導(dǎo)言：作為寫(xiě)作愛(ài)好者，不可錯(cuò)過(guò)為您精心挑選的10篇行政調(diào)解的主體，它們將為您的寫(xiě)作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

行政訴訟調(diào)解，是指在行政訴訟過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人在人民法院的主持和協(xié)調(diào)下，以行政法上的權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，形成合意，從而終結(jié)訴訟程序的活動(dòng)。筆者認(rèn)為行政訴訟調(diào)解不能只看作是一種爭(zhēng)議處理方式，還應(yīng)把它看作是一種特殊的行政權(quán)的處分，它是新形勢(shì)下解決行政糾紛的一種特殊的行政行為。在此思路下，進(jìn)而探討規(guī)范行政訴訟調(diào)解的制度。

一、行政訴訟的性質(zhì)

行政訴訟是指行政相對(duì)人與行政主體在行政法律關(guān)系領(lǐng)域發(fā)生糾紛后，依法向人民法院提訟，人民法院依法定程序?qū)彶樾姓黧w的行政行為的合法性，并判斷相對(duì)人的主張是否妥當(dāng)，以作出裁判的一種活動(dòng)。行政訴訟對(duì)行政主體而言是法院對(duì)行政主體的法律監(jiān)督制度；對(duì)于行政相對(duì)人而言，則是法院對(duì)行政相對(duì)人的行政法律救濟(jì)制度。

（一）行政訴訟是法律監(jiān)督制度。在行政法律監(jiān)督體系中，行政訴訟是一種不可缺少的事后法律監(jiān)督制度，是國(guó)家法律監(jiān)督制度的重要組成部分，其功能主要是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的國(guó)家組織依法行使職權(quán)。人民法院通過(guò)對(duì)行政案件的審理，發(fā)現(xiàn)被訴的具體行政行為違反法律規(guī)定或認(rèn)定違法事實(shí)不清，可以運(yùn)用國(guó)家司法權(quán)，撤銷(xiāo)違法具體行政行為，或責(zé)成行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為。在訴訟過(guò)程中，人民法院發(fā)現(xiàn)被訴具體行政行為有關(guān)的人和事違法或有其它瑕疵，還可以向行政機(jī)關(guān)提出司法建議，要求行政機(jī)關(guān)予以糾正。實(shí)踐表明，法院通過(guò)受理和審理行政訴訟案件，依法對(duì)被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并判決一些被告敗訴，體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與制約。

（二）行政訴訟是一種行政法律救濟(jì)制度。從行政訴訟的設(shè)置上看，民告官的行政訴訟是為行政相對(duì)人提供保護(hù)的救濟(jì)途徑。由于行政行為的先定效力，行政相對(duì)人在提訟之前根本無(wú)法與行政主體對(duì)抗，而只能服從，所以，沒(méi)有行政訴訟，不法行政行為侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益時(shí)，行政相對(duì)人的合法權(quán)益無(wú)法得到保障。從這層意義上說(shuō)，行政訴訟旨在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的同時(shí)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，在相對(duì)人的合法權(quán)益受到或可能受到具體行政行為侵犯時(shí)，為相對(duì)人提供及時(shí)有效的救濟(jì)。

二、行政訴訟的制度缺陷

（一）行政訴訟主要審查具體行政行為的合法性，原則上不審查其合理性。對(duì)被訴具體行政行為合法性審查，是人民法院審理行政案件的核心內(nèi)容，是行政訴訟的一項(xiàng)重要原則，也就是說(shuō)，行政訴訟主要審查行政主體作出的具體行政行為是否合法，即審查作出機(jī)關(guān)是否為適格主體，是否具有法定的職權(quán)，是否違反法定程序，作出具體行政行為事實(shí)是否清楚，適用法律是否正確等五個(gè)方面。至于合法具體行政行為對(duì)相對(duì)人而言是否公正合理，法院原則上不予涉及,該糾紛由當(dāng)事人另行處理。但在行政過(guò)程中由于行政主體享有自由裁量性權(quán)力，使得他們?cè)诜稍S可的范圍內(nèi)可以自由處分，這樣，不可避免地會(huì)出現(xiàn)合法但不合理的行政行為，基于行政訴訟不審查行政行為的合理性，因此，這時(shí)訴訟雖然已經(jīng)結(jié)束，但當(dāng)事人雙方的矛盾并沒(méi)有獲得完全解決，即公共利益與個(gè)人利益仍然處于失衡狀態(tài)，傳統(tǒng)行政訴訟解決糾紛機(jī)制已不能完全適應(yīng)現(xiàn)代行政法的要求。

(二）行政自由裁量權(quán)大量運(yùn)行導(dǎo)致行政相對(duì)人對(duì)合理性的訴求呼聲越來(lái)越高。由于行政管理活動(dòng)的紛繁復(fù)雜，立法不可能通過(guò)嚴(yán)密的法律規(guī)范來(lái)約束一切行政行為，大量的行政事務(wù)只能由行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍的一定幅度內(nèi)“靈活”處理，為保障行政主體具有適應(yīng)新情況和靈活作出反映的能力,法律亦需要賦予行政主體在行使其職權(quán)時(shí)以較廣泛的自由裁量權(quán)，自由裁量行政行為由此產(chǎn)生，但與此同時(shí)，由于行政裁量權(quán)較少受到法律的約束，行政主體在行使行政職權(quán)過(guò)程中濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象在不少地區(qū)和部門(mén)廣泛地存在，自由裁量權(quán)的過(guò)度膨脹，客觀上造成了對(duì)行政法制的破壞。隨著社會(huì)民主與法制的健全發(fā)展，對(duì)自由裁量行為應(yīng)有所限制日益成為行政相對(duì)人對(duì)行政主體的普遍要求。正是在此需求下，行政合理性的訴求呼聲越來(lái)越高，即從實(shí)質(zhì)性方面要求自由裁量行為內(nèi)容客觀、適度、具有合理性。

三、行政主體在行政訴訟中的調(diào)解行為是特殊的行政行為

(一）行政主體的訴訟調(diào)解行為是行政行為

行政行為是享有行政權(quán)能的行政主體運(yùn)用行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)人所作的法律行為。

1、訴訟調(diào)解行為是法律規(guī)定范圍內(nèi)自由裁量的行為。雖然行政主體在訴訟時(shí)按照現(xiàn)代行政學(xué)理念，可以和相對(duì)人進(jìn)行調(diào)解，行政主體在裁量權(quán)范圍內(nèi)有一定的自由空間，但我們應(yīng)認(rèn)識(shí)到行政主體的行政權(quán)來(lái)源于法律，行政主體行使行政權(quán)的行為必須全面、全程地接受法律的監(jiān)控，而不能凌駕于法律之上或游離于法律之外，因此，行政主體的訴訟調(diào)解行為具有從屬法律性。

2、訴訟調(diào)解行為是行政主體運(yùn)用行政權(quán)的行為。訴訟調(diào)解對(duì)行政主體而言是其在裁量權(quán)范圍內(nèi)決擇的行為，并將自己的意志通過(guò)語(yǔ)言、文字、符號(hào)或行動(dòng)等表示出來(lái)，為行政相對(duì)人設(shè)定、變更或消滅某種權(quán)利義務(wù)，同時(shí)約束行政主體與行政相對(duì)人，它要求行政主體不得改變自己所作的行政行為，行政相對(duì)人必須遵守該行為所設(shè)權(quán)利與義務(wù)，其實(shí)質(zhì)是行政主體行政權(quán)能的運(yùn)用。

3、達(dá)成協(xié)議的訴訟調(diào)解行為是具有法律強(qiáng)制力的行為。行政訴訟調(diào)解協(xié)議是行政主體和行政相對(duì)人化解行政糾紛時(shí)的一種相互承諾,它意味著相對(duì)人承諾自己所提事實(shí)證據(jù)的真實(shí)性,行政主體承諾認(rèn)可這種證據(jù)的真實(shí)性并將其作為自己調(diào)整行政意志的依據(jù)，相對(duì)人所提出的處理意見(jiàn)，意味著承諾如果行政主體采納自己的意見(jiàn)將履行行政主體所設(shè)定的義務(wù)和放棄行政救濟(jì)權(quán),行政主體采納相對(duì)人的處理意見(jiàn)，意味著承諾接受相對(duì)人的意見(jiàn)作為自己的意見(jiàn)。行政訴訟調(diào)解中雙方當(dāng)事人愿意放棄爭(zhēng)議權(quán)、化解糾紛的合意，無(wú)論是否有明確的約定，其實(shí)已經(jīng)包含了得到履行并在不履行時(shí)由法定機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的期待。就行政主體而言，該事實(shí)行政主體只能作出該行政行為，不能作出與訴訟調(diào)解協(xié)議不一樣的行政行為；就行政相對(duì)人而言，他必須服從和配合行政主體完成該行為所負(fù)擔(dān)的義務(wù)，如果不予服從和配合，就會(huì)導(dǎo)致被行政主體申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

綜上，行政主體訴訟調(diào)解行為符合行政行為的構(gòu)成要件，該行為應(yīng)被認(rèn)為是行政法學(xué)上的行政行為。

行政主體的訴訟調(diào)解行為是特殊行政行為

1、協(xié)商性。21世紀(jì)的人文精神在于強(qiáng)調(diào)社會(huì)的和諧、持續(xù)發(fā)展，基于這樣一種人文精神，21世紀(jì)以來(lái)的行政法學(xué)認(rèn)為，行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系在狀態(tài)上是一種利益一致的關(guān)系。因此，行政的公眾參與得到了迅猛發(fā)展，行政逐漸轉(zhuǎn)向民主和開(kāi)放，形成了新的行政方式，行政行為的作出不再是行政機(jī)關(guān)單方面的事，而是在相對(duì)人參與下進(jìn)行的。具體到個(gè)案而言，行政的公眾參與即為相對(duì)人參與行政意志的形成或行政行為的作出。第一，行政主體有義務(wù)向相對(duì)人證明其意志的正確性。第二，行政主體有義務(wù)聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)。相對(duì)人對(duì)行政主體的證明有權(quán)進(jìn)行反駁，對(duì)公共利益的集合、維護(hù)和分配提出自己的意見(jiàn)和愿望，要求行政主體采納并對(duì)其原有意志進(jìn)行修正，通過(guò)雙方反復(fù)溝通和交流，達(dá)到將行政意志融化為相對(duì)人意志或?qū)⑾鄬?duì)人意志吸收到行政意志中的結(jié)果。也就是說(shuō)，現(xiàn)代有些行政行為具有雙方性，是行政主體與相對(duì)人合作的產(chǎn)物。而調(diào)解制度本質(zhì)的特點(diǎn)是合意，即調(diào)解必須有當(dāng)事人的同意才能發(fā)動(dòng)，調(diào)解達(dá)成的協(xié)議也必須是當(dāng)事人自愿達(dá)成的協(xié)議。正是當(dāng)事人的合意保證了行政訴訟調(diào)解的法律正當(dāng)性。在調(diào)解中，當(dāng)事人只要理性地進(jìn)行對(duì)話就能夠達(dá)到在客觀意義上是正確的解決，而這樣的期待與合意完全是當(dāng)事人根據(jù)自己的得失計(jì)算后而作出的妥協(xié)，是行政相對(duì)人參與行政意志的表現(xiàn)，亦是行政主體與相對(duì)人搏弈的結(jié)果。

司法審查性。

確認(rèn)行政行為合法是調(diào)解的基礎(chǔ)。我們討論行政訴訟調(diào)解，應(yīng)該建立在法院已經(jīng)確認(rèn)了行政行為是合法的基礎(chǔ)上。因此，法院首先審查行政行為是否合法是能否調(diào)解的前提。通過(guò)訴訟調(diào)解化解行政爭(zhēng)議，并不是放棄法院對(duì)行政行為的合法性審查，而是在查明事實(shí)，分清是非，不損害國(guó)家利益、公共利益和他人合法權(quán)益的前提下，做好調(diào)解工作，使行政行為既合法又合理，從而達(dá)到法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

審查調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容具有合理性是目的。首先，從行政訴訟調(diào)解的適用范圍來(lái)審查。根據(jù)判決與被訴行為的關(guān)系,行政判決可以分為維持判決、駁回訴訟請(qǐng)求判決、確認(rèn)判決、撤消判決、履行判決和變更判決。依據(jù)訴訟調(diào)解和行政行為的雙重屬性，筆者認(rèn)為只有適用駁回訴訟請(qǐng)求判決的部分行政訴訟才能進(jìn)行調(diào)解，一是被訴行政行為合法，但具有屬于合理性范圍問(wèn)題的；二是被訴行政行為合法，但因情況變化需要變更或廢止原行政行為的。其次，從行政訴訟調(diào)解內(nèi)容的合理性來(lái)審查。所謂合理，是指具體行政行為的準(zhǔn)確性和適當(dāng)性，即行政主體在法定幅度內(nèi)準(zhǔn)確裁量、作出正確決定的，稱為具體行政行為適當(dāng)（合理），反之則是不適當(dāng)（不合理）。不合理表現(xiàn)在：一是行政主體在自由裁量范圍內(nèi)選擇作出某種行政行為時(shí)，沒(méi)有注意權(quán)利與義務(wù)、個(gè)人所受損害與社會(huì)所獲利益、個(gè)人利益與國(guó)家集體利益之間的平衡。二是行政主體忽視酌定應(yīng)當(dāng)考慮或不應(yīng)當(dāng)考慮的因素；三是行政主體沒(méi)有遵守自由的先例和諾言、同等情況不同處理，或變更先例時(shí)沒(méi)有說(shuō)明理由。最后，從訴訟調(diào)解協(xié)議形成的過(guò)程來(lái)審查。即應(yīng)審查看有沒(méi)有下列情形：雙方當(dāng)事人雖有達(dá)成協(xié)議的意向，但是由于行政相對(duì)人法律知識(shí)或其它知識(shí)的欠缺，他們不知如何恰當(dāng)保護(hù)自己的合法權(quán)益，或由于受到來(lái)自外在的壓力而不得不放棄自己的合法權(quán)益；行政主體有沒(méi)有為換取相對(duì)人的調(diào)解同意而犧牲合法的公共利益。如有此情況，人民法院應(yīng)根據(jù)職權(quán)主義原則，對(duì)雙方當(dāng)事人的調(diào)解活動(dòng)進(jìn)行必要的引導(dǎo)與監(jiān)督。

