當地的外逃農民喪失了穩定的生活來源和立足之地，從而也就使其失去了在莊外世界謀生失敗之后的回旋余地，很有可能會成為新的城市貧民。當前，在蔣村所在的縣城已經出現了一個相對穩定的零工市場和失地農民的居住場所。隨著時間的推移，在大規模農村剩余勞動力或類似于荊門地區的外逃失地農民居住的城市地區，很多可能會出現拉美化的貧民窟。相對于還保有土地的農村剩余勞動力而言，外逃失地農民將不得不長期忍受貧民窟的苦難生活。

四、農村土地流轉的實踐反思

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二、現代農業旅游現狀

(一)經營和開發主體特征

1、個體經營

從最初的農家樂到現在的現代農業旅游,在自家的地塊或承包鄰居的土地所進行的個體經營始終占據著一定的地位。但是由于個體經營的主體直接由農民轉變為農業旅游服務者,形成了經營者素質參差不齊的現象長期存在;又由于農民個體投資的資金限制,形成了短視和硬件設施高低不一的現象長期存在;再由于農民生活習慣與城市居民的差異客觀存在,造成了飲食安全隱患現象長期存在。

2、涉農企業

由那些以種植、養殖、農業科技、農業服務等經營范圍的涉農企業,借助生產設施、科技展示等開展農業旅游活動,以豐富企業經營門類、延長產業鏈條、提高農產品附加值、擴大企業的影響力、塑造企業的新形象而開展的現代農業活動。企業具備一定的資金,依托農業大景觀、農業科技開展的現代農業旅游活動體現出經營規模大、接待能力相對個體經營有顯著提高;注重基礎設施的投入與項目更新,滿足人們對現代農業旅游的需要;經營管理企業化、標準化運作;近些年涉農企業開發的農業旅游景區發展勢頭迅猛。

3、非農企業

非農企業是指那些原本從事其他行業的企業,通過土地流轉實現企業的轉型,或作為企業科技與生產的轉化基地;或為企業相對安全的食品和畜禽產品;或作為企業內部培訓和接待的基地等。目前來看涉足的企業有,能源類企業、房地產企業、旅游企業、礦產行業等,這些企業的投資一般都比較大,注重現代農業旅游的基礎設施建設和品味塑造。

(二)現狀

1、市場需求旺盛

隨著我國工業化、城鎮化進程的不斷加快,都市人群的工作壓力持續增加、生活節奏越來越快,引發了人們對于原生態農業環境的向往,促使人們將旅游目的地轉向農村以實現與大自然良性生態的互動目標,同時伴隨新型社區建設進程的加快,農民生活方式、生活品味的提高也同樣向往現代的農業旅游形式,實現在家門口即可旅游的模式,農業旅游的全面發展市場需求旺盛。

2、市場定位模糊

農業旅游由最初的農家樂、漁家樂在長三角地區出現,蛻變到融入現代農業科技、現代生態休閑、鄉村文化景觀等多元一體的旅游形式。由于發展歷史的限制及原有發展經驗的制約,農業旅游的定位還局限于都市區人群,未把農業旅游提升到區域旅游的發展潮流中,未能在區域旅游發展的潮流中獲得明確的市場份額;加之投資主體的差異,形成了區域間相互模仿、惡性競爭的局面,缺乏明確的觀光休娛樂型、科普教育型、休閑度假型等形式的農業旅游定位。

3、景觀同質性嚴重

農業旅游的發展基礎由原本的農業生產、農產品加工、農業大景觀、鄉村文化為基礎,區域內的景觀本底差異較小,不同經營主體在開發過程中不可避免的產生了景觀的同質性,加之早期的農業旅游發展缺失統一系統的規劃和規范,造成了區域景觀的同質性嚴重。4、項目單一與文化深挖不夠。現代農業旅游是傳統農業、現代農業與現代旅游業結合的時尚產物,其實質是具有農業生態休閑、傳統與現代娛樂和求知功能的生態、文化科普旅游。應該展現鄉村文化休閑的體驗項目;開發符合現代人需求的娛樂項目;符合都市人群保健養生的生態項目;建設滿足都市人群生活習慣的基礎設施,從設施建設到項目設計上既體現農味又不失品味。

三、發展對策制約

現代農業旅游發展的主要因素有土地的權屬問題、投資資金來源、從業人員的來源、專業的規劃設計、相關政策的支撐等方面。

(一)引導個體經營為主的家庭特色農場建設

個體經營是農業旅游發展的最初形式,在現代農業旅游的發展中起到積極的推動作用,但也存在不少的弊端,比如,由于經營者的局限性,早期的農業旅游呈現出相互模仿,惡性競爭,開發檔次不高、欺客宰客的現象嚴重。建立統一的監管體制,合理規劃布局,引導個體經營者按照規范進行基礎設施的建設;打通資金投入渠道,采取銀行優惠貸款政策與民間合法融資渠道,豐富現代農業旅游的投資、融資模式,推動差異明顯,精致化的家庭農場建設,推進現代農業旅游的發展。

