導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇公共財政的基本特征，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

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二、公允價值概述

1.內涵

所謂的公允價值，就是當天交易產品或資產所需要支付的價值。公允價值在會計報告中占據著重要位置，是投資者參考的依據。在核算公允價值的過程中，需要對產品或資產的交易環境進行測評，判斷買賣雙方的交易意愿。在公平交易的背景下，二者所?f調的價格，就是最終的公允價值。

2.來源

對公允價值的來源進行分析，可以發現公允價值主要源自市場價格和未來的現金流量貼現。市場價格比較容易把握，在獲取市場價格時，需要對市場報價進行獲取和驗證，將市場價格作為公允價值的基礎。現金流量貼現的難度比較大，在現金流量貼現的過程中，需要計算產品或資產的折現率，以及市場價格的虧損率等等。

三、將公允價值計量引入企業的必要性

1.優化企業會計報告

首先，引入公允價值計量，可以優化企業會計報告。在企業進行交易的過程中，合約成為重要的交易形式，產品或資本被記錄在合約之中，不再具有實體形態，傳統的歷史成本逐漸落后于時展的潮流。如果在此時應用歷史成本進行會計核算，只能在合約真正具備法律效率時，才能計入會計報告之中，但是在合約過程中，企業的經濟效益也會出現虧損情況。在引入公允價值計量之后，可以在合約未履行之前，把合約期間發生的業務計入到會計報告之中，對資本或產品的市場價格進行判斷，實現合作雙方的信息互通。

2.提升企業經營業績

其次，引入公允價值計量，可以提升企業經營業績。在未應用公允價值前，企業在核算經營效益時，需要計算收入與投資費用的差額。事實上，企業除了交易環節會產生費用和收益外，資產流動環節也會產生成本和效益。應用公允價值后，企業在核算經營效益時更加全面，財務會計不僅要計算收入成本差額，還要計算交易資產或產品的公允價值，以及在市場價格發生變化之后，公允價值的增幅和降幅。經過會計核算，會計報告的精確性將大大提升，企業根據會計報告，可以確定自身的發展方向，提升競爭實力，降低財務風險。

3.維護企業實物資本

再次，引入公允價值計量，可以維護企業實物資本。不同企業的生產能力不盡相同，為了實現企業的循環生產，需要把投入的生產能力進行大規模回收。在應用傳統歷史成本進行會計核算時，生產能力并沒有計入到核算范圍之內。在引入公允價值計量之后，生產能力是重要的核算內容，需要對生產能力的市場價格進行預估，并根據生產能力的市場價格制定回收方案，保障企業的有效權益。

4.解決收益分配問題

此外，引入公允價值計量，可以解決收益分配問題。在企業的生產經營過程中，很容易出現收益分配不均問題，導致企業和投資者發生矛盾，阻礙企業的可持續發展。對于一些非實物資產，我國并沒有形成嚴格的劃分標準，企業只能按照歷史成本進行估算，根據資產的歷史成本進行劃分。值得注意的是，市場經濟處在不斷的變化之中，上述分配原則很容易導致利益超分配的問題出現。在調和企業和投資者之間矛盾的過程中，公允價值計量的作用得到了凸顯。公允價值可以計算資產的實時價值，優化資產分配。

5.提高會計決策質量

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基本公共服務均等化的實現首先需要政府職能的轉變。所謂調整政府職能結構，就是要將政府的主要職能從原來的過分關注經濟建設的建設型政府，調 整為政府職能主要關注基本公共服務的服務型政府。服務型政府是一種全新的政府管理模式，其區別于管制型政府一個最顯著的特征，就是以公民為本位的政府。 ［17］

（二）基本公共服務均等化要求各級政府構建堅實的公共財政體系

要實現基本公共服務均等化，必須有四大體制支撐，即公共財政制度、收入分配制度、城鄉協調制度和公共服務型政府制度。從財政體制來講，首先要 向公共財政體制轉變，使其符合公共財政的基本特征和基本職能。其次要調整財政支出結構，加大對目前比較薄弱的基本公共服務領域的投入，同時加大財政轉移支 付的力度，彌合東西部之間在公共服務上的差距，使其達到公開、公平、公共、民主和法制的要求。從收入分配來講，必須按照“保低”(保障并提高低收入者收入 水平)，“擴中”(擴大中等收入比重)，“控高”(調控過高收入)，“打非”(打擊并取締非法收入)的進行收入分配體制改革，使收入差距擴大的趨 勢得到根本性扭轉，從而減輕政府實施基本公共服務均等化的壓力。［18］

（三）加大縣級政府的經濟自主權是推動基本公共服務均等化的有力保障

有研究認為，中西部地區某些縣基本公共服務均等化實施困難，原因在于其縣級財政的現狀與公共財政的差距。［19］縣級的財權與事權不對稱，財 政包袱重，“市管縣”的管理體制，進一步加重了縣級財政的壓力財政支出結構不合理，縣級財政負擔過重，財力偏緊使中西部地區縣級政府統籌經濟社會發展時有 心無力。由此，近年各省積極實施“強縣擴權”制度，目的就是為了加大縣級政府在縣域經濟中的自主權。強縣擴權最重要的就是要強化縣級政府的經濟大權，可以 有效實現政府機構的精簡，降低行政運行成本，促使政府職能合理定位，并提升整個社會經濟生活的統籌協調水平。［20］

陜西省于2007年起開始實行“強縣擴權”試點。2008年一季度，15個擴權縣（市）生產總值、工業總產值、社會消費品零售總額比上年同期 平均增長15.9%、28.7%、28.7%。擴權縣直接辦理的審批、核準、備案類項目大幅增加，發展環境更加寬松。神木抓住機遇，促進了縣域經濟快速發 展，順利跨入全國百強縣行列，從而改寫了陜西省沒有全國百強縣的歷史。

四、總結

西方學者認為公共服務均等化是政府的天然責任，而我國由于經濟條件和社會發展水平的制約，只能將范圍縮小至基本公共服務。隨著理論研究的深入 和各地廣泛的實踐，基本公共服務均等化理論必將越來越成熟。如何實現民生措施和制度的可持續發展，本文認為只有通過轉變政府職能，構建公共財政體系和擴大 縣級政府的經濟職能，才能實現更大意義上的基本公共服務均等化。

在研究的過程中，本文認為以下問題還應進行繼續深入地研究。基本公共服務均等化的效果如何評價，隨著理論研究的不斷發展和各地基本公共服務均 等化措施的實行，這一領域必然會引起學者的關注。同時，各地政府積極推進基本公共服務均等化，出臺了各種各樣的政策措施，這些舉措應切實貫徹落實，使這些 惠民舉措真正為百姓帶來福利，而不是出于各級政府一時的“政績熱情”。

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1 公共財政的內涵和基本特征

自西歐發展而來的公共財政與我國市場經濟之間有著密切聯系，它是現代化經濟發展背景下涌現出的一種全新的財政管理體制。作為社會資源的重要配置者，政府與市場的作用均不可忽視，其中在社會資源配置方面市場的作用更為基礎，而政府則是立足于公共服務與公共產品的提供。通過對財政職能范圍的劃分，建立對應的財政收支體系，這一財政管理模式正是所謂的公共財政內涵。相較于以往生產建設型財政體制而言，公共財政的特征主要包括三個方面：

第一，公共性特征。作為公共財政的核心特征，公共性突出了計劃經濟體制背景下政府的資源配置主體作用，政府的公共職能因此放大。然而當前市場經濟條件下，社會資源配置主體被市場占據，政府與市場之間各司其職，滿足社會公共開支需求成為了財政職能的集中體現。

第二，非營利性特征。從市場經濟條件分析，市場監管者與宏觀經濟調控者是政府在經濟職能方面的突出體現，這對于市場運轉而言是不可缺少的物質基礎及制度化保障，卻并非營利主體，這足以證明市場條件下政府的宏觀調控職能。

第三，法治性特征。作為以中國法治經濟和信用經濟的呈現，市場經濟所對應的公共財政執行也應滿足法治化要求。在政府直接參與的過程中，財政收支理應在法律制度的約束下執行，在人大監督下突出財政收支的透明與公開。