綜上所述，人民法院的審查是行政訴訟調(diào)解協(xié)議生效的關(guān)鍵因素。這就要求人民法院應(yīng)努力提高處理各類行政爭(zhēng)議和應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的司法能力。在堅(jiān)持依法審查具體行政行為合法性的同時(shí)，積極參與行政訴訟調(diào)解，對(duì)雙方當(dāng)事人的調(diào)解活動(dòng)進(jìn)行必要的引導(dǎo)與監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)調(diào)解與審判的協(xié)調(diào)。

四、探尋規(guī)范行政訴訟調(diào)解的制度

（一）行政訴訟調(diào)解范圍法定。即用法律的方式確定適用調(diào)解的行政訴訟，不符合規(guī)定的行政訴訟，不能啟動(dòng)行政訴訟調(diào)解程序。

篇2

中圖分類號(hào)：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-0278(2012)02-047-02

行政調(diào)解在解決社會(huì)糾紛與矛盾中發(fā)揮著越來(lái)越重要的地位，但目前的學(xué)術(shù)界對(duì)于行政調(diào)解的概念卻是仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智的。但其中較為多見(jiàn)的解釋是：行政調(diào)解是指行政主體主持的，以國(guó)家法律、政策以及公序良俗為依據(jù)，以自愿意為原則，通過(guò)說(shuō)服教育等方法調(diào)停、翰旋，促使雙方當(dāng)事人友好的協(xié)商并且達(dá)成協(xié)議，消除糾紛的一種調(diào)解制度。豍行政調(diào)解在行政主體管理社會(huì)事務(wù)，以及及時(shí)化解矛盾、解決糾紛起著重要的作用。但由于我國(guó)目前的行政調(diào)解還存在著缺陷，因此，我們必須要完善我國(guó)目前的行政調(diào)解制度。

一、我國(guó)目前的行政調(diào)解制度所存在的問(wèn)題

（一）行政調(diào)解自身組織機(jī)構(gòu)不完善

第一、行政調(diào)解組織機(jī)構(gòu)不合理。我國(guó)目前的行政調(diào)解沒(méi)有專門(mén)的機(jī)構(gòu)或部門(mén)進(jìn)行調(diào)解，大多數(shù)的調(diào)解都是由非專業(yè)性的政府以及職能部門(mén)進(jìn)行。從我國(guó)目前的行政調(diào)解部門(mén)看，大多數(shù)的調(diào)解主體是由行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)以及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織所組成的，這種方式是采取行政權(quán)力與地域管理相混合的方式。從國(guó)務(wù)院到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的，不同的部門(mén)都可以行使行政調(diào)解這一職權(quán)，更甚至不同的部門(mén)之間沒(méi)有管轄范圍的劃分。這樣就會(huì)造成在一個(gè)具體的管理過(guò)程中，若發(fā)生糾紛當(dāng)事人不知到底要向哪一部門(mén)提起行政調(diào)解。對(duì)于涉及到多個(gè)部門(mén)管理的范圍時(shí)，若存在一定的利益則調(diào)解主體之間就相互哄搶，若存在棘手的問(wèn)題時(shí)，則調(diào)解主體之間就相互推脫責(zé)任，這樣就使當(dāng)事人的權(quán)益無(wú)法得到保障。

第二、行政調(diào)解人員的素質(zhì)參差不齊。在行政調(diào)解中，由于行政機(jī)關(guān)的特殊地位，則導(dǎo)致行政一些調(diào)解人員往往在調(diào)解中以管理者的身份去處理糾紛，這樣就會(huì)出現(xiàn)一些不尊重當(dāng)事人的意見(jiàn)，不能很好的溝通雙方當(dāng)事人的要求，從而造成調(diào)解的成功率大大下降，從而使調(diào)解的成本大大增加。更有些調(diào)解人員在調(diào)解中以其它方式向當(dāng)事人收取費(fèi)用，從而導(dǎo)致公民參與調(diào)解的熱情越來(lái)越低。我國(guó)目前地域遼闊，地區(qū)與地區(qū)之間存在著差異，這樣對(duì)目前的行政調(diào)解也是一個(gè)阻礙。

（二）行政調(diào)解的制度不完善

第一、行政調(diào)解的法律適用不統(tǒng)一。我國(guó)目前的法律中對(duì)于行政調(diào)解是沒(méi)有一部統(tǒng)一的法律，都是散見(jiàn)在不同的法律中。例如：我國(guó)目前法律中涉及行政調(diào)解的法律有40部，行政法規(guī)約60部，行政規(guī)章大約有18部，地方法規(guī)約70部，地方規(guī)章約45部，另有大量的一般規(guī)范性文件。豎這些法律與法規(guī)之間沒(méi)有一定的聯(lián)系性與系統(tǒng)性，在一定程序是不利于保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益，使調(diào)解的可行性就大打折扣。首先，提起調(diào)解的程序是不統(tǒng)一，并且欠缺規(guī)范性。調(diào)解雖然非常的靈活、適用，但若沒(méi)有一定的程序加以規(guī)制，則就可能使調(diào)解達(dá)不到一定的理想狀態(tài)，從而就不可能會(huì)有公正并且合法的調(diào)解結(jié)果，就有可能會(huì)出現(xiàn)所謂的“合意貧困化”。并且，行政調(diào)解作為一種獨(dú)立的解決糾紛的的方式，有時(shí)候是作為提起行政訴訟的前置程序，有時(shí)候則作為行政裁決的前置程序，這種不統(tǒng)一的規(guī)定會(huì)使當(dāng)事人在進(jìn)行行政調(diào)解時(shí)無(wú)所適從。其實(shí)，行政調(diào)解的層次過(guò)于混亂。我們必須知道：“行政是一種具有整體性的并且不斷向未來(lái)形成，而為一系列有目的的社會(huì)形成”。但目前社會(huì)除了公安、交通、工商、民政等行政部門(mén)重視行政調(diào)解外，其它的行業(yè)如金融、建筑、房地產(chǎn)、醫(yī)療、等等行業(yè)，行政調(diào)解沒(méi)有得到有效的運(yùn)作，大量專業(yè)性的糾紛沒(méi)有辦法在行業(yè)內(nèi)部所解決，反而使矛盾不斷的加深，行政調(diào)解體系的不健全，導(dǎo)致各種行政調(diào)解都以自己的目的為根本目的，無(wú)法形成合力，從而限制了行政調(diào)解功能的發(fā)揮。

第二、行政調(diào)解缺少程序性的規(guī)定。根據(jù)我國(guó)目前法律的有關(guān)規(guī)定，行政調(diào)解的法律文件大多見(jiàn)于實(shí)體方面的規(guī)定，對(duì)于程序上的規(guī)定是較為匱乏的。在實(shí)踐中，在進(jìn)行調(diào)解時(shí)行政主體往往是依照其它的行政程序進(jìn)行調(diào)解，而且各個(gè)部門(mén)對(duì)調(diào)解也存在著差異，法律對(duì)于如何保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，以及糾紛處理的公正性等方面規(guī)定的是非常少的。首先，行政調(diào)解是只注重行政機(jī)關(guān)的單方面性，從面忽視了當(dāng)事人的參與。比如我國(guó)的《工商行政管理處理消費(fèi)者申訴實(shí)施辦法》的第六條，這樣規(guī)定：工商行政處理消費(fèi)者的申訴，工商所可以自行的處理也可以擇期處理。對(duì)于這一條的規(guī)定，可以看出這是顯然不利當(dāng)事人的地位，使消費(fèi)者處于被動(dòng)的局面，從而忽視當(dāng)事人的參與。其次，行政調(diào)解大多無(wú)原則性可言，從而違背當(dāng)事人的意愿。在實(shí)踐中，行政調(diào)解大多是依據(jù)其它的行政程序進(jìn)行調(diào)解，這樣使調(diào)解的隨意性加大，并且調(diào)解機(jī)關(guān)想調(diào)就調(diào)，難以保護(hù)當(dāng)事人的利益。我們知道程序的公正性是保障案件公正性的重要內(nèi)部，由于行政調(diào)解沒(méi)有程序上的規(guī)定，當(dāng)事人可能會(huì)因程序上的不公正從而對(duì)行政調(diào)解失去信任，導(dǎo)致行政調(diào)解難以自覺(jué)履行。

（三）行政調(diào)解的運(yùn)行機(jī)制不完善

第一、行政調(diào)解沒(méi)有明確的法律效力。按照我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，行政調(diào)解書(shū)一般是當(dāng)事人自愿履行的，一方當(dāng)事人若不履行，另一方當(dāng)事人也不能請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)或法院強(qiáng)制執(zhí)行，只能向法院提訟。這樣的規(guī)定是不利于糾紛的解決并且造成司法資源的浪費(fèi)。

第二、行政調(diào)解缺乏救濟(jì)機(jī)制。我國(guó)目前的行政調(diào)解的對(duì)象是解決大理的行業(yè)性糾紛，這些糾紛是直接關(guān)系到社會(huì)的生產(chǎn)、生活利益，若處理不當(dāng)會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)的穩(wěn)定。在行政調(diào)解達(dá)成之后，若雙方當(dāng)事人可自動(dòng)履行固然最好，但若當(dāng)事人改變了利益的需求，必須會(huì)求助現(xiàn)行的法律規(guī)定。但現(xiàn)行的有關(guān)行政調(diào)解與其它制度的銜接上缺乏規(guī)定，這樣就會(huì)導(dǎo)致公民對(duì)于行政調(diào)解不信任，最終還是以訴訟解決糾紛的道路。

二、行政調(diào)解機(jī)關(guān)制度的比較借鑒

20世紀(jì)后半期以后，隨著西方國(guó)家傳統(tǒng)的“司法崇拜”觀念的削弱，以調(diào)解為解決模式的ADR應(yīng)運(yùn)而生。行政調(diào)解制度作為一種訴訟外的糾紛解決方式越來(lái)越受到人們的歡迎。其中日本的公害糾紛行政處理制度對(duì)于我國(guó)目前的行政調(diào)解制度有著借鑒的意義。

1970年日本制定并頒布了《公害糾紛處理法》，該法建立了公害糾紛行政處理制度。公害糾紛的處理機(jī)構(gòu)公害調(diào)整委員會(huì)與我國(guó)的行政調(diào)解制度是有一定的相似之處。公調(diào)委的委員長(zhǎng)以及委員都是人高尚見(jiàn)識(shí)卓越的人，其中包括高級(jí)公務(wù)員、法學(xué)者以及律師等等。這些素質(zhì)較高并且有著豐富社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的人有能力解決好當(dāng)事人之間的糾紛。公調(diào)委是實(shí)行雙層的管理體制，在中央設(shè)置公調(diào)委機(jī)關(guān)，在都道府縣設(shè)置都道府縣公害審查會(huì)，中央與地方之間并不是上下級(jí)之間的關(guān)系，并且兩者管轄的范圍也是根據(jù)事件的性質(zhì)所受理。公調(diào)委所管轄的都是一些明顯的危害人體健康和對(duì)生活環(huán)境造成損害較嚴(yán)重的、涉及范圍廣、跨都道府縣的公害產(chǎn)生的糾紛，其它的都是由都道府縣公害審查會(huì)管轄。豏這種調(diào)解制度的設(shè)置合時(shí)的分配了調(diào)解機(jī)構(gòu)的權(quán)限與分工，并且有效的提高了行政機(jī)關(guān)處理糾紛的效率。

三、我國(guó)行政調(diào)解制度的完善

行政調(diào)解這一非強(qiáng)制性的行政行為在行政的實(shí)踐中是大量存在的，因此，我們應(yīng)該借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，從而完善我國(guó)目前的行政調(diào)解制度。

（一）完善我國(guó)的行政調(diào)解的主體

我國(guó)目前的情況是行政調(diào)解的主體與行政機(jī)關(guān)的設(shè)置基本一致，這就容易導(dǎo)致不同職權(quán)部門(mén)有著交叉的管理，使在行政調(diào)解中出現(xiàn)重復(fù)調(diào)解的情形。因此，應(yīng)該統(tǒng)一設(shè)置行政調(diào)解的權(quán)限，配置行政調(diào)解的權(quán)力，從而規(guī)范目前的行政調(diào)解動(dòng)行。

首行，確立專門(mén)的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)。應(yīng)將機(jī)構(gòu)設(shè)置成行政調(diào)解的專門(mén)機(jī)構(gòu)。這樣做的好處是：第一，機(jī)構(gòu)是具有獨(dú)立性的。機(jī)構(gòu)與其它機(jī)構(gòu)相比較是沒(méi)有行政上的隸屬關(guān)系的，可以不受其它行政機(jī)關(guān)的干涉，這樣行政調(diào)解的公正性就可以保障。第二，機(jī)構(gòu)自身的調(diào)節(jié)優(yōu)勢(shì)。機(jī)構(gòu)的職能是將群眾來(lái)訪的事項(xiàng)與其它的部門(mén)進(jìn)行溝通，以便解決糾紛。因此，我們這里可以借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，在行政調(diào)解中與雙方當(dāng)事人進(jìn)行溝通，具體了解糾紛的事宜，再者與其它部門(mén)進(jìn)行合作，更好的提高行政調(diào)解的效率。在對(duì)于一些跨行業(yè)與跨部門(mén)的糾紛，這一單一主體可以解決綜合性的糾紛。其次，要完善行政調(diào)解人員的素質(zhì)。行政調(diào)解工作的人員應(yīng)該是具有專業(yè)的知識(shí)并且具有非富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，行政調(diào)解的高素質(zhì)對(duì)于保證調(diào)解的權(quán)威性有著重要的意義。

