導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇土地產權制度，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

因時間關系，調研組用四天（6月5-8日），走訪了市國土資源局和幾個典型區域：浦東新區（基本城市化地區）、崇明縣（基本農業區）和閔行區莘莊鎮（正在城市化之中的區域）。在各個調研點，基本圍繞“城市化過程中集體土地產權的變化”這個主題，與市、區、縣的土地和農委等相關部門管理人員，以及區、縣、鎮、村的有關干部代表進行座談，了解了一些情況和問題，形成了一些初步的看法和建議，供研究討論（下文中所有數據僅供參考）。

一、高速的城市化

上海的高速城市化過程，已為大家所知。建國初82平方公里的市區，到70年代為140多平方公里，90年代是280平方公里，新世紀初隨著浦東建設，達到400平方公里。

城市化進程對農村而言，首先是使得農村的基礎組織形態發生巨大變化。*年時，有3000多個行政村，目前到了1700個。鄉鎮從200個到了112個。將來的格局是向“*”努力，即一個中心區約660平方公里，9個區縣，60個鎮，600個中心村。前兩項基本成型，后兩項有待時日，難度不小。例如鎮目前還有103個，自然村有38000多，遷并難度極大。由于農村宅基地分散，土地利用率較低，年起，上海市鼓勵已經進入城鎮的村民將宅基地讓出給農村集體經濟組織，以便復墾或它用。后來政府進一步提出一個“宅基地置換”的辦法，正在試點，目的是集約用地，增加城市化進程中的土地供應。通過14個試點看，農民對這項工作十分歡迎，相關政府的積極性則開始下降。原因不復雜：主要是政府在集約土地后的收益不足以平衡基本的投入。投入主要包括：為參與置換的農民蓋房和辦妥社保（這是農民歡迎的關鍵所在），另外有些土地需要復墾。

從常住人口增加與城市面積增加比較，年1185萬，城市人口700萬基本在中心區。年1770萬人口，其中一半在中心區。顯然，不論面積還是人口的增加，上海的城市化進程，給郊區帶來了巨大的變化。長遠看，遠郊區的城市化仍將是主要趨勢。

二、農地和農民的變化

隨著城市化的進展，耕地減少是十分自然的情況。年上海市的耕地面積為540萬畝，目前約360萬畝，實際播種面積不到300萬畝。農村人口90年代初約400萬，目前不及300萬。每個農村人口占有耕地從1978年的12畝，到目前不及一畝。實際上，目前農村人口中真正從事農業的人口估計在50-80萬。相當數量的農田由外來從業者經營管理。完全在農田中勞作的當地人員，主要還是因為沒有其他就業能力的老弱人員。大部分上海農民目前的實際狀況，可以概括為：亦工亦農，亦城亦鄉。大部分農民的實際收入中，農業部分比重很小。

農村居民家庭人均可支配收入從年1600元，增加到目前超過8300元，此收入水平與全國城鎮居民可支配收入水平相當。上海農村居民家庭人均可支配收入指數以年為100，現在則為500左右，增長5倍。城市居民同期增長約39倍。

上海新增的建設用地，相當部分在農地基礎上形成。例如著名的“1+3+9”工業園區。“1”是浦東新區；“3”是三個國家級工業開發區——漕河涇新興技術開發區、閔行經濟技術開發區、上海松江出口加工區；“9”是九個市級工業園區——莘莊工業區、康橋工業開發區、上海市嘉定區試點園區、上海市工業綜合開發區、松江工業區、青浦工業園區、金山工業開發區、寶山城市工業園區和崇明縣工業園區。這些園區的發展，實際上也促進了原來土地上的“三農”徹底轉化，并帶動了周圍的農業人口轉業和土地利用率提高。從宏觀角度看，上海的高速發展，帶動了整個長三角甚至更大范圍的發展。

三、集體土地產權的實現形式

大量農村集體土地投入換來了高速城市化，也為經濟高速增長提供了基礎保障。在這種情況下，農民集體土地的權益如何保障如何實現，自然成為社會關注的焦點。從我們了解到的情況看，上海在征地方面的工作比較規范。無論從程序還是補償標準，都十分明確具體，實施過程比較細致，農民基本滿意。目前市國土資源局接到的上訪申訴等案件，主要涉及城市拆遷方面，涉及征地方面的比例很少。可以說，農村集體土地的權益，在城市化過程中，主要依靠征地補償途徑來實現。這是第一種形式，也是大家較為熟悉的形式。

但是靠近城市的農村土地，由于其巨大的增值空間，必然刺激農民的自主經營意識。本來土地作為資產，權利人的基本權利就是自主經營，所以這種愿望十分正常。從我們與村鎮兩級干部座談，可以明顯感到他們對此權利的強烈意愿。考慮到實際情況，部分建設項目和規劃區域，也讓渡出一些土地的經營權給當地農村集體經濟組織。農村集體經濟組織依靠這部分建設用地，取得土地收益。這是第二種形式，但是比例較小。

第三種方式比較常見，就是權屬不變的情況下，由農村集體經濟組織直接經營，如辦企業或出租廠房場地等。對于建設用地緊張的城近郊區來說，租地收益是農村集體經濟組織在集體土地上的大宗穩定收益。目前許多生產隊的主業收入，已經不靠農業或自辦企業。

第四種方式是集體轉制的探索。上海城市化過程中許多村莊撤消，原有集體經濟組織改制為股份合作形式的“實業公司”。當地稱之為“集體轉制”。轉制中，原集體經濟組織例如村或生產隊等的集體資產，以股權方式量化給村民，村民即股東。原集體經濟土地未辦征地手續的使用權，仍然留給轉制后的企業，收益歸企業，但是使用權不得計入凈資產也不得分配。顯然，以后辦理了征地手續，土地經營權及其收益歸誰，就成為轉制企業的心病。他們當然強烈期盼得到這個權利。

第五種方式是社會保障的實踐。土地作為農民的基礎保障，一旦失去就會產生巨大社會問題。上海在此問題上，有比較成熟的辦法。那就是為農民包括已經失去土地和還有土地的農民，辦理性質等同于社會保險的“村保”、“鎮保”。浦東農民的醫療和養老人均約15萬，基本是政府幫助。由于上海村鎮的經濟基礎較好，社保資金的籌措沒有很大困難。為農民辦社保，實際上也是農民土地權益的重要實現方式，值得今后立法實踐中加以借鑒。

最后，耕地的直接經營包括自耕和外包。這部分的純收益如果量化，畝均或人均都在500——800元之間。

四、集體土地所有權的管理

集體土地所有權的管理一直是各級管理部門的難點。核心問題是誰來代表農村集體經濟組織。具體到上海，農村集體經濟的組織基礎，基本是“生產隊”。這是由于歷史形成的某些機制使然。制度下“三級所有、隊為基礎”的集體經濟管理模式，當時在上海比較成熟，因此作用力延續至今，以至于生產隊仍然是農村集體的代表。這個代表的核心則是黨支部。

生產隊的作用。農民土地的調整、征用、對土地經營外包的監督等工作，都要由生產隊代表“農村集體經濟組織”來操作。整體上看，上海的農村集體經濟的組織形式較為單純。至于今后發展的方向，被調查者普遍認為，以農村的人口素質，還要靠“能人型”組織模式，才能夠使得“集體經濟組織”落在實處。

第二是承包制在改革初期作用很大，目前已經無法使農民在土地上的收益更大化了。這個問題的實質是農村土地的制度建設，已經到了必須改革或者調整的關口了。由于該問題的復雜性，我們將專文討論。

第三是農地權益的不平衡，主要指純農業區域的不平衡。不論確定為基本農田與否，農業區農民的土地收益，也不可能更大化了。農民的問題很直觀：“為什么我們的土地是農地而不是商地！”引申義則是：為什么我們只能種田？更進一步的問題就是：目前的政策措施很難確保基本農田的質和量以及它的使用效果。

第四是集體土地收益的再分配問題。其一：已征地農民對未征土地的權益要求。因為未征土地的利益可能隨時間而增大，已經被征用土地的農民，在看到具體利益時，會要求其中的權利。既然是集體土地，就應該有一份。其二：土地補償應該不應該全部分給農民。因為農戶的基本建設要自己負擔，城市則由公共財政負擔，所以要求多分。

第五，其他具體管理工作方面：

1、集體土地所有權發證，在上海沒有進行。原因主要還是難以確定誰來代表這個“所有者”。還有其他許多的爭議，說明目前不具備發證條件。也有人建議：農村集體土地所有權登記，應該如同國有土地一樣“虛化”，只要對使用權登記發證全覆蓋即可。