2 公共財政框架的構建

2.1 政府預算制度改革

作為一項根本性變革措施，政府預算制度改革是不可缺少的。隨著人代會預算決定權的擴大，對應的政府機構變革措施也必不可少，這其中主要涉及到財政部門改革的工作內容，需要財政部門積極適應市場化需求，通過對法律條文的進一步修訂和調整構建更加穩固的政府預算制度實施環境。與此同時，政府預算制度改革與法律體系完善之間也有必然聯系。政府預算制度改革應當從部門預算改革入手，最大程度降低部門預算內外的基金差異，擴大部門財政預算的涵蓋范圍，取消不合法的制度外內容，擴大部門預算制度實際適用范圍，并在推行這一制度的過程中積極在地方政府中落實預算制度的核心內容。此外，關于政府預算確立時間應當盡可能提早，在科學化的預算科目規劃中對現階段存在的預算定員定額與實際不符的問題予以糾正。最后，重視政府預算其它制度改革實施的必要性，比如建立社會保險預算制度、社會審計制度以及完善政府采購制度等。

2.2 建立納稅人制度

作為公共財政制度的基礎之一，納稅人范疇的確定依賴于納稅人制度的有效建立。這就需要從納稅人意識培養著手，盡可能爭取符合納稅人義務的權利。這一制度建立并非朝夕之事，同時納稅人制度建立還需要相關法律制度作為補充，突出政府的正面干預作用。與此同時，關于我國現行稅費制度改革也不應忽視，只有切實強化政府稅費改革中的法律作用，才能在政府導向下將制度建設納入正軌，促進規范化稅費格局的形成。在有法可依、依法行政的基本環境下，亂收費問題才能真正得到肅清。因此，納稅人制度的建立需要從收費項目內容的清理和整頓出發，堅決制止非正常項目的收費問題。

2.3 地方公債制度的建立

財政赤字的彌補很大程度上依賴于公債制度的實施，這是因為公債制度在提供必需數量公債券的同時也能夠積極與貨幣政策相契合，以地方政策手段的方式實現對宏觀經濟運行狀態的有效調控。這就需要地方財政能夠在立法方式輔助下突出地方政府的發債權，在真正成為一級財政后才能夠更好地解決地方潛在的赤字問題。需要注意的是，地方債務狀況和中央政府債務情況有著顯著的差異性，從地方政府發債行為約束角度分析，必要的法律措施保障必不可少。

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    公共財政是市場經濟條件下國家提供公共產品或服務的分配活動或分配關系,是滿足社會公共需要的政府收支模式或財政運行機制模式,是與市場經濟相適應的一種財政類型,是市場經濟國家通行的財政體制和財政制度。它具有公共性、公平性、公益性和法制性四個基本特征。公共性是公共財政的本質特征,政府應從保證最廣大人民根本利益的基本點出發,制定與執行公共政策。公平性是財政分配符合社會絕大多數成員認可的正義觀念。公共利益是與個人利益相對應的,具有客觀性、社會性和共享性,公共產品和服務則是公共利益的具體形式。法治性則是公共財政通過法律體系來嚴格界定政府收支活動,從而保護個人財產權利不受侵犯。

    二、民族地區公共財政建設面臨的主要困難

    民族地區由于受政治、經濟、社會、歷史和自然地理條件等多種因素的影響,經濟基礎薄弱,地方財力有限,與經濟發達地區相比,公共財政建設的壓力與難度尤為突出。下面就以湖北省恩施土家族苗族自治州公共財政建設為例,說明民族地區公共財政建設存在的主要困難。恩施自治州地處湖北省的西南部,下轄恩施、利川兩市和巴東、建始、來鳳、鶴峰、咸豐、宣恩六縣及一個省級經濟開發區,總人口388萬人,其中土家、苗、侗等28個少數民族占52.6%。恩施州公共財政建設存在的問題,主要體現在以下幾個方面:

    (1)財政依賴的經濟基礎薄弱。2006年,全州國內生產總值實現189.5億元,扣除價格因素,比上年增長8.8%,占湖北省的比重由2000年的3.34%下降為2.5%;人均國民總值5405元,僅為全國人均國民總值16084元的33.6%,是湖北省人均國民總值13296元的40.7%;全州地方財政總收入僅270473萬元,占湖北省地方財政收入的2.3%。

    (2)財政自給能力弱,公共服務低標準運轉。2006年,恩施州財政平均自給能力系數為0.3,僅為全國地方平均自給能力系數0.606的一半;全州地方一般預算支出419186萬元,人均支出1080元,為全國2315元的47%,為湖北省1730元的62%;全州教育支出8.9億元,人均支出229元,為全國341元的67%,接近湖北省240元的水平;醫療衛生支出2.74億元,人均支出71元,為全國99元的72%,接近湖北省74元的水平;公共安全支出2.74億元,人均支出71元,為全國158元的45%,為湖北省132元的53%;社會保障補助支出0.62億元,人均支出16元,為全國143元的11%,為湖北省177元的9%。

    (3)財政增收乏力,支出成本大。一是財政減收因素多,全州重大項目水布埡電站、宜萬鐵路、滬蓉高速公路等工程接近尾聲,由投資拉動的財政收入將出現大幅下降,短期內替代財源缺乏。二是恩施交通運輸不便,國家“擇優扶強”的金融政策制約金融資金對中小企業投入,產業發展難度大。2007年,全州存貸差達85億元,比2006年65億元增加20億元,增長30%。三是行政成本高,隨著全國物價上漲,加劇趨勢明顯。如差旅費,恩施距離武漢六百多公里,一人去武漢往返需要兩天,路費最低六百元,而其他地區僅需要三百元左右。四是財政負擔重。隨著改革的深入,很多應由社會解決的事務,由于市場發育不完全,只能由政府解決,加大了財政負擔。

    (4)財政改革不完善,財政管理監督機制依然滯后。為加強財政監管,規范財政資金運行,恩施州先后實施了農村綜合改革、財政預算管理制度改革、行政事業單位國有資產管理和財政與編制政務公開,取得了較好效果。但隨著改革的深入,新的矛盾逐步顯現。一是財政管理總體上仍然是計劃經濟因襲下來的管理模式,管理比較粗放,財政監督比較薄弱,重分配輕監督現象突出。二是預算編制較粗,總體框架上尚未跳出“基數加增長”模式,在部門預算的審核上,缺乏審核標準,隨意性強。三是預算執行剛性不足,缺少全過程的有效監督機制,預算結果缺乏系統的績效考核機制。四是政府非稅收入管理未徹底打破部門利益格局,距離綜合財政管理的要求尚有很大的差距。五是行政事業單位在資產管理上重購置輕管理,重復購置與低效運轉并存。

    三、促進民族地區公共財政建設的對策

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一、當下我國納稅人的概念及其形成基礎

國內學者在論及納稅人的概念時，幾乎無一例外地將其定義為稅法直接規定的承擔納稅義務的單位和個人。例如，認為“納稅人是法律、行政法規規定負有納稅義務的單位和個人”，或認為“納稅人是稅法規定的負有納稅義務的單位和個人”，我國現行的《稅收征收管理法》第4條也規定法律、行政法規規定負有納稅義務的單位和個人為納稅人。上述定義的形成有其深厚的歷史和現實基礎，擇其要者有二。

(一)財政學界關于稅收概念的界定

長期以來，在我國財政學界占據主導地位的“國家分配論”認為，財政是伴隨國家的產生而產生的。隨著生產力的不斷提高，人類社會出現了私有財產和階級，在階級矛盾不可調和的產物——國家產生后，就必須從社會分配中占有一部分國民收入來維持國家機構的存在并保證其職能的實現，于是就出現了財政這一特殊的經濟行為。因此，“財政是國家或政府的收支活動，它是一國政府采取某種形式(實物、力役或價值形式)，以一部分國民收入為分配對象，為國家實現其職能的需要而實施的分配活動”。相應地，作為財政收入主要來源的稅收則是“國家為向社會提供公共品，憑借行政權力，按照法定標準，向居民和經濟組織強制地、無償地征收而取得的財政收入”。可以看出，在這種概念下，稅收被定性為國家為實現其職能而取得民眾收入的一種重要形式，而且這種取得具有單方性，即表面上看無須取得公眾的同意。在這里，突出和彰顯的是稅收的政權依據及其所謂“無償性”和“強制性”，公眾(納稅人)的義務被過分地強調，以至于納稅人似乎只有義務而沒有任何權利可言；與之相反的是，國家的義務卻予以淡化甚至忽略，凸顯在納稅人面前的是以國家強制力為后盾的稅收征管權力，而且這種權力還時而被濫用。如此背景下，納稅人也似乎就是依法負有納稅義務的單位和個人。

