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篇1

農村社會養老保險問題，隸屬于“三農”問題，我國政府從2002年開始普及農村社會養老保險制度，截止到目前已經明確的指出了要在農村建立一個公平、公正、可持續的社會保障制度，推行全民參保，基本上已經實現了法定人員全覆蓋。但是，在目前農村社會養老保險制度的管理水平依然很低，還存在很多問題，比如當地政府的扶持力度不夠，農村養老保險基金管理混亂，農民參保意思不強等等，阻礙著農村社會養老保險制度的發展。

一、農村社會養老保險的概述

農村養老保險有兩種定義，第一種是指在農村由于喪失勞動力或者由于年老而不具備勞動力，不能滿足生活需求，政府通過一些特定的社會組織通過多種有效手段來提供一些物質保障；第二種是指以個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方法，依據個人賬戶與社會統籌，來保證農村居民老年生活的基本保障制度。當前，主流的農村社會養老保險泛指第二種，這種養老保險制度，具有普遍性、公平公正性，是打破城鄉二元結構的有效途徑。

二、農村養老保險制度的重要性

首先，農村養老保險制度對于我國社會、經濟的發展具有重要的作用，通過這個制度可以緩解未來農村人口老齡化嚴重而帶來的社會、經濟壓力。其次，由于以前我國推行的計劃生育政策，將會造成一對夫妻要贍養4位老人的問題，通過農村社會養老保險制度，可以減輕農村贍養老人的壓力，也可以保證農村居民的生活幸福與安定。最后，農村養老保險制度也是解決“三農”問題的重要措施，通過推行農村養老保險制度，可以更快的促進我國從農業文明向工業文明過渡的步伐，同時還有利于提高農村居民工作的積極性，促進農村經濟的發展。

農村養老保險存在的問題

1.立法落后，政府財政投入力度不大

我國農村社會養老保險制度已經推廣多年，但是政府沒有出臺一部專門針對于農村社會養老保險的法律，使得在農村社會養老保險制度立法相對滯后，層次低并且體系不健全，這嚴重的阻礙了農村社會養老保險的發展。另外，就是政府對于農村社會養老保險基金投入力度不夠，使得農民對于參保的積極性不大，這主要是由于在農村社會養老保險數由個人交納為主，集體補助為輔，在農村農民的收入相對較低，當集體補助比例較小時候，個人的交納的份額就會增加，影響到農民參保的積極性。

2.缺乏有效的管理機制

農村社會養老保險制度的管理，需要有很??的技術性，目前在農村社會養老保險管理制度沒有一個專業的管理方法，農村居民參保的方式為村級、鄉級、縣級一一申報，不僅工作周期長，效率低下，還會增加管理過程中的成本支出超額。另外，由于缺乏有效的管理制度，農村社會養老保險基金的管理制度也很欠缺，比如對于基金的管理存在漏洞有非法占用、挪用基金、基金的增值保值問題等等。

3.農村社會養老保險與其他社保政策銜接性不足

當前，在農村大部分勞動力都到城市中工作，在城市工作中大部分單位為務工者參保城市居民社會保險，由于這兩種制度無法進行有效的銜接，使得農民對于農村社會養老保險參保的積極性不大。這主要是由于城鎮社會養老保險中，需要連續繳費15年才可以享受到相應的福利，這與農村社會養老保險不能進行一個綜合累計年限，另一方面是由于農村的社會養老保險是以年為單位繳納，城鎮的是按月繳費的，并且城鎮的社保福利政策大于農村。

四、農村養老保險存在問題的解決對策分析

1.加強立法，加大財政投入力度

我國政府要加強出臺農村社會養老保險相關的法律，對于農村社會養老保險的運行機制進行規范，比如在出臺城鎮社會保險相關文件時，制定農村社會養老保險相關文件。另外，加強對于農村社會養老保險財政力度的投入，提升體積補助比例，減輕農民個人交納負擔，在農村社會養老保險制度中進行分層次、分檔次參保，參保農民可以依據自身的實際情況在個人繳費的檔次中選擇適合自己的。政府要做到，建立和完善農村社會養老保險的相關制度，不盲目的最求參保率，將農村社會養老保險的公益性、公平性充分發揮出來，惠及廣大農村居民。

2.建立和完善管理機制

在農村社會養老保險管理機制上，建立一個全國統一的系統軟件和網絡管理系統，提升企業辦理效率，有原來的手工辦理，轉變為網絡信息傳輸，使得全國的管理模式相協調一致。另外，加強對于農村社會養老保險基金的管理，比如在農村社會養老保險基金由政府統籌的，可以借鑒城鎮養老保險統籌基金管理的模式，有當地地稅部門征收統籌基金，然后基金由財政部門負責，當基金出現收不低支時候，有財政基金支持。

3.加強對于農村社會養老保險與其他社保之間的銜接機制研究

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在長期以來，我國農村的養老模式主要依賴于家庭養老的方式。但隨著家庭模式逐步的小型化和居民代際分離的傾向的出現，傳統的家庭養老方式并不能滿足于現代養老問題的解決需求。特別是我國計劃生育政策的實施，使農村家庭結構發生了重大的變化。大量的農村青壯年向城鎮轉移，使父母和子女異地分離，農村家庭的養老照料源和贍養源已逐步減少，家庭難以再繼續承擔養老保險的責任，使得老年人的養老問題越加趨向于社會養老保險。因此，廣大農民迫切地需要享受與城鎮居民同樣的社會保障制度。

1.2舊農村養老保險不適應現狀發展

我國的農村養老保險制度已不適應當前農村發展，隨著我國經濟的大力發展，城市化建設進程的加快，農村人口的流動性日益增高，大量的農村勞動力流向了城市，但農民工還沒有具備融入城鎮養老保險制度的經濟承受能力，我國的農村養老保險也沒有提供相應的制度安排，因此，農民得不到任何養老保障，從而產生一系列農民工養老保險權益得不到有效維護的問題。

2新型農村養老保險政策制度所存在的問題

2.1農村補助標準偏低，保障作用仍待提高

新型農村養老保險制度規定，個人繳費有一百至五百元／月五個檔次，中央財政為參保農民提供每人每月55元的基礎養老金，地方政府給每人每年再補貼30元。這個標準盡管可以在一定程度上改善農民的生活，但總體上保障水平仍然很低。對于農村貧困人群，由于自身經濟條件的制約，往往選擇較低檔次進行投保，投入資金偏少，將來領取的養老金就會很少。由于未來還存在一定的通貨膨脹，這樣的保障水平只能夠保證農村老年人維持較低生活水平狀態，不能徹底地解決農村居民的養老問題。

2.2養老金領取年齡偏晚

新農保規定，參保的農村居民只有在達到60周歲時才能開始領取養老金，而并沒有像城鎮職工基本養老保險制度那樣分別規定男女領取養老金的年齡。但是農村居民特別是農村女性，在50周歲以后基本就不能再從事體力勞動了，因此她們在50歲之后就沒有了收入來源。這就可能導致農民的養老問題面臨著既缺乏經濟支撐又缺少家庭保障的雙重局面。

2.3與其他制度銜接不夠完善

新型農村養老保險制度推行試點之后，很多農戶一時還搞不清楚新舊農保的區別，很多農戶不知道自己老農保所繳的費用在實行新農保之后將何去何從。因此農民的參保積極性不高，對新農村養老保險制度也缺乏興趣與關心。

3完善新型農村養老保險政策制度的建議

根據我國農村養老保險政策制度的實施問題，需建立健全的城鄉居民社會保障體系，堅持以全面覆蓋，保障基本需求，從多層次，可持續的科學發展方針，加快推進農村居民養老保險保障制度的建設。為了完善新型農村養老保險政策制度的實施，結合黑龍江省的農村保險制度，進而提出以下幾點建議：

3.1加快推進社會保險政治立法工作

我國需建立一部完善統一，具有相當強制性的農村社會養老保險政策，通過法律手段落實農村養老保險政策的實施，完善政治制度的漏洞，從而保障農民從根本上，獲取自身利益及對老年保障的需求。同時，在落實農村養老保險制度設計時，不僅需考慮農村老年人的經濟需求，還需考慮老年人對于精神方面的需求。與西方社會子女無需對父母進行贍養的責任觀念不同，我國所講究的是“尊老愛幼“”父慈子孝”，子女需在對年老的父母進行孝敬，滿足父母物質及精神上的支持。所以，新農存保險政策不應只單方面的關注調節機制，更應該關注老年人精神上的需求與補足。