篇2

2我國農村土地產權制度的探索及存在的問題

2.1農村土地產權制度的探索

鑒于新時期我國農業社會發展的需要，我國多地農村對土地產權制度的改革進行了探索和創新，較為成功的主要有武漢地區的武漢模式、益陽地區的益陽草尾模式和山東、安徽等地實行的土地托管模式。武漢模式。湖北省最早在武漢市蔡甸區的齊聯村開始了對農村地區集體資產所有權制度的探索，在這一創新模式中由當地政府對已經明確產權的土地資源進行登記，再通過科學的方式對企業和農民手中的土地資源進行整合，然后將土地進行公開的公共交易。同時在交易過程中企業和農民還可以通過資源入股等方式在各種金融市場上進行融資，將土地資源資本化，徹底轉變農民無產者的身份；益陽草尾模式。益陽市在草尾鎮進行的“土地信托流轉”模式的探索是在2009年開始的，到如今已經取得了非凡的成就。該模式通過“政府信托”的手段將存在于農戶手中的較為分散的土地集中起來，以合同流轉的形式再次分散到企業和能夠承擔大型生產的農戶手中，進而實現農業的集中生產。在這種模式的作用下，政府不再只是農業生產的管理者，還成為了土地流轉的中間人，在一定程度上強化了對土地的管理，解決了傳統的土地流轉所具有的協議松散和農戶違約頻繁的弊端，促進了農村經濟的發展；土地托管模式。土地托管模式是我國山東、安徽等地的農業區經過長時間的探索而得出的適合當地農業發展的新模式，該模式重新提出了合作社的方式，利用合作社對農民的糧田進行管理，在不改變農民對土地所具有的使用權的情況下，運用農民對土地的購買能力使農民在合作社中購買服務，逐漸的將農業經濟向著規模經濟過渡，進而實現農業增收，提高農民生活水平。

2.2農村土地產權制度改革存在的問題

2.2.1我國現行的土地產權制度存在缺陷當前我國實行的土地產權制度是，雖然在制度制定的初期對我國農村經濟的發展起到了巨大的推動作用，但是隨著時代的發展，已經無法滿足現階段我國農村經濟發展的需要，甚至導致土地產權的主體虛置，也對土地的承包經營權、處置權和收益權造成了一定的不良影響，嚴重傷害農民生產積極性，制約農村經濟發展。同時由于該產權制度沒有明確產權關系，致使農民的利益因沒有相應的制度的保護而常常受到社會其他層面的侵犯，以至于土地流轉難以真正的實行，最終導致城鄉差距進一步擴大。近年來，隨著經濟發展、社會公共設施建設不斷增加，對農業用地占用和破壞現象屢禁不止，而由此引發的農民群體上訪事件逐年增加，已經對社會的穩定造成一定影響，開始受到國家和社會的重視。

2.2.2城鄉土地制度的二元制限制了農業增收我國城鄉土地制度因地域和經濟發展水平的限制存在著明顯的差異，但是這種差異隨著農村地區經濟的不斷發展已經開始對農民的財產性收入產生限制。在市場經濟體制的作用下，城市土地實行的是市場經濟體制，國家允許對土地進行自由的交易。但是對農村而言，由于農村實行的是，農民只享有土地的使用權，致使農村土地得不到自由流通，農村土地資源無法轉變為財產，對農民的財產性收入的提高造成一定的限制。調查顯示農村土地被征用后獲得的補償只為政府對土地進行招標掛賣后獲得的收入的5%左右，對農民的權益造成了嚴重損害。

3湖南省農村土地產權制度改革的探討

鑒于十八屆三中全中提出的關于農村綜合改革的若干意見，2014年11月5日，湖南省委書記徐守盛在其發表的《在現代農業建設上尋求新突破》中指出，當前湖南省對農村的改革已經進入到新的發展階段，全省各個農業區要借助于對土地承包經營權進行試點登記的手段，逐步完善土地二輪承包和流轉等相關政策，進一步加強對農村土地承包的管理。同時他還在文件中對當前湖南省土地產權制度改革的發展狀況進行了簡要介紹。當前湖南省對土地流轉體制的建設愈加完善，絕大多數的縣市已經建立了較為科學的土地流轉平臺，并且在1000多個農業鄉（鎮）中成立了相應的為農進行土地流轉服務的土地流轉中心。特別強調的是在2013年，湖南省農村地區土地流轉的面積已經高達1300多畝，土地集中率將要達到30%。到現在，湖南省在農村地區已經開辟了眾多的農民合作社和家庭農場，極大地改變了當地農村地區農業經營的方式，在一定程度上使湖南省農業經濟與國際接軌，加快了湖南農業經濟發展的國際化進程。此外，湖南省還下發了《關于開展農村集體產權制度改革試點工作的通知》，以國家調控的手段對制度改革的試點地區加以確定：長沙縣果園鎮雙河村、武岡市水西門辦事處富田村、常德市武陵區東郊鄉三閭港社區、資興市東坪鄉大水口村、雙峰縣永豐鎮城中社區共5個村社作為試點村。這一制度改革的試點在不改變傳統的的基礎上，從統籌城鄉經濟協調發展的角度樹立了在農村全面建設小康社會的目標。這一改革的具體實踐為了達到正確梳理農村集體經濟體系下分配關系的目的，將保護農村集體經濟中相關成員的合法權益作為實踐和核心內容，又根據農村集體經濟的相關管理和運行機制的創新點對改革實踐的發展方向加以明確，最終通過股份合作的手段來真正的在試點地區開展改革試點工作，逐步建立起符合社會主義現代化建設需要的科學合理的農村集體產權制度，促進湖南省城鄉經濟的均衡發展，實現共同富裕。為了進一步加快湖南省農村土地流轉的進度，促進該省農業生產向著規模化、產業化的經營方式發展，逐步實現城鄉共同富裕，該省對農村土地產權制度的改革可以從以下三個方面著手：

3.1要重視農村土地確權登記問題，做好頒證工作

為了使相關改革在相對穩定的環境下執行，湖南省可以利用5年的時間為農民登記和頒發新的土地承包經營權相關證書，避免出現農民承包的土地面積不均、四至不清的不良現象；做好林權辦證的掃尾工作；全面開展對歸于集體所有的建設用地使用權的登記工作；對農村土地承包經營權的相關物權進行重點保護，為制度改革的實踐創作良好的條件。

3.2對農村的土地流轉模式進行革新

積極的對土地流轉模式進行探索，對其他地區已經成功探索出的相關模式進行實踐，逐步探索出符合當地農村實際情況的產權制度；由政府對相關實踐進行引導，鼓勵企業和農民對各類土地流轉模式進行嘗試；適當的增加農民的財產性收入；因地制宜，借鑒全國各地試點案例，根據我省各地區經濟發展水平的差異性，確認相應的改革重點，鼓勵各地探索具有區域特色的改革模式。

3.3完善農村土地流轉保障體系

3.3.1為農村土地流轉建設相應的信息服務平臺政府應該加強對農村地區土地流轉的重視，為其建設一個可以關聯市縣、鄉（鎮）和村級服務人員的具有層次性的服務體系，使其在能夠為企業和農民土地流轉的相關信息、政策的同時，也能對大型土地流轉活動進行協調和評估，促進土地流轉健康有序的發展。

篇3

摘要：制度非均衡是由制度供給和制度需求不一致引起的，主要表現為制度供給不足和制度供給過剩。制度創新的成本、收益、制度選擇集合的改變等有可能促使制度非均衡的出現。憲法秩序、現存制度安排、制度設計成本、現有知識積累、實施新安排的預期成本、制度變遷方式等外部因素可能會使制度非均衡長期存在。本文運用西方新制度經濟學的方法來分析我國現行農村土地產權制度的非均衡，認定我國既定農村土地產權制度結構明顯存在著制度有效供給不足和無效供給過度的非均衡性，制約農業的發展，而這恰恰是制度創新的誘致因素。

關鍵詞：制度均衡；制度非均衡；制度供給不足；制度供給過剩；農村土地產權制度

Abstract:Institutionaldisequilibriummeansthatinstitutionssuppliedandinstitutionsdemandedarenotinbalance.Itcanbedividedintoinstitutionalsupplyshortageandinstitutionalsupplyexcess.Changesininstitutionalcost,profitandthesetofinstitutionalchoicemaycausesomeinstitutionsintodisequilibrium.moreover，institutionaldisequilibriamaybemadetobepersistentbythefollowingfactorssuchasconstitutionorder,existinginstitutionalarrangement,institutionaldesigncost,lackofsocialscienceknowledge,theexpectingcostofpracticinginstitution,theinstitutionalinnovationmethod.ThispapermainlyusestheoriesoftheNewInstitutionalEconomicstoanalysisproblemsofinstitutionaldisequilibrium.ofChina’scurrentfarmlandpropertyandassurethatChina’scurrentfarmlandpropertyinstitutioninnotinbalance,whichhinderthedevelopmentofouragriculture,thisisexactlythecauseofinstitutionalinnovation.