（二）健全行政調(diào)解程序

第一，行政調(diào)解啟動(dòng)應(yīng)進(jìn)行行政告知。行政告知是指糾紛當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政調(diào)解時(shí)，行政機(jī)關(guān)必須向當(dāng)事人說(shuō)明行政調(diào)解所必須注意的事項(xiàng)和一些正確的途徑，不能置之不理或拒絕。對(duì)于不符合受理?xiàng)l件的應(yīng)該向當(dāng)事人說(shuō)明原因，并且告知向其它部門(mén)申請(qǐng)的途徑。通過(guò)行政告知可以使當(dāng)事人更加明確行政調(diào)解的有關(guān)要求，并且可以更好的化解矛盾，保護(hù)相對(duì)的人合法權(quán)益。

第二，行政調(diào)解應(yīng)給予當(dāng)事人聽(tīng)證的權(quán)利。聽(tīng)證權(quán)是指行政主體在行政調(diào)解結(jié)束之前，要給當(dāng)事人充分的陳述與辯解的權(quán)利。在以前的行政調(diào)解中由于行政主體不能充分的聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述從而使當(dāng)事人權(quán)益受到了侵害，使得行政調(diào)解很難進(jìn)行。若有了聽(tīng)證權(quán)的保障則可以更進(jìn)一步的了解糾紛的情況從而有利于調(diào)解的目的的實(shí)現(xiàn)。

（三）確立責(zé)任追究的制度

第一，行政調(diào)解主體違法的追究。行政主體若不具有合法的身份必然會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人訴權(quán)的濫用。若行政調(diào)解沒(méi)有一定的責(zé)任追究機(jī)制將會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)借調(diào)解的名義，使當(dāng)事人的合法權(quán)益遭受兩次侵犯。因此，必須要給予行政調(diào)解主體一定的責(zé)任約束，才能保障當(dāng)事人的權(quán)益。

第二，行政調(diào)解行為違法的追究。

在行政調(diào)解中若當(dāng)事人認(rèn)為調(diào)解協(xié)議并非在自愿的情況下所達(dá)成的，并且是違法的，那么應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人在一定期限內(nèi)向上一級(jí)的行政機(jī)關(guān)提出行政申訴或者申請(qǐng)行政復(fù)議。在司法實(shí)踐中，對(duì)于不服行政調(diào)解的，法院是不予受理的。這樣對(duì)于違法的調(diào)解行為若沒(méi)有相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制則會(huì)損害行政相對(duì)方的合法權(quán)益，因此我們應(yīng)該從法律上明確調(diào)解人員的責(zé)任，從而更好的保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（四）明確行政調(diào)解的效力

行政調(diào)解是以當(dāng)事人自愿履行為原則，因此若不明確行政調(diào)解的效力，就會(huì)損害調(diào)解的權(quán)威性。2002年11朋1日施行的《最高人民法院〈關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定〉》第一條規(guī)定：“經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)達(dá)成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容并由雙方當(dāng)事人簽字或蓋章的調(diào)解協(xié)議書(shū)有合同性質(zhì)。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或解除調(diào)解協(xié)議。”豐根據(jù)這一規(guī)定我們可以看出最高人民法院的是從法律上確認(rèn)了人民調(diào)解協(xié)議的法律效力，即人民調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)是民事合同，具有合同的效力。那么既然人民調(diào)解有了法律的效力，行政調(diào)解是不是也應(yīng)該賦予法律上的效力呢？這是完全可行的，雖然這兩種調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)不一樣，但行政調(diào)解也是在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)之上所訂立的。雖說(shuō)行政機(jī)關(guān)在調(diào)解過(guò)程中向當(dāng)事人提供一些政策、法律依據(jù)以及其它的信息，但這種行為是與其他調(diào)解主體一樣的幫助決策的行為。豑行政主體的這一行為并沒(méi)有對(duì)當(dāng)事人自愿的意志有任何的破壞，行政調(diào)解還是在當(dāng)事人自愿的情況下所完成的。所以，行政調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)認(rèn)為與人民調(diào)解具有同樣的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)給予行政調(diào)解法律的效力，若當(dāng)事人不履行協(xié)議而被則法院在審理時(shí)就可以依照合同法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審理。

注釋：

豍豎朱最新.社會(huì)轉(zhuǎn)型中的行政調(diào)解制度[J].行政法學(xué)研究,2006(2):73.

篇3

一、行政訴訟不適用調(diào)解制度的弊端

雖然行政訴訟法明文規(guī)定人民法院審理行政案件不適用調(diào)解，但在司法實(shí)踐中，以調(diào)解解決官民矛盾是普遍存在的。這在很大程度上反映出行政訴訟法規(guī)定的撤訴制度與司法實(shí)踐相脫節(jié)。

根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟中的撤訴可以分為申請(qǐng)撤訴、原告同意被告改變具體行政行為并申請(qǐng)撤訴、視為申請(qǐng)撤訴以及按撤訴處理四種情況。對(duì)于申請(qǐng)撤訴與原告同意被告改變具體行政行為并申請(qǐng)撤訴這兩種情況，人民法院有審查的義務(wù)。被告對(duì)具體行政行為的改變正確合法，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，法院可以準(zhǔn)許；被告對(duì)具體行政行為的改變不正確，為了規(guī)避訴訟而無(wú)原則地變更行政行為的，即使原告撤訴，人民法院也不準(zhǔn)許。如果人民法院查實(shí)原告的撤訴是由于他人欺詐、脅迫而提出的，亦不應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予撤訴。

撤訴制度的規(guī)定是考慮到行政訴訟原告的權(quán)利亟需司法保障，但具體到司法實(shí)踐中這一規(guī)定卻成了空中樓閣，由于法院迫于壓力或出于息事寧人考慮而怠于對(duì)撤訴申請(qǐng)行使審查權(quán)，面對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)，法院幾乎是一路綠燈，數(shù)十萬(wàn)的撤訴案件中原告申請(qǐng)撤訴但法院不準(zhǔn)許撤訴的案件少之又少，這導(dǎo)致在大量的撤訴案件中，非正常撤訴的案件占相當(dāng)大的比例。非正常撤訴是相對(duì)于正常撤訴而言的，多是指原告對(duì)被訴具體行政行為持有異議，其撤訴并非心甘情愿而是受外力影響，撤訴時(shí)原告權(quán)益未得到保護(hù)，法院對(duì)撤訴申請(qǐng)予以準(zhǔn)許的情況。我國(guó)行政訴訟中撤訴率高的真正原因在于當(dāng)前行政訴訟缺乏良好的制度環(huán)境，行政權(quán)缺乏制約，原告缺乏基本的安全，法院缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。

撤訴是原告、被告和法院“合謀”中止訴訟。從撤訴的效果來(lái)看，由于雙方當(dāng)事人的案外和解協(xié)議不具有同調(diào)解協(xié)議一樣的確定力與執(zhí)行力，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，原告撤訴以后不得以同一事由向人民法院再次（按撤訴處理的除外），行政機(jī)關(guān)若反悔不履行和解協(xié)議，原告即喪失了請(qǐng)求司法救濟(jì)的權(quán)利，這對(duì)原告權(quán)益的保護(hù)是極為不利的。行政訴訟法對(duì)撤訴后禁止以同一理由再的規(guī)定與行政訴訟中雙方當(dāng)事人的案外和解的廣泛存在產(chǎn)生巨大的矛盾。作為原告的公民、法人或者其他組織的權(quán)利無(wú)法通過(guò)行政訴訟得到理想的保護(hù)，也很容易引起相對(duì)人與行政主體之間的信任危機(jī)，同時(shí)也降低了法院的威信。立法者當(dāng)初設(shè)立禁止調(diào)解制度的本意則是擔(dān)心調(diào)解會(huì)損害原告利益或公共利益，而事實(shí)上，禁止調(diào)解不僅未能真正保護(hù)原告和社會(huì)的公共利益，相反卻在訴訟程序以外悄然地進(jìn)行著侵害。因“案外和解”而撤訴的這種非正常撤訴的現(xiàn)象，嚴(yán)重背離了行政訴訟的目的，使行政訴訟不適用調(diào)解制度的立法本意完全落空。“事實(shí)上，允許調(diào)解未必?fù)p害原告利益或者公共利益，不允許調(diào)解也不見(jiàn)得能夠保護(hù)原告利益和公共利益。”與其讓“案外和解”這種變相的調(diào)解成為規(guī)避法律和規(guī)避司法監(jiān)督的工具，不如從制度上加以規(guī)范，以消除理論與實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)所產(chǎn)生的尷尬。因此，設(shè)立調(diào)解制度，將當(dāng)事人的協(xié)商過(guò)程和內(nèi)容置于司法審查之下，顯得尤為緊迫和必要。

二、完善行政訴訟調(diào)解制度的理論基礎(chǔ)

（一）公權(quán)力絕對(duì)不允許處分的理論欠缺

現(xiàn)行行政訴訟不適用調(diào)解的理論依據(jù)是“公權(quán)絕對(duì)不可處分”。該理論認(rèn)為，在行政法律關(guān)系中，行政權(quán)屬國(guó)家公權(quán)，具體行政行為是否作出或如何作出，法律法規(guī)都已預(yù)先設(shè)定，行政主體是不能自由處分。行政權(quán)不同于民事權(quán)利，行政主體不能采取全部或部分放棄其行政職權(quán)的方式來(lái)促成與相對(duì)人的和解。而調(diào)解則意味著行政主體能對(duì)行政權(quán)利進(jìn)行自由處分。行政權(quán)的這種特殊性使行政訴訟失去了調(diào)解的前提和基礎(chǔ)，因此，人民法院只能根據(jù)合法性審查的原則，對(duì)合法的具體行政行為判決維持，錯(cuò)誤的判決撤銷(xiāo)或有限變更，除此之外沒(méi)有選擇的余地。但是，隨著我們對(duì)行政權(quán)力性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不斷深入，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，由于對(duì)經(jīng)濟(jì)與行政管理的社會(huì)需求不斷增加，以及在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和世界民主化潮流的推動(dòng)下，傳統(tǒng)的管理行政、秩序行政逐步轉(zhuǎn)向以給付行政、服務(wù)行政為特點(diǎn)的現(xiàn)代行政，以行政主體為中心和行政權(quán)力的單向行使為全部?jī)?nèi)涵的傳統(tǒng)行政日益轉(zhuǎn)向以注重人權(quán)和民主的現(xiàn)代行政，在此轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了行政方式的多樣化、柔軟化趨勢(shì)，出現(xiàn)了非強(qiáng)制行政行為如行政契約、行政指導(dǎo)等.這就造成認(rèn)為行政主體絕對(duì)不能處分行政權(quán)力的觀點(diǎn)越來(lái)越站不住腳。因?yàn)椋F(xiàn)行行政管理已不再僅僅是行政主體單方意志的體現(xiàn)，更多的則是表現(xiàn)為行政主體與行政相對(duì)方的合作，這樣不但節(jié)約了行政成本，而且提高了行政效率，使行政目的得以圓滿實(shí)現(xiàn)。在合作的行政中，行政管理的實(shí)現(xiàn)并非使用行政權(quán)力手段，而是常常在與相對(duì)人的征詢、協(xié)商、溝通中做出行政行為。另外，公共利益和私人利益并不總是矛盾沖突的。即便在公益與私益發(fā)生沖突時(shí)，基于國(guó)家主義和個(gè)人主義的基本理論，立法、執(zhí)法和司法都應(yīng)以比例原則相互權(quán)衡，在一者的博弈中尋求最佳平衡區(qū)域.這個(gè)平衡區(qū)域?yàn)樾姓黧w與相對(duì)人的協(xié)商提供了空間，行政主體在這一范圍內(nèi)行使處分權(quán)非但不會(huì)損害國(guó)家利益、社會(huì)利益，反而會(huì)使公權(quán)與私權(quán)獲得共贏的效果。

（二）行政主體在法定條件下享有自由裁量權(quán)，是設(shè)立行政訴訟調(diào)解制度的理論支撐

根據(jù)行政法理論，行政主體在行使行政權(quán)時(shí)，擁有自由裁量權(quán)。而自由裁量權(quán)的行使在某種意義上就表示行政主體對(duì)公權(quán)力有一定程度的處分權(quán)。隨著社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)，社會(huì)關(guān)系越來(lái)越復(fù)雜，行政事務(wù)也復(fù)雜多變，單靠法律的規(guī)范性條款調(diào)節(jié)，根本不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。所以在客觀上必須賦予行政主體擁有廣泛的自由裁量權(quán)。一旦行政主體擁有自由裁量權(quán)，也就意味著行政主體具備了與行政相對(duì)人調(diào)解的前提和基礎(chǔ)。另外，在具體調(diào)解過(guò)程中，只要法院監(jiān)督調(diào)解的全過(guò)程，就可以避免行政主體在訴訟中與相對(duì)人達(dá)成損害公共利益的協(xié)議，使違法的行政行為逃避司法審查的問(wèn)題。