3.2提高宣傳力度

地方政府或鄉村城鎮地區需通過電視、新聞、廣播、組織集會、報紙、咨詢服務等方式面向農民，提高對新型農民養老保險政策制度的宣傳力度，為廣大農民排憂解難，答疑解惑，消除農民各種思想阻礙，調動農民參與養老保險的積極性，減少農民對于以后養老問題的煩惱。

3.3落實政府財政支持的力度

實現農村養老保險的覆蓋實施時資金的保障。根據發達國家與我國經濟發達的城市的發展經驗，農村的養老保險資金籌措死以省級以上的財政資金投入為主，試點地區或市縣財政配套設置為輔。而作為我國農民大戶的黑龍江省，應適當地提高省級財政的投入比例，按需提高資金，同時，也可以呼應社會團體，經濟組織或公益基金的力量，通過募捐、發行福利彩票等方式、積極吸收募集養老保險的資金籌備。

3.4強化養老基金的監控，落實服務咨詢設置

要想讓參與保險的農民可以通過信息管理系統了解及咨詢自己的情況，使農民心理踏實，需建立一個全省統一的新農村保險管理系統。因此，必須大力推廣社會保障卡，方便參與保險人士能夠通過保障卡進行繳費、領取保險金額和查詢信息，發揮信息設備功能，利用國有銀行和商業銀行多網點的作用，給參保農民領取待遇和繳納保險費提供便利。與此同時，需嚴格對養老基金進行管理，防止養老基金被不良分子利用不良手段私自挪用，保障投保人士的利益。

3.5增加農民收入

實現新農村養老保險政策制度的推行，不僅需完善新農保政策制度的實施，也需關注于農村農民的經濟收入。收入既是老年人生活的根本保障，也是新農村養老保險制度順利推行的經濟基礎。持續加大對農村農業人口的補貼以及惠民政策，建立合理健全的農業產品價格機制，可以有效確保農民的收入與國民收入同步增長。

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二、任務目標

建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的城鄉居民社會養老保險制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障我區城鄉居民老年基本生活。

三、參保范圍

凡戶籍在本區年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的城鄉居民（非國家機關、事業單位、社會團體工作人員），可以在戶籍所在地參加城鄉居民社會養老保險。

四、基金籌集

城鄉居民社會養老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。

（一）個人繳費。參加城鄉居民社會養老保險未滿60周歲的城鄉居民應當按規定繳納養老保險費。繳費標準設為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1100元、1200元十二個繳費檔次,參保人自主選擇檔次繳費，多繳多領。區政府根據省政府調整情況，結合我區城鄉居民人均純收入增長等因素適時調整繳費檔次。

（二）集體補助。有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定。鼓勵其他經濟組織、社會公益組織、個人為參保人繳費提供資助。

（三）政府補貼。一是對符合領取條件的參保人全額支付城鄉居民社會養老保險基礎養老金，每人每月55元。二是對參保人繳費給予補貼，補貼標準最低為每人每年30元；對選擇較高檔次標準繳費的給予適當鼓勵，選擇繳費標準檔次100元的，補貼標準為每人每年30元；選擇繳費標準檔次200元以上的每提高一檔增加補貼5元，最高補貼標準為每人每年85元。三是對城鄉重度殘疾人，城鄉低保戶，城鄉計生對象中獨生子女死亡或傷殘、手術并發癥人員等繳費困難群體，政府為其代繳100%的最低標準養老保險費（即每人每年100元）。四是對參加城鄉居民社會養老保險的45～59周歲生育一個子女的夫妻和農村生育兩個女孩的夫妻，在每人每年繳費補貼的基礎上，再增加20元繳費補貼。

五、建立個人賬戶

建立每個城鄉居民社會養老保險參保人終身記錄的養老保險個人賬戶。個人繳費，集體補助及其他經濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費的資助，區政府對參保人的繳費補貼，全部記入個人賬戶。個人賬戶儲存額每年參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期同期存款利率計息。

六、養老金待遇

城鄉居民社會養老保險養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，支付終身。

（一）中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元，我區按此標準執行。

（二）被依法征收農村耕地，被征地后農戶人均剩余耕地面積低于全區人均耕地0.143畝/人的在冊農業人口（土地由農戶家庭承包經營的，按戶人均耕地面積計算；土地由村（組）集體統一經營管理的，按全村（組）人均耕地面積計算），具體由區國土資源主管部門確認，被確認為被征地對象且年滿60周歲以上的，每人每月加發被征地農民生活補助金80元。

（三）個人賬戶養老金月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139（與現行城鎮職工基本養老保險個人賬戶養老金計發系數相同）。參保人死亡，個人賬戶中的存款余額，除政府補貼外，可以依法繼承，政府補貼余額劃入社會統籌基金。

七、養老金待遇領取條件

（一）參保人年滿60周歲、按規定繳納參保費，未享受城鎮職工基本養老保險待遇和未享受國家機關、事業單位、社會團體離體、退休、退職待遇的城鄉居民，在辦理待遇享受核準手續的次月起可以按月享受規定的養老金待遇。

（二）城鄉居民社會養老保險制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇和未享受國家機關、事業單位、社會團體離體、退休、退職待遇的本區戶籍的城鄉居民，不需繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女（指在同村或同社區居住的：兒子、兒媳、未婚女兒、招婿上門的女兒和入贅的女婿，不包括嫁出去的女兒）應當參保繳費；距領取養老金年齡不足15年的，應按年繳費，也允許補繳，累計繳費不超過15年，補繳標準不低于補繳時的當年最低繳費標準。距領取年齡超過15年的，應按年繳費，累計繳費不少于15年。

八、基金管理

建立健全城鄉居民社會養老保險基金財務會計制度。城鄉居民社會養老保險基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，按國家有關規定實現保值增值，任何部門不得擠占、挪用。

九、基金監督

區勞動保障部門應當切實履行城鄉居民社會養老保險基金的監管職責，制定完善城鄉居民社會養老保險各項業務管理規章制度，規范業務程序，建立健全內控制度和基金稽核制度，對基金的籌集、上解、劃撥、發放進行監控和定期檢查，并定期披露城鄉居民社會養老保險基金籌集和支付信息，做到公開透明，接受社會監督。財政、監察、審計部門按各自職責實施監督，嚴禁擠占挪用，確保基金安全。城鄉居民社會養老保險經辦機構和村民委員會及社區居民委員會每年在行政村或社區范圍內對村或社區內參保人繳費和待遇領取資格進行公示，接受群眾監督。

十、管理服務

區農村社會養老保險管理中心應建立參保檔案，建立統一的城鄉居民社會養老保險信息管理系統，納入社會保障信息管理系統（“金保工程”）建設，并與其他公民信息管理系統實現信息資源共享；推行統一的社會保障卡，方便參保人持卡繳費、領取待遇和查詢本人參保信息。各鎮（街）要按照精簡效能原則，整合現有城鄉社會服務資源，加強村（社區）經辦能力建設，提供必要的工作場所和設備，充實工作力量，確保工作經費。城鄉居民社會養老保險工作經費納入各級財政預算，不得從城鄉居民社會養老保險基金中支出。

十一、相關制度銜接

已參加以個人繳費為主、完全個人賬戶的農村社會養老保險（以下簡稱老農保），年滿60周歲且已領取老農保養老金的參保人，可直接享受城鄉居民社會養老保險基礎養老金；對已參加老農保、未滿60周歲且沒有領取養老金的參保人，應將老農保個人賬戶資金并入城鄉居民社會養老保險個人賬戶，按城鄉居民社會養老保險的繳費標準繼續繳費，待符合規定條件時享受相應待遇。

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（一）缺乏專業的檔案管理工作人員，檔案管理不規范。在當前新型農村社會養老保險的檔案管理過程中，大部分工作人員是兼職人員，只有少部分工作人員是專職人員。但是，這些少部分的專職人員又并非全是專業的。新型農村社會養老保險檔案管理工作雖然看上去非常簡單，而事實上卻非常繁瑣、零碎和復雜，從而導致部分兼職工作人員或者非專業人員難以更好地勝任。同時，由于新型農村社會養老保險檔案管理工作是一項專業性非常強的工作，部分專業人員在進行檔案管理資料的整理和分類過程中缺少相應的設備，嚴重影響了社會養老保險檔案管理的規范性、科學性。