Keyword:InstitutionalEquilibrium；InstitutionalDisequilibrium；InstitutionalSupplyShortage；InstitutionalSupplyExcess；FarmlandPropertyInstitution

隨著我國社會生產力的發展，社會主義市場經濟體制的逐步完善，尤其是在我國加入WTO，農業發展面臨國際經濟一體化的嚴峻挑戰的今天，我國現行的農村土地產權制度已難以繼續為農業現代化、農業國際化和農村非農化提供有效的制度支持，由于農村土地產權問題及其矛盾糾紛而引發的農業發展、農民增收和農村進步等“三農”問題也愈演愈烈，事實表明當前我國農村土地制度已處于一種典型的非均衡狀態，已有的制度安排結構中主體無法獲取的潛在利潤或外部利潤的出現。換句話說，盡管現行之外還有另外一種可供選擇的制度安排和制度結構，可以增進許多農戶個人及社會福利水平的潛在機會，卻難以使之成為現實；而那些效率釋放殆盡的制度依然是當前農業發展中制度供給的主流，這恰恰也就是農地制度產權制度創新的誘致因素。本文從制度經濟學的角度對這一現象進行詮釋。

一、我國現行農村土地制度非均衡的一般理論解釋

所謂制度均衡是指人們對既定制度安排和制度結構的一種滿意狀態或滿足狀態，因而無意也無力改變現行制度[1]。在此狀態下，現存制度安排和制度結構的任何改變都不能給經濟中的任何主體帶來額外的凈收益，制度安排和制度結構從總體上處于邊際收益等于邊際成本的均勢狀態，它表現為制度的供給適應制度的需求。所謂制度非均衡就是指人們對現存制度安排和制度結構的一種不滿意或不滿足，欲意改變而又尚未改變的狀態。[2]在此狀態下，現存制度安排和制度結構的任何改變有可能會使不同制度創新主體獲得利益，也就是說，現行制度安排和制度結構之外出現了另一種可獲得潛在最大利益的制度安排和制度結構，如果不及時創新制度安排，就容易導致制度供給不足或者制度供給過剩，使得制度供給與制度需求出現了不一致，容易引發制度非均衡。

引起制度非均衡的因素很多。從內部矛盾來看，制度創新的潛在收益變化、制度創新的成本變化、制度選擇集合的改變、技術改變、制度服務的需求改變以及其他制度安排改變等因素都會引起制度非均衡。從外部因素看，外部環境的變化、資源條件的改變、國際環境的變化以及體制的變化等等，一方面會使原有的制度制度安排和制度結構不是凈收益最大的制度，因而產生了制度創新的動機和需求；另一方面也有可能會改變可供選擇的制度集合和選擇范圍，從而產生制度的有效供給。

我國現行農村土地產權制度之所以處在非均衡狀態，主要表現為農村土地實際產權制度供給滯后于潛在的制度需求，制度供給存在明顯不足。一方面，對新制度的需求已遠遠早于實際制度供給，從而導致農地產權制度有效供給不足。例如對界定土地所有權制度的需求、對明晰土地使用權制度的需求、對健全土地流轉制度的需求、對規范土地租賃制度的需求等潛在制度需求都早已產生，但實際制度供給至今尚未有一個明確的“時間表”；另一方面，土地承包制度供給存在著嚴重“過剩”，一些現行制度供給相對于社會需求是多余的，如農民集體土地使用權不得出讓、轉讓、出租用于非農業建設，農村住宅禁止向城鎮居民出售，農民將戶口遷入城鎮后，其原宅基地不得再擴建和自行轉讓等政策，都極大束縛了土地和勞動力這兩大生產要素的合理流動，阻滯了農地市場化進程。

當然，在社會發展過程中，制度非均衡是一種“常態”，而制度均衡則是一種暫時的、理想的狀態，即使“偶爾”出現也不會持續存在，影響制度供求的成千上萬各“變量”在不斷變化；另一方面，制度非均衡又成為制度變遷的誘致因素，正在不斷出現的潛在利潤促使人民不斷進行制度創新，制度非均衡的軌跡就是制度變遷的軌跡。

二、我國現行農村土地產權制度非均衡的內部性分析

一是農村土地所有權制度供給不足。我國已經初步建立起社會主義市場經濟體制框架，農村集體經濟組織呈現多元化發展，與此相適應，我國的農村土地所有權制度應明確確定農地主體。我國憲法雖明確規定了農村土地歸農村集體組織所有，在此規定下，現實的“集體所有”大多數為鄉鎮、村、村民小組所有，農民只是具有土地的經營權而無所有權。而作為土地所有者的集體對土地充其量除了在農戶之間進行調整一類的分配權力之外，并不擁有法律賦予所有權的全部權力。實際上，在我國中央政府代表全社會掌握最高的、宏觀的農地支配權，造成農村集體土地所有權主體虛置或缺位。即使是集體組織享有的那一小部分所有權也缺乏真正的組織載體，使集體很難真正行使自己的所有權。

二是農村土地產權制度供給不足。從經濟學的角度，產權對它的擁有者來說，應當具有的權能是:占有權、使用權、處置權和收益權。家庭承包制度雖然實現了土地所有權與使用權的分離，農戶擁有了承包經營權，但農戶的權利并不是充分和完備的，我國農民在土地的所有權上，只有占有權和使用權，而沒有處置權和收益權。農民產權權利的不充分使之無法適應市場經濟和現代農業發展的變化和要求。例如，在現行制度下，農民缺乏抵押土地使用權以獲取銀行貸款的權利。在土地流轉過程中，承包經營權又發生分化，演變成承包權與經營權兩部分。而改革開放以來20多年，國家通過出讓、轉讓農村土地收益達2萬億元，但大部分農民卻沒有從中收益。

三是農村土地承包制度供給不足。我國中央政府一直致力于依法保護農村土地承包關系的長期穩定。國家在1984年就確立土地使用權15年不變。1993年底，國家又確定將原有土地使用權再延長30年，并提倡在承包期內實行“增人不增地，減人不減地”的辦法。2002年《中華人民共和國土地承包法》同樣規定：國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定。但在實踐中，家庭承包制基本采取按人平均承包土地的辦法，以保障農民平等的經濟權利。特別是由于婚喪嫁娶、新生人口不斷形成高速承包地的內在壓力，不少地方不得不采取“三年小調整”、“五年大調整”的辦法，不斷重新分配承包地，這使穩定土地承包成為一句空話。土地承包權的不穩定直接導致土地所有權不確定性增加，在一定程度上阻礙了農民對土地的長期投資，使得土地的粗放經營成為普遍的現象。

四是農村土地經營制度供給不足。家庭承包經營在解決了農村溫飽問題后，在繼續發展上遇到了巨大的挑戰。尤其是隨著以市場經濟為目標模式改革的深入，家庭分散經營表現出制度上的滯后性，一系列困擾農業經濟的問題(如規模經營，農民增收，農業生產經營的專業化、一體化等問題)難以在封閉、凝固、分散的小生產經營體制框架內得到令人滿意的解決，所有這些都使得我國的農業難以像其它產業那樣能夠獲得規模經濟效益，這大大降低了我國農產品在國際市場上的競爭力。目前我國已經加入了WTO，與其他行業相比，我國農業的比較優勢最小，入世對農業的沖擊也最大，如何提高我國農業的規模經濟效益也就成了一個非常重要的現實問題。

五是土地產權制度結構不完善。我國目前農村土地產權制度結構嚴重失衡，土地產權制度的配套制度建設還處在初級階段。（1）農村用地保護制度缺乏，我國人口多，耕地少，在農村，則是擅自建房、建廠、建窯、建墳、采礦、采石、挖砂、取土，亂占濫用，破壞地力，改變用途；（2）農地市場制度發育不良，農地是不是資產，如果是資產，其市場如何建設等都缺乏明確的理論指導；（3）農地價格制度缺乏，現實農地經營中，沒有系統的農地地價制度，農地資產顯化缺乏依據；（4）農地金融制度尚待時日。農民缺乏利用農地使用權進行貸款的農業金融機制，導致部分缺失資金的農戶無法運用科學技術進行現代農業生產，農村剩余勞動力不能從土地使用權轉讓中獲得資本積累喪失了發展非農產業的機會，種養大戶不可能通過市場獲得土地相對集中，發展適度規模經營。

此外，我國農村土地產權制度還存在部分供給過剩現象，突出表現在農村土地使用權限的封閉和凝固上。《中華人民共和國土地承包法》規定：通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。但在現實中，農地流轉尚無相應配套的可供其具體操作的章程，農地轉讓進退兩難：一方面是政府或集體強制性進行農地流轉，侵害了農民的土地權益。據全國政協經濟委員會統計，1998年至今，全國土地違法案件達80萬宗，中國現有失地農民在4000萬人以上。[3]；另外一方面就是全國許多地方已出現了農民之間無償或低償轉包、轉讓土地，有的甚至轉出方倒貼，嚴重違反了稀缺土地資源使用價值規律。此外，國家還規定農村土地流轉不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途，抑制了農村土地進入市場的積極性和可能性，束縛了土地和勞動力這兩大生產要素的合理流動，把9億農民全都緊固在自己的承包田和口糧田上，影響了農村第三產業的發展和小城鎮的建設步伐。三、我國現行農村土地制度非均衡延的外部成因

1、制度創新成本高。制度不均衡產生了獲利的機會能否實現制度的供給,還取決于成本與收益的計算。在制度創新的過程中,面臨著多種成本與收益的核算。一是個體成本－收益比較。新的農地制度創新可能給他們帶來更多收益(包括預期收益),例如更高的糧食產量，貨幣收入,以及股份分紅增加等,同時也要為此付出相應的成本代價,譬如農民的土地轉讓會使轉讓農民喪失了土地，增加貨幣收入卻喪失了糧食收入，承擔的風險增大等。一般說來,只有在收益可能大于成本時,單個行為主體才會產生制度創新的要求從而對由政府設計安排的制度創新持贊同和支持的態度。二是社會成本－收益比較。新的農地制度變革可能會使部分設農、非農社會成員的利益受損，從而成為制度創新的阻礙,進而增加制度創新的機會成本。我國是典型的城鄉二元經濟結構，土地對農民來說不僅僅是一種生產資料，而且承載著過多的就業和社會保障的職能。農村土地創新有可能使部分農民失去土地導致社會不穩定，同時大量農民涌入城市，也會帶來復雜的社會問題。三是政治成本－收益比較。毫無疑問,未來農地產權明晰化和市場化的改革取向。經濟市場化、自由化必定會提高資源市場配置能力，提高勞動生產率，因而有可能增強政府可支配的經濟力量——主要體現為能增加財政收入，從而使權力中心獲得更廣泛的國內政治支持和加強在國際政治經濟談判中的力量，達到鞏固權力之目的。但經濟市場化、自由化所誘發的多元化政治力量可能會弱化權力中心的權威性。