(二)稅法學界關于稅收法律關系性質的界定

在我國稅法學界，多年來，由于在稅收概念方面受“國家分配論”的影響，關于稅收法律關系性質的問題，一直推崇“權力關系說”。該學說認為，“稅收法律關系是依靠財政權力產生的關系，是以國家或地方公共團體作為優越權力主體與人民形成的關系，該法律關系具有人民服從此種優越權力的特征……稅收法律關系是以稅務當局的課稅處分為中心所構成的權力服從關系，在這種關系中，國家及其代表稅務行政機關是擁有優越性地位并兼有自力執行權的，納稅人只有服從行政機關查定處分的義務”。依此定性稅收法律關系，將使稅收行為無異于一般的行政行為，納稅的核定、執行似乎與警察對違法行為的處分沒有什么兩樣，而作為類似違法者的納稅人負有更多的義務，也就無可厚非了。

二、納稅人概念應予完善的必要性

在當前我國深化財政稅收體制改革，努力構建公共財政框架，全面推進依法征稅，建設法治政府、服務政府的背景下，對已有的納稅人概念予以修正和完善，強調其權利特性，增強其主體地位，無疑是正確和必要的選擇。

(一)構建公共財政框架已成為我國財政稅收體制改革的導向性目標

隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，上個世紀末，為了處理好經濟社會轉軌、政府職能轉變而帶來的財政職能轉變和財政轉型問題，我國適時提出了構建公共財政框架的導向性目標。這一導向的基本特征之一就是要以公民權利平等、政治權力制衡為前提的規范的公共選擇作為決策機制，即要實現理財的民主化、決策的科學化、社會生活的法治化。這種權力制衡的規范公共選擇實際上也是“政治文明”包含的一個基本路徑，即所謂權力制衡的理論：以公眾的權利來抗衡和制約日益龐大而似乎沒有邊界的國家權力。在這種機制下，財政活動盡管直接表現為政府以稅收為主要形式無償地轉移公眾的財產收入，以政府購買、轉移支付等形式提供市場不愿或不能有效提供的公共物品，但當家人——財富的終極所有者和享用者卻是社會公眾(納稅人)，此時政府與社會公眾(納稅人)的關系是“管家”與“主人”的關系。換肓之，公共財政的錢是主人即社會公眾(納稅人)的，而不是管家即政府的。管家能夠支配多少錢，如何安排使用這些錢，都只能由主人來決定，都必須稟承主人的旨意。政府主要是通過稅收方式獲得收入的，而稅收由社會公眾(納稅人)決定，即社會公眾(納稅人)控制稅收決定權，就成為公共財政的起源和基點。依之，應當突出強調的是納稅人的各項權利，而非作為征稅主體的國家的權力，否則便是本末倒置了。

(二)依法治稅、建設服務政府已然成為我國建設法治政府的重要組成部分

上個世紀80年代以來在我國開始的計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的偉大變革，不僅僅是為了重塑市場在資源優化配置中的基礎性地位和作用，更是要高揚法治與規則治理的價值和意義，市場經濟必然是法治經濟。在黨的十五大明確提出了建設法治國家的宏偉目標之后，上個世紀90年代末，國務院通過了《國務院關于推進依法行政的決定》，開啟了建設法治政府、有限政府、責任政府和服務政府的征程，而對公民權利的尊重和弘揚則是建設法治國家、推進依法行政的應有之義。權利乃權力之本，權力為權利而生，為權利而存，為權利而息，已經成為人們的共識，昔日的規制型政府也日益向服務型政府轉變。

因此，改變我國稅收法治領域征稅主體權力意識極度膨脹、納稅服務意識差的現狀，有效控制征稅主體權力濫用的欲望和行為的現狀，適應建設法治政府和服務政府的需要，弘揚納稅人的主體意識和權利意識，便是當務之急。

三、納稅人概念完善的邏輯

一方面，在公共財政框架下，納稅人因國家或政府提供的公共產品或服務而受益，就應當向后者提供金錢，稅收是這兩者的交換，這就是所謂稅收的“交換關系說”。問題的關鍵在于，在這個交換關系中，納稅人享有包括稅收決定權(是否征稅、對什么征稅、征多少稅)、稅收監督權(征稅過程的監督、稅收使用的監督)、稅收救濟權(行政救濟權、司法救濟權)等廣泛的權利(納稅人的權利就其內容而言可以分為宏觀上的納稅人的整體權利和微觀上的納稅人的個體權利。納稅人宏觀上的整體權利，是指通過稅收所體現的國家與納稅人之間的政治經濟關系中納稅人擁有的權利。納稅人微觀上的個體權利，是指具體的納稅人在稅收征納關系中所享有的權利，這種權利與國家稅務行政機關的稅收征收管理行為直接相聯系，主要 體現為稅收征納程序上的權利)，同時負有依照法律規定、按照法律程序納稅的義務(此所謂稅收法定原則)。作為征稅主體的國家或政府享有依照法律征稅的權力，同時負有保障納稅人的合法權益不受侵犯的義務和責任。因此，納稅人首先是一個權利享有者，然后才是一個義務履行者，而且僅僅履行他自己的意志。國家或政府不過是按照納稅人的意志，受納稅人的委托去征稅，并按照納稅人的意圖去使用稅收，這個機制也就是前面所說的作為公共財政基本特征之一的公共選擇機制。

所以，政府與納稅人之間應該是服務與被服務的關系：政府行為應以納稅人利益為出發點和落腳點，政府應該是而且也只能是納稅人的公仆。對于納稅人來說，權利是第一性的，義務是第二性的，是先有權利，后有義務，而不是相反，這顯然異于傳統理論 j]，涉外稅務，2003，(5)

[8]l甘功仁，論納稅人的稅收使用監督權[j]，稅務研究，2004，(1)

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一、公共支出績效評價的含義與內容

1.公共支出績效評價的含義

公共支出是政府為了履行其職能而支出的一切費用的總和，它直接反映政府的政策選擇，同時也代表政府提供公共產品所形成的耗費。同稅收一樣，公共支出是市場經濟國家財政政策的主要工具。如果說前者是政府以恰當的方式在國民經濟運行過程中汲取足夠的資源，那么后者則要求政府高效的對資源進行分配和運用。公共支出是公共財政的一個重要方面，它的數額和范圍反映政府介入經濟生活的規模、深度以及公共財政在經濟和社會生活中的地位和作用。

績效評價源于企業管理，旨在通過對企業行為的合理性評價來降低成本，從而提高企業效益，它是績效管理的核心環節。在政府管理中實施績效評價，是從20世紀70年代開始的。

公共支出績效評價是指通過制定政府部門使用財政資金的績效目標，設計出衡量資金使用績效情況的指標和衡量標準，運用適當的方法，對目標的實現程度和財政資金的使用情況進行分析、評估、評價和報告。公共支出績效評價是公共支出績效預算的基礎，是政府公共支出管理的重要組成部分。它不僅是對支出的成果進行考評，而且還對其管理效率、資金使用效益以及資源配置進行考評，并將部門預算和績效掛鉤，進而提高部門預算的編制水平和執行效益。

2.公共支出績效評價的內容

經濟性、效率性和有效性是公共支出績效評價的三個基本內容。所謂“經濟性”是指以最低費用取得一定質量的資源，在達到一定支出目標的前提下，如何實現支出最小化；所謂“效率性”是指財政投入與產出的關系，可用投入產出比來衡量；所謂“有效性”是指公共支出活動的結果在多大程度上達到了社會、經濟、政治等方面的預期目標。