（三）行政訴訟的目的要求建立調(diào)解制度

行政訴訟的目的是整個(gè)行政訴訟機(jī)制的核心與起點(diǎn)，任何制度都不得與其違背，這是法律邏輯的基本要求。“中國(guó)行政訴訟的惟一目的是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。”行政相對(duì)人一般提訟的目的只是為了挽回?fù)p失或獲取利益，如果在訴訟上花費(fèi)大量的時(shí)間和金錢(qián)，并不符合保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的邏輯起點(diǎn)，而通過(guò)調(diào)解會(huì)給相對(duì)人一個(gè)挽回?fù)p失的捷徑。另外，從行政主體的角度上看，調(diào)解制度最終也是在維護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利。因?yàn)樵谛姓V訟中，行政主體要花費(fèi)人力、物力、財(cái)力，而這些訴訟的成本最終由社會(huì)公眾也就是廣大的行政相對(duì)人來(lái)承擔(dān)。以保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益出發(fā)，以調(diào)解方式結(jié)案，是對(duì)行政相對(duì)人一種最好的結(jié)局。一來(lái)行政相對(duì)人可以迅速快捷維護(hù)自己的權(quán)利，二來(lái)行政主體也不會(huì)事后報(bào)復(fù)，從而降低了審判成本，減少了社會(huì)不穩(wěn)定因素，增進(jìn)了政府與民眾間的和諧與理解。

三、完善行政訴訟調(diào)解制度的思考

前文分析表明，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入發(fā)展，我國(guó)行政審判工作需要一個(gè)完整的行政訴訟調(diào)解制度，不能再將行政訴訟調(diào)解制度僅限于行政賠償訴訟。完善行政訴訟調(diào)解制度，主要是要擴(kuò)大其適用范圍，明確調(diào)解原則和規(guī)范程序運(yùn)作。

（一）行政訴訟調(diào)解的適用范圍

行政訴訟中，由于一方是行使國(guó)家公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，而依法行政的法制原則要求行政機(jī)關(guān)不得任意處分其行政權(quán)力，這就決定了行政訴訟的調(diào)解與當(dāng)事人可自由、充分處分其實(shí)體權(quán)利的民事訴訟調(diào)解有明顯的區(qū)別。因此，對(duì)行政訴訟調(diào)解適用范圍的正確認(rèn)定，是研究行政訴訟調(diào)解制度必須要解決的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，以下行政訴訟案件可以適用調(diào)解。

1.涉及行政自由裁量權(quán)的案件。具體行政行為以行政機(jī)關(guān)行為時(shí)受法律、法規(guī)約束的程度為標(biāo)準(zhǔn)，分為羈束行為和自由裁量行為兩種。由于羈束行為的內(nèi)容、方式、程度等已由法律、法規(guī)作出了非常詳細(xì)、明確、具體的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)只能?chē)?yán)格按照?qǐng)?zhí)行，不得有任何改變，不存在自由選擇的可能，因此這類具體行政行為不能適用調(diào)解。而自由裁量行為卻不同，它的內(nèi)容、方式、程度等法律、法規(guī)未作規(guī)定或只規(guī)定一定的范圍、種類和幅度，行政機(jī)關(guān)有自由選擇的余地。在自由裁量權(quán)的范圍和幅度內(nèi)，行政主體有多種處理方式可供選擇，行政主體所選擇的每種方式應(yīng)該說(shuō)都是合法的，只不過(guò)對(duì)相對(duì)人而言，存在著是否是最合理選擇的問(wèn)題。從某種意義上說(shuō)，自由裁量就是行政主體尋求最合理選擇的過(guò)程。法院在行政主體的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)解，行政主體改變其不合理的行政行為，使其行政更趨科學(xué)、合理，符合行政訴訟的根本目的。如行政處罰顯失公正的案件，是指有權(quán)處罰的行政機(jī)關(guān)，對(duì)被處罰相對(duì)人實(shí)施的行政處罰行為，雖然在形式上符合法律、法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度，但在行使自由裁量權(quán)的過(guò)程中，呈現(xiàn)出量罰上的明顯不合理或不公正，違背了法律上基本的公正原則從而侵害了被處罰相對(duì)人或利害關(guān)系人的合法權(quán)益。對(duì)于此類案件，行政訴訟法規(guī)定法院可以判決變更。這一規(guī)定雖體現(xiàn)了法院對(duì)原告合法權(quán)益的直接保護(hù)，但這種“有限變更原則”實(shí)際上己超出了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督范圍，存在逾越行政權(quán)的情況，從而違背行政訴訟的基本理論和原則。由于自由裁量權(quán)的存在，使行政機(jī)關(guān)接受調(diào)解并作出新的行政行為成為可能。如果對(duì)此類案件適用調(diào)解，在法官的主持下，查清原告違法事實(shí)，根據(jù)法律規(guī)定的處罰種類、幅度，經(jīng)雙方協(xié)商一致確定合理的處罰種類或數(shù)額，由被告予以變更，既可以防止司法權(quán)代替行政權(quán)，又可以更加迅速地解決行政爭(zhēng)議。

2.裁決民事糾紛引發(fā)的行政案件。因裁決民事糾紛引發(fā)的行政訴訟案件，是指行政主體依職權(quán)或應(yīng)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，就行政相對(duì)人之間的民事權(quán)益作出裁決，或?qū)π姓鄬?duì)人的民事實(shí)體權(quán)利作出確認(rèn)，或許可行政相對(duì)人為一定行為，或行政主體不履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，而被行政相對(duì)人或利害關(guān)系人至法院所致。此類行政爭(zhēng)議大多由民事權(quán)益糾紛所致，而民事權(quán)益糾紛完全可由民事主體即行政訴訟中的原告和第三人協(xié)商解決，行政主體可以依據(jù)原告與第三人協(xié)商后的結(jié)果，作出變更、撤銷(xiāo)被訴具體行政行為，最后達(dá)到解決行政爭(zhēng)議的目的。

3.合意的行政行為案件。合意的行政行為也稱雙方行政行為或多方行政行為，也即行政協(xié)議或行政合同。該類行政爭(zhēng)議主要是行政主體與行政相對(duì)人在履行行政合同的過(guò)程中引發(fā)的，因行政合同即是行政主體與行政相對(duì)人經(jīng)過(guò)協(xié)商后達(dá)成的協(xié)議，行政主體有權(quán)處分合同的標(biāo)的。因此，在行政訴訟中，雙方仍然可以進(jìn)行協(xié)商，通過(guò)調(diào)解的方式解決該行政爭(zhēng)議。

4.的案件。一般是指行政機(jī)關(guān)及其上作人員故意違背法律所賦予的職權(quán)，在法定范圍內(nèi)作出不符合法律目的、精神、原則的具體行政行為。從形式上看，似乎是一種“合法”行為，是行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)作出的行為；從實(shí)質(zhì)上看，是嚴(yán)重違背有關(guān)法律法規(guī)的精神和原則，嚴(yán)重違背正當(dāng)行政目的的行為；從主觀上看，是行政機(jī)關(guān)出于不正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)而故意實(shí)施的行為。由于濫用的職權(quán)屬于行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，這就為行政機(jī)關(guān)重新調(diào)整自己的行為奠定了基礎(chǔ)，也使調(diào)解的適用成為了可能。5、適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的案件。適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的案件是指行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為所依據(jù)的法律、法規(guī)發(fā)生錯(cuò)誤。主要表現(xiàn)為：應(yīng)適用此法而適用了彼法；適用了無(wú)效的法律法規(guī)；法律法規(guī)中具體條文適用錯(cuò)誤；違反了法律沖突的適用規(guī)則；適用法律、法規(guī)時(shí)沒(méi)有考慮特殊情況；有規(guī)章以上的規(guī)范性文件卻適用了規(guī)章以下的規(guī)范性文件。對(duì)適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的案件，在法院的主持下，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為適用正確的法律、法規(guī)，心平氣和地達(dá)成協(xié)議，不僅使行政機(jī)關(guān)的違法行政行為得到了矯正，而且也維護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

6.不履行法定職責(zé)，且仍有履行必要的案件。行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的案件，主要涉及環(huán)保、土地、規(guī)劃、工商、公安等行政領(lǐng)域。行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，具體表現(xiàn)為拒絕履行、拖延履行或不予答復(fù)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者拖延履行職責(zé)的案件，在行政訴訟過(guò)程中，如果仍有必要履行職責(zé)的，法院可以主持雙方進(jìn)行調(diào)解，促使雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議，促使其及時(shí)履行，不像判決那樣還要留給行政機(jī)關(guān)必要的履行期限，這樣能有效節(jié)約當(dāng)事人的訴訟成本，提高效率，更有利于及時(shí)維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。當(dāng)然，拒絕履行或者拖延履行職責(zé)，使行政相對(duì)人受到損害，即使行政機(jī)關(guān)再履行這一職責(zé)已經(jīng)無(wú)法彌補(bǔ)或者已經(jīng)沒(méi)有必要時(shí)，則不能適用調(diào)解。

當(dāng)然，行政訴訟調(diào)解制度在范圍上并不適用于所有行政案件，筆者認(rèn)為下列行政案件不能適用調(diào)解：一是具體行政行為合法的案件，因行政機(jī)關(guān)對(duì)此類案件作出任何讓步都將使社會(huì)利益和國(guó)家利益遭受損害；二是超越職權(quán)（沒(méi)有管轄權(quán)）的行政案件，行政機(jī)關(guān)并不擁有實(shí)施這一具體行政行為的權(quán)力，因而無(wú)法對(duì)該行為作出適當(dāng)?shù)奶幹没蛘咄讌f(xié)；三是具體行政行為嚴(yán)重違反法定程序的案件，因?qū)儆诔绦蛐再|(zhì)，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)，行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)不可能對(duì)程序的違法進(jìn)行協(xié)商；四是事實(shí)不清、主要證據(jù)不足的案件，人民法院對(duì)行政案件進(jìn)行調(diào)解，必須在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上進(jìn)行；五是涉及公民身份關(guān)系的行政案件，此類案件只有“合法有效”與“違法無(wú)效”一元選項(xiàng)，故不存在適用調(diào)解的空間。

（二）行政訴訟調(diào)解基本原則

1.合法原則。相對(duì)于民事訴訟來(lái)說(shuō)，行政訴訟調(diào)解的合法原則更為重要。行政訴訟調(diào)解的合法原則應(yīng)包括兩個(gè)方面：一是調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反法律、法規(guī)的禁止性原則；二是調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得損害國(guó)家利益、公共利益和他人的合法權(quán)益。行政訴訟的根本目的是通過(guò)監(jiān)督行政主體的依法行政來(lái)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，監(jiān)督和保護(hù)的功能是辨證統(tǒng)一的。這就要求在行政訴訟的調(diào)解中，人民法院不能為了換取相對(duì)人接受調(diào)解的條件而放任行政主體超越或放棄其行政職權(quán)，以行政權(quán)作交易，也不能站在行政主體的立場(chǎng)上壓制相對(duì)人。既要平等保護(hù)各方當(dāng)事人，又不能損害國(guó)家利益。公共利益和他人的合法利益。

2.當(dāng)事人自愿原則。自愿原則是行政訴訟調(diào)解的本質(zhì)屬性和核心原則。人民法院在審理行政案件時(shí)，應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人自愿原則，在查明事實(shí)、分清是非、明確責(zé)任的基礎(chǔ)上，說(shuō)服當(dāng)事人互諒互讓，依照法律、法規(guī)及有關(guān)政策的規(guī)定，讓雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議解決爭(zhēng)端，進(jìn)行調(diào)解。

3.調(diào)審結(jié)合原則。訴訟中調(diào)解往往以一方放棄部分權(quán)利為代價(jià)，行政訴訟的目的是維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督、支持行政主體依法行政。行政訴訟調(diào)解也應(yīng)象民事調(diào)解、刑事附帶民事調(diào)解和行政賠償訴訟調(diào)解一樣，選擇調(diào)審結(jié)合模式，不論是審前還是審判中，堅(jiān)持能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，妥善解決行政糾紛。

（三）行政訴訟調(diào)解的程序及操作

設(shè)立行政訴訟調(diào)解制度，探索適合行政訴訟特點(diǎn)的最佳程序結(jié)構(gòu)模式，首先應(yīng)針對(duì)行政訴訟的特殊性，同時(shí)要借鑒民事訴訟調(diào)解制度的成功經(jīng)驗(yàn)和做法。

1.調(diào)解程序的啟動(dòng)。對(duì)可適用調(diào)解的案件，調(diào)解程序的啟動(dòng)主要應(yīng)由當(dāng)事人申請(qǐng)?zhí)岢觯嗣穹ㄔ阂部梢愿鶕?jù)具體案情，在查明事實(shí)、對(duì)具體行政行為的合法與否作出判斷后提出建議。

2.調(diào)解程序的主持。鑒于行政訴訟的特殊性和復(fù)雜性，行政訴訟的調(diào)解應(yīng)有別于民事訴訟，不能適用簡(jiǎn)易程序由獨(dú)任法官主持，而應(yīng)與行政審判的組織一致，實(shí)行合議制，且由審理該案的同一合議庭主持，以保證合議庭成員熟悉具體案情，發(fā)揮集體智慧，對(duì)案件作出準(zhǔn)確判斷。同時(shí)，也能起到互相監(jiān)督的作用，規(guī)范法官在調(diào)解中的行為，進(jìn)而保證調(diào)解的合法與公正。