2、“搭便車”問題。我國現行農村土地產權制度制誘致性制度變遷本身所具有的外部性容易導致“搭便車”問題，這就意味著一旦制度被創新和安排，每一個受這種制度安排約束的個體，不管他是否分攤了制度創新的成本，他都能得到同樣的制度服務。由于這個緣故，經濟主體都希望別人分攤制度創新成本，其結果是制度供給不足。這就使得制度供給與制度需求之間的矛盾表現更為突出。因而，在“搭便車”問題困擾下，制度供給不足的非均衡狀態將可能較長時間內持續下去。既然誘致性制度創新受到“搭便車”問題的困擾，那么國家強制性制度供給是否會彌補制度供給不足嗎？新制度經濟學家認為，政府只有在預期收益高于其強制推行制度變遷的預期成本時才會提供新制度供給。如果創新損害具體制度提供者集團的利益，它們就不會為制度創新提供服務，甚至會以國家的名義阻礙制度創新的實現，維持一種低效率的制度。“經濟增長時會出現制度不均衡。有些制度不均衡可以由誘致性創新來消除。然而，有些制度不均衡將由于私人和社會在收益、費用之間有分歧而繼續存在下去。只要統治者的預期收益高于他強制推行制度變遷的預期費用，他將采取行動來消除制度不均衡。盡管如此，如果制度變遷會降低統治者可獲得的效用或威脅到統治者的生存，那么國家可能仍然會維持某種無效率的不均衡。”[4](P396-397)

（3）制度變遷時滯。所謂制度安排的時滯性，是指在新的制度需求和制度供給之間存在一個時間間隔。即新的制度供給要滯后于新的制度需求的出現。在任何一個社會形態和社會階段，由于社會都處于不斷的變化之中，所以，適應某一階段或某一社會情境的制度安排必然隨著社會的變化而逐漸失去作用，新的社會情境便需要新的制度安排，而由于人的認知能力、制度“發明”需要時間及新制度的啟動存在時間間隔等因素，新制度不可能隨著社會的變化而同步調適，因此，制度安排的時滯性是必然的。在一個穩定的社會環境中，由于沒有重要的社會變革，所以制度的安排會隨著社會的逐步發展而展開，時滯性問題表現得不是很明顯，而在一個多變的社會如目前我國的轉型社會中，由于整個社會結構都需要調整，因此舊有制度明顯不能適應新的市場經濟發展的需要，而新制度的產生和有效施行又不可能一蹴而就，因此當前我國制度安排中的時滯性便顯得更為明顯。這一點對于我國農地產權制度創新而言，也同樣適用。

（4）現有知識積累及其社會科學知識的制約。新制度經濟學認為，“正如當科學和技術知識進步時，技術變遷的供給曲線會右移一樣，當社會科學知識和有關的商業、計劃、法律和社會服務專業的知識進步時，制度變遷的供給曲線也會右移。進而言之，社會科學和有關專業知識的進步降低了制度發展的成本，正如自然科學及工程知識的進步降低了技術變遷的成本一樣”[50][P336]。這就是說社會科學(經濟學、法學、政治學等)知識就是認識社會現象的階梯,并決定著改造社會的成本。我國農村土地產權制度創新方向是建立與社會主義市場經濟體制相適應的農村土地產權制度，這是一項全新的事業，在改革過程中面臨的社會科學知識不足是顯而易見的。一方面，經典的理論中闡釋的是土的地社會所有，而我國現階段實行的是土地集體所有；另一方面，西方有比較成熟的土地產權制度理論和模式，但這些理論和模式是建立在資本主義市場經濟個別基礎之上的。因此，如何既堅持社會主義制度又建立和完善現代土地產權制度并沒有現場的模式可供借鑒，只能靠摸索和創新。因而使得制度非均衡的狀態得以較長時間延續。

（5）意識形態剛性。制度創新是經濟主體追求外部利潤最大化的行為結果。只有當經濟主體對一項制度的安排和結構的預期成本少于預期收益時，一項制度安排才會被創新。而經濟主體對制度的成本－收益的看法，則要受意識形態的影響。因為人們是通過成本－收益分析來獲得最大化收益的，而意識形態通過改變經濟主體的偏好體系，對成本和收益的值具有直接的決定作用。“從隨機觀察中可以發現，個人在成本－收益計算中僅以獲得更多的尊嚴作為利益取向的行為模式是廣泛存在的”[6][P60]。我國漫長封建小農社會經濟形成的平均主義觀念、家族和家庭觀念、公私觀念等潛移默化的從各個層面影響著農民主體對農地制度創新成本－收益分析。任何違背農民意愿的制度創新方式都不會得到農民支持和理解，也是難以實施的。2004年，因為首創”家庭聯產承包制”而常被作為“中國農村符號”的安徽省，對全省15個市、60個縣（區）、219個鄉（鎮）共2070個農戶進行了一次深入的摸底調查，46.09％的農民對土地產權私有化持反對意見，贊成的只有28.7％，其余農戶說“無所謂”或回答“拿不準”。農民認為：“家庭承包制”適合我國的實際，不能動搖[7]。

四、結論

我國目前非均衡的農村土地產權制度格局已進入不可持續的狀態，由于農村土地產權制度非均衡而引發的農業發展、農民增收和農村進步等“三農”問題長期得不到解決，各個土地所有權“上級”以所有者的名義來侵蝕農民對土地的使用權和收益權,嚴重阻礙了農民收入的增長；土地隨意的調整以及不得轉讓、繼承、自由種植等限制,造成土地資源不能自由流轉、不能形成農業適度規模經營；大量農村剩余勞動力棄農務工，使得相當大一部分土地處于閑置或半閑置狀態，稀缺的土地資源并沒有得到充分利用。這種非均衡的農地產權制度格局已成為農業發展、農民增收和農村進步的“瓶頸”；體現市場經濟體制要求的新農地制度，已經成為經濟社會中的“稀缺資源”，而在這種非均衡中又恰恰是推動土地產權制度進一步改革的需求因素，這也正是土地產權制度改革過程中進一步展開和深化的基本條件，其結果必然是加速我國農地產權制度創新的力度和頻率,實現制度均衡發展。參考文獻：

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土地產權是指以土地所有權為核心的土地財產權利的總和,由于國情及歷史原因,世界各國的土地產權制度不盡相同。例如中國實行的是土地公有制,而海外地產的土地產權形式則90%以上為永久業權、世代相傳。

國外的產權形式主要分為兩種:一是永久業權,另一種為租借權。永久業權是指當購買一套別墅時,在產權證上所登記內容為土地的邊界、面積及土地范圍內所有物業的產權擁有者,無使用及租用年限限定;如購買的是一套公寓,業主所購買的不僅僅是此項物業,還包括此房產所占這塊土地上1/N的不可分割的永久產權和此套房產所在的空間永久使用權。這兩種產權證書均由專業的測量師出具報告,并由政府房產局頒發產權證。

土地租借權又分為兩種:一種是有年限的租借權,土地契約中明確表明租借期限,每年租金多少,及是否有續約權。另一種是無限的永久租借權,此形式多發生在土地位置相當罕有的地塊上,原有的大業主希望賣了土地后,以后每年仍有一定的固定收入。租借人每年均須依租約付一定的土地租金,從而永遠擁有此土地使用權。所以實際上這類永久租借地與永久業權土地意義上區別不大。

英國土地產權制度

英國的土地制度歷史悠久,體系完整。在英國、英聯邦國家和地區,全部的土地從法律上都歸英王或國家所有。也就是說英王是唯一的絕對的土地所有人,個人、企業和各種機構團體僅擁有土地的使用權。英國、英聯邦國家和地區的土地雖然在法律上都屬于英王(國家)所有,但擁有永久業權的土地持有人實際上就是該土地的擁有者。因此,英國是一個土地私有制國家,絕大部分土地為私人或法人所有,政府和公共部門所有的土地僅占很小的一部分。

在法律中,土地保有權的擁有者稱為土地持有人或租借人。土地持有人所保有的土地權利的總和,叫做地產權。地產權有兩種形式:一種是自由保有的地產權,即為永久業權,主要有三類。即無限制的單純地產權、限制繼承的地產權和終身地產權。自由保有權為保有權人永久所有,一般以契約或居住、耕作使用等形式為基礎確定,在他人土地上居住或使用12年,土地視為使用者保有。