（二）缺乏統一的管理標準，管理制度不完善。目前，新型農村社會養老保險正處在發展的初級階段中，而政府尚未認識到農村社會養老保險檔案管理工作的重要性，從而并沒有根據實際情況制定統一的管理標準，各個地區的養老保險檔案管理水平也存在較大的差異性。尤其是新型農村社會養老保險檔案在進行分類、歸檔和分級管理的過程中尚未構建良好的運行機制，工作秩序混亂，降低了社會養老保險檔案管理資料的利用效率。

（三）養老保險檔案內容失真，降低了檔案資料的利用率。在當前的新型農村社會養老保險檔案管理過程中存在內容失真的問題，其主要表現在下列幾個方面：一是農民個人上繳的養老保險費用和檔案記錄顯示不一致，甚至還有一些地方存在農民交納的養老保險費用和檔案歷史記錄、收據發票都不同的現象。二是在部分的檔案管理資料中記錄了參保人的保費情況，卻并沒有為交納養老保險費用的農民出具保費專用收據。三是部分農民在上繳了養老保險費用之后，在新型農村社會養老保險檔案上卻并沒有一一進行記錄，從而導致新型農村社會養老保險檔案內容存在失真、不完整的現象，無法全面真實地反映農村投保人的具體繳費情況，嚴重影響了新型農村社會養老保險檔案管理的效率。

二、做好新型農村社會養老保險檔案管理工作的策略

（一）實施法治保障，建章立制，完善檔案管理制度建設。當前實施的新型農村社會養老保險政策與廣大農民群眾之間存在著非常緊密的關系，所以必須全面做好檔案管理工作，積極實施法治保障、建章立制，針對每一種檔案制定相應的管理制度，逐步形成完整統一的檔案管理制度體系。同時，還需要針對部分具有特殊意義和重要價值的檔案設置特殊的檔案管理流程，以確保檔案資料內容的準確性、真實性，積極做好新型農村社會養老保險檔案資料管理的備份工作，以便能夠在做好檔案文檔管理和維護工作的同時讓新型農村社會養老保險檔案資料具有科學合理的排序。此外，針對各種類型的檔案收集、整理、保管、移交和存檔等工作都需要設置一個非常明確與合理的程序，從而全面提升新型農村社會養老保險檔案管理工作的水平。

（二）增強檔案管理意識，加強隊伍建設，提升檔案管理人員的專業素質。新型農村社會養老保險檔案管理工作人員的專業素質直接關系到檔案管理工作水平的高低，所以為了真正做好新型農村社會養老保險檔案管理工作，需要加強工作人員的隊伍建設，全面提升檔案管理人員的專業素質。首先，落實管理人員編制策略，從根本上降低養老保險檔案管理人員流動的風險。其次，嚴格落實社會養老保險檔案管理從業人員的準入機制。其中，在進行村級聯絡員的選拔時，可以以村委會民主推薦為主，讓鄉鎮社保所進行綜合考察，從而公開選拔新型農村社會養老保險檔案管理工作人員。選拔的工作人員必須滿足年輕化、知識化和專業化的要求，以便能夠從根本上提升新型農村社會養老保險檔案管理工作人員隊伍的專業水平。

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一、我國農村社會養老保險存在問題的原因分析

1.國家的政策和立法滯后

我國農村養老社會保險起步晚，農村社會養老保險法制不健全，管理體制沒有完全理順。1992年，民政部《縣級農村養老保險基本方案(試行)》，這是第一部關于農村養老保險的部頒規章，可見整個農村社會養老保險制度的立法層次很低。農村社會養老保險比城鎮居民，以及城鎮企業職工的養老保險晚，在政策立法以及財政的支持上也遠遠落后。這就造成了農村社會養老保險發展的緩慢，以及相關管理事業的不規范。到目前為止我國農民社會養老保險只是依據民政部門制定的《基本方案》和國務院轉發民政部門制定的《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》兩個不具法律性的文件在運行。個人的繳費和集體的配套繳費都不具強制性，國家的補貼也沒有在具有強制性的相關法律、法規中予以確定，這也注定了農村社會養老保險制度的低效性。

2.資金籌集渠道單一

穩定、低成本的長效籌資機制是社會養老持續發展的前提條件，但目前在政府籌資和農民籌資兩方面均存在著問題。對于政府籌資，在政府資金增長以及資金撥付等方面尚未建立起相關的制度保證機制。我國農村社會養老資金籌集“堅持個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持的原則”，具有一定合理性。但沒有建立相應的有利于方案施行的操作機制。事實上，這一原則已在各地的實際執行中不同程度的被打破。當集體經濟實力不強時，有些地區甚至出現了“個人全部交納”的情況，基金的籌集實際上成為了個人的完全責任，在這種情況下，農民更愿意選擇他們所認為的比較可靠的養老方式。如自我儲蓄養老和家庭養老等，社會養老受到了很大程度的阻礙。

3.缺乏國家的財政支持和集體單位的配套繳費

農村社會養老保險基金籌資規定為：“個人繳費為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持。”顯然，此規定對政府財政（國家財政）在農村社會養老保險的經濟支持未作任何硬性約束。而據國際慣例，農民養老保險基金的全部是由政府撥款或由政府和雇主出大頭，受保人出小頭，這樣才構成社會保險，而我國的做法不符合社會保險的特征。至于集體補助方面，由于集體經濟呈急劇衰落的趨勢，很多地方的集體經濟已名存實亡。因此，準確地講，我國現行的農村社會養老保險完全是農民個人積累制，是農民個人的“自我儲蓄保險”，缺乏政府財政支持是造成農村社會養老保險現狀的最主要原因。

4.投保門檻高，社會保障水平低，可持續性差

我國農村養老保險是一種以預籌積累為特征的儲蓄型保險制度，不具有共濟性。因此，個人未來養老金來源主要是繳存積累和有限的增值效益。考慮到銀行利率下調或通貨上漲等因素，顯然這點錢根本不能有效保障農民老年生活。另外，農村社會養老保險在一些地方只能持續幾年時間，時隔不久卻已經解體了。一些地方基層部門在并無立法的情況下采取行政措施來強力推行養老保險，對不參加者給予各種各樣的處罰，這樣搞起來的養老保險一旦風頭過去或者下一任地方官員不重視，就自然而然地會中途廢掉，農民的錢無法收回，最終造成了相當惡劣的影響。

5.投資管理政策不完善，基金管理不規范，基金保值增值難

在基金的投資運營方面，實行完全積累制的農村社會養老保險的投資手段單一，現行的政策規定主要以購買國家財政發行的高利率債券和存銀行以實現其保值增值，只有少量基金參與股票或直接投資。這樣在銀行利率的不斷下調，物價的上漲等多種因素的影響下，農村社會養老保險基金的保值增值壓力進一步加大，時時面臨貶值的風險。另一方面管理資源短缺，管理能力亟待加強。有關工作管理體制至今沒有理順，造成不少地方管理工作斷檔。同時，信息網絡化管理系統建設滯后、管理技術力量薄弱，多數基層養老保險管理人員只能承擔最簡單的、重復性的日常管理工作。在方案設計、對提供行為的及時監督、信息分析等方面的能力較差，這不僅增加了管理成本，也影響到養老保險的正常運行。

6.農民自身對養老保險制度運行的影響

其一，我國農村人口眾多，老年人比重過大。根據我國第五次人口普查的結果：全國65歲以上的老年人口為8811萬人，占全國老齡總人口的67.4％萬，占全國老齡總人口的67.4%。隨著人民生活水平的提高，老年人的壽命不斷延長。這就導致了農村社會養老保險支出日益加大，如果政府對農民的養老保險補貼過多，就會給政府財政帶來一定的難題。

其二，個人參保意識不高，“土地防老”、“養兒防老”觀念根深蒂固。家庭養老一直是中國農村養老的主體，受傳統養老觀念的制約，農民對農村養老保險工作認識上有差距，部分群眾對農村社會養老保險的性質、意義和作用并不十分了解，以至于認識不到位，工作上不支持，行動上不積極。

其三，農民收入水平低，繳費壓力大。雖然社會經濟的發展使農民的收入水平提高很快，但同時也伴隨著消費水平提高和城鄉收入差距的加大，使農民實際的購買能力下降。另外，我國目前許多經濟不發達的農村地區，農民收入相對較低。還沒有產生參加養老保險的需求。在這種情況下，原有商業化的農村養老保險制度就很難推行也不會收到很好的效果。