3.調(diào)解的階段。具體行政行為是否合法決定著行政訴訟案件能否適用調(diào)解，因此，行政訴訟的調(diào)解只能在法院對(duì)具體行政行為是否合法作出明確判斷的庭審中或庭審后判決前的階段中，而不能適用于判決前的各個(gè)階段，這點(diǎn)應(yīng)與民事訴訟相區(qū)別。如果在訴訟伊始，原告與行政機(jī)關(guān)之間的矛盾異常激烈時(shí)，對(duì)其糾紛進(jìn)行調(diào)解，不僅會(huì)使許多本能調(diào)解成功的案件被排除在外，而且不符合行政訴訟合法性審查的原則。因此，行政訴訟的調(diào)解只能在庭審中或庭審后判決前的兩個(gè)階段中進(jìn)行。

4.調(diào)解的次數(shù)與時(shí)限。為防止案件久調(diào)不決，以拖壓調(diào)，應(yīng)對(duì)調(diào)解的次數(shù)作出限制。為了與調(diào)解的階段相協(xié)調(diào)，調(diào)解的次數(shù)不應(yīng)超過(guò)兩次。兩次調(diào)解可在庭審中或庭審后判決前各進(jìn)行一次，也可以在其中的某一階段進(jìn)行，但不能超過(guò)兩次的規(guī)定。調(diào)解的時(shí)限應(yīng)在行政訴訟的審限范圍內(nèi)。調(diào)解不成立的案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)由法官或法官與人民陪審員組成合議庭做出判決。

5.調(diào)解協(xié)議審查的內(nèi)客和標(biāo)準(zhǔn)。由于訴訟上的調(diào)解是行政主體在特定范圍、特定條件對(duì)其權(quán)限處分的結(jié)果。故法官必須對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，審查的內(nèi)容包括：達(dá)成調(diào)解協(xié)議的當(dāng)事人是否具有訴訟行為能力，調(diào)解協(xié)議是否屬于當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，調(diào)解的事項(xiàng)是否屬于當(dāng)事人（尤其是行政主體）能夠自由處分的事項(xiàng)，調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是否違反法律或者社會(huì)利益。法官審查后認(rèn)為調(diào)解協(xié)議無(wú)誤的，應(yīng)制作調(diào)解書(shū)。由于經(jīng)過(guò)了調(diào)解過(guò)程，原告已不再對(duì)被訴具體行政行為持有異議，因此對(duì)調(diào)解協(xié)議的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)可以放寬到行政非訴執(zhí)行案件的審查標(biāo)準(zhǔn)。

6.調(diào)解書(shū)的效力。鑒于民事訴訟中賦予當(dāng)事人調(diào)解的反悔權(quán)在民事審判實(shí)踐中常常被濫用而暴露出的各種弊端，為節(jié)約有限的司法資源，避免當(dāng)事人在調(diào)解時(shí)的隨意性，以增強(qiáng)其責(zé)任感，在行政訴訟案件的調(diào)解中，如果當(dāng)事人達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，法院審查認(rèn)可后應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書(shū)，調(diào)解書(shū)經(jīng)各方簽收即具有法律約束力，任何一方不得反悔。

7.確定調(diào)解結(jié)案為法定的結(jié)案方式。行政訴訟確立調(diào)解制度，應(yīng)將調(diào)解結(jié)案作為法定的結(jié)案方式作出規(guī)定，賦予調(diào)解書(shū)與判決書(shū)同等的法律效力，一方不履行的，對(duì)方可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

篇4

[中圖分類號(hào)] D922.1 [HT5H][文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1008-4738（2012）05-0039-06

[作者簡(jiǎn)介]劉利鵬（1986-），男，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)2010級(jí)碩士研究生。

一、研究緣起

“在調(diào)解者相對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)處于社會(huì)的上層，或者當(dāng)事者在經(jīng)濟(jì)上對(duì)調(diào)解者有所依靠的情況下，調(diào)解者提出的解決方案對(duì)于當(dāng)事者具有不可忽視的分量”[1]。日本學(xué)者棚瀨孝雄一句話道出了行政調(diào)解的關(guān)鍵優(yōu)勢(shì)。行政權(quán)力作為一種公權(quán)力，具有推行國(guó)家方針政策的強(qiáng)力功能，這使得行政機(jī)關(guān)擁有實(shí)質(zhì)上的權(quán)威性，因而往往能產(chǎn)生意外的效果。行政調(diào)解的優(yōu)勢(shì)和當(dāng)下中央和地方對(duì)柔性化解糾紛的需求使得行政調(diào)解這一解紛機(jī)制越來(lái)越受到青睞。無(wú)論是從中央意見(jiàn)到地方文件，無(wú)論是從理論研究到實(shí)踐運(yùn)行，都對(duì)行政調(diào)解進(jìn)行了相當(dāng)?shù)年P(guān)注。2010年出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》規(guī)定：“要把行政調(diào)解作為地方各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)的重要職責(zé)，……充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在化解行政爭(zhēng)議和民事糾紛中的作用。”2011年4月，中央綜治委等16部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“建立各級(jí)政府負(fù)總責(zé)、政府法制機(jī)構(gòu)牽頭、各職能部門(mén)為主體的行政調(diào)解工作體制，并納入同級(jí)大調(diào)解工作平臺(tái)。”德陽(yáng)、海口、蘇州等30余個(gè)市縣級(jí)單位相繼出臺(tái)了行政調(diào)解一般規(guī)定或暫行規(guī)定，部分地方的廳局級(jí)單位也出臺(tái)了有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)定，涉及稅務(wù)、交通、工商、財(cái)政、衛(wèi)生、安監(jiān)、水利、教育、審計(jì)、物價(jià)等多個(gè)部門(mén)。近年來(lái)，對(duì)行政調(diào)解的理論研究也呈井噴之勢(shì)①，這些理論研究既涉及行政調(diào)解的文本分析、適用范圍、調(diào)解協(xié)議的法律效力，又涉及對(duì)行政調(diào)解制度的未來(lái)構(gòu)建等方面；既有將行政調(diào)解作為多元化糾紛解決機(jī)制中的一環(huán)，也有將行政調(diào)解作為單獨(dú)的制度論述。而在實(shí)踐中行政調(diào)解在各地也蓬勃發(fā)展開(kāi)來(lái)，既有多個(gè)省區(qū)積極構(gòu)建的“大調(diào)解”體系，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制[2]，也有在某一領(lǐng)域建立行政調(diào)解解決特定糾紛的專項(xiàng)制度。當(dāng)下行政調(diào)解的立法、理論以及實(shí)踐的發(fā)展都為我們研究行政調(diào)解制度提供了契機(jī)。因此，筆者對(duì)當(dāng)下行政調(diào)解的理論研究和法制現(xiàn)狀作出梳理，以期發(fā)現(xiàn)未來(lái)學(xué)界應(yīng)當(dāng)對(duì)行政調(diào)解制度作出回應(yīng)的課題。

二、行政調(diào)解的理論定位

（一）概念發(fā)展

在法學(xué)研究中，概念的研究直接關(guān)系到研究范圍的大小，關(guān)系到研究?jī)?nèi)容的深度，模糊的概念界定會(huì)導(dǎo)致理論研究的混亂，也會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐實(shí)施狀況的混亂。當(dāng)下對(duì)行政調(diào)解的理解就存在概念沖突、理論與實(shí)踐脫節(jié)的問(wèn)題。從理論研究上看，學(xué)界對(duì)行政調(diào)解的概念界定沿用一貫的方法，即“主體—對(duì)象—行為—定性”的模式，如應(yīng)松年、袁曙宏將行政調(diào)解定義為“行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛和特定的行政糾紛，依照法律和有關(guān)政策，在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，主持調(diào)停、斡旋，促使當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議的活動(dòng)。”[3]學(xué)界的這種普遍定義也經(jīng)歷了從模糊到明朗，從百家爭(zhēng)鳴到基本統(tǒng)一的發(fā)展過(guò)程。首先，調(diào)解主體經(jīng)歷了由“行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)”最早的付士誠(chéng)學(xué)者采用此種觀點(diǎn)。，到“行政機(jī)關(guān)、行政組織”采用這類定義的學(xué)者有崔卓蘭、熊文釗、胡建淼、應(yīng)松年等。，再到“行政主體”采用這類定義的學(xué)者有楊解君、方世榮、湛中樂(lè)、范愉等。的過(guò)程；其次，學(xué)者對(duì)定義中的對(duì)象多采用“爭(zhēng)議”，“糾紛”等詞語(yǔ)，也有學(xué)者將其定位在“民事糾紛和特定行政糾紛”[3]、“一定爭(zhēng)議（其中主要是民事?tīng)?zhēng)議也包括一定范圍內(nèi)的行政爭(zhēng)議）”[4]、“民事?tīng)?zhēng)議和特定行政爭(zhēng)議（行政賠償爭(zhēng)議）”[5]等對(duì)象上。學(xué)者的定義并沒(méi)有明確行政調(diào)解的具體對(duì)象，也缺乏現(xiàn)實(shí)的可操作性，與當(dāng)下行政爭(zhēng)議的可調(diào)不相適應(yīng)；再次，學(xué)界對(duì)行為定義上，基本上是依據(jù)國(guó)家法律政策，以當(dāng)事人自愿為原則，由行政機(jī)關(guān)主持，促使當(dāng)事人互諒互讓、達(dá)成協(xié)議、解決糾紛的活動(dòng)，這是調(diào)解一詞的本身含義，因此爭(zhēng)議不大。

（二）研究現(xiàn)狀

在行政調(diào)解的定性上，有的學(xué)者采用“方法和活動(dòng)”、“手段”、“訴訟外活動(dòng)”等模糊的詞語(yǔ)，而沒(méi)有界定行政調(diào)解本身的性質(zhì)，有的學(xué)者認(rèn)為行政調(diào)解是“行政行為熊文釗教授采用此觀點(diǎn)。”或“具體行政行為持此種觀點(diǎn)的學(xué)者有范愉、湛中樂(lè)等。”，也有學(xué)者將行政行為定性為事實(shí)行為持此種觀點(diǎn)的學(xué)者有馬生安、楊解君、邱星美等。、非職權(quán)行為持此種觀點(diǎn)的學(xué)者有姜明安、楊海坤、章志遠(yuǎn)等、準(zhǔn)司法行為持此種觀點(diǎn)的學(xué)者有程永革、肖偉。、行政指導(dǎo)行為喻少如學(xué)者采用此觀點(diǎn)。等各種性質(zhì)，對(duì)此學(xué)界研究中并未形成統(tǒng)一的定論，而是處于一種各自自圓其說(shuō)的狀態(tài)。

學(xué)界的百家爭(zhēng)鳴對(duì)理論研究雖有積極影響，但我國(guó)行政調(diào)解的理論研究還存在諸多問(wèn)題，主要包括兩個(gè)方面，一是研究過(guò)于原則化，這一研究路徑基本沿著“概念—現(xiàn)狀—問(wèn)題—完善”的模式對(duì)于行政調(diào)解的相關(guān)理論作出梳理，雖然能為行政調(diào)解提供一個(gè)相對(duì)完整的法制框架，但忽略了行政調(diào)解的立法和現(xiàn)實(shí)運(yùn)作情況；二是過(guò)于專項(xiàng)化，這一路徑對(duì)行政調(diào)解范圍、效力等問(wèn)題做專項(xiàng)研究，雖然足夠具體，但容易導(dǎo)致與其他問(wèn)題的脫節(jié)。這些理論上對(duì)行政調(diào)解主體、對(duì)象以及性質(zhì)定位的混亂，一方面是由于學(xué)者對(duì)行政調(diào)解的理解個(gè)人差異有關(guān)，另一方面也是因?yàn)樾姓{(diào)解在實(shí)踐中呈現(xiàn)的多種面孔有關(guān)[6]。行政調(diào)解在學(xué)界會(huì)被作不同的理解，包括行政復(fù)議中的調(diào)解、行政訴訟中的調(diào)解、中的調(diào)解、行政執(zhí)法中的調(diào)解等。這些理論研究的不統(tǒng)一也會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中行政調(diào)解實(shí)施的混亂和沖突。而在本文中，我們所研究的行政調(diào)解主要是行政執(zhí)法中的調(diào)解，但筆者認(rèn)為，行政調(diào)解的對(duì)象并不能局限于民事糾紛。總之，行政調(diào)解一詞已由代指依附于其他獨(dú)立的爭(zhēng)議處理手段，如行政仲裁、行政裁決等[7]，發(fā)展為代指各機(jī)關(guān)一種獨(dú)立的糾紛解決手段。在當(dāng)代服務(wù)政府理念興起和公民對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制需求的背景下，行政調(diào)解已經(jīng)作為一種獨(dú)立的糾紛解決機(jī)制登上了社會(huì)的舞臺(tái)，各地大調(diào)解體系的興起和行政調(diào)解辦法的頒布則是真實(shí)的寫(xiě)照。

三、行政調(diào)解的法制現(xiàn)狀　自2009年后，以四川省各市為代表，地方政府開(kāi)始重視行政調(diào)解并出臺(tái)行政調(diào)解的相關(guān)規(guī)定。。經(jīng)筆者整理，在法律法規(guī)層面，涉及行政調(diào)解的法律文件可以用以下兩個(gè)表格表現(xiàn)出來(lái)：

從以上表格可以看出，我國(guó)法律法規(guī)中行政調(diào)解的整體態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特征：