最理想的公共支出運行結果應是在既經濟、節約，又高效率的情況下實現預期的目標，也就是支出行為經濟性、效率性和有效性的高度統一。但是在實際工作中，三者往往不能達成一致。例如，有時為了考慮有效性，實現財政的社會目標時，不得不犧牲一些財政行為的經濟性、效率性。因此，要對財政收支活動進行科學、客觀的評價，就不能片面地、孤立地分析其中的某一個要素，而是要針對評價對象、評價目的的不同而有所側重，從經濟性、效率性和有效性三者之間的相互聯系中進行綜合考察和分析。

二、實施公共支出績效評價應把握的原則

1.定量分析與定性分析相結合的原則

定量分析是指通過選擇一系列的數量指標，按照統一的計算方法和標準，評定公共支出狀況；定性分析是指評價者運用自身的經驗、知識，參照有關標準，對評價對象作出主觀判斷。影響公共支出績效的因素是很復雜的，包括自然因素、社會因素、經濟因素等等。公共支出的執行結果也有兩類，可以直接進行定量分析的（如經濟效益）和不能進行定量分析而只能進行定性分析的（如社會效益）。此外，單純采用定量分析或定性分析進行公共支出績效評價，都會影響評價結果的公平性和公正性，在實施公共支出績效評價時，一定要堅持定量分析與定性分析的有機結合。

2.全面性和特殊性相結合的原則

公共支出內容繁多，涉及經濟建設支出、財政支農支出、教育支出、科技支出、文化體育支出、衛生支出、社會保障支出、政府采購支出和政府運轉支出等九大類領域，公共支出對象的廣泛性、差異性，決定了其績效的表現形式的多樣性。在這種情況下。要對公共支出績效進行客觀公正的評價，就必須全面權衡各種績效表現。另外，由于不同的公共支出具有不同的功能，所追求的績效也就相應地有所側重，因此，在把握全面性的基礎上，還要充分考慮不同類別公共支出所生產績效的特殊性。

3.經濟效益與社會效益相結合的原則

在公共財政框架下，一方面，財政分配的目的就是為了滿足社會公共需要，公共性也是公共財政的基本特征之一；另一方面，為準確反映財政資金的使用情況，也必須考核其經濟效益。因此，為達到公共財政“取之于民、用之于民”，以最少投入取得最大效果的目的，就必須堅持經濟效益與社會效益的和諧統一。

4.短期效益與長期效益相結合的原則

在公共支出過程中，有的支出需要較長時期才能見效。而且，沒有長期效益，短期效益也不牢靠。因此，注重長期效益的公共支出是值得提倡的，不能片面追求短期效益。這在生態環境績效評價、教育支出績效評價、農業支出績效評價等方面表現的尤為突出，因此，必須將短期效益與長期效益結合起來進行評價。

5.整體效益與局部效益相結合的原則

按照儒家文明的優秀傳統，局部效益要服從于整體效益，在整體效益最大化的情況下，局部效益才可能達到最優。公共支出績效評價也要堅持這一原則。例如，一個具有負外部性的項目支出，盡管它將對某個局部地區的發展有利，但實施該項目可能從總體上造成損失，對于整體效益將有所損害，那么這類支出就要慎重考慮。

6.事前評價、事中評價和事后評價相結合的原則

事前評價是績效評價的關鍵環節，是決策的依據；事中評價主要起反映和監督作用，對項目實施的情況進行監控；而事后評價則主要起總結作用，對公共支出績效較好的經驗進行總結和推廣，對績效較差的進行總結和剖析，作為經驗教訓。實施公共支出績效評價應該將這三個方面有機結合起來。

7.定期評價和經常性評價相結合的原則

篇7

在市場經濟下，任何社會活動和經濟活動都需要監督，而財政活動又由于自身特點，更需要監督。

財政監督不同于企業財務監督。企業（包括私人，下同）的活動是經濟主體追求自身個體利益的行為。對企業財務的監督來自兩個方面：一方面為了確保無數獨立的企業活動形成有機統一體，需要政府制訂相應的法律制度去約束企業的財務活動，由此產生的是企業財務的外部監督，這是社會通過政府對企業的規范；另一方面為了確保企業內部活動的規范有序，企業的所有者和經營者也必須制訂相應的規章制度，去約束和規范企業內部各組成部分與人員的財務活動，由此產生的是企業財務內部監督，這是企業的自我規范。

政府的活動是政權組織服務于社會公共利益的行為。對于政府財務活動的監督與企業財務監督有其相似之處：一方面，社會公眾必須通過人代會制訂相應的法律法規，去約束政府的財政活動，由此產生的是財政的外部監督，這是社會對政府的規范；另一方面，為了確保由各科層組織所組成的政府活動有機統一和規范有序，中央政府或上級政府及其財政部門，還需要制訂相應的規章制度，以約束和規范政府各科層組織及其官員的收支行為，由此產生的是財政的內部監督，這是政府的自我規范。

財政監督根本不同于企業財務監督，它們的主要差別有：

1.約束經濟權利與約束政治權力的差別。這是兩者外部監督的差別。企業財務外部監督的根本點，在于它是政治權力對于經濟權利的約束和規范。這是政治權力如何約束他人的問題。企業只是經濟組織，只擁有經濟權利。政府是憑借政治權力對企業財務進行監督的，這是政治權力對于經濟權利的約束和規范。一旦建立了為市場所認可的法律制度，政治權力對于經濟權利的約束和監督是相對有力的，也能夠得到相對有效的執行。盡管經濟組織為了自身利益的最大化，也可能弄虛作假、巧取豪奪等，但畢竟受到法律的規范和約束，而基本上只能通過市場交換來實現自己的目的，甚至弄虛作假和強取豪奪等也建立于經濟權利的運用之上。此時政府對企業財務的監督，是“革”他人的“命”，其執法也相對容易下手。

相反，政府財政外部監督的根本點，在于它是政治權力對于政治權力的約束和規范。政府是政權組織，它本身就擁有政治權力。對于社會公眾和人代會依靠法律權威對自己活動的監督，政府及其官員總會情不自禁地以自己擁有的政治權力進行對抗。一旦政府權力強于法律權威，則政府將一方面不尊重人代會和社會公眾，另一方面對企業則予取予與，濫用自己手中的權力以盡可能地搜刮社會財力，嚴重危害市場以至根本否定市場。此時社會要想以法律約束和規范政府行為，其遇到的抵制是強有力的，監督可能是軟弱無力的。

2.監督競爭主體與監督壟斷主體的差別。市場經濟是由無數的企業進行的，企業相互之間存在著平等的競爭關系，每個企業的活動都受到其他企業的制約，都必須服從自動形成的市場規則的約束與規范。政府對于企業及其財務的監督，只要從彌補市場失效的角度，形成統一的正式法律制度以規范企業行為就行了；主要的和基本的監督活動，實際上通過企業之間的相互約束與限制，以非正式制度的方式，通過市場的自動約束機制解決了。所以，監督企業財務活動來說相對容易。

政府則不同。一個國家只能有一個政府，并不存在幾個政府相互競爭和制約。政府內部結構是垂直的寶塔式結構，它的各科層組織及其官員都擁有一定的政府權力，都承擔著部分政府職責，都從事一定的具體行政工作，它們相互之間是上下級的行政領導關系，而不是平等競爭的關系，社會從外部以法律形式約束政府權力有著巨大的難度，需要付出更大的努力。

3.法律監督有無延伸至內部監督的差別。由于企業是獨立自主的市場主體，因而企業能夠獨立自主地確定自身內部的監督制度和機構，采用自己認為適當的監督方式方法，只要它們不與既定法律法規相抵觸就行了。這是企業所有者能夠獨立自主地擁有和支配企業活動的具體體現，是經濟權利自我實現的基本內容之一。