另一種是租用保有地產權。也稱為租業權,它是有一定期限的地產權,大部分依協議而產生。租用保有權有125年、40年、20年、10年等,并通過合同或協議確定土地權利和內容.而且在租賃期內,確定的土地權利和內容不能隨意更改.自由保有權人不能隨意干涉。最重要的租借地產權是有期限的地產權和定期地產權。

雖然英國實行土地私有制,但因公共利益需要,如基礎設施建設,可通過行使強制購買權來征用土地。享有這項權力的有政府和其他機構,包括中央政府各部、地方政府、高速公路局、城市發展公司,以及自來水和電力公司等。而何種用地功能屬于公共利益范疇則由議會決定,并以法律形式確定下來。征地機構在取得強制征用權后須經過一系列嚴格的步驟并對被征地人做出最合理的補償。被征地人如對公開質詢的結果仍有異議,還可向最高法院上訴,對于收入在一定范圍內的被征地人,還可在法律費用方面獲得經濟資助。

在英國土地權利受法律保護且可以自由交易,然而,土地所有者并不能隨意對土地進行開發,這一限制通過土地用途管制來實現。1947年《城鄉規劃法》規定一切土地的發展權,即變更土地用途的權利歸國家所有。這項法律實質上實行“土地發展權國有化”。任何土地所有人或其他人如欲變更土地用途,必須申請規劃許可。

英國的房屋購買者須繳納印花稅,2008年9月初,英國政府為拯救低迷的樓市,大手筆啟用了一份涉及近百億英鎊的財政援助計劃。該計劃的重要組成部分便是印花稅假期政策,即政府對價格在17.5萬英鎊以下的住房交易停征印花稅1年。

美國土地產權制度

美國國土面積中私人所有的土地占58%,主要分布在東部;聯邦政府所有的土地占32%,主要分布在西部;州及地方政府所有的土地占10%。土地以私有制為主,國有土地只占其中一小部分。美國法律保護私有土地所有權不受侵犯,各種所有制形式之間的土地可以自由買賣和出租,價格由市場供求關系決定。

聯邦政府所有土地主要包括聯邦政府機關及派駐各州、縣、市機構的土地和軍事用地等。州、縣、市政府也各自擁有自己的土地。聯邦、州、縣、市在土地的所有權、使用權和受益權上各自獨立,不存在任意占用或平調,確實需要時要依法通過買賣、租賃等有償方式取得。

土地私有制是由歐洲移民引進美國的,美國有全世界最自由的土地制度,土地所有權分為地下權(包括地下資源開采權)、地面權和地上空間權(包括建筑物大小、形狀等),這三部分權益可以分別轉讓。政府無權任意征用與拆遷。地主愿意讓政府在自己土地上修路以換取開發權,開發區的道路、學校等基礎設施費用由政府負擔,開發商僅需提供宅基地內的建設費用,取得私有土地權與開發權的代價不高,使得大筆資金注入土地投機與開發,土地供應量大且地價低。

在征地方面,美國是按征用時市場上的公平價值補償,這種市場價值,不僅包括征用時的使用價值,而且包括被征用財產的最佳使用價值,即財產因其開發潛力所具有的“開發價值”,體現了對私有財產利益的保護。

美國征用土地主要分兩種形式。第一種是警察權,指政府為了保護公眾健康、安全、倫理以及福利而無償對所有人的財產施以限制乃至剝奪的行為。警察權包括土地區劃、建筑和健康法規、讓移要求、土地分割、污染以及出租管制等。警察權準許政府規劃私人土地,而不需要支付補償。這種征用的方式適用的場合非常有限,并受相關法律嚴格制約。

第二種是有償征用,指政府依法有償取得財產所有人的財產的行為。美國聯邦憲法第五條修正案規定了關于有償征用的三個要件:正當的法律程序、公平補償以及公共使用。在有償征用中,同樣有相當嚴格的步驟需要遵守。

美國地產市場十分發達,制度健全,所有的土地都實行有償使用,在政策規定許可的范圍內,土地可以自由買賣、出租和抵押。政府對私人土地的管理主要是通過登記收費和規劃引導。私有土地買賣完全是私人之間的事,手續十分簡單,在雙方自愿簽訂協議之后,只需向政府繳足規定的稅金,進行注冊登記即可。土地買賣價格,則由買賣雙方根據當時土地的市場價值進行估計,完全由買賣雙方協商,也可由私人估價公司幫助雙方達成協議,并完成交易。

其他國家(地區)的土地產權制度

當代世界絕大部分國家(地區)都是實行土地私有。其中有代表性的是大陸法系和英美法系,這兩大法系影響最大。大陸法系國家包括法國、比利時、意大利、西班牙、葡萄牙、德國、奧地利、瑞士,以及它們曾經的殖民地國家等,大陸法系等諸資本主義國家土地所有制的特點是:土地的私人所有一般占主要成分,私有土地的價值量一般占各國(地區)全部土地資產價值的絕大部分;私有土地雖受政府調節,但主要以市場機制配置;國有(政府所有)、公有和私有土地處在動態變化中。在英美法系國家,諸如美國、加拿大、印度、巴基斯坦、新加坡、澳大利亞、新西蘭以及非洲的個別國家和地區,土地所有權則和英國類似。

在中國香港。1997年7月1日,中國政府恢復對香港先例后,按中央聯合聲明的規定,香港特別行政區內的土地歸屬中華人民共和國所有。中國政府授權香港特別行政區政府行使土地所有權,土地批租制度仍舊保留,50年不變。香港政府以市場地價向私人開發商批租土地獲得的收入向香港房屋委員會注資,使其有能力制定和實施公共住房發展計劃;以免費和下調地價向房屋委員會和房屋協會供地,使其有能力以低于市場房價為中等收入家庭籌集部分資金,補貼低收入家庭。

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一、農村土地產權現狀

（一）產權相關概念

產權的本質是人與財產之間一種行為權利，是一種客觀的經濟關系，產權權利包含四部分即：所有權、占有權、收益權、處置權。]產權制度對人與財產的各項行為權利進行系進行法律化的規范。根據產權主體的多少可將其分為私有產權及共有產權，與共有產權不同私有產權帶有排他性，其財產的權利邊界完全建立在私人范疇；而共有產權對組成該權利內的所有成員所擁有，當某成員對其行使產權權利時并不排斥其他人進行相應的產權權利行為。相比較于以上兩者，還存在著集體產權，即我國目前在農村土地產權所設立的集體產權，其產權主體為一個集體，在其做出各權利行為之前必須由集體內部通過民主決策對產權行為做出決定。

（二）我國農村土地的產權現狀

第一，產權的殘缺。新制度經濟學將產權不完整的情況稱作產權殘缺，產權所具有的排他性、可分離性、可讓度性等主要基本權利存在被人為（或質國家）刪除的情況即產權殘缺，其中所有權對其主體而言應當包括占有權、使用權、處置權和收益權。就所有權而言，我國現行農村土地產權制度中依照我國法律規定農民集體只擁有占有權和使用權，其收益權受到一定程度的限制同時沒有處置權。

第二，城市國有土地邊界趨于模糊。在中國現階段，城市不斷擴張，城市建設用地面積不斷擴大，而且占用的土地多是農村土地。《憲法》規定：“城市土地歸國家所”，“ 國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。而目前我國法律在對征地問題所涉及的公共利益的內涵定義上并沒有一個清晰明確的概念，導致城市邊界從法律的角度上可以依靠“公共利益”無限擴張，造成城市土地與農村土地在邊界問題上日趨模糊化。

第三，農地所有權主體模糊。在市場價經濟條件下，產權主的內涵帶有強烈的經濟性，產權主體作為產權最終的歸屬，其主體的清晰性必不可少，其需具備承擔民事責任的能力。但“集體”的含義目前在立法及相關政策上均較為虛化，而“農民集體”從立法的角度上來講既不屬于法人也不屬于民事責任主體是無法實現相關權利的行使。

第四，土地權屬流轉機制不健全。以農村土地承包經營權為例，現實中農民的承包經營權也存在不穩定的問題，使得各地方政府、村（鎮）政府也存在運用超經濟手段對農地流轉施行不正當干預的問題時有出現。土地流轉機制不健全農民缺乏健全的社會保障也制約著土地的流轉。同時流轉租期不確定或租期較短使得流轉受讓方規模效應受到影響，不少土地鑒于種糧經濟回報低都采取“非糧化”流轉，相關部門對于土地流轉后的用途也缺乏有效的監管對耕地造成破壞或未按照合同條款進行經營都為糧食安全問題埋下了隱患。

二、農村土地產權制度改革方向

第一，以集體所有權為主體，對所有權主體及其行為進行明確。依照我國法律對農村土地三級所有的主體界定很難對具體的主體進行明確從而不能夠對其行為進行有效的規范，鑒于我國農村土地所有權的實踐多是通過廣泛存在于農村的村民委員會進行相關的產權權利實施，因此應該在立法上對主體由原先模糊的說明明確為村委會進行說明，同時成立村民議事會對于土地產權相關的問題進行公開，使村民借助村民議事會參與到權利行使的過程中來。

第二，在產權的期限上進行穩定，在實踐中農民作為最終使用、經營土地的主體，農村土地產權的期限在很大程度上影響了產權的穩定性，目前以承包地為例是以30年作為具體的期限，若能夠對期限進行長期或永久的確定有助于農戶穩定的在土地上進行投入與經營。