二、建設與完善我國農村社會養老保險制度的政策建議

1.從政策和立法上加強制度建設

制度通過法律來規范，是國際通行的做法。法律規范是農村社會保險制度有序進行的前提條件。我們必須要通過立法的形式來約束和強制性地執行農村社會養老保險制度，并把相關的事項通過法律予以規定，利用法律和法規來保證農村社會養老保險制度的合理、有效、持續性地進行。堅持“公平與效率結合”的立法原則，在農村建立獨具特色的農村養老保險法律制度。農村獨生子女以及雙女戶家庭應當作為養老保險制度的首要目標，因地制宜發展強制的、個人儲蓄賬戶的、由獨立非營利基金組織管理的、政府最低擔保的制度。各地應根據當地農村經濟社會發展的實際情況，在國家制定的有關法律的基礎上，再制定具體的農村社會養老保險辦法，為農村社會養老保險事業的順利進行提供良好的法制環境保護。

2.建立適合中國國情的農村社會養老保險制度

黨的十六大報告指出：“要發展城鄉社會救濟和社會福利事業。有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度。”十六屆三中全會進一步指出，“農村養老保險以家庭為主，同社區保障，國家救濟相結合。有條件的地方探索建立農村最低生活保障制度”。以上兩個重要的文件都強調了“有條件的地方”，這表明在當前情況下，由于中國農村地區經濟發展水平差別較大，農村社會養老保險在體制問題、基金來源問題、管理問題應該有差異。同時，對于不同層次、不同身份的農村勞動力養老保險，也應該實行分層分類解決的辦法；在制度沒計時，既要考慮農村養老社會保險制度本身的特殊性，也要考慮農村養老社會保險與城鎮養老社會保險制度將來接軌問題。

3.監督管理，加大財政投入力度

農村社會保障工作是一項社會系統工程，涉及到千家萬戶和社會的許多方面。要求政府牽頭，統一政令，加大推力，協調方方面面關系，進行有效的組織和引導。在財政允許的情況下，政府應投入資金作為農村養老保險基金的補充，以改變目前政府財政對農村社會養老扶持微乎其微的現狀，保障農村社會養老保險事業的順利發展。具體資金來源可以考慮在財政支農支出中增加農村社會養老保險補貼支出和以減免的部分農業稅稅金轉換為農村社會養老保險基金，這樣可以減少農民參保的負擔，促進社會穩定。

4.創新農村社會養老保險基金籌資渠道

從農村養老保險的發展現狀可以看出，養老基金的籌集靠集體、靠政府是很不現實的。靠農民自身更是與農村社會養老保險制度的初衷相違背的。因此，要積極尋找其他合適的基金籌集渠道。通過繳稅的方式籌集基金是社會保障制度的通行做法，通過法律的形式規范農村社會養老保險的籌資來源。這樣可以增強籌資的剛性和強制力，擴大制度的覆蓋面，提高了社會養老保險抵抗風險的能力，還有利于平衡城鄉之間和各地區之間的負擔，從而使農村社會養老保險資金有穩定可靠的來源。當前，如果考慮實行繳稅方式，可利用農村費稅改革的契機，征收農村社會養老保險稅，稅收直接劃入財政專戶，農民年老后按月領取養老金。

5.健全基金管理制度

加強農村社會養老保險的基金管理，要健全基金管理制度，以規避物價上漲和利率下調帶來的基金貶值風險和政府信任風險。完全積累制的農村養老保險，積累起來的資金必須保值增殖，否則將變成歷史包袱。同時，在銀行利率不斷調整的情況下，不能再承諾一個固定利率，要實行分段計息。據統計，農村養老保險基金滾存100多億元，分散于2000多個縣市，就目前而言，不存在統一運作、使用的可能。因此，努力提高資金的管理和運作能力，避免基金貶值風險，也就成了各級養老保險資金管理機構的一大重任。其基本要求是既要保證資金的安全性，又可以進行適當的投資組合，拓寬投資領域，還可以在保證安全性的前提下進行投資，以提高資金增值率。

6.提高保障機構的組織效率和制度效率

提高保障機構的組織效率和制度效率，如有條件，建立專門的農民養老保險管理機構。我國可以借鑒國外的經驗，建立由財政、勞動、民政、衛生、銀行等部門組成的農村社會保障委員會，負責規劃政策實施辦法的制定和資金征收、管理、經營，使用情況的監督檢查以及資金保值增值的策劃。明確各部門在資金籌措和管理等方面的責任分工。要建立一支素質較高、人員精干的專職干部隊伍。對不同層次、不同崗位的農保干部，可以通過舉辦財務、業務培訓班，學習交流，提高農保干部的工作能力，提高實施農村社會養老保險制度的信息化、網絡化和管理服務現代化水平。

7.增加農民的收入

農民收入的提高是農村社會養老保險參保率提高的基礎。可以考慮從以下方面增加農民收入：優化農業經濟結構、農業經營產業化、農村人口城鎮化、農業基礎設施現代化、農業生產科教化、搞城鄉統籌發展等。另外還要大力發展壯大村級集體經濟。村級集體經濟的有無和多少，對于集體能否為農民的養老保障提供經濟支持，有著舉足輕重的地位和作用。農村實行以后，農村集體經濟實力大大削弱，鄉村企業的發展壯大，讓村級集體企業富裕起來，從而使村級集體具備了為村民提供包括各種保障在內的公共產品的能力，這樣為進一步提高農民收入提供的保證。

8.加強對農民參保意識的宣傳教育

中國農村養老保險只是剛剛起步，只有政府和群眾雙方相互配合，才能把這項工作搞好。農村社會保障制度的建立意味著農民必須從世代相傳的傳統保障意識轉化為現代保障意識，意味著農民的心理、生活習慣及價值取向等方面都要發生深刻的變化。因此廣泛而深入的宣傳是引導、促成這種觀念轉化、接受這項新事物最強有力的不可或缺的手段。要提高各級領導對農村養老保險工作重要意義的認識，充分利用廣播、電視、報紙等媒體，采取多種群眾喜聞樂見的形式，經常地、廣泛地宣傳農村新型社會保障的意義，講清形勢、算清經濟帳，實現群眾的廣泛參與。

參考文獻

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一、人口老齡化趨勢下養老保險制度的特點

(一)我國養老保險制度的現狀與特點

1．管理模式混亂無序。養老保險機構繁多，提高了其管理運營成本，同時各部門分散管理，之間的責任相互推脫，降低了樣報保險制度的信譽。養老保險制度實行封閉式管理，缺乏監督機制。

2．養老保險對象覆蓋程度低。我國目前在社會保險體制中的人數很少，其中城鎮職工享有養老保險的人數占城鎮職工的百分之八十，農村享有養老保險的人數占農村勞動人口的3%。中國養老保險的覆蓋率還很低，仍有大部分企業職工與從業人員排斥在保障體系外。

3．籌資形式單一，權利與義務不匹配。我們國家目前實施的養老保險制度以傳統的籌資模式為藍本，職工的退休費用基本上都由國家或企業承擔，本人并不承擔養老保險費用，但可以享受領取養老保險金的權利。同時，我國在這方面法律體制并不完善，造成了少數職工權利與義務不對等。

4．養老保險缺乏積累機制。中國當前養老保險實施“以支定收，略有結余”的規定，以現收現付為主要的籌資形式。但在我國老齡化日趨嚴重的情況下，退休人員越來越多，在職人員壓力越來越大，急需建立儲蓄基金。

(二)人口老齡化對我國養老保險制度的影響

1．老齡人口的增多致使養老負擔沉重

目前在中國大多數老年人口仍然以家庭養老為主，社會養老為輔的養老模式。目前中國典型的家庭成員包含一對夫婦，一個孩子以及四個需要撫養的老人，這樣就對年輕人造成了龐大的壓力，同時，家庭養老在面對老齡化問題面前也變得無力。

2．人口老齡化致使退離休支出不停增加，養老保險資金支付大量增加

在近期的一次人口普查中發現2010年我國有1．75億60歲以上老人，占總人口數的13．5%，有1．1億多65歲以上老人，占全部人口的8．5%。政府每年對離退休開支的投入因退休和老年人口的增加而大幅提高。另一方面，退休人員養老金的提高也導致養老保開支增加。在追求經濟效率提高時社會公平問題也受到重視，政府加大對民生工程的投入。相應的，社會保險支出規模與日俱增，養老保險開支隨之加大。