第一，調(diào)解對(duì)象的廣泛性和特定性。從國(guó)家賠償?shù)街R(shí)產(chǎn)權(quán)類賠償、從交通事故到醫(yī)療事故、從海域使用權(quán)、石油勘探權(quán)到環(huán)境使用權(quán)、從自由裁量的行政行為到政府邊界爭(zhēng)議，無(wú)論是普通民間賠償糾紛還是國(guó)家賠償糾紛、無(wú)論是專業(yè)性的事故糾紛還是特許經(jīng)營(yíng)糾紛、無(wú)論是外部行政行為糾紛還是內(nèi)部行政性糾紛，都可以采用行政調(diào)解這種處理方式。但從糾紛的性質(zhì)來(lái)看，法律法規(guī)中規(guī)定的行政調(diào)解又具有特定性，除了行政賠償性糾紛外，可以調(diào)解的民事糾紛主要只有兩種：一是權(quán)利或責(zé)任確認(rèn)問(wèn)題，如海域使用權(quán)糾紛、婦女在集體經(jīng)濟(jì)中的地位、機(jī)械事故的認(rèn)定等；二是賠償性糾紛，如交通事故的賠償數(shù)額、專利或商標(biāo)侵權(quán)中的賠償數(shù)額、環(huán)境污染中的賠償數(shù)額等。

第二，調(diào)解主體的專業(yè)性和對(duì)口型。對(duì)于上述糾紛的調(diào)解主體都是與該類糾紛相對(duì)應(yīng)的行政管理部門(mén)，這些部門(mén)由于其本身行政管理職能的要求，對(duì)這一領(lǐng)域內(nèi)的糾紛具有其他部門(mén)所不具有的專業(yè)性，比如說(shuō)環(huán)境污染事故的賠償糾紛，往往需要環(huán)保部門(mén)專業(yè)的事故認(rèn)定和賠償責(zé)任的確定規(guī)則。因此，“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”是行政調(diào)解的一大特征，也是行政調(diào)解的專業(yè)性的優(yōu)勢(shì)所在。

第三，調(diào)解程序的籠統(tǒng)性和模糊性。以上法律法規(guī)中對(duì)行政調(diào)解程序幾無(wú)規(guī)定，行政調(diào)解程序往往被淹沒(méi)在行政處罰、行政裁決等其他程序之中，而且調(diào)解在法律法規(guī)中僅僅作為其他程序中的一個(gè)附帶程序或者中間過(guò)程，沒(méi)有自身獨(dú)立的程序和獨(dú)立的地位。因此，法律法規(guī)中調(diào)解程序幾乎是一片空白。

法律法規(guī)中行政調(diào)解所存在的問(wèn)題，已經(jīng)不再適應(yīng)中央政策對(duì)調(diào)解機(jī)制的推崇和地方實(shí)踐對(duì)調(diào)解的需求，因此，以四川和江蘇兩省各市為主的地方政府先后出臺(tái)關(guān)于行政調(diào)解的規(guī)定，其中四川省共有21個(gè)地級(jí)市（自治州），其中頒布行政調(diào)解相關(guān)規(guī)定的市有15個(gè)，頒布行政調(diào)解規(guī)范性文件的地級(jí)市占全部的71.4%，另外有3個(gè)地級(jí)市（自治州）雖然沒(méi)有頒布相關(guān)規(guī)定，但該市的主要區(qū)或縣級(jí)市有行政調(diào)解的規(guī)定，這些規(guī)范性文件對(duì)行政調(diào)解的對(duì)象、主體、程序等方面作出了詳細(xì)的規(guī)定。經(jīng)筆者整理發(fā)現(xiàn)，地方規(guī)范性文件中對(duì)行政調(diào)解的規(guī)定已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了法律和行政法規(guī)中對(duì)行政調(diào)解的規(guī)定，行政調(diào)解的地位由附屬于行政裁決等其他行政管理手段之中，轉(zhuǎn)為一種與人民調(diào)解、司法調(diào)解并列的、獨(dú)立的糾紛解決方式；行政調(diào)解的范圍由單純的民事?tīng)?zhēng)議發(fā)展為民事?tīng)?zhēng)議和行政爭(zhēng)議并存；一些地方行政機(jī)關(guān)設(shè)立專門(mén)的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)或配備專門(mén)的調(diào)解人員，基本實(shí)現(xiàn)了行政調(diào)解與行政管理之間的分離。盡管行政調(diào)解在地方實(shí)踐中確實(shí)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是，我們從這些地方規(guī)范性文件中也可以看出，現(xiàn)行的行政調(diào)解制度還是存在諸多問(wèn)題，如行政調(diào)解理論研究與實(shí)踐的脫節(jié)、立法層級(jí)較低、調(diào)解范圍不統(tǒng)一、調(diào)解主體混亂等。

四、行政調(diào)解法制存在的主要問(wèn)題

我國(guó)行政調(diào)解存在法律基礎(chǔ)，這些法律規(guī)定為我國(guó)行政調(diào)解實(shí)踐的運(yùn)行提供了法律依據(jù)，但是我們也不難發(fā)現(xiàn)，行政調(diào)解的法律規(guī)定還存在許多缺陷和不足，主要集中在以下幾個(gè)方面。

第一，行政調(diào)解的立法不統(tǒng)一。我國(guó)行政調(diào)解的設(shè)定散見(jiàn)于各種不同的法律法規(guī)和規(guī)范性文件之中，并沒(méi)有統(tǒng)一的行政調(diào)解立法，導(dǎo)致了對(duì)行政調(diào)解法律規(guī)定的內(nèi)部不協(xié)調(diào)，相互沖突的地方屢見(jiàn)不鮮。如相同部門(mén)處理同種的民事賠償糾紛，有的地方規(guī)定可調(diào)，有的地方規(guī)定則不可調(diào)；一些下位法的規(guī)定和上位法也存在沖突，尤其是在調(diào)解范圍方面，這種橫向和縱向的法律沖突不僅使糾紛當(dāng)事人無(wú)所適從，就連行政機(jī)關(guān)工作人員也難以決定是否可調(diào)，使得行政調(diào)解在實(shí)踐中所發(fā)揮的作用大打折扣。

第二，行政調(diào)解范圍的混亂、沖突。除《行政復(fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定可調(diào)的自由裁量行為和行政賠償、行政補(bǔ)償糾紛，法律法規(guī)中行政調(diào)解的范圍主要是民事糾紛。對(duì)行政爭(zhēng)議的調(diào)解，在法律法規(guī)中鮮有涉及，而在地方規(guī)范性文件中則大都采用行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議的二元調(diào)解模式，雖然調(diào)解的主體和程序存在差異，但行政爭(zhēng)議的可調(diào)已經(jīng)成為地方規(guī)范性文件的主流；而且行政調(diào)解范圍是否包括復(fù)議機(jī)關(guān)的調(diào)解、是否包括行政職權(quán)內(nèi)部的糾紛等，在規(guī)范性文件中規(guī)定也甚為混亂，這也成為行政調(diào)解制度發(fā)展的瓶頸之一。

第三，行政調(diào)解主體的不中立。在法律法規(guī)中規(guī)定的行政調(diào)解都是附屬于其他行為之上的，因此，調(diào)解主體和管理主體重合。而在地方規(guī)范性文件中，各行政機(jī)關(guān)都設(shè)有專門(mén)的調(diào)解機(jī)構(gòu)和專門(mén)的行政調(diào)解指導(dǎo)機(jī)關(guān)，這些機(jī)構(gòu)有的是單獨(dú)設(shè)在各行政部門(mén)內(nèi)部，有的則設(shè)于部門(mén)、法制機(jī)構(gòu)合署辦公，管理職能和調(diào)解職能的分離在一定程度上有利于保證調(diào)解主體的中立性和專業(yè)性，但兩個(gè)機(jī)構(gòu)居于同一機(jī)關(guān)內(nèi)部，且大多數(shù)調(diào)解人員由職權(quán)人員兼任，又是調(diào)解實(shí)施效果的硬傷所在，尤其是對(duì)于行政爭(zhēng)議而言，調(diào)解機(jī)構(gòu)與爭(zhēng)議機(jī)關(guān)處于同一機(jī)關(guān)，往往會(huì)導(dǎo)致調(diào)解公信力的下降。

第四，行政調(diào)解效力的缺失。在地方性規(guī)范性文件中，幾乎都有這樣的規(guī)定：行政調(diào)解組織可以邀請(qǐng)人民調(diào)解參與行政調(diào)解，而且可以協(xié)助進(jìn)行司法調(diào)解，而沒(méi)有反之的規(guī)定。可見(jiàn)，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的效力應(yīng)該是呈遞增的狀態(tài)，然而相比人民調(diào)解和司法調(diào)解來(lái)說(shuō)，行政調(diào)解并沒(méi)有統(tǒng)一的立法規(guī)制，導(dǎo)致其效力問(wèn)題散見(jiàn)于各地的規(guī)范性文件中，且規(guī)定行政調(diào)解協(xié)議僅有合同的性質(zhì)，與民事調(diào)解無(wú)異，導(dǎo)致了行政調(diào)解應(yīng)有效力的缺失和當(dāng)事人對(duì)其選擇的遲疑。

五、行政調(diào)解面臨的課題

作為多元化糾紛解決機(jī)制中的重要一環(huán)，行政調(diào)解理應(yīng)依靠其特有優(yōu)勢(shì)在解紛中發(fā)揮其應(yīng)有作用。然而，當(dāng)前理論和實(shí)踐存在的脫節(jié)嚴(yán)重阻礙了行政調(diào)解制度的發(fā)展，未來(lái)行政調(diào)解研究需要解決以下幾個(gè)課題。

第一，行政調(diào)解與法治的關(guān)系。由于與許多法治理念相沖突，在我國(guó)法治現(xiàn)代化的進(jìn)程中，調(diào)解一直備受指責(zé)，有人甚至懷疑它是否還有繼續(xù)存在的價(jià)值。傳統(tǒng)的法治理念認(rèn)為，近代法治社會(huì)的基本標(biāo)志是強(qiáng)調(diào)規(guī)則之治，即以法律規(guī)范作為社會(huì)調(diào)整的唯一權(quán)威正統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。并且認(rèn)為，作為獨(dú)立行使司法權(quán)的中立機(jī)關(guān)，法院根據(jù)既定的規(guī)則解決糾紛，而且，法律體系和訴訟程序的設(shè)計(jì)都以嚴(yán)格的形式理性作為最高的標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)作過(guò)程嚴(yán)格遵循程序公正準(zhǔn)則，在社會(huì)中確立正式的、公共性的法律體系的至上權(quán)威，根據(jù)法律全面調(diào)整和控制各種社會(huì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的“法化”[8]。在形式法治之外，有學(xué)者提出實(shí)質(zhì)法治的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政行為不僅形式上要合法，而且實(shí)質(zhì)上要符合法律精神，體現(xiàn)法律意圖，保護(hù)公民權(quán)利。在當(dāng)前世界上法治已經(jīng)成為主流的背景下，行政調(diào)解制度若想取得突破性發(fā)展，必須處理好其與法治之間的關(guān)系。行政調(diào)解中涉及公民權(quán)利的放棄和妥協(xié)、行政權(quán)力介入糾紛以及公民權(quán)利的充分保護(hù)問(wèn)題，這些問(wèn)題與法治理念相悖。因此純粹的和理想的法治主義學(xué)者是大力反對(duì)行政調(diào)解制度的，而推究多元化糾紛解決機(jī)制的學(xué)者則認(rèn)為行政調(diào)解與法治并不相悖，而且恰恰是符合中國(guó)實(shí)踐的法治選擇的最好途徑。因而在當(dāng)代中國(guó)，優(yōu)先發(fā)展傳統(tǒng)的非正式糾紛解決機(jī)制還是優(yōu)先建立和健全符合現(xiàn)代法治要求的司法制度，已經(jīng)成為當(dāng)前法治發(fā)展選擇的重大難題。在行政調(diào)解制度的理論研究中，若想構(gòu)建出合理的制度，必須處理好行政調(diào)解與法治的關(guān)系，在不違背基本的法治要求之下，來(lái)研究和構(gòu)建符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)的制度，這是行政調(diào)解發(fā)展的基本導(dǎo)向，也是法治發(fā)展的基本要求。