第三，建立健全的農地土地流轉機制，實現農村土地的財產權利，目前由于我國法律在國有土地與農村土地的制度建立上存在著較為明顯的二元化，農村土地相比較城市土地而言除了產權上權能的缺失以外還表現為在流轉方面的限制較多，產權的流動性較差因此在現實中造成了諸多的閑置用地、撂荒土地、土地的整體利用呈現出碎片化的狀態，因此，需要建立相關的行政、經濟機制促進農村土地的流轉，使得農村土地能夠通過流轉實現規模化的利用。與城市土地相比農村土地雖然不能產生較多的二級級差地租，然而農村土地內部還是存在著較強因區位因素而造成的一級級差地租，應當引入價格機制，其中的一級級差地租得到釋放，相應的建立農村土地評估制度劃定相應的基準地價為土地的價格進行指導保障農民的財產權利，同時注重對產權交易中介及人才的培養，并在培養的政策及資金上進行扶持。

最后，農村是一個涉及多項因素的綜合性的改革，與之相關聯的制度同樣需要得到調整，例如征地制度、農村社會保障制度、農村住宅保障制度等等，需要各個制度之間相互匹配才能夠最終實現農村土地產權制度適應目前社會經濟發展的需要。

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篇6

建議：各鎮（街辦）指導各村社依據相關法律規定規范完善確權方案、決議。如：集體經濟組織成員的“固化”；土地調整是按“大穩定小調整”的原則，在固化的集體經濟組織成員內進行分配、確權，以達到起點公平；承包地是以戶為單位承包，而不是以人為單位承包等相關表述要嚴謹，不得與法律產生沖突。

二、因承包地未來產生的收益如何分配的問題，導致決議、方案難以形成，影響工作進度

建議：正確理解“農村土地承包經營權”是使用權，承包地的所有權屬集體經濟組織。由所有權產生的收益歸集體所有，其分配由集體經濟組織討論決定。

三、因承包地勾繪上圖要求高、技術性強、現狀與圖斑又存在一定差異等，給勾繪工作帶來難度，影響了工作進度

建議：各鎮（街辦）要加強遺留問題處理，盡快完成實測勾繪上圖和上報工作，確保應確盡確。

四、因承包地的地籍代碼來源于“二調”公司，所以“二調”公司的內業處理速度將影響工作進度

建議：據了解，在圖斑資料完整、邊界清晰、圖面整潔、字跡清楚的情況下，一個社的圖斑需1個內業人員一天時間才能完成全部作業。為此，各鎮（街辦）要做好與“二調”公司的銜接，加快內業處理，及時準確將地籍代碼反饋村社，以便完善確權頒證資料。

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1.1所有權現狀 目前我國農村土地制度的基本狀況是：土地所有權屬于集體，農戶擁有一定期限內的承包經營權；土地經營權可以在承包期間依法、自愿和有償轉讓，但不能用作抵押。這一制度雖然是對傳統農地制度的創新，但是在中國的一些地區，所有權的模糊性已經產生，導致土地關系混亂，這不僅表現在土地產權主體的二重化上，還表現在“集體”作為土地產權主體所引起的概念上的模糊性和虛置性。前者表現為“集體”究竟是指村民小組、村委會還是鄉鎮，并沒有明確的規定，從實踐看，三方都在扮演“集體”的角色，都在行使集體土地的所有權；后者表現在“集體”本身是一個抽象的概念，沒有行為能力，即沒有行使集體土地所有權的能力，這樣，由村民小組組長、村委會主任、書記，鄉鎮長、書記等代行集體土地所有權也就成為必然，但這同時會產生復雜的委托關系，最終導致土地利用的低效率。我國現行體制下的農地產權可分為三部分：一是農地所有權歸集體所有，集體依法組織土地發包或對土地進行再調整；二是農民獲得農地承包權和使用權，農民可自由安排生產；三是國家對農民的承包經營權進行嚴格的規定和控制。這種共同所有制的制度安排下，農民僅作為名義上的所有者，并沒有擁有對農地的真正處置權，因此農民對農地的所有權并不是完整意義上的所有權，而是一種不完全或稱作“有限的農地所有權”，還存在著外部力量對農地所有權的種種侵蝕，容易導致產權殘缺。由于所有權不明晰，形成了集體和農民雙方對自身權利的虛幻和錯位，正是由于這個原因，在許多農村，農地頻繁調整，農民很難長期穩定地使用土地。

1.2 收益權現狀 我國目前模糊的土地收益權導致農民沉重的稅費負擔。所謂土地收益權指的是擁有土地帶來的損益的權利。具體是指土地的收獲物、土地本身增值或貶值、土地轉讓、轉租所獲得的益處等。收益權的完全與否，依賴于各種土地合約的條款、土地制度、政治制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我國農地的產權關系模糊導致了農民所交費用缺乏明晰的體制，村鎮干部的“尋租”行為嚴重，農民應得權益得不到合法保障，農民的負擔沉重。雖然規定：“交夠國家的，留夠集體的，剩余是自己的”，但在實際執行起來成了一種模糊的土地收益權分配方案，這是因為具體的標準是由村鎮自行制定，他們往往除征收國家法定稅費外，還要在一段時期內向農民征收各種費用以彌補政府財政支出，而農民對其缺乏有效監督機制與能力，導致合法權益得不到應有保障，更有不少地方的村鎮集體借助于這種不透明的收費機制，大搞不合理的攤派，成為他們“尋租”的手段。

2.當前我國農村土地產權制度存在的問題

2.1農村土地產權主體模糊 根據我國現行的農地產權制度，農村土地產權存在多元主體，主體界定模糊，有主體交叉現象。《憲法》規定：農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。《民法通則》規定：集體所有的土地，依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織所有。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。從兩法中可以明確看出，農村土地產權主體有國家、鄉（鎮）農民集體經濟組織、村農業生產合作社等農業集體經濟組織，沒有農民。那么哪些土地歸哪些產權主體所有？首先，《憲法》中哪些土地屬于國家所有，哪些土地屬于集體所有規定不明確，在操作中也不明確。其次，《民法通則》中規定集體土地的所有權代表為農業生產合作社或村民委員會，也可以是鄉（鎮）農民集體經濟組織，但村、鄉（鎮）兩級誰為所有權代表規定不明確。另外，《土地管理法》規定：村農民集體所有的土地已經屬于兩個以上農民集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。據此，土地可以屬于村民委員會所有，也可以屬于村民小組所有，與《憲法》、《民法通則》的規定不完全一致。上述法律規定在實際操作中經常出現多元主體對農村土地產權交叉所有的問題。

2.2 農村土地產權界定不明晰 農村土地產權界定不明晰主要表現在三個方面： 所有權界定不明晰。農村土地所有權歸集體經濟組織，但究竟屬于哪一級集體經濟組織，是鄉（鎮） 、村還是村民小組并不清楚。由于“三級所有”的歷史原因，也由于行政區域的變更，造成所有權的界定不清楚；土地使用權界定不明晰。在剛剛過去的15 年的承包期中，大部分地區的農村土地進行過多次小調整及不同程度的大調整，調整的實質是調整土地使用權，這與農民土地使用權穩定的期望是不相符的；處置權界定不明晰。由于所有權界定的不清楚，必然導致土地處置權的混亂。

2.3農村土地產權權責混亂 我國現行農地權利制度權項內涵不清，權責混亂現象十分突出：一方面， “集體”作為土地所有者對土地使用的管理和監督沒有明確的程序和形式；另一方面，土地承包者的權利和義務缺乏具體的規定。在土地所有權與承包經營權的內容、界限和法律形式等都不明確的情形下，明顯缺少所有者與經營者之間資產利益約束。農民在耕地上的權利也很不明確，時常面臨被鄉村兩級政權組織征調他用的風險，或者被收回重新分配，各地近年來不斷發生的農民與鄉村政府因土地使用權造成的糾紛就充分證明了這一點。在這種排他性很低的權利制度下，難以形成土地投入積累機制，在土地經營上的短期化行為以及對土地的掠奪性經營在所難免。

2.4基于農村土地產權的管理機制乏力 隨著我國農村經濟體制改革的深入，土地法律體系的建立和健全，農村土地權利已經由原來籠統的土地所有權細化為土地占用權、使用權、收益權、處分權。土地抵押等權利的使用現象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒灘在不改變其所有權性質的前提下，進行了有限期的土地使用權拍賣。根據物權公示原則，在設立、變更、轉移、消滅物權時，必須履行一個能讓外界承認該權利變動的程序。對于土地物權而言，該公示就是登記。但我國現行法律僅對集體土地所有權和集體土地建設用地使用權確立法定的登記發證制度（實際上有些地方連集體土地所有權的登記工作也沒有很好地開展），對大量農用地（包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等）和未利用地卻沒有設立使用權。未依法進行登記的各項土地權利，其主體權益難以保障，同時又給農村集體土地的管理工作帶來很大的難度。