3．人口老齡化地域性差異增加了各地選擇養老保險模式的困難

中國人口老齡化是在經濟發展尚不繁榮的情況下遇到的，是典型的“未富先老”國家。同時大部分老年人口集中在經濟現狀并不繁榮的農村地區，使得“未富先老”形勢更加嚴峻，造成我國處理人口老齡化問題變得更加棘手，選擇養老保險的模式造成了難度。

二、健全我國養老保險體制的策略

(一)健全我國養老保險體制的法律法規，激勵提高養老保險資金的監管水平

為了使養老保險資金可以用在社會養老上，避免和根絕養老保險資金被個體所占用，我國應在進一步建設養老保險體系的同時，迅速設計社會養老保險管理規則、建立社會養老保險監管法以及關于我國養老保險體制的法規條令，確保我國養老保險體制在實施過程中做到有法可依，同時經過特殊的基金監管機構建立以后，做到全面的開放和透明，國家安全監督管理的實施，優化中國的養老基金監管程度，進而提升基金所施展的作用。通過立法同時加強行政管理部門職能確保養老保險體制的有效運行。

(二)擴展養老保險體系的覆蓋范疇

政府應強化養老保險相關知識宣傳，使人們都能夠清楚的理解關于養老保險方面的知識，讓他們意識到被保險人所能獲得的實際利益，這樣能夠促進人們參保的積極性。在宣傳的同時，政府也相應增加對養老保險的財政支出水平，添加養老保險儲備基金，讓我們的國家能夠有足夠的力量來解決人口老齡化帶來的財政壓力。當前養老保險制度是城鎮職工為主體，所以，重點以個擴展包含體工商戶、靈活就業人員以及農村農民，開拓養老保險制度的涵蓋領域，解決老年人口的養老問題。

(三)充分使用老年人口資源，完成“以老治老”

中國社會經濟的快速提高，不斷提高居民生活質量，中國老年人口的身體素質有了較大提高，健康期望壽命增長，有些老年人不僅能自理生活，并且可以照料別人。國家應該踴躍倡導老人重返社會，還能夠適當的延長退休年齡，充分使用他們豐厚的經歷為社會經濟建設做出更大的奉獻，可以組建老年人服務隊，照料那些年齡更大、生活不能自主的老人。在人口老齡化的形式下，實施這種老年人“以老養老”的形式不但能為社會制造財富，還能夠緩解人口老齡化對國家財政形成的壓力。

(四)建立養老保險體制的相應措施

第一，要建設各地區聯網的養老保險體系，促使養老保險繳費機制公開透明。養老保險的交納、查問等都要歸入計算機管理系統，提升繳費效率，做到信息共享，做實個人賬戶。其次，建設一個可以隨物價上漲和社會經濟變化而作出相應調節的繳費機制。最后，要推動社會經濟的前進，發展生產力，增強綜合國力，在經濟發展和社會進步的情況下改善我國養老保險制度。

(五)完善多層次、全方位養老保險體系

養老保險制度的設計是依據我國的基本國情，在中國現實的情勢下決定了我們需要進行的是“效率優先，兼顧公平”型原則，社會保障體制是一種必要的國民財富再分配方式，社會養老保險構成其主要方面，對實現社會公平擁有強大的激勵作用。目前，中國應當著力建立完善的養老保險監督運行機制，努力將養老保險資金融入多層次以及多方參與的監管機制中，以保障養老資金的安全平穩運行。首先政府應該擔負起主要的職責，運用具體有效的手段對養老保險制度進行細致的監管。其次，在政府政府監管的水平上，社會也應該擔任起監督的責任，社會各界都應該參與到養老保險基金的監督過程中來。最后，政府必須以立法的方式切實高效地激勵公司企業為職工繳納補充養老保險金，參與補充養老保險計劃。

作者:王耕塬 李宇軒 單位:山西財經大學公共管理學院

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新型農村養老保險的制度兼容性，指新型農村養老保險制度內部諸要素之間以及新型農村養老保險制度與其他養老保險制度之間的配合程度。新型農村養老保險制度與其他養老保險制度之間的配合程度稱之為該制度的外部兼容性，新型農村養老保險制度內部諸要素之間的配合程度，稱為該制度的內部兼容性。

1.2 新型農村養老保險制度兼容性問題的歷史源流

新型農村養老保險制度的建立以2009年9月1日國務院頒布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》為標志。該指導意見要求首先在全國覆蓋面10%的地區進行試點，并最終在2020年實現全國范圍內的全覆蓋。2012年，新型農村養老保險制度已實現了全覆蓋，提前8年完成了該指導意見提出的任務目標。

在此基礎上，2011年6月7日國務院頒布《國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》，城鎮居民養老保險制度面向全國推廣，并已于2012年實現了全覆蓋。

2014年2月21日，國務院印發了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見以下簡稱《意見》。》，2月24日，人力資源與社會保障部、財政部印發了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》以下簡稱《辦法》。，這兩個重要文件的印發，標志著中國城鄉居民養老保險制度走上了統一制度框架之路。

1.3 新型農村養老保險制度兼容性問題的復雜性

國務院提出統一城鄉居民養老保險制度的總體任務之后，我們必須清醒地認識到，由于城鄉兩個居民養老保險制度的建立時間都不長，無論是兩個制度的內部兼容性問題還是外部兼容性問題外部兼容性問題將另文專述。都尚未徹底解決。從完善中國社會保障制度總體框架的角度看，兩個制度的合并是非常必要的，但如果解決不好制度兼容性問題，勢必會嚴重影響合并后制度的總體效能。

在兩個制度合并之后，探討新型農村養老保險制度兼容性問題似乎應直接升格為探討統一的城鄉居民養老保險制度的兼容性問題。但統一的城鄉居民養老保險制度目前尚在整合過程中，預計于2020年建成，因此，在兩個舊有居民養老保險制度合并、整合的過程中難免會存在各種各樣的沖突和不協調，亦即會面對不同程度的制度兼容性問題。本文僅探討內部兼容性問題。

2 新型農村養老保險的制度框架及制度的內部兼容性問題

2.1 整合前新型農村養老保險的制度框架

整合前新型農村養老保險制度框架包括的三個組成部分。

第一，籌資機制。

新型農村養老保險制度針對的對象是16歲以上未參加城鎮職工養老保險的農村居民，其基金來源于三個主體：參保人、集體和政府。其中的參保人個人繳費劃分為100到500五個年費檔次，參保人可自愿選擇繳費檔次。集體主要是有條件為參保人提供資助的村集體。政府對基金投入的原則是，中央政府和地方政府按照一定的規則共同補貼參保人。

第二，待遇機制。

上述來源所籌集的資金，除中央政府確定的基礎養老金外，其他資金全部進入參保人的個人賬戶，多繳多得，財產個人所有。對于已經達到60歲的農村老年居民，中央政府確定的基礎養老金標準為每人每月55元，地方政府可根據實際情況對長期繳費的參保人加發養老金，加發部分的資金由地方政府出資。制度實施時，未享受城鎮職工養老保險待遇的農村老年人口，無須繳費直接領取養老金。

第三，管理機制。

參保人信息統一納入社會保障信息管理系統（“金保”工程），由各地方社會保險管理部門統一管理。基金嚴格執行收支兩條線管理原則，單獨記賬、核算，按照有關規定保值增值。管理部門的公務開支納入地方財政預算，不從同級基金中支取。

2.2 整合前新型農村養老保險制度的內部兼容性問題

整合前，新型農村養老保險制度獨立運行，由于制度框架要素的設計總體合理，制度的內部兼容性較好，卻仍然存在一些兼容性問題。

第一，籌資機制方面。

村集體仍然被列為資金來源，不同的村集體對農村居民的養老保險投入能力相差很大，這樣會使得生活于不同村集體的農村居民未來在享受養老保險時出現待遇差別。比如，經濟能力很強的村集體，對所屬村民的養老保險投入能力強，但卻往往缺乏動力，因為他們會覺得與其大規模向社會保障投入而被“被平均”不如自辦養老福利。而另一些村集體的經濟能力很弱甚至負債累累，它們無力為所屬農村居民做任何形式的投入，這就使得新型農村養老保險很難在現實中秉持社會保障的公平原則。