政府則不同。它是整個國家政權機構的組成部分，必須受到整個權力構架的約束與規范。我國的憲法規定人代會是權力機構，而政府只是權力機構的執行機構。為此，財政的內部監督，是在外部監督的約束下進行的，具有社會公眾和人代會從外部對財政的監督向政府內部延伸的實質。這是整個國家的政治權力必須形成有機統一體在財政監督上的具體體現。

（二）

不同的經濟體制有著不同的財政類型，形成不同的財政監督內容與范圍。

計劃經濟下不能說不存在財政的外部監督，如此時的憲法也規定了人代會是國家權力機構，而政府只是其執行機構等，絕對地說此時的社會公眾和人代會不具備監督財政活動的能力顯然是不確切的。但就具體實踐來看，此時的政治權力格局中畢竟政府居于主導和決定地位，整個政治生活幾乎只圍繞著政府運轉。在這種背景下，財政的外部監督更多只是名義上和形式上，真正存在并實際發揮作用的只有內部監督，外部監督只是內部監督的陪襯。換言之，此時的政府幾乎是只依靠自我監督來完成財政的監督。

財政監督的這種狀況，是由計劃經濟決定的。作為國營企業，企業是國家的所有物，企業活動所取得的收益，都屬于所有者即屬于國家。此時財政收入幾乎全部來自國營經濟，其實質就是國家集中原本就屬于自己的財務，財政支出則是國家在安排使用自己的財力。在這種背景下，企業和個人對國家財政活動是無權說三道四的。此時政府無須對繳款人負責，繳款人也無權決定和監督政府的財政活動。所以，盡管社會公眾擁有法律上的主人身份，但實際上是無法監督政府及其財政活動的。此時有能力監督財政活動的只有國家自己。由于國家權力格局中政府居于主導的和決定的地位，又使得此時的財政監督只是政府的自我約束，是不受社會公眾和人代會監督的。

這樣，計劃經濟時期的財政經濟活動是否能正常運轉，與政府是否能自我約束、自我克制直接相關聯。當政府能自我約束和監督時，其財政活動取之有度、用之有法，財政經濟活動就相對正常和平穩發展；反之，社會經濟就難以正常發展，嚴重者還出現災難性后果。和“”時期政府的為所欲為使國民經濟崩潰，其中財政的過度集中和無序使用財力是直接的和關鍵性的原因之一。其后政府被迫進行的自我調整之所以能夠很快扭轉局面而走上正軌，很大程度上得益于政府對財政活動的自我約束和規范。

市場化改革否定了這種性質的財政監督。改革使得企業和個人擺脫了行政附屬物狀態，成為獨立自主的市場主體。經濟基礎的這種變化，根本改變了財政活動是政府集中和使用自己財力的狀況，而逐漸顯示出財政的公共性質，即此時的財政收入來自社會公眾，來自納稅人；財政支出是政府在替社會公眾、替納稅人用錢，因而必須按照他們的意愿行事。因此，所有的財政活動都必須對社會公眾、對納稅人負責，都必須由他們來決定和監督。正是這種變化，使得此時的財政轉變成為社會公眾的財政，即公共財政。

這種變化也就是財政監督模式的變化：首先，是社會公眾和人代會對財政監督，即外部監督的逐步形成，并且其約束力度隨著改革的推進而不斷增強；其次，由于改革導致了政府職能、運行方式、制度構架等的不斷變革與更新，也引起了財政內部監督的相應變化，形成了外部監督約束下的財政內部監督的新機制。于是，一個嶄新的財政監督模式逐步形成。相對于舊的模式，新的財政監督的最大特點，就是財政成為社會公眾約束政府活動，監督政府權力的關鍵性直接手段。它由財政的公共性所決定，反過來也具體體現了財政的公共性。市場經濟是法治經濟，市場化社會是法治社會。市場化改革正逐步將財政活動置于法律的有效約束之下，其中包括財政監督。然而，目前我國正處于體制轉軌時期，法治社會也遠未建成，它表現在財政上就是社會公眾和人代會以及法律還難以有效約束和監督財政活動，財政的法律建設還很不完善，財政監督主要還是政府的自我監督和內部監督。這種狀況，是由市場化改革艱巨性所決定的，也是財政制度公共化改革還沒到位的具體體現之一。

計劃經濟是依靠中央政府的高度集權來維系的，相應地，財政的內部監督也是以中央（上級）政府的集權和行政監督為基本特征的。它依靠中央政府對地方政府，上級政府對下級政府，各級政府對本級所屬各部門各單位，上級主管部門對下級部門和單位，財政部門對同級兄弟部門和單位以及各級政府對本級財政部門的行政監督等等，來構成統一的財政監督體系。此時行政權力是構成財政監督威懾力的基本依據，監督是依靠行政權威和行政命令來貫徹的。

市場化改革強有力地影響著財政的內部監督：一是改革的分權性質，使得地方政府、部門和單位的自大大增強，僅僅依靠高度集中統一的中央和上級的行政權威進行財政監督的傳統模式，已難以為繼；一是財政的外部監督正在逐步形成，各級政府的自我監督活動日益被置于社會公眾和法律的約束與規范下，隨心所欲的程度正逐步減弱。

這種背景下的財政內部監督，關鍵是形成各級政府各自的自我約束力。此時中央政府的監督當然還需要，但更多的應當依靠地方各級政府去監督。否則在分權狀態下，中央政府仍然要監督數以萬計的科層組織的活動，顯然是不現實的。為此，應當加強財政法制建設，提高財政法治化程度，通過憲法和財政法律，來約束與規范各級政府的自我監督活動。財政監督的根本出路在于法律監督制度的真正形成。

20余年的改革，我國財政的內部監督已發生了重大變化：一方面，法律對財政的監督力度逐步加強，法律對財政內部監督的根本約束正在形成，財政的制度化建設也逐步得到法律的規范和加強，財政內部監督正在從人治狀態向法治狀態轉化。傳統的單純依靠行政權力進行的財政內部監督，也逐步轉到依據法律和制度的監督上來了。隨著政府預算的逐步透明化，社會公眾、社會輿論和人代會越來越多地參與到財政監督上來，越來越多地決定著財政活動，財政的內部監督也更為公共化了。另一方面，由于分稅分級的財政體制逐步形成，各級財政活動的約束和監督將更多地由本級的人代會來進行，從而各級財政受到上級財政的監督將會有所弱化。這樣，都表明在我國建立法律對財政內部監督是完全可能的。

總之，我國財政監督模式的改革，其根本點在于：立足于財政的內部監督，按照市場化改革要求變革財政內部監督，同時將改革重心放在財政的外部監督上，全力推進財政法制建設，使整個財政監督法治化。

（三）

企業活動是市場的活動，其目的是市場利潤的最大化。為此，企業必須通過市場交往，依靠經濟方式去獲得盡可能多的利潤。對企業財務監督的基本點，就在于尋求市場收益的激勵與其約束之間的均衡點，以確保企業通過合法正常的市場交往和自身的努力，去追求自身經濟收益的最大化。政府活動則是非市場活動，其目的是權力和政績的最大化。對于官員來說，工資等貨幣收益盡管是重要的激勵因素，但職位的升遷，權力的擴大，聲譽的提高，鮮花、掌聲和人們的擁戴等，都是政府及其官員所追逐的，更高層次的還追求青史留名，等等。所有這些都不是通過市場活動，而是通過更多權力的攫取來實現的。由于政府的每一項活動都需要相應的財力，因而政府的各科層組織及其官員，也追求自身支配的公共財力的最大化。但這不是靠市場運營，而是更多政治權力的獲得，和已有權力不受限制的使用。

這樣，企業監督的實質是確保企業必須通過正當的市場活動才能獲取利潤。相反，財政監督的實質則是約束和控制政府權力，因而公共財政監督的最佳化，就是尋求公共財力支配權的授予與約束之間的均衡點，以確保政府及其官員不能濫用權力去危害正常和正當的市場活動，但又能夠有效地服務于市場，確保整個社會福利函數的最大化。然而，我國財政監督的這一均衡點至今尚未達成。觸目驚心極度紊亂的政府分配秩序就是其典型表現。