第二，行政調(diào)解的性質(zhì)之爭(zhēng)。由前文可以看出，行政調(diào)解的性質(zhì)在理論中并沒(méi)有獲得統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，無(wú)論哪種觀點(diǎn)，基本上呈一種各自能夠自圓其說(shuō)的狀態(tài)。然而，性質(zhì)界定的不清直接會(huì)導(dǎo)致對(duì)行政調(diào)解協(xié)議的效力、行政調(diào)解的救濟(jì)、行政調(diào)解的程序設(shè)計(jì)等一系列問(wèn)題。尤其是行政調(diào)解獨(dú)立于行政管理活動(dòng)之后和地方實(shí)踐將行政爭(zhēng)議也納入到行政調(diào)解的范圍，使得行政調(diào)解的性質(zhì)更為混亂。對(duì)于民事?tīng)?zhēng)議而言，行政調(diào)解即是行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，行使附帶的處理糾紛權(quán)力的一種方式。筆者認(rèn)為，這種糾紛解決方式中公權(quán)力介入的程度大小與相對(duì)人意思自治的程度是反相關(guān)的， 而公權(quán)力介入的程度也影響著行政調(diào)解的性質(zhì)和可訴性等問(wèn)題。調(diào)解雖然以自愿原則為基礎(chǔ)，但是實(shí)踐中不乏強(qiáng)制調(diào)解的情形，然而《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第一條規(guī)定，調(diào)解行為不屬于行政訴訟的受案范圍。而且，該司法解釋還規(guī)定，對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為也不屬于行政訴訟的受案范圍，言外之意，對(duì)公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)有實(shí)際影響的行為可以提起行政訴訟。那么這就意味著如果行政機(jī)關(guān)假借調(diào)解之名而行行政強(qiáng)制命令之實(shí)，或者行政機(jī)關(guān)采取欺騙手段進(jìn)行調(diào)解，規(guī)避法律的調(diào)解，當(dāng)事人則可以提起行政訴訟[9]。司法解釋中，調(diào)解行為與具體行政行為的可訴性是區(qū)別對(duì)待的，因此調(diào)解行為的性質(zhì)不能定義到具體行政行為。而行政事實(shí)行為是指行政機(jī)關(guān)基于職權(quán)實(shí)施的，不能產(chǎn)生、變更或消滅行政法律關(guān)系的行為，如果將行政調(diào)解解決民事?tīng)?zhēng)議視為事實(shí)行為是可行的，而對(duì)行政爭(zhēng)議的解決視為事實(shí)行為則難以講通。如果將行政調(diào)解定位為行政相關(guān)行為，與當(dāng)下實(shí)踐中行政調(diào)解與行政管理分離的現(xiàn)狀不相符。筆者認(rèn)為，對(duì)于一個(gè)行為，不能純粹地以一個(gè)性質(zhì)給予其定位，而往往可以涵蓋多個(gè)性質(zhì)，行政調(diào)解既符合事實(shí)行為的特征，且符合準(zhǔn)司法行為的特征，因此，對(duì)于性質(zhì)的界定往往界定的是行為的主要性質(zhì)，而非全部性質(zhì)，當(dāng)?shù)胤綄?shí)踐將行政爭(zhēng)議納入到調(diào)解的范圍之中時(shí)，行政調(diào)解的性質(zhì)又發(fā)生了實(shí)質(zhì)的變更，因?yàn)樾姓{(diào)解主體不再處于和爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人等距離的中立者的地位，而是和一方當(dāng)事人有所關(guān)聯(lián)，其在化解糾紛方面的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政管理的意義，因此，對(duì)行政爭(zhēng)議的調(diào)解更大程度上成為一種準(zhǔn)司法性質(zhì)的糾紛解決機(jī)制，其主要目的是為了化解社會(huì)各類糾紛。所以對(duì)于其性質(zhì)，應(yīng)該在個(gè)案中區(qū)別對(duì)待，不能籠統(tǒng)而言。

第三，行政爭(zhēng)議可調(diào)的理論基礎(chǔ)。我國(guó)《行政訴訟法》第50條明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”這一規(guī)定主要是由于傳統(tǒng)的公權(quán)力不可處分的理念和行政訴訟只審查行政行為的合法性的原因，然而行政行為的不可處分性，其前提是羈束性行政行為[10]，而大多數(shù)行政行為的行使，都伴隨著一定程度或一定范圍的自由裁量權(quán)，同時(shí)，法律概念或法律原則的不確定性要求行政主體自我認(rèn)定[11]，那么這些公權(quán)力就是有可處分的空間的。正確的做法是肯定行政職權(quán)的可處分性，同時(shí)為其設(shè)定必要的界限和確立行使的原則，如符合合法原則和比例原則等。同時(shí)，隨著行政法的發(fā)展，傳統(tǒng)的政府和公眾之間“命令—服從”模式下?tīng)顟B(tài)，已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)—合作”模式下的互相信任關(guān)系，政府和公眾之間的關(guān)系強(qiáng)調(diào)互動(dòng)性、協(xié)商性、參與性，行政權(quán)的運(yùn)用不僅僅是懲罰性與強(qiáng)制性，更大范圍應(yīng)強(qiáng)調(diào)公民的參與，而行政調(diào)解的產(chǎn)生，正是這種合作關(guān)系的體現(xiàn)。然而，對(duì)于行政機(jī)關(guān)調(diào)解行政爭(zhēng)議，是否違背了法治中的自然法理——“自己不能做自己的法官”這一問(wèn)題，是行政調(diào)解調(diào)解行政爭(zhēng)議的基本前提所在，行政調(diào)解主體和行政爭(zhēng)議一方主體總有千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，即使設(shè)立獨(dú)立的行政調(diào)解委員會(huì)，也不能消除當(dāng)事人對(duì)調(diào)解主體中立性的質(zhì)疑。筆者認(rèn)為，只要行政糾紛中行政方當(dāng)事人本身不做調(diào)解主體，我們可以暫且對(duì)行政機(jī)關(guān)持一種信任的態(tài)度，畢竟調(diào)解的本質(zhì)在于糾紛當(dāng)事人的自愿選擇。無(wú)論是獨(dú)立的調(diào)解委員會(huì)還是上級(jí)機(jī)關(guān)調(diào)解，在制度設(shè)計(jì)時(shí)保證當(dāng)事人的自愿原則和調(diào)解主體的回避情形，以及確保當(dāng)事人權(quán)益受到侵害時(shí)的司法最終救濟(jì)原則，行政調(diào)解調(diào)解行政爭(zhēng)議也是可行的，因?yàn)樾姓{(diào)解的主要功用在于為糾紛當(dāng)事人提供訴訟制度之外的其他選項(xiàng)，增加當(dāng)事人對(duì)各種解紛方式進(jìn)行比較和選擇的機(jī)會(huì)[12]，而并非為了完全替代行政復(fù)議、行政訴訟等正式的糾紛解決機(jī)制。

第四，行政調(diào)解的制度設(shè)計(jì)。無(wú)論是在主體、程序還是在范圍、效力方面，未來(lái)合理行政調(diào)解的制度設(shè)計(jì)將成為行政調(diào)解研究的一個(gè)重要課題。在制度設(shè)計(jì)中筆者認(rèn)為應(yīng)該遵循以下思路：首先，要確立行政調(diào)解在“大調(diào)解”體系中的地位。人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解應(yīng)該呈現(xiàn)一種效力遞進(jìn)的體系化趨勢(shì)，既要區(qū)分三者之間的調(diào)解范圍、調(diào)解效力的差異，又要注重三者之間的銜接，從而形成適于當(dāng)事人選擇的完整的調(diào)解體系。其次，確立行政調(diào)解的二元結(jié)構(gòu)。在調(diào)解民事糾紛和行政糾紛兩種不同的對(duì)象時(shí)，行政調(diào)解的主體、程序、效力有不同的規(guī)定。鑒于行政爭(zhēng)議解決對(duì)技術(shù)性和專業(yè)性具有更高的要求，應(yīng)特別重視在行政爭(zhēng)議調(diào)解主體上設(shè)立調(diào)解委員會(huì)，并配備專業(yè)的人員。在程序上，對(duì)行政爭(zhēng)議的調(diào)解應(yīng)該更加嚴(yán)密，民事?tīng)?zhēng)議的調(diào)解則更具靈活性[13]。在二元結(jié)構(gòu)和三調(diào)聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上，為當(dāng)事人選擇這一柔性的糾紛解決方式構(gòu)建出更為合理的行政調(diào)解制度。

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篇5

(一)行政調(diào)解缺乏程序保障

英國(guó)著名行政法學(xué)家韋德指出：“程序不是次要的事情，隨著政府權(quán)力持續(xù)、不斷地急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才能變得讓人忍受。”(1)因此，一切權(quán)力的行使必須具備法定程序，行政調(diào)解作為行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)組織的職權(quán)表現(xiàn)之一，其行使調(diào)解職權(quán)時(shí)必須有一定的程序保障，只有存在程序公正的前提，實(shí)體正義才能得以充分、有效實(shí)現(xiàn)。目前，我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)及規(guī)章中有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)范基本上未涉及調(diào)解程序，比如，當(dāng)事人如何申請(qǐng)調(diào)解、行政機(jī)關(guān)怎樣受理調(diào)解申請(qǐng)、調(diào)解時(shí)限是多少等等，均未作相應(yīng)規(guī)定。如此，對(duì)行政主體來(lái)說(shuō)，調(diào)解缺乏程序規(guī)制，容易滋生行政權(quán)力的濫用，服務(wù)型政府的理念難以塑造。對(duì)于當(dāng)事人而言，調(diào)解程序缺失意味著其對(duì)糾紛處理過(guò)程缺乏可期待性，極易導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)行政調(diào)解的公正性產(chǎn)生懷疑，從影響調(diào)解協(xié)議的自動(dòng)履行率，既不利于糾紛的徹底解決，又浪費(fèi)稀缺的行政資源。

篇6

中圖分類號(hào)：D922.1　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1004-0544(2012)01-0114-04

當(dāng)前，我國(guó)正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期和社會(huì)矛盾的凸顯時(shí)期。的“高燒不退”和訴訟的“爆炸式增長(zhǎng)”，一方面反映了社會(huì)轉(zhuǎn)型期利益的多元化訴求造成的社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜的發(fā)展態(tài)勢(shì)，另一方面也說(shuō)明現(xiàn)行矛盾糾紛解決機(jī)制的單調(diào)和不暢。建立和完善協(xié)商、調(diào)解和仲裁等非訴訟糾紛解決機(jī)制，既是解決社會(huì)矛盾的現(xiàn)實(shí)需要，也是“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”的政治要求和構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。行政調(diào)解歷來(lái)就是非訴訟糾紛解決機(jī)制的重要組成部分，它體現(xiàn)了政府民主管理與民眾自主行使權(quán)利相結(jié)合的現(xiàn)代行政精神，更是日益受到重視。而現(xiàn)實(shí)中行政調(diào)解范圍的狹窄性和行政調(diào)解協(xié)議效力的非強(qiáng)制執(zhí)行性，大大削弱了其在糾紛解決中的作用。因此，進(jìn)一步明確行政調(diào)解的適用范圍，并賦予行政調(diào)解協(xié)議一定的法律強(qiáng)制力，對(duì)其化解社會(huì)糾紛，解決社會(huì)矛盾，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、協(xié)調(diào)、快速發(fā)展具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)行政調(diào)解的內(nèi)涵及特點(diǎn)

從廣義上理解，行政調(diào)解是指行政主體參與主持的。以國(guó)家法律法規(guī)、政策和公序良俗為依據(jù)，以受調(diào)解雙方當(dāng)事人自愿為前提，通過(guò)勸說(shuō)、調(diào)停、斡旋等方法促使當(dāng)事人友好協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，消除糾紛的一種調(diào)解機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行的法律制度中尚沒(méi)有關(guān)于行政調(diào)解的專門(mén)法律規(guī)定，大多散見(jiàn)于《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》等專門(mén)的程序法及其司法解釋和《婚姻法》、《道路交通安全法》、《治安管理處罰法》等法律及《行政復(fù)議法實(shí)施條例》、《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》、《道路交通安全法實(shí)施條例》等行政法規(guī)中。此外，《交通事故處理程序規(guī)定》等規(guī)章中也有相關(guān)的具體規(guī)定。從我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定來(lái)看，行政調(diào)解具有以下特點(diǎn)。

1.行政性。行政調(diào)解是行政主體行使職權(quán)的一種方式。它的主體是依法享有行政職權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和一些經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的組織。在我國(guó)目前的法律體系中，基本上都將行政調(diào)解的主體設(shè)定在行政機(jī)關(guān)，而對(duì)于法律法規(guī)授權(quán)組織行使行政調(diào)解職權(quán)的規(guī)定較少。

2.專業(yè)性。隨著經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)分工呈現(xiàn)出越來(lái)越細(xì)致化和專業(yè)化的特征，有些分工細(xì)致化的程度已經(jīng)達(dá)到了使普通非專業(yè)人士難以掌握的程度。而對(duì)于相關(guān)的行政主體來(lái)說(shuō)，憑借其專業(yè)化的知識(shí)、處理此類糾紛的日常經(jīng)驗(yàn)積累和對(duì)此類規(guī)則經(jīng)常運(yùn)用而帶來(lái)的熟練程度，使其可以快速高效的解決此類糾紛。

3.綜合性。現(xiàn)實(shí)生活中，產(chǎn)生糾紛的原因總是多種多樣的，社會(huì)的復(fù)雜性，也就決定了糾紛的多樣性。一個(gè)事件引發(fā)的糾紛，可能涉及多種法律關(guān)系，既是民事的，又是行政的。由于行政機(jī)關(guān)在處理糾紛過(guò)程中可以一并調(diào)解民事糾紛，可以在民事責(zé)任與行政責(zé)任之間進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)適，這不僅可以避免重復(fù)勞動(dòng)，而且有利于促進(jìn)糾紛的最終和迅速解決。

4.權(quán)威性。行政權(quán)力的強(qiáng)制性使行政機(jī)關(guān)具有天然的權(quán)威，且在我國(guó)公民社會(huì)不發(fā)達(dá)的情況下，老百姓對(duì)政府的權(quán)威感和依賴感尤其強(qiáng)烈。這將促使當(dāng)事人認(rèn)真考慮行政機(jī)關(guān)在糾紛解決過(guò)程中的各種建議、指示和決定，促使糾紛的合理解決。

5.自愿性。行政調(diào)解程序的啟動(dòng)運(yùn)行以至被執(zhí)行，完全是行政管理相對(duì)方之間合意的結(jié)果。在行政調(diào)解中行政主體是以組織者和調(diào)解人的身份出現(xiàn)，它的行為只表現(xiàn)為一種外在力量的疏導(dǎo)教育勸解協(xié)調(diào)。是否申請(qǐng)調(diào)解、是否達(dá)成協(xié)議以及達(dá)成什么樣的協(xié)議，當(dāng)事人完全是自愿的，行政主體不能強(qiáng)迫。

6.非強(qiáng)制性。行政調(diào)解屬于訴訟外活動(dòng)。在一般情況下，行政調(diào)解協(xié)議主要是靠雙方當(dāng)事人的承諾信用和社會(huì)輿論等道德力量來(lái)執(zhí)行。調(diào)解協(xié)議一般不具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，調(diào)解協(xié)議的實(shí)施過(guò)程中，遭到行政相對(duì)方的拒絕，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行。