(二)推進涉農企業農業生產與特色產業園建設

涉農企業是推進現代農業規范化、標準化發展的重要力量。涉農企業有資金的積累,并在種植養殖過程中積累了豐富的,思路開闊,引入高科技進行農業生產的意愿強烈,并以獨立法人的優勢投入到現代農業旅游體現的建設中。通過建立農業機農業旅游的專項扶持資金及項目支持,引導涉農企業依托已有的生產規模和格局進行現代農業旅游項目的更新和升級,形成既實現高科技農業的生產效益,又能在現代農業旅游體系中得到進一步的效益擴大化,形成各具特色的農業生態產業園,拉長純農業生產的經濟鏈條。

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2.土地流轉可以調整農業生產結構﹑便于規模化經營﹑提高生產效率。據張玲表明，我國人均耕地只有0.106hm2(等于已廢除的舊計量單位1.59畝)，這個數據只相當于世界人均耕地的44%，這說明我國的耕地面積很少，而且由于我國自然的地勢地貌特點，土地表現出水土流失嚴重，耕地沙化嚴重，耕地問題日益突顯出來。這將更需要我們提高對土地的利用率。然而，傳統的土地制度，可以為農民提供耕地，但是大部分農民缺乏科技知識，不能很好的發揮土地生產力；除此之外，由于利益的驅使，進城打工的人數不斷增長，這樣導致留在農村種地的人是一些弱勢群體，這將大大的降低了土地資源的利用。土地流轉是推動農業走向規模化經營的一條合理的路徑，它可以促進資源的合理利用和優化配置，能夠產生交易收益效應，即通過土地交易性提高來增加土地投資價值；還可以產生邊際產出拉平效應，即實現土地由邊際產出低向邊際產出高的農戶手中轉移，從而提高資源配置效率;土地流轉也必然促進農業生產走向規模化科技化信息化和產業化的道路，從傳統農業粗放式的投入產出方式走向集約型的現代農業生產方式，提高農業生產效率和效益。

3.土地流轉是縮小城鎮之間差距的有效途徑。隨著中國經濟快速發展，農村城鎮化趨勢不斷增強，農村剩余勞動力將向城鎮化轉入，大量土地將閑置，撂荒的現象將更加嚴重，這將進一步影響農業生產效益。因此，合理的土地流轉制度合理的農村土地流轉，不僅實現從傳統農業向現代農業轉變，由個體經濟落后的小規模經營方式向生產合作經濟先進的規模化經營方式轉變，提高信息和科技含量，降低生產成本，而且能夠實現土地資源的最優化配置，產生交換價值，實現農民增收，從而為進一步縮小城鄉差距奠定基礎。

4.土地流轉可以實現農村勞動力的有效轉移，加快城鎮化。傳統的土地制度是以每戶為單位的小規模生產經營方式，這制約著我國現代農業的發展；同時，隨著城鎮化的發展，傳統制度也將使農民難以擺脫土地的束縛，阻礙農民向城市轉移，不利于城市化的發展。隨著土地流轉制度是實施，大量剩余的農村勞動力可以從土地中“解放”出來，自愿轉入城鎮工作。這樣一方面，可增加由于農民的收入，另一方面，為城鎮化建設和發展提供了持續有效的勞動力。可見，土地流轉將成為實現農民增收和城市化的雙贏局面的基礎。

二、土地流轉中可能出現的問題及對策

1.土地流轉缺乏相應的法律保障。土地流轉制度難以有效實施最關鍵的問題是缺乏相應的法律保障。在我國目前還沒有制定統一的農村土地流轉法，并且現有的法律法規比較模糊，沒有明確農村土地流轉中的產權性質，流轉范圍，土地用途等等，這將導致了土地流轉不能夠順利進行。因此，健全土地法律法規制定和相應的管理機制是保障土地流轉順利進行的重要條件。

2.應重視農村土地流轉的供求意愿。曹建華等人對農村土地流轉供求意愿研究得出，目前農戶土地流轉意愿很低,減免農業稅和糧食補貼降低了農戶土地流轉意愿,提高了從事農業生產經營活動的積極性；然而，通過土地流轉租金的提高會增加農戶的土地流轉意愿度。因此，要順利實施農村土地流轉必須要協調好土地的供求關系，以此來提高農民土地流轉的意愿。