我國有著數千年的官本位傳統，計劃經濟又賦予了政府及其官員前所未有的權力，使得政府權力幾乎到了為所欲為的地步。20余年改革使得市場和資本因素有了長足進展，但未能根本改變這種狀況。分權化改革在某種程度上放松了政府權力的約束和控制，經濟規模的急劇擴張，又大幅度地放大了原有的政府權力失控狀態，使政府各科層組織及其官員獲得前所未有的財政財力；新的市場誘惑與刺激，使他們逐利動機大為膨脹更加自行其是。與此同時，改革否定了傳統的制衡與協調體系，卻沒有相應地形成由社會公眾、人代會和社會輿論約束政府行為的能力。進一步看，至今為止整個改革仍然是由政府主導，而不是由市場推進，這又加劇了社會監督政府及其財政活動的困難度。這些都使得傳統政府的無限權力狀態繼續存在。這就是目前財政監督嚴重困難、軟弱無力的癥結所在。

然而，要想真正建立起市場經濟，市場和資本對于政府的約束和規范又是須臾不可或缺的。政府是市場的直接對立物，因為政府不是按等價交換的市場方式進行活動的，政府活動的領域不是市場領域。所以，如果市場不能有效約束和規范政府活動于市場允許的范圍與限度內，市場經濟就是一句空話。

財政的公共化改革，恰好提供了最佳的手段和方式。財政是政府的直接經濟基礎，沒有財政提供的資源和要素，政府就難以存在，就寸步難行。任何一項政府活動都直接間接地反映到財政上來，都或多或少地耗費一定的財力，財政的一收一支也就直接與政府的一舉一動相聯系，社會公眾就可以通過監督政府的收支，而約束和規范政府的行為。財政的這種外部監督，是市場經濟下所特有的，它直接體現了社會公眾對政府及其財政活動的監督，是此時的財政之所以是公共財政的直接體現。通過監督財政活動，市場和社會也就直接約束和規范了政府的行為，從而確保了政府活動不僅不能侵犯和危害市場活動，反而只能為市場提供其所需要的服務而支持和促進市場的發展，也將使得改革從政府主導轉到市場主導上來，確保市場經濟在我國的最終建立。

總之，在市場經濟下之所以需要財政監督尤其是外部監督，就在于如果沒有公共財政監督，就沒有正常的政府活動，從而也就沒有真正的市場經濟。

（四）

20余年的改革開放，使得我國的財政監督有了很大的變化，其主要有：則政監督職能逐步從對企業財務檢查為主轉向對財政收支監督檢查為主，從事后監督為主向事前、事中、事后監督相結合，財政監督機構從始于1962年的財政駐廠員機構到如今中央與地方相結合的財政監督體系；財政監督工作方式也從稅收財務物價大檢查、清理檢查“小金庫”、清理預算外資金等到近年來的日常監督檢查。不過，這些變化盡管很大，但仍未使我國則政監督根本擺脫傳統模式，與公共財政監督仍有很大距離，亟需進行根本性的改革。

為此，目前我國的財政監督方式應當有—個根本性的改革，這就是應當以強化法律對財政的監督為核心，以形成社會公眾和人代會對政府財政活動的監督為基本內容，著重抓好以下的工作：

1.抓好政府預算的監督。政府預算是公共財政賴以形成和存在的基本制度，因而政府預算監督也就是公共財政監督的核心和基本內容。政府預算直接規定著政府的年度收支活動，政府的一收一支都必須在年度預算中確立，都必須獲得年度預算的認可。正是通過年復一年政府預算的編制、審批、執行、審計和決算，社會公眾以法律的權威約束和規范了政府行為。為此，對于政府預算的監督，就是對于財政活動的監督。社會公眾、人代會、社會輿論、政府各機構尤其是審計部門等，都必須加強對政府預算編制和執行的監督，財政部門更要通過加強自身的內部監督來做到這點。因此，財政監督的要點應放在檢查政府各科層組織與官員是否嚴格遵循了政府預算的有關程序，是否依據已確立的政府預算進行活動上面。

2.抓好預算外和基金的監督。預算外是依據有關制度規定形成的，但又沒有納入政府預算的政府財力。在體制轉軌時期因其特殊的歷史作用而急劇膨脹起來，但隨著市場經濟的逐步建立，其副作用也開始嚴重起來，對公共財政的構建形成了直接的否定。為此，政府預算制度改革，其中主要是部門預算改革正逐步取消預算外范疇。但在目前尚難以一步到位，一時還難以真正的和完全的取消預算外。在這種背景下，對于政府的預算外和基金收支的監督，就應當側重于依據已有的法律制度行事，既要檢查預算外和基金活動中違反財經法規制度的行為，更要阻止政府各科層組織和官員情不自禁地擴大預算外和基金的范圍與規模的行徑，配合政府預算制度的改革，盡快從根本上取消預算外范疇，同時更要否定制度外范疇的存在，將政府財力基本上都納入政府預算。

3.抓好依法課稅的監督。就歷史上看，公共財政直接起源于依法課稅，即議會通過法律對政府的課稅行為的約束。依法課稅并不是簡單的稅收如何征納的問題，而是關系到稅收的課征是由政府決定，還是由社會公眾決定的根本問題。只有當稅收必須由議會或人代會批準才能征收時，政府必須依據社會公眾的根本意愿安排使用財政支出之時，才能避免政府對市場的根本危害。然而，半個世紀以來，我國稅收的決定權都在政府手中，人代會或者只能同意政府的稅法提案，或者政府干脆避開人代會以稅收暫行條例的方式執行。至今為止，各級稅務部門的課稅活動，除了稅收立法和稅收暫行條例以外，還依據上級政府的稅收計劃任務來進行。一旦稅收計劃與稅法發生沖突時，人們往往依據的是稅收計劃，而不是依據稅法課稅，或收過頭稅，或該收不收。于是，企業和私人不依法納稅與政府不依法課稅的現象并存，都極為嚴重。為此，我國目前財政監督的—個重要內容，就應當是依法課稅，是對于政府亂收稅的督察和禁止。

4.抓好政府收費的監督。政府收費是公共財政收入的補充形式，但并不是可有可無的，而是稅收所無法替代的財政收入形式。然而，近年來我國的亂收費現象越演越烈，苛捐雜費多如牛毛。更為嚴重的是，盡管政府已下大決心和花大力氣進行稅費改革，但困難重重歷數年而無根本進展。應當說，亂收費是亂收稅的派生物，只有能夠亂收稅，才能夠亂收費，它們都是社會公眾無力根本制約和控制政府行為的產物，是財政尚未真正“公共化”的具體體現。為此，我國目前財政監督的重要內容，就應當抓好政府收費的監督。

5.抓好財政其他活動的監督。就我國目前的財政監督來看，上述數項應當是其主要的和基本的內容，但財政活動并不僅僅只有上述幾個方面，對于其他方面的財政監督同樣是不可或缺的。諸如對于政府債務的舉措、管理、使用和償還等的監督，對于財政資金向國庫的繳納、劃分、留解、退付、保管、調度和撥付等的監督，對于國有資產（本）的運營、處理、收益、股權等的監督，政府各科層組織和官員執行財務制度、財稅制度、法律制度等的監督，等等，都是財政監督的重要內容，也是應當注意抓好的。

【參考文獻】

篇8

經濟社會發展滯后、財政職能缺失、公共服務水平低是民族地區縣級財政的基本特征。這需要進一步完善省以下分稅制體制，增加地方稅收縣級留成比例，增強縣（市）發展經濟培育財源的積極性和主動性；建立有效的困難地區財政最低保障新機制，將保障范圍由保吃飯、保運轉“二保”拓展為保吃飯、保運轉、保民生、保社會事業“四保”，增強縣級財政提供基本公共產品的能力；加大上級財政對農村基礎設施建設、小城鎮建設和特色優勢產業開發的支持力度，有效彌補省以下財政職能缺失，滿足民族地區縣（市）經濟社會發展需要。

其次，完善轉移支付制度。

民族地區縣（市）自身財力普遍比較薄弱，中央和省的轉移支付是縣（市）政府最重要的財政基礎。目前實行的轉移支付制度，盡管在諸多方面取得巨大成效，但也存在總量不足，結構不合理，體系不夠健全等問題。