3.農村土地產權制度改革的幾點建議

3.1要考慮路徑依賴 在設計農村土地產權制度進一步改革方案時，不能不考慮到制度變遷路徑依賴的作用。如果離開中國特定的歷史和現實國情去改革我國的農村土地產權制度，必定會遭到土地制度變遷路徑依賴的抵抗，結果會事與愿違。考慮到路徑依賴問題，我國農村土地產權制度改革的方向應該是在堅持農村土地集體所有的前提下，強化農民對現有土地的長期使用權，并通過法律手段保證土地使用權的合理流轉，給予農民用、養土地的激勵，以克服短期化行為和粗放經營慣性，保障農業的可持續發展。

3.2要注意兩種模型的使用和配合 制度變遷有兩種模型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現行制度的變遷或替代，或者是新制度安排的創造，由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。它必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起，具有盈利性、自發性、漸進性的特點。強制性制度變遷是由政府命令和法律引入來實現，主體是國家。誘致性制度變遷和強制性制度變遷都遵循成本—收益原則，都是對制度不均衡的反應。改變目前農村土地產權制度的缺陷，需要兩種變遷模型并用。一是強制性制度變遷，進一步延長土地承包期限以克服短期化行為；運用法律等手段保護農民的利益，嚴格控制占用農業用地；對非農用地的占用要依法、合理，并給予合理的補償。二是尊重農民的自發創造性，對目前農民自發嘗試的土地使用權流轉方式，如反租倒包、土地有償轉包或轉讓、土地投資入股、土地信托服務、土地互換等，要允許試驗并加以規范和引導。

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一、農村土地產權制度對農業健康發展的影響

改革開放以來，中國農村土地制度進行了改革。就是以“共有產權（集體產權）為中心過渡到有限制的私有產權（土地承包權）為中心。這種制度安排有效地解決了“搭便車”行為和監督問題，降低了制度運行的成本，增強了制度的有效性。但市場經濟體制改革的推進，使這種產權制度安排的局限性日益凸現。

1.集體土地產權主體不明晰

中國農村的土地歸農民集體所有，但是集體到底是指哪一級，法律規定則較為含糊。土地產權主體不明晰必然導致上級集體隨意平調下級集體所有土地的現象經常發生，造成對農民土地產權的隨意侵害，必然降低土地產權制度的有效性，不利于農業的可持續發展。

2.承包經營權的內涵不充分、不明確

正是由于承包經營權是一殘缺的使用權，才導致了集體隨意解除土地承包合同；村集體隨時調整農民的土地；政府亂征用農民的土地；村集體非法出賣村集體的土地等。

3.土地承包期不穩定

中央明確指出，土地承包延長30年不變。但在現實生活中，農民的土地承包期常常被打斷，不斷地被調整。頻繁調整土地的承包期，造成土地經營周期的人為縮短，是造成農民不對土地進行長期投資，進行粗放經營、掠奪式經營，而非集約經營的根本原因。

4.相關的法律法規不健全

盡管政府在制定和實施有關土地產權的法律法規方面可謂是不遺余力，但土地產權的法律法規仍然不盡人意。一是有法不依，執法不嚴。二是無法可依。三是法律法規的內容籠統，不具有可操作性。

二、為實現農業可持續發展，對農地產權制度的基本要求

1.兼顧公平與效率

若只顧公平，對土地進行不斷的調整和細分，則土地的可持續性就無法實現。同樣若只顧效率，對農民的“成員權”則必然會出現分配不公、貧富兩極分化。

2.能夠有效地克服外部性

外部性有正外部性與負外部性之分。由于農地產權制度的殘缺，使得農民的土地權利不斷受到鄉村集體的行政性干預；由于缺乏地役權，使土地使用者可以“以鄰為壑”，給他人造成“外部”性；以及由于農民缺乏土地使用權的穩定感，而對土地進行粗放、掠奪性經營，對土地所有者（鄉村集體）造成了“外部性”。所有這些都損害了農地的可持續發展。

3.能夠有效地克服搭便車行為

現行的農地產權制度以家庭經營為單位，就有效地克服了“搭便車”的行為，降低了監督成本，解決了監督問題，使農地產權制度的有效性大大增強。因此，以家庭經營為單位的土地產權制度應該繼續堅持。

4.能夠有效地克服短期行為和投機行為

根據現行的農地產權制度安排，正是由于農民預期土地會不斷被調整，才引起他們對土地進行掠奪性、粗放性經營，而不注意用養結合，致使土地質量下降，水土流失，嚴重破壞了土地的生態環境。也正是由于農地產權制度安排的不穩定，可以對其進行調整，以致于地方政府只顧眼前利益而不顧后果地征用農地。

三、完善農地產權制度創新，促進農業可持續發展

1.明晰和規范農地的所有權

1.1耕地所有權。耕地的所有權應歸屬于生產隊。這符合合作化以后農地所有權制度的傳統；易于為農民所接受。

1.2非耕地的所有權。由于林地、草地、荒山等的邊界不易界定，同時便于管理，一般應劃歸村集體所有；原來鄉鎮辦果園、林場、草場等從持續利用出發，其土地所有權應歸鄉鎮集體所有；原來鄉鎮辦企事業單位，基礎設施占用的土地應歸鄉鎮集體所有；村辦企事業單位和基礎設施占用的土地應歸村集體所有。

1.3明確農地所有權的內容。

2.堅持公平與效率兼顧

從目前我國農業的特點來看，就總體而言還未走出以公平為中心的第一階段，但我國東部和中部部分鄉鎮企業較發達的地區，已經進入到以效率為中心的階段。這種情況決定了我們必須進一步穩定農村土地的家庭經營制度，并在此基礎上積極創造條件向以效率為中心的農地制度過渡。

3.賦予農民長期而有保障的土地使用權

完善農地產權制度，最根本的就要明確、規范、穩定農地使用權，使之成為類似企業法人財產權的一種權利。為此，應制定相關的法律法規，以建立起使用者的農地產權制度。在這方面要解決的主要問題有：第一，長期穩定農地使用權。第二，農地使用權作為一種產權（或物權），其完整性應包括農地的占有權、獨立經營權、收益權、轉讓權以及租賃、抵押入股、轉包、委托經營等自由。第三，農地使用權可以繼承和贈與。第四，由政府頒發同樣的農地使用權證書，并建立起農地使用權的登記、獲得、轉移等法律程序。

4.建立和完善農地流轉制度

要建立和完善農地流轉制度，第一，必須確立農地使用權的商品屬性。第二，要規范農地流轉的形式。第三，要規范農地流轉的法律程序。第四，要建立必要的中介機構，為農地的流轉提供及時可靠的信息，評價等咨詢服務和法律服務，以實現農地與其它生產要素的優化配置。

5.盡快建立現代農地制度的法律法規體系

現實的許多土地產權都沒有上升到土地法權的地位，有的雖具有土地法權的地位，但沒有發揮出法律的威力，以致于土地產權的有效保護機制難以形成，土地產權運用的隨意性到處可見。因此，對其進行法制化管理，加大執法力度，對維護土地產權的運行秩序具有重要的意義。

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1.產權主體模糊

我國對農村土地產權主體的規定不盡相同，存在主體界定不清、相互交叉現象。《憲法》《民法通則》和《土地管理法》分別對農村土地所有權主體有所界定，但又表述不一，存在交叉問題，導致在實際操作中存在土地產權主體多元化現象。

2.產權界定不清

農村土地產權界定不清表現為：一是農村土地所有權界定不清，由于歷史原因，現行土地所有權歸“三級所有”，對農村土地所有權缺乏統一規定；二是農村土地使用權界定不清，經過多次土地調整，土地使用期限與農民期望值不相符；三是農村土地處置權界定不清，因土地所有權界定不清，導致土地處置權存在混亂。

3.產權關系不明

一是農民和集體經濟組織間產權關系不明。作為農村土地所有者的集體組織把土地使用權通過租賃或承包方式賦予農民，使土地使用權和所有權分開。集體組織作為土地所有者應得到農民的租金，但現實中并非如此，例如有些土地，農民并不上交租金；二是農民和國家間產權關系存在認識誤區。從理論層面上講，國家和農民間不存在直接產權關系，但大多數人往往認為兩者之間存在直接產權關系；三是集體經濟組織和國家間產權關系不合理。國家在征地過程中，將集體所有的土地轉為國家所有，使集體失去土地使用權的同時，農民也失去了土地使用權。國家在征地過程中容易出現土地定價不合理，對農民補償不充分的現象。

4.產權權責混亂

一是對農村土地具有所有權的“村集體”，在土地使用的監督和管理方面沒有確定明確的形式和程序；二是對于土地承包者應承擔的權利和義務沒有具體規定。目前，對土地承包權的界限、內容和法律形式都缺乏明確規定，無法對土地所有者和經營者的權利和義務進行有效約束。

二、農村土地產權制度的改革與完善措施

1.明確所有權主體

在目前，農村土地所有權存在歸鄉鎮、村民小組和村民委員會“三級所有”的現狀，應根據我國農村土地產權實際情況，對土地所有權的主體進行明確，從而有效解決土地多頭管理或所有權缺位等問題。目前，由于鄉鎮政府組織范圍較廣，管理費用過高，已被列入農村土地所有權之外；村民小組不是一級行政單位，且不是經濟組織，因此也不應列入農村土地所有權之內；村民委員會是最基層的一級農村組織，是群眾選舉產生的，可以代表群眾心聲集中行使權力，因此可以把農村土地所有權主體明確為村民委員會。