同時，養老保險的政府投入主體為中央政府財政和地方政府財政。中央政府財政及時、足額投入資金的能力很強，而地方政府財政的投入能力各省市自治區、各地市縣的差別很大，一些財政能力不足的地方政府，無力全額投入又不得不完成投入。就會存在地方政府為新型農村養老保險制度執行過程中設限以降低給付壓力的可能，這就很難真正實現新型農村養老保險制度的全覆蓋了。

第二，待遇機制方面。

總體而言，中國農村居民也有強烈的養老保險需求，但無論是農民自身，還是政府和村集體，都無力為他們提供足以滿足其需求的養老保險待遇。現實情況是，每個月55元甚至翻倍的養老保險待遇水平，也不能真正徹底地解決中國農村居民的養老保險問題，農民養老最終還是要很大程度上依靠傳統的家庭養老。也

此外，新型農村養老保險制度設計中與繳費水平掛鉤的待遇原則，這也在事實上造成了不同繳費能力的農村居民享受待遇上的差別。特別是制度設計中強調對于長期繳費的農村居民，有條件的地方政府可給予適當補助的條款，在制度實行初期作為鼓勵農村居民積極加入新型農村養老保險的手段是可行的，但如果長期保持下去，則會帶來很多負面作用。比如，部分農村居民生活困難，繳費能力弱，容易出現斷繳現象，也因為斷繳，就很難獲得地方政府的補助，這就會造成參保農村居民盡了最大義務卻仍然不能享受同等待遇的事實上的歧視。

第三，管理機制方面。

新型農村養老保險興辦時間較短，到目前，基金累積金額不高。但隨著時間的不斷延續，隨著基金累積金額越來越大，基金保值增值的壓力也會越來越大。2011年頒布的《中華人民共和國社會保險法》規定，基本養老金逐步實現全國統籌，其他社 會保險金逐步實行全省統籌。目前新型農村養老保險基金尚不能做到全國統籌，在這一現實條件下，從基金管理角度說，很難實現規模化效益，加之不同省區、縣區分塊管理，比較容易出現混亂，保值增值目標很難較好實現。

2.3 城鄉居民養老保險的制度框架

2014年2月21日《意見》中明確提出了對舊有兩種居民養老保險制度框架的改進和整合意見。

2.3.1 籌資機制

在舊有兩個居民養老保險制度的基礎上，提出進一步的改進措施：

第一，參保人個人年費繳費檔次進一步劃分為100到2000十二檔。

第二，關于集體資助主體。對農村居民，新型農村養老保險原有的村集體的資助主體地位繼續保留；對全體城鄉居民，明確提出了鼓勵公益慈善組織和其他經濟組織成為資助主體。

第三，政府鼓勵參保人多繳年費，對年費繳費500元以上檔次的城鄉居民，補貼不低于每人每年60元。

2.3.2 待遇機制

在舊有兩個居民養老保險制度的基礎上，提出進一步的改進措施：

第一，中央確定基礎養老金最低標準，建立基礎養老金最低標準正常調整機制，根據經濟發展和物價變動等情況，適時調整全國基礎養老金最低標準。

第二，鼓勵有條件的地方政府可以結合本地實際探索建立喪葬補助金制度。

2.3.3 管理機制

《意見》中對舊有的兩種居民養老保險制度的管理機制做出的最大改變是專門頒布的《辦法》，提出允許合并后的城鄉居民養老保險可以跨地區轉移。

2.4 整合后新型農村養老保險制度的內部兼容性問題

整合后的新型農村養老保險，從制度設計角度說，已經不再是獨立的養老保險項目，而成為了居民養老保險的一個組成部分。就當前情況而言，整合過程還在進行之中，整合程度不高，還未完全形成真正統一的城鎮居民養老保險制度。這一整合過程，按照《意見》規定，將在2020年完成。

整合后的新型農村養老保險制度，并沒有徹底改變既往的內部兼容性問題，而且還造成了一些新的問題。比如，雖然《辦法》提出允許農村居民養老保險金可以跨地區轉移，但因為戶籍制度等諸多方面因素的制約，實際較難實現。

3 新型農村養老保險制度建設的展望

新型農村養老保險制度從設計并推行至今區區5年就與城鎮居民養老保險合并成為城鄉居民養老保險制度。在中國社會保障制度建設的總體格局中，這是具有里程碑意義的一件事。

新型農村養老保險制度設計層面不存在明顯缺陷，但卻在與現實結合方面表現出了一些不適應、不匹配的內部兼容性問題。在這些內部兼容性問題里，有些是短期內容易解決的問題，比如基金管理領域的統籌層次提高問題，這主要是個技術性問題，假以三五的時日，相對容易解決。而另一些問題則是在短期當中很難解決的問題，比如，農民收入差別導致農民繳費能力和享受待遇差別的矛盾等問題，就很難在短期內解決。

展望新型農村養老保險制度乃至整合后的城鄉居民養老保險制度的發展前景，不難得出如下結論。

篇8

    我國是農業大國，大多數人口在農村，我國的發展問題，在很大程度上是農村如何發展的問題;全面建設小康社會，難點和重點是農民如何實現小康的問題，是農業如何搞活的問題，是農業增效、農民增收的問題。

    改革開放以來尤其是黨的十六大以來，我國農村居民的生活水平有了大幅度提高，但是城鄉差距仍有擴大趨勢。近20年來農村陸續出現的一些不利于養老的社會因素，如獨生子女政策的推行、農村青壯年勞動力大量涌進城市，將造成其人口的畸形變化，這將直接沖擊農村土地和家庭相結合的養老結構，致使部分農民缺乏養老保障，這一潛在問題可能阻礙全面建設小康社會目標的實現。我們正處于解決農保問題的戰略機遇期，前進則一舉多得，不進則退，農保制度安排的成本將成倍增加，甚至成為阻礙黨和政府實現既定戰略目標實現的社會原因之一，所以建立和健全農村的養老保障體系已經刻不容緩。

    我國農業人口眾多，經濟發展狀況不平衡，這決定建立多元化的多支柱的農村社會養老保障體系是最佳選擇。

    首先是土地保障。土地是農民基本生活保障的基礎，三農政策應當著眼于提高對農民基本生活的保障力度。

    土地是廣大農民基本生活的保障，在我國是不能更改的事實，只有通過最佳政策選擇和最優制度安排來提高土地保障力度，才能建立綜合的可持續發展的農村養老保障體系

    其次是建立養老金個人帳戶。個人養老帳戶資金的來源主要有個人繳納、企業繳費和國家政策支持及適度資助。在完善土地保障的基礎上建立養老儲蓄是必要的補充。個人養老金帳戶具有護送農民進城的功能，以適應農業現代化和城鎮化的發展需要;具有聯合城鄉養老保障體系的功能，以支持全面建設小康社會的政治目標。

    最后是最低生活保障。對貧困農戶提供救助是體現政府協調農業市場失靈的表現。

    為符合我國國情，我們應將土地保障與個人養老資金帳戶相結合的發展模式，即建立三支柱多層次的農村社會養老保障體系。我們的目標是到2020年，在我國形成養老金家庭供養社區服務國家最低保障的農村社會養老保障體系，做到人人養老有適度保障。

    在21世紀。社會養老保障不再意味著政府單方面籌資和管理，多主體合作利用社會資本和政府與市場結合等公共選擇正在取代福利國家的政治選擇，因此，社會養老保障體系呈多層次發展趨勢，一個完整的保障模式通常是多層次體系的整合。在我國農村建立“土地和個人養老金帳戶相結合”和“社會統籌和個人帳戶相結合”的多層次社會養老保障體系。

    第一個層次應當向城鎮退休人員及供養人口提供相當城鎮社會平均工資20% -30%的養老金，農村居民的土地收人(包括實物和現金)和居住設施折價等于或略底于這個水平;在第二個層次，城鄉個人帳戶參保人將達到各占50%;如果盡早建立和完善前面兩個層次的制度，則可以減少政府提供最低生活保障的壓力，將其控制在總人口的1%以下，即1500萬以內。

    在我國建立和健全農村養老保障體系是一項綜合工程，如何完善和加強農村社會保障體系建設其關鍵是在于制度創新，因此，應出臺和完善政策，采取多項措施，推動農村養老保障體系的建設。