進一步完善這一制度體系：一要增加規模，加大中央財政轉移支付力度，保障民族地區經濟社會發展最低需求和財政最基本的政權運轉、民生事業、社會建設職能的實現。二要調整結構，減少專項轉移支付，提高一般轉移支付比重，同時將名目繁多的項目撥款進行整合，采取“切塊下達”或專項轉移支付的方式，增加縣（市）項目建設的自。三要健全體系。制度設計盡可能將民族地區特殊的地理、歷史、經濟、政治因素考慮得更加全面，以公共服務均等化為目標，建立一套科學規范的制度體系。針對民族地區生態環境普遍脆弱的實際，設立生態修復保護轉移支付。

再次，建立債務防控機制。

當前由于自身發展能力不足，落實上級項目配套、舉債搞基礎設施建設等多種原因，民族地區縣（市）政府債務問題需要引起高度關注。

篇9

(一)財政學界關于稅收概念的界定

長期以來,在我國財政學界占據主導地位的“國家分配論”認為,財政是伴隨國家的產生而產生的。隨著生產力的不斷提高,人類社會出現了私有財產和階級,在階級矛盾不可調和的產物——國家產生后,就必須從社會分配中占有一部分國民收入來維持國家機構的存在并保證其職能的實現,于是就出現了財政這一特殊的經濟行為。因此,“財政是國家或政府的收支活動,它是一國政府采取某種形式(實物、力役或價值形式),以一部分國民收入為分配對象,為國家實現其職能的需要而實施的分配活動”。相應地,作為財政收入主要來源的稅收則是“國家為向社會提供公共品,憑借行政權力,按照法定標準,向居民和經濟組織強制地、無償地征收而取得的財政收入”。可以看出,在這種概念下,稅收被定性為國家為實現其職能而取得民眾收入的一種重要形式,而且這種取得具有單方性,即表面上看無須取得公眾的同意。在這里,突出和彰顯的是稅收的政權依據及其所謂“無償性”和“強制性”,公眾(納稅人)的義務被過分地強調,以至于納稅人似乎只有義務而沒有任何權利可言;與之相反的是,國家的義務卻予以淡化甚至忽略,凸顯在納稅人面前的是以國家強制力為后盾的稅收征管權力,而且這種權力還時而被濫用。如此背景下,納稅人也似乎就是依法負有納稅義務的單位和個人。

(二)稅法學界關于稅收法律關系性質的界定

在我國稅法學界,多年來,由于在稅收概念方面受“國家分配論”的影響,關于稅收法律關系性質的問題,一直推崇“權力關系說”。該學說認為,“稅收法律關系是依靠財政權力產生的關系,是以國家或地方公共團體作為優越權力主體與人民形成的關系,該法律關系具有人民服從此種優越權力的特征……稅收法律關系是以稅務當局的課稅處分為中心所構成的權力服從關系,在這種關系中,國家及其代表稅務行政機關是擁有優越性地位并兼有自力執行權的,納稅人只有服從行政機關查定處分的義務”。依此定性稅收法律關系,將使稅收行為無異于一般的行政行為,納稅的核定、執行似乎與警察對違法行為的處分沒有什么兩樣,而作為類似違法者的納稅人負有更多的義務,也就無可厚非了。

二、納稅人概念應予完善的必要性

在當前我國深化財政稅收體制改革,努力構建公共財政框架,全面推進依法征稅,建設法治政府、服務政府的背景下,對已有的納稅人概念予以修正和完善,強調其權利特性,增強其主體地位,無疑是正確和必要的選擇。

(一)構建公共財政框架已成為我國財政稅收體制改革的導向性目標

隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善,上個世紀末,為了處理好經濟社會轉軌、政府職能轉變而帶來的財政職能轉變和財政轉型問題,我國適時提出了構建公共財政框架的導向性目標。這一導向的基本特征之一就是要以公民權利平等、政治權力制衡為前提的規范的公共選擇作為決策機制,即要實現理財的民主化、決策的科學化、社會生活的法治化。這種權力制衡的規范公共選擇實際上也是“政治文明”包含的一個基本路徑,即所謂權力制衡的理論:以公眾的權利來抗衡和制約日益龐大而似乎沒有邊界的國家權力。在這種機制下,財政活動盡管直接表現為政府以稅收為主要形式無償地轉移公眾的財產收入,以政府購買、轉移支付等形式提供市場不愿或不能有效提供的公共物品,但當家人——財富的終極所有者和享用者卻是社會公眾(納稅人),此時政府與社會公眾(納稅人)的關系是“管家”與“主人”的關系。換肓之,公共財政的錢是主人即社會公眾(納稅人)的,而不是管家即政府的。管家能夠支配多少錢,如何安排使用這些錢,都只能由主人來決定,都必須稟承主人的旨意。政府主要是通過稅收方式獲得收入的,而稅收由社會公眾(納稅人)決定,即社會公眾(納稅人)控制稅收決定權,就成為公共財政的起源和基點。依之,應當突出強調的是納稅人的各項權利,而非作為征稅主體的國家的權力,否則便是本末倒置了。

(二)依法治稅、建設服務政府已然成為我國建設法治政府的重要組成部分

上個世紀80年代以來在我國開始的計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的偉大變革,不僅僅是為了重塑市場在資源優化配置中的基礎性地位和作用,更是要高揚法治與規則治理的價值和意義,市場經濟必然是法治經濟。在黨的十五大明確提出了建設法治國家的宏偉目標之后,上個世紀90年代末,國務院通過了《國務院關于推進依法行政的決定》,開啟了建設法治政府、有限政府、責任政府和服務政府的征程,而對公民權利的尊重和弘揚則是建設法治國家、推進依法行政的應有之義。權利乃權力之本,權力為權利而生,為權利而存,為權利而息,已經成為人們的共識,昔日的規制型政府也日益向服務型政府轉變。

因此,改變我國稅收法治領域征稅主體權力意識極度膨脹、納稅服務意識差的現狀,有效控制征稅主體權力濫用的欲望和行為的現狀,適應建設法治政府和服務政府的需要,弘揚納稅人的主體意識和權利意識,便是當務之急。

三、納稅人概念完善的邏輯

一方面,在公共財政框架下,納稅人因國家或政府提供的公共產品或服務而受益,就應當向后者提供金錢,稅收是這兩者的交換,這就是所謂稅收的“交換關系說”。問題的關鍵在于,在這個交換關系中,納稅人享有包括稅收決定權(是否征稅、對什么征稅、征多少稅)、稅收監督權(征稅過程的監督、稅收使用的監督)、稅收救濟權(行政救濟權、司法救濟權)等廣泛的權利(納稅人的權利就其內容而言可以分為宏觀上的納稅人的整體權利和微觀上的納稅人的個體權利。納稅人宏觀上的整體權利,是指通過稅收所體現的國家與納稅人之間的政治經濟 關系中納稅人擁有的權利。納稅人微觀上的個體權利,是指具體的納稅人在稅收征納關系中所享有的權利,這種權利與國家稅務行政機關的稅收征收管理行為直接相聯系,主要體現為稅收征納程序上的權利),同時負有依照法律規定、按照法律程序納稅的義務(此所謂稅收法定原則)。作為征稅主體的國家或政府享有依照法律征稅的權力,同時負有保障納稅人的合法權益不受侵犯的義務和責任。因此,納稅人首先是一個權利享有者,然后才是一個義務履行者,而且僅僅履行他自己的意志。國家或政府不過是按照納稅人的意志,受納稅人的委托去征稅,并按照納稅人的意圖去使用稅收,這個機制也就是前面所說的作為公共財政基本特征之一的公共選擇機制。

所以,政府與納稅人之間應該是服務與被服務的關系:政府行為應以納稅人利益為出發點和落腳點,政府應該是而且也只能是納稅人的公仆。對于納稅人來說,權利是第一性的,義務是第二性的,是先有權利,后有義務,而不是相反,這顯然異于傳統理論中國家或政府對于稅收強制性、無償性的過分強調,而后者在相當程度上也應該為我國公民長期納稅意識的淡薄埋單。