2.健全使用權流轉制度

在土地使用權流轉過程中，首先，建立土地流轉中介機構和流轉市場；其次，鄉鎮政府要準確定位，在農村土地流轉過程中發揮好服務職能，不得采取行政干預行為。農民是農村土地使用權流轉的主體，流轉行為應基于農民的自愿。

3.明確承包經營權內涵

承包經營權有著雙重屬性，經營權具有土地使用權性質，承包權具有土地所有權性質。目前土地所有權存在的主要缺陷是所有權經常侵害使用權，導致土地使用權運行不充分。可以通過以下措施解決，一是土地承包期永續化。目前很多國家通過延長土地承包期來完善土地制度，因土地所有權歸集體所有，集體始終具有對土地的處置權，因此土地承包權永續化并不是土地私有化。二是明確農戶經營決策權。在承包范圍和法律規定之內，農戶按時履行責任和義務，任何個人和組織都不能干涉農戶的經營活動。三是對農戶收益權進行界定。在承包期限內，農戶依據合同交足發包方租金和根據法律上繳國家稅收之后，剩余部分由農戶自由支配。四是對農戶轉讓權進行明確。在承包期內農戶有權轉讓土地使用權，任何部門不能進行限制和阻撓。

4.其他補充保障措施

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中圖分類號：G812.42 文獻標識碼：A 文章編號：

【正文】

城鎮化的內涵及目標

“城鎮化”是我國學者創造的一個新詞匯，1991年辜勝陽在《非農化與城鎮化研究》一文中首次拓展了城鎮化的內涵，并在此后的研究中取得了一系列顯著成果。改革開放以來，深圳由一個沒有人愿意涉足的荒蠻之地蛻變為中國的一線城市，中國的城鎮化建設在持續了30年之后初見成效。

十之后，新一屆政府明確提出，城鎮化是中國未來經濟發展的重心，國家總理曾多次強調，城鎮化是擴大內需的最大潛力。那么，究竟何謂“城鎮化”，中國推進城鎮化所要實現的目標是什么？

學術屆的解釋各不相同。筆者認為，城鎮化即農村人口向城鎮的轉移，這不單單是戶口農轉非，讓農民在家種地進城吃飯，[大太陽建筑網新視角：城鎮化絕不是在家種地進城吃飯

]抑或“炒版圖”，而是讓農民自愿放棄土地進城工作，并享受市民待遇，即“農民的市民化”，并在保證資源環境不受破壞的基礎上實現農業現代化和工業化以及大中小城市和城鎮的協調發展。

我國目前的農村土地制度解析

要實現城鎮化，讓失地農民沒有后顧之憂，開開心心進城就業，首先要解決的便是土地問題。在農村，農民沒有固定收入，也可以種地養家，而一旦放棄土地使用權，在城市里又沒有謀生技能時，農民就沒有了活路。而中國現行的土地制度對農民而言，保護力度遠遠不夠，致使農民不愿放棄土地進城，只能消極的“被城鎮化”，“強拆”、“強征”現象屢有發生，嚴重阻礙了城鎮化進程。

我國社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。[ 參見《中華人民共和國憲法》第六條第一款.]根據我國《憲法》及《物權法》的相關規定，農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。[ 參見《中華人名共和國物權法》第五十九條.]農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地，依法實行土地承包經營制度。[ 參見《中華人名共和國物權法》第一百二十四條.]農民還享有宅基地使用權，有權依法利用集體土地建造住宅及其附屬設施。[ 參見《中華人名共和國物權法》第一百五十二條.]簡言之，農村土地所有權歸集體，農民只有土地承包經營權及宅基地使用權（用益物權）。

根據《物權法》的規定，物權包括所有權、用益物權和擔保物權。其中，所有權是所有權人依法對自己財產享有的占有、使用、收益、處分的權利。首先，將所有權歸屬于“集體”這樣一個抽象組織，作為直接利害主體的農民沒有實體處分權，直接導致在征地過程中農民沒有話語權，本應得到的補償大部分被國家和其他組織瓜分，剩余部分遠遠不足以保障農民今后的基本生活，現行戶籍制度、教育制度等也給農民再就業造成了極大障礙，從而使得農民根本不愿放棄土地進城。

其次，我國實行，農民以家庭為單位承包土地，每人擁有一小塊土地，農村勞動力得不到解放，只能停留在小農經濟的歷史臺階上。此外，物權法規定，集體土地不得外包，只能在集體內部進行轉包。這樣一來就完全阻斷了集體之外的企業、個人對土地的承包經營渠道，使得農業的規模化、機械化經營實現起來異常困難。[[[1] 陶林.21世紀中國農村土地制度創新與展望[J].學術論壇，2008，（4）]]

再次，對農民而言，宅基地使用權太過“虛無化”，即農民只有使用權，一旦離開集體遷到城鎮，宅基地使用權即喪失，須收歸集體。而在城鎮化拆遷過程中，農民僅可以就地上的房屋獲得補償，而明確歸屬農民的宅基地使用權卻被忽略，農民不能基于此項權利得到任何補償。眾所周知，農村拆遷不同于城市，農民得到的補償要想在城市買房子，差的還很遠。

最后，擔保物權在農民身上基本不適用。我國法律明確規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，[ 參見《中華人名共和國物權法》第一百八十四條.]而鄉鎮、村企業的建設用地使用權不得單獨抵押，只能在廠房等建筑物抵押時一并抵押。[ 參見《中華人名共和國物權法》第一百八十三條.]那么，農民唯一的資本——土地使用權只能攥在自己手里，不能帶來任何經濟效益，也不能以此獲得資金支持發展農副產品加工養殖業來延長產業鏈，嚴重限制了農民創業、就業的路徑，使得農民不得不留在農村“守業”。

綜上所述，我現行的農村土地制度阻礙農民進城，因此推進城鎮化，必須改革農村土地產權制度，保障農民基本權利。

發達國家的城鎮化經驗

美國

1870年英國第二次產業革命成果流轉到美國之后，美國開始產業革命，經濟結構重心由農業轉向工業，由農村轉向城鎮，由此拉動內需，啟動了美國的農村現代化進程。到目前為止，美國是世界上城鎮化水平最高的國家，城鎮化率高達85%，基本實現了城鄉一體化。

仔細分析美國農業現代化、農村城鎮化的過程，不難發現，實行土地制度改革，明確界定產權從中發揮了重要作用，其中，土地租佃制功不可沒，美國由此實現了小土地所有制向大土地所有制的蛻變，實現了土地的規模經營。此外，租佃制實現了土地所有權和經營權的分離，把農場主、農業資本家、農業工人的利益綁到了一起。這種先進的產權制度順應時代潮流，推動了美國的城鎮化步伐。[[[2] 賈靜.借鑒美國、日本經驗完善中國城鎮化進程中農地制度[J].世界農業，2009，（12）

【作者簡介】

李欣，女，北京理工大學法學院，2010級本科生

劉逸路，男，北京理工大學數學學院，2010級本科生，

日本

日本的農業發展條件與中國基本相似，不同的是，日本在第二次世界大戰之后迅速崛起，實現了農業現代化，目前城鎮化率已突破70%。究其原因，可以看出在日本的土地制度改革過程中，始終貫穿著“只有直接從事農業生產的勞動者的權利才應得到保障”的宗旨，并在1970年之后，鼓勵土地的租借和流轉，使得土地向有能力、愿意經營的農民集中，最終實現了規模化經營。[2]

新型農村土地產權制度構想

對中國而言，要想實現土地產權制度改革，推進城鎮化，必須因地制宜。筆者提出如下構想：

第一，實現土地承包經營權的流轉。通過修改法律，實現土地承包經營權的流轉，促使土地向農業能手聚集，積少成多，進而實現農業的規模化經營。

第二，賦予農民實實在在的宅基地使用權，允許農民在拆遷或者征地過程中，用宅基地使用權換取城鎮住房，以確保農民基本生活條件不受影響。

第三，允許農村土地抵押，以使從農業生產中解放出來的農民可以獲得資金發展加工業、服務業，而不僅僅是出賣利潤極低的初級農產品，進而解決失地農民的就業問題。

最后，在不改變我國基本經濟制度的前提下，賦予農民比較完整的土地產權，允許農民處分自己的土地（向城市建設用地發展），使得農民在土地被征收時可以獲得合理補償。

當然，城鎮化的實現不止依賴農村土地產權制度的改革，但是，不可否認，要想實現“人的城鎮化”，必須從根本上解決土地問題，解決農民的后顧之憂。科斯定理表明，當交易費用大于零時，產權清晰界定將有助于降低人們在交易過程中的成本，改進效率。由政府選擇某個最優的初始產權安排，就可能使福利在原有基礎上得以改善，并且這種改善可能優于其他初始權利安排下通過交易所實現的福利改善。[ 盧現祥，朱巧玲.新制度經濟學[M].北京：北京大學出版社，2012年，P137-143]那么，我們也有理由相信，土地產權制度的改革，可以推進中國的城鎮化進程，節約成本，實現帕累托最優。

【參考文獻】

[1] 陶林.21世紀中國農村土地制度創新與展望[J].學術論壇，2008，（4）

[2] 賈靜.借鑒美國、日本經驗完善中國城鎮化進程中農地制度[J].世界農業，2009，（12）