    一、提高土地保障的功能提高土地保障的關鍵是一要通過政策支持和組織措施，減少農民土地經營風險和提高農民收人，二是發展多樣化的土地養老保障措施。

    二、妥善處理失土農民的養老保障農民失去土地成為我國最大的社會問題之一，農民失去土地必然發生土地使用權的轉讓，我國已經制定了土地保障條例，在征收土地時保障農民的合法權益，兌現土地補償金，并利用個人養老帳戶的功能合理安排失去土地的農民進城居住、就業和養老保障。

   三、從有條件的地方做起堅持“分類指導、依次推進”的原則，在具備條件的地區開展農民保障制度的建設。

    四、充分利用金融資源，節約制度成本信息共享和帳戶管理都需要交易成本，包括專業人員、帳戶管理系統和監督系統等。目前我國利用金融資源的辦法是通過招標的方式選擇商業銀行經辦個人帳戶養老金業務。

    五、擴大農村養老金保險覆蓋面我國加人wto后，城鄉協調發展的速度進一步加快，農村養老保險制度既要適應大量農民進城務公需要，又要適應城鎮基本養老保險制度改革需要，實現可持續發展。因此，農村養老保險制度應當覆蓋擁有土地承包權的所有農村居民，無論他們處于怎樣的就業和生活狀態，如被終止勞動關系的農民工等。

    六、盡快建立和完善農民養老金個人帳戶制度個人養老金帳戶的建立是解決農民養老的基本條件，它可以通過多方面的渠道加以籌集和建立。利用導向政策鼓勵、幫助和引導農民建立養老金帳戶。讓農民自己開設個人帳戶，建立封閉管理的鎖定帳戶。

    七、運行農保基金托管制度

    具體做法:

    (1)由托管銀行建立封閉運行的帳戶系統，確保農民養老保險繳費可以在規定的時間直接進人托管帳戶，以最快的速度進人投資和增值過程。

    (2)建立中央農保信托基金和管理機構，對農民養老保險管理相對成熟的地區可以建立省級農保托管基金。

    (3)建立省級“農保基金理事會”，代表參保農民作為農保基金帳戶托管和投資管理的監督機構，實施監督權，并進行。該委員會由地方人大、司法部門、政府有關部門和參保人代表共同組成。

    (4)建立農保基金運營監管制度。將農保基金納人勞動和社會保障的社會保障基金監管范圍，進行綜合監管。對農保基金各項投資由各自金融業監管部門分別進行監管。同時，依法保護受益人、中介機構和社會輿論的監督權。

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【論文摘要】目前我國農村養老保障制度的發展比較緩慢，這將影響我國全面建設小康和建設社會主義新農村的發展進程，因此如何建立和健全農村的養老保障體系就顯的尤為重要了，探索我國農村養老保障體系是本文的初衷。

我國是農業大國，大多數人口在農村，我國的發展問題，在很大程度上是農村如何發展的問題;全面建設小康社會，難點和重點是農民如何實現小康的問題，是農業如何搞活的問題，是農業增效、農民增收的問題。

改革開放以來尤其是黨的十六大以來，我國農村居民的生活水平有了大幅度提高，但是城鄉差距仍有擴大趨勢。近20年來農村陸續出現的一些不利于養老的社會因素，如獨生子女政策的推行、農村青壯年勞動力大量涌進城市，將造成其人口的畸形變化，這將直接沖擊農村土地和家庭相結合的養老結構，致使部分農民缺乏養老保障，這一潛在問題可能阻礙全面建設小康社會目標的實現。我們正處于解決農保問題的戰略機遇期，前進則一舉多得，不進則退，農保制度安排的成本將成倍增加，甚至成為阻礙黨和政府實現既定戰略目標實現的社會原因之一，所以建立和健全農村的養老保障體系已經刻不容緩。

我國農業人口眾多，經濟發展狀況不平衡，這決定建立多元化的多支柱的農村社會養老保障體系是最佳選擇。

首先是土地保障。土地是農民基本生活保障的基礎，三農政策應當著眼于提高對農民基本生活的保障力度。

土地是廣大農民基本生活的保障，在我國是不能更改的事實，只有通過最佳政策選擇和最優制度安排來提高土地保障力度，才能建立綜合的可持續發展的農村養老保障體系

其次是建立養老金個人帳戶。個人養老帳戶資金的來源主要有個人繳納、企業繳費和國家政策支持及適度資助。在完善土地保障的基礎上建立養老儲蓄是必要的補充。個人養老金帳戶具有護送農民進城的功能，以適應農業現代化和城鎮化的發展需要;具有聯合城鄉養老保障體系的功能，以支持全面建設小康社會的政治目標。

最后是最低生活保障。對貧困農戶提供救助是體現政府協調農業市場失靈的表現。

為符合我國國情，我們應將土地保障與個人養老資金帳戶相結合的發展模式，即建立三支柱多層次的農村社會養老保障體系。我們的目標是到2020年，在我國形成養老金家庭供養社區服務國家最低保障的農村社會養老保障體系，做到人人養老有適度保障。

在21世紀。社會養老保障不再意味著政府單方面籌資和管理，多主體合作利用社會資本和政府與市場結合等公共選擇正在取代福利國家的政治選擇，因此，社會養老保障體系呈多層次發展趨勢，一個完整的保障模式通常是多層次體系的整合。在我國農村建立“土地和個人養老金帳戶相結合”和“社會統籌和個人帳戶相結合”的多層次社會養老保障體系。

第一個層次應當向城鎮退休人員及供養人口提供相當城鎮社會平均工資20% -30%的養老金，農村居民的土地收人(包括實物和現金)和居住設施折價等于或略底于這個水平;在第二個層次，城鄉個人帳戶參保人將達到各占50%;如果盡早建立和完善前面兩個層次的制度，則可以減少政府提供最低生活保障的壓力，將其控制在總人口的1%以下，即1500萬以內。

在我國建立和健全農村養老保障體系是一項綜合工程，如何完善和加強農村社會保障體系建設其關鍵是在于制度創新，因此，應出臺和完善政策，采取多項措施，推動農村養老保障體系的建設。

一、提高土地保障的功能提高土地保障的關鍵是一要通過政策支持和組織措施，減少農民土地經營風險和提高農民收人，二是發展多樣化的土地養老保障措施。

二、妥善處理失土農民的養老保障農民失去土地成為我國最大的社會問題之一，農民失去土地必然發生土地使用權的轉讓，我國已經制定了土地保障條例，在征收土地時保障農民的合法權益，兌現土地補償金，并利用個人養老帳戶的功能合理安排失去土地的農民進城居住、就業和養老保障。 轉貼于 三、從有條件的地方做起堅持“分類指導、依次推進”的原則，在具備條件的地區開展農民保障制度的建設。

四、充分利用金融資源，節約制度成本信息共享和帳戶管理都需要交易成本，包括專業人員、帳戶管理系統和監督系統等。目前我國利用金融資源的辦法是通過招標的方式選擇商業銀行經辦個人帳戶養老金業務。

五、擴大農村養老金保險覆蓋面我國加人WTO后，城鄉協調發展的速度進一步加快，農村養老保險制度既要適應大量農民進城務公需要，又要適應城鎮基本養老保險制度改革需要，實現可持續發展。因此，農村養老保險制度應當覆蓋擁有土地承包權的所有農村居民，無論他們處于怎樣的就業和生活狀態，如被終止勞動關系的農民工等。

六、盡快建立和完善農民養老金個人帳戶制度個人養老金帳戶的建立是解決農民養老的基本條件，它可以通過多方面的渠道加以籌集和建立。利用導向政策鼓勵、幫助和引導農民建立養老金帳戶。讓農民自己開設個人帳戶，建立封閉管理的鎖定帳戶。

七、運行農保基金托管制度

具體做法:

(1)由托管銀行建立封閉運行的帳戶系統，確保農民養老保險繳費可以在規定的時間直接進人托管帳戶，以最快的速度進人投資和增值過程。

(2)建立中央農保信托基金和管理機構，對農民養老保險管理相對成熟的地區可以建立省級農保托管基金。

(3)建立省級“農保基金理事會”，代表參保農民作為農保基金帳戶托管和投資管理的監督機構，實施監督權，并進行。該委員會由地方人大、司法部門、政府有關部門和參保人代表共同組成。

(4)建立農保基金運營監管制度。將農保基金納人勞動和社會保障的社會保障基金監管范圍，進行綜合監管。對農保基金各項投資由各自金融業監管部門分別進行監管。同時，依法保護受益人、中介機構和社會輿論的監督權。