我國目前僅見的對納稅人的法律界定——《稅收征收管理法》第四條規定:法律、行政法規規定的負有納稅義務的單位和個人為納稅人。毫無疑問,這里的納稅人不是具有人格意義的人,他只是稅收征收管理的特定對象,而不是真正的完全意義上的納稅人。之所以這樣說,是因為它只是義務的承擔者而不是權利義務的統一體,充其量不過是稅務管理意義上的一個稱謂。但作為稅收交換關系當事人的納稅人,應該是一個理性的經濟人,是一個具有完整公民人格的人。理性經濟人是自私的,以是否有利于自身作為行為的判斷標準。納稅人之所以繳納稅款,是要購買依靠納稅人個體力量無法達到的公共需求如國防安全、禮會治安、環境保護、能源交通和社會保障,等等。如果政府所提供的公共需求不能物超所值,納稅人這一經濟人就可能拒絕為此支付款項。所以,作為理性的經濟人,納稅人希望享有權利,希望從自己勞動所得中讓渡的那部分收入得到相應的回報,這就是納稅人的權利。只有理性的經濟人才可能成為稅收交換關系的當事人,因為是理性的經濟人,所以納稅人應該是權利義務的統一體。另外,在現代民主國家,公民作為當家做主的主人翁,應該享有完整意義上的公民人格,除了負有義務,更重要的是享受權利。

另一方面,在體制下,相對于稅收法律領域的“權力關系說”,越來越被廣泛被接受的“債務關系說”似乎更契合且更有利于稅收法律領域法治目標的達成。1919年德國《魏瑪憲法》和《德國租稅通則》確立了債務關系說。德國稅法學者阿爾拜特·海扎爾則在他的《稅法》一書中對該學說進行了闡述。他認為,“稅收法律關系是國家對納稅人請求履行稅收債務的關系,是一種債權請求權,國家和納稅人之間的關系是法律上債權人和債務人之問的對應關系。”在這種情況下,“政府與公眾(納稅人)之間明顯的不平等的命令與服從的關系,早就被以平等為特征的服務與合作的關系所取代”。

篇10

（一）處理公平與效率的關系，應堅持以下基本原則：第一，二者要兼顧，不能偏廢；第二，二者可以有所側重，在不同時期、不同國家和不同領域，可以有所不同。就目前我國來說，應該力求做到：

1.在經濟生活中，要把效率放在第一位。

2.在社會生活中，要把公平放在第一位。

3.初次分配要注重效率，發揮市場的基礎作用。

4.再分配要注重公平，加強政府對收入分配的調節作用。

（二）改革開放以來，我國在處理公平與效率的關系上實行“效率優先、兼顧公平”的基本原則，總的來看是正確的。

（三）我國經濟和社會發展到現階段，在處理公平與效率的關系上，應當把二者兼顧起來，不再提“誰優先、兼顧誰”。

（四）在財稅工作中，我們應該提倡并實行“公平優先、兼顧效率”的理念和原則。

二、財稅理念轉變的原因分析

（一）個人收入分配差距擴大的影響

個人收入分配公平與效率之間是辯證統一的關系，需要積極尋找這兩大目標之間的最佳結合點。在個人收入分配差距尚未突破人們的承受限度之前，隨著分配差距的擴大，其對經濟效率的激勵作用會逐漸加強，主要表現為一種正效應。然而，一旦個人收入分配差距突破了人們的承受限度，隨著分配差距的擴大，其對經濟效率的激勵作用則會逐漸減弱，社會成員之間的內耗會大幅度增加，主要表現為一種負效應。若以橫坐標軸表示個人收入分配差距，縱坐標軸表示邊際效率與邊際激勵成本，便可得到邊際效率曲線與邊際激勵成本曲線。

如圖所示，邊際效率曲線自原點始，向左上方傾斜且增幅逐漸減小；邊際激勵成本曲線自原點始，向右上方傾斜且增幅逐漸加大；兩曲線交于E點。當個人收入分配差距在與E點相對應的X限度內逐漸擴大時，其所帶來的邊際效率大于所支付的邊際激勵成本，故可增加凈社會福利；當個人收入分配差距越過X點繼續擴大時，其所帶來的邊際效率小于所支付的邊際激勵成本，則會減少凈社會福利；當個人收入差距為X時，其所帶來的邊際效率等于所支付的邊際激勵成本，凈社會福利最大。簡言之，E（X，Y）點即為效率目標與個人收入分配公平目標的最佳結合點。

依據上述分析，所謂“效率優先，兼顧公平”與“公平優先，兼顧效率”，不過是向效率目標與個人收入分配公平目標的最佳結合點E（X，Y）趨近的兩種政策取向。具體說來，當個人收入分配差距尚未達到X點以前，應適當擴大個人收入分配差距，采取“效率優先，兼顧公平”的政策；當個人收入分配差距超過X點時，則應適當縮小個人收入分配差距，采取“公平優先，兼顧效率”的政策。

那么，我國當前的個人收入分配差距狀況到底如何呢？

第一，我國個人之間的收入差距在不斷擴大。從經濟學的角度看，有關個人收入差距的衡量指標有基尼系數、收入不良指數、泰爾指數和阿特金森指數等，用得較多的是基尼系數和收入不良指數。據國家統計局和人民網提供的數據，2000年～2003年，我國居民的基尼系數分別為0.417、0.458、0.454和0.460，已經超過了0.4的國際警戒線，表示我國目前的收入差距已經很大了。

第二，我國地區之間的居民收入水平相差較大。根據國家統計局的數據，2001年農村居民人均純收入最高的為上海，最低的為；城鎮居民人均可支配收入最高的也是上海，最低的是山西；各地區職工平均工資最高的還是上海，最低的為安徽。

第三，城鄉居民收入差距過大。2001年中國城鎮居民平均可支配收入是農村居民人均純收入的2.9倍。如果考慮到實際購買力和享受政府提供的公共服務水平的不同差距則更大。據國際勞工組織發表的1995年36個國家的資料，絕大多數國家的城鄉人均收入比都小于1.6：1，只有3個國家超過了2：1，中國便是其中之一。

第四，城鎮內部居民收入差距不斷拉大。據馬曉河對城鎮居民1990年以來不同收入階層之間收入分配情況的研究，從1990年到2001年11年間最低收入戶居民與最高收入戶居民的收入差距擴大到了將近兩倍。

第五，農村內部居民收入差距不斷擴大。從改革開放以來，農村內部收入差距變動的總趨勢是不斷擴大的。

（二）財稅的分配性質所決定公共財政作為一個經濟范疇，是政府集中一部分國民收入用以滿足公共需要的收支活動，或者說，是以國家為主體參與國民收入分配和再分配的一種經濟活動。在市場經濟條件下，公共財政具有三個基本特征：一是公共性，著眼于滿足社會公共需要；二是公益性，立足于非營利；三是法制性，收支行為要規范。公共財政發揮作用的領域是市場失靈的領域，即單純依靠市場機制無法解決或解決得不好的領域，這就需要公共財政通過財政支出、稅收、轉移支付等手段參與國民收入再分配，為全體社會成員提供公共產品和公共服務。與初次分配相比，再分配更注重社會公平。而公共產品的非競爭性與非排他性，也暗含了社會公平的本意，即無論占有資源的多少，支付能力的強弱，社會成員都有均等地享有最基本的公共產品和公共服務的權利。所以，公共財政的本質是公平導向的，或者說是公平優先、兼顧效率的。

稅收作為政府參與再分配的重要手段，本身也存在公平與效率的抉擇問題。就稅制建設本身來講，兼顧了公平與效率的稅制才是最好的。但對某一時期的稅收政策來講，要么偏重效率，要么注重公平，兩者并重不一定是理想狀態。一般而言，效率型稅收政策更能促進經濟增長，而公平型稅收政策則更有益于社會穩定。筆者認為稅收作為國家參與再分配的有效手段和宏觀調控的重要工具，理應在公平收入分配和促進經濟社會協調發展方面發揮更大的作用。