篇10

目前，我國農民雖然還是以家庭養老為主，但其家庭養老功能已經明顯弱化。隨著我國產業結構的調整，耕地逐年減少，農民作為生存依托的資源嚴重稀缺，導致農村外出打工人員數量逐年增加，造成許多老年農民無法獲得家庭的養老支持。同時，由于農民收入提高緩慢，使農民的養老問題面臨著既缺乏經濟支撐，又缺乏家庭保障的困難。

（二）農村人口老齡化問題日趨嚴重。

根據最近的人口普查數據，我國農村老年人口為8557萬人，占老年人口總數的65.82%，農村人口老齡化速度加快，老齡化程度高于城鎮的現象將一直持續到2040年左右。農村人口在經濟發展水平很低的情況下就進入了人口老齡化進程，靠傳統的自力更生、家庭養老很難滿足老年農民的生活需求。

（三）土地的養老保障功能下降。

目前，我國農民的收入主要來自農業經營收入。但隨著城市化和非農產業的發展，人均占有的耕地越來越少，同時受市場和自然環境的影響，農民的土地收益率呈現下降的趨勢，而在以小規模農戶分散經營為主的農業組織結構之下，農產品成本不斷地增加。這就導致了農業增產不增收，農業經營的絕對收益不斷降低，土地的保障功能弱化。

（四）原農村養老保險制度設計存在缺陷。

我國原有的農村社會養老保險制度，參保主要依靠農民個人交費，政府的責任和財政支持不足，農民獲得的保障相對較低，不能切實滿足農民的實際需求。而且基金投資渠道單一，資金的收益率就被限制在了較低的水平。同時絕大部分基金的管理、運營集中在縣級，由于監管手段缺乏，難以防止基金違規，基金管理運營效率普遍偏低。

二、新型農村社會養老保險制度運行中存在的問題。

（一）資金的管理與運營模式缺乏創新，養老金的保值增值難度增大。

目前我國大部分地區的農保基金管理并沒有遵循征繳、管理、使用三權分離的原則，由于基金實行的是省、市、縣三級管理，按比例分級使用，職責和義務不明確，約束機制不健全，基金的安全性難以得到保障。新農保制度主要是以個人賬戶為主，隨著覆蓋面的擴大，基金結余額會越來越大，但是基金增值渠道單一，購買國債和存入銀行是各級農保基金增值的主要方式，在養老保險基金完全或者部分積累的情況下，資金如何投資運營，如何在通貨膨脹的壓力下保值增值，是政府面臨的一個重要問題。同時，農村社會養老保險基金還處于縣級管理的層次，由于受管理水平的制約，資金被違規挪用的風險較大。

（二）各級財政支出責任不明確，地方財政補貼沒有具體規定。

此次新農保制度設計的最大特點就是通過建立各項財政補貼機制，構建普惠式的農民養老金。在強化了政府責任的同時，也說明了地方政府財政支持能力和村集體經濟的發達程度是新農保持續發展的關鍵。但是目前在試點地區，財政主要是對縣、鄉政府農村養老保險工作的投入，省、市兩級還缺乏專項投入。而縣、鄉兩級政府事權多、財權少，普遍存在財政困難，不僅對新農保的補貼力度小，而且資金投入不確定，再加上各地村集體的經濟實力差別很大，而農民收入又存在極大的不確定性，從而使新農保的資金來源具有不確定性。

新農保作為一個剛性的制度安排，沒有中央和省一級財政的支持，難以實現地區養老保障的均等化，在基金籌集和待遇支付方面也存在很大的風險。

（三）新農保與老農保、農民工養老保險制度銜接不夠，缺少轉換。

目前針對城鎮職工、城鎮居民、農民、農民工及被征地農民等不同人群有多個養老保障制度和辦法。新農保制度與其他社保政策之間要考慮相互轉換、銜接的問題，才能切實保障農民權益。但是新農保僅規定了同上述不同養老制度銜接的原則性意見，還沒有具體可操作的實施細則，在一定程度上影響了農民的參保積極性。

（四）籌資方式不合理，制度變動過于頻繁。

由于新農保方案基本上是縣級統籌，個別地區是市級或省級統籌。每個地區關于籌資模式、籌資各方籌資比例、籌資渠道等內容都不相同。伴隨著人口老齡化的加劇，在沒有國家財政支持的情況下，養老基金籌集和支付存在很大的風險。同時，目前我國各地開展的新農保試點，出臺的方案，缺乏國家勞動保障部門的統一協調，這些方案在保險基金籌資模式、最低參保年齡、繳費水平、繳費基數的確定、政府補貼、調節機制等方面存在較大差異，對基金的運用也缺乏有效監督。制度變動過于頻繁，注重短期效益，不利于新型農村養老保險制度的可持續發展。

三、完善新型農村社會養老保險制度的對策與建議。

（一）加大宣傳力度，逐步擴大保險覆蓋范圍。

一是領導干部要重視宣傳工作，在“自愿參保”的原則下，宣傳工作決定了新農保成敗的關鍵。在制度推進過程當中，不搞強迫命令，不片面追求參保率，通過優化管理和服務，逐步擴大新農保的覆蓋范圍。

二是要充分利用廣播、網絡、報刊、電視等多種宣傳工具，向廣大農民充分展示新農保制度的優越性，以形成新農保的全方位整體宣傳效果。三是村干部及宣傳人員要向廣大農民講解新型農村社會養老保險制度的各項規定，向農民說清楚社會養老保險的收益性、可靠性和規范性，讓農民知道繳納養老保險金的預期收益。要加大信息透明度，充分尊重農民的知情權、參與權、表達權和監督權。

（二）建立健全農村養老保險基金的保值增值運行機制，完善監督體系。

首先，應建立省、市縣兩級政事分開的管理體制，行政單位負責制定政策，事業單位負責基金管理。農村養老基金由省、市縣共管，市縣負責基金的收繳和發放，省級負責基金管理并委托專業管理機構進行多元化組合投資運營，以提高積累資金的增值率。

其次，拓寬基金運營渠道，盡快出臺基金運營優惠政策。中央政府可每年發行農村社會養老保險基金專項優惠債券或制定農村社會養老保險基金銀行儲蓄優惠利率，也可確定一定比例投資一些風險小、收益高的大型基礎設施建設項目，這樣既保證基金有較高的回報率，又可解決建設資金不足的問題。

在基金的監管方面，首先，強化行政監督，社會保障相關職能部門要做好對農村養老保險運行機制的日常監督工作，建立基金監督責任制。要把專門監督落到實處，財政、審計、稅務等職能部門對農村社會養老保險基金的財務收支情況要定期進行檢查監督。其次，完善實務操作流程，大力推行和普及規范化操作，逐步推廣和應用個人賬戶IT管理系統，不斷提高工作的透明度。最后，加強社會監督，建立由農民、鄉鎮企業、農村居民委員會、輿論機構等組成的社會監督體系，對政府執行政策法規的情況，對農村社會養老保險基金的收支和管理情況進行監督，對違法行為進行申訴、控告、檢舉等。

（三）強化政府的財政職責，建立城鄉一體化的社會養老保險籌資體系。

新農保注重強化政府責任，要建立健全各級財政穩定、長效的資金補助機制，由政府對參保人員根據年齡的不同給予適當的補貼；建立養老保障待遇調整的儲備基金，以保證被保險人領取的養老金數額與社會經濟發展水平同步提升，基礎養老金隨物價水平上漲適時調整。財政補貼應以統籌地區地方財政為主，省級財政對經濟薄弱地區給予適當支持，地方財政每年應列出專項預算，充實農村社會養老保障基金。同時要界定各級財政職責，妥善解決各級財政責任分擔問題，要明確省、市、縣各級財政的籌資責任，特別是加大對貧困縣市的轉移支付力度。

在選擇新農保籌資模式問題上，要打破城鄉二元社會保障結構，建立項目齊全、形式多樣、覆蓋面廣又標準適當的多層次養老保障體系，同時不斷提高社會化程度，最終建立起城鄉一體化、統一的社會養老保險籌資體系。此外，新農保的出資一定要適應生產力發展水平，建立城鄉統一的社會養老籌資體系應區別對待。

（四）注重制度有序銜接，妥善解決新農保與其他社保政策的接續轉移問題。

一是制定統一、規范和切實可行的操作流程，規范轉換、接續的操作辦法，在制度模式銜接上采用政府補貼的基礎養老金與個人賬戶養老金相結合的模式。