二、我國(guó)行政調(diào)解的適用范圍

(一)行政爭(zhēng)議案件

對(duì)于行政調(diào)解行政糾紛的分歧比較大，現(xiàn)有的法律只肯定了對(duì)行政賠償和行政補(bǔ)償糾紛的行政調(diào)解。但是。隨著行政法觀念的改變。筆者認(rèn)為部分行政糾紛也可以進(jìn)行行政調(diào)解。首先，現(xiàn)代行政已經(jīng)從權(quán)力行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，政府更多的是為市民社會(huì)提供一種公共產(chǎn)品。這種行政模式要求行政相對(duì)方積極的加入到行政管理中，政府與民眾進(jìn)行民主協(xié)商，根據(jù)民眾提出的建議和要求，做出行政決定，分配公共產(chǎn)品。行政糾紛被調(diào)解，正是對(duì)不符合公共服務(wù)的行政行為的糾偏，是民眾參與政府管理社會(huì)的新型行政手段的體現(xiàn)。其次，由于自由裁量權(quán)的存在，行政行為內(nèi)容的幅度范圍很大，很可能由于程度把握不準(zhǔn)確而引起與行政相對(duì)人的糾紛。行政自由裁量權(quán)不僅僅存在于行政行為的決策階段，在行政行為做出后，行政主體也有在裁量幅度內(nèi)重新修改的權(quán)利。行政主體與相對(duì)方進(jìn)行調(diào)解，實(shí)際上是重新確定裁量幅度，改良行政行為的活動(dòng)。最后，從實(shí)踐中看，很多行政糾紛發(fā)生的原因是由于行政機(jī)關(guān)利用其優(yōu)越地位，有意識(shí)地或無(wú)意識(shí)地給當(dāng)事人造成困難，而這種困難可以由于行政機(jī)關(guān)改變態(tài)度而消滅。同時(shí)，行政主體享有的行政職權(quán)并不都是職權(quán)職責(zé)的合一，其中一部分是具有權(quán)利性質(zhì)的行政權(quán)。對(duì)具有權(quán)利性質(zhì)的行政職權(quán)，行政主體可以在法定范圍內(nèi)自由處分。當(dāng)然，基于各種現(xiàn)實(shí)因素限制，行政主體不可能對(duì)所有行政糾紛進(jìn)行調(diào)解。行政調(diào)解適用行政爭(zhēng)議案件主要包括以下幾種類型。

1.內(nèi)部行政糾紛案件。發(fā)生在具體行政隸屬關(guān)系內(nèi)部各單位成員之間的有關(guān)行政爭(zhēng)議，這類爭(zhēng)議適用調(diào)解更容易解決。

2.行政合同糾紛案件。行政合同是指行政主體以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對(duì)一方就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。行政合同既具有行政性，又具有合意性。行政合同訂立后，相對(duì)方可以對(duì)合同的內(nèi)容提出修正的建議，行政機(jī)關(guān)也可以作出一定的讓步。因此，對(duì)因行政合同引起的爭(zhēng)議可以進(jìn)行調(diào)解。

3.不履行法定職責(zé)糾紛案件。通常有四種情形，即行政機(jī)關(guān)拒絕履行法定義務(wù)、遲延履行法定義務(wù)、不正當(dāng)履行法定義務(wù)或逾期不予答復(fù)。根據(jù)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)行使特定的行政職權(quán)時(shí)必須讓其承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)既不得放棄更不能違反。經(jīng)法院或上級(jí)行政機(jī)關(guān)主持調(diào)解而自動(dòng)履行職責(zé)，相對(duì)人獲得救濟(jì)，就可避免再次或敗訴危險(xiǎn)。因此，調(diào)解機(jī)制在此類案件中不存在障礙。

4.行政自由裁量糾紛案件。即相對(duì)人對(duì)行政主體在法定范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)做出的具體行政行為不服產(chǎn)生的爭(zhēng)議。因自由裁量的掌握幅度存在很大的伸縮空間，調(diào)解該類案件亦應(yīng)是適用的，并且是切實(shí)可行的。

5.行政賠償與補(bǔ)償糾紛案件。相對(duì)人對(duì)行政賠償和行政補(bǔ)償數(shù)額不服產(chǎn)生的爭(zhēng)議，因《行政訴訟法》已作出明確規(guī)定不再贅述。

(二)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件

勞動(dòng)爭(zhēng)議案件既不同于一般的行政爭(zhēng)議案件，也不同于一般的民事糾紛案件，具有自身獨(dú)特的特點(diǎn)：(1)在調(diào)整對(duì)象上，勞動(dòng)關(guān)系中存在著形式上平等與實(shí)質(zhì)上不平等的矛盾。(2)在調(diào)整方法上，多為強(qiáng)制性規(guī)范，確認(rèn)勞動(dòng)組織對(duì)違紀(jì)職工的紀(jì)律處分權(quán)，同時(shí)貫徹保護(hù)弱小一方勞動(dòng)者利益的基本原則。(3)在社會(huì)影響上，勞動(dòng)關(guān)系既涉及勞動(dòng)者的切身利益，又關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，涉及面較廣。勞動(dòng)行政主管部門(mén)以及地方政府相關(guān)行政部門(mén)和事業(yè)單位，對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件進(jìn)行調(diào)解可充分發(fā)揮其權(quán)威性、專業(yè)性、公正性、效率性的優(yōu)勢(shì)，既可以及時(shí)有效地處理用人單位的違法行為，維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。又可以向企業(yè)發(fā)出行政建議，有效地宣傳勞動(dòng)法律法規(guī)規(guī)章和政策，指導(dǎo)企業(yè)完善相關(guān)規(guī)章制度，更直接地預(yù)防勞動(dòng)爭(zhēng)議的再次發(fā)生。具體的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件包括以下幾種類型。

1.去職爭(zhēng)議案件。用人單位開(kāi)除、除名、辭退勞動(dòng)者，或者勞動(dòng)者辭職、自動(dòng)離職發(fā)生的爭(zhēng)議。

2.勞動(dòng)合同爭(zhēng)議案件。包括履行、變更、解除、終止、續(xù)訂合同、合同效力的確認(rèn)以及事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系等過(guò)程中所發(fā)生的爭(zhēng)議。如果勞動(dòng)者與用人單位之間沒(méi)有訂立書(shū)面勞動(dòng)合同，但已形成事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，因事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系而發(fā)生的糾紛也屬于此類爭(zhēng)議。

3.勞動(dòng)待遇爭(zhēng)議案件。主要包括：一是勞動(dòng)條件待遇糾紛，即執(zhí)行國(guó)家有關(guān)工資、工時(shí)與休息休假、安全與衛(wèi)生、勞動(dòng)保護(hù)、以及職業(yè)教育培訓(xùn)等規(guī)定所發(fā)生的爭(zhēng)議；二是社會(huì)保險(xiǎn)待遇糾紛，即養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)待遇等；三是社會(huì)福利待遇糾紛，即按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給付勞動(dòng)者的各項(xiàng)福利待遇。

4.其他爭(zhēng)議案件。法律、法規(guī)規(guī)定的其他勞動(dòng)爭(zhēng)議以及許多新類型的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件。

(三)民事糾紛案件

對(duì)行政調(diào)解是否可以介入民事糾紛案件。目前主要有三種觀點(diǎn)：(1)行政調(diào)解不能適用民事糾紛案件。行政權(quán)力只能用于行政管理。而不能過(guò)多介入處理民事糾紛；應(yīng)主要通過(guò)訴訟解決民事糾紛，否則便有違法治的原則，也會(huì)為行政權(quán)的濫用創(chuàng)造條件。(2)行政調(diào)解適用一切民事糾紛案件。凡是涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的民事糾紛以及一切權(quán)屬和利益糾紛，都可以納入行政調(diào)解范圍。(3)行政調(diào)解應(yīng)限于與行政管理相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議。凡是與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛，只要當(dāng)事人愿意行政調(diào)解，有管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)均可對(duì)之進(jìn)行調(diào)解。行政調(diào)解不適用民事糾紛案件的觀點(diǎn)已于實(shí)際不符。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)調(diào)解治安糾紛、醫(yī)療糾紛、交通事故糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛以及行政活動(dòng)中附帶民事糾紛的現(xiàn)象已非常普遍。而行政調(diào)解適用一切民事糾紛案件的觀點(diǎn)顯然范圍又太寬。行政機(jī)關(guān)主要履行行政管理和行政服務(wù)功能。將一切民事糾紛案件交由行政調(diào)解不但不符合行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)和定位，還會(huì)混淆行政調(diào)解與人民調(diào)解、仲裁、訴訟的界限。筆者認(rèn)為納入行政調(diào)解的民事?tīng)?zhēng)議應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備二個(gè)條件：一是在行政行為實(shí)施的過(guò)程中；二是與行政職權(quán)有關(guān)的案件。一般而言，在行政行為實(shí)施的過(guò)程中與行政職權(quán)有關(guān)的民事糾紛，本身屬于相關(guān)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)管理范圍。相關(guān)行政機(jī)關(guān)一般也能夠提供解決該糾紛所需要的專業(yè)技術(shù)，更容易使當(dāng)事人信服。而對(duì)于許多突發(fā)性的民事糾紛。在第一時(shí)間趕到第一現(xiàn)場(chǎng)獲取第一手證據(jù)的是負(fù)有行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，該類糾紛由行政機(jī)關(guān)調(diào)解解決，符合及時(shí)便利的原則，同時(shí)也能保證調(diào)查取證的準(zhǔn)確性。具體包括以下類型。

1.行政管理相對(duì)人既違反行政管理秩序又侵害他人合法權(quán)益的民事糾紛，如行政治安糾紛、環(huán)境污染糾紛、醫(yī)療事故糾紛、電信服務(wù)糾紛、電力服務(wù)糾紛、產(chǎn)品質(zhì)量糾紛、侵犯消費(fèi)者權(quán)益糾紛、農(nóng)村承包合同糾紛、廣告侵權(quán)糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛等。此類民事糾紛一般具有民事侵權(quán)和行政違法雙重屬性，行政機(jī)關(guān)介人此類民事糾紛的緣由是其對(duì)當(dāng)事人的投訴或者請(qǐng)求負(fù)有回應(yīng)的義務(wù)，對(duì)違法行為負(fù)有查處的責(zé)任。行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職責(zé)時(shí)，可附帶對(duì)行政違法行為引發(fā)的民事糾紛進(jìn)行調(diào)解，有利于及時(shí)化解糾紛，保護(hù)受害人的合法權(quán)益。

2.行政機(jī)關(guān)具有裁決權(quán)、確認(rèn)權(quán)的民事糾紛，如土地權(quán)屬爭(zhēng)議、海域使用權(quán)爭(zhēng)議、林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議、企業(yè)名稱爭(zhēng)議、知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議(著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)、專利權(quán)、集成電路布圖設(shè)計(jì)、植物新品種、地理標(biāo)志等)、拆遷補(bǔ)償爭(zhēng)議、企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)糾紛等。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)在對(duì)這類糾紛進(jìn)行裁決、確認(rèn)前，都會(huì)先行調(diào)解。

3.對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序可能產(chǎn)生重大影響的民事糾紛，如涉及人員較多的勞資糾紛、影響較大的合同糾紛等。對(duì)此類糾紛主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

三、我國(guó)行政調(diào)解的法律效力

(一)行政調(diào)解協(xié)議效力的現(xiàn)狀考察

司法實(shí)踐中，行政調(diào)解協(xié)議的效力分兩種情況：(1)不具有法律強(qiáng)制力。“行政調(diào)解協(xié)議主要靠雙方當(dāng)事人的承諾、信用和社會(huì)輿論等道德力量來(lái)執(zhí)行，不能因經(jīng)過(guò)了行政調(diào)解便限制當(dāng)事人再申請(qǐng)仲裁或另行的權(quán)利。”即行政調(diào)解協(xié)議一般不具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力，一方當(dāng)事人在達(dá)成調(diào)解協(xié)議后反悔的，另一方當(dāng)事人無(wú)權(quán)請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)或法院強(qiáng)制執(zhí)行，而只能以原爭(zhēng)議向人民法院提訟。(2)承認(rèn)部分行政調(diào)解協(xié)議的法律效力。我國(guó)《治安管理處罰法》第9條規(guī)定：“對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的。公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對(duì)違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事?tīng)?zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟。”江蘇省高級(jí)人民法院2001年全省民事審判工作座談會(huì)紀(jì)要第七部分第九條規(guī)定：“就道路交通事故損害賠償或者一般人身?yè)p害賠償，當(dāng)事人自行達(dá)成和解協(xié)議，或者在公安機(jī)關(guān)主持下達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，一方反悔向人民法院的，應(yīng)保護(hù)其訴權(quán)。但其不能證明在訂立協(xié)議時(shí)具有無(wú)效或者可撤銷(xiāo)情形的，應(yīng)認(rèn)定協(xié)議有效。”這里，確認(rèn)了公安機(jī)關(guān)調(diào)解的部分治安案件賠償協(xié)議、交通事故損害賠償協(xié)議以及一般人身?yè)p害賠償協(xié)議這種特定的行政調(diào)解協(xié)議具有法律約束力。

總的來(lái)看，行政調(diào)解協(xié)議基本上不具有法律約束力。當(dāng)事人對(duì)達(dá)成的協(xié)議可以任意違反或再行尋求司法救濟(jì)。然而，無(wú)法律約束力及缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行力已經(jīng)給行政調(diào)解帶來(lái)了較大的負(fù)面影響。一方面使行政調(diào)解的糾紛解決功能盡失，大量糾紛在實(shí)質(zhì)上直接涌入訴訟程序，導(dǎo)致法院系統(tǒng)不堪重負(fù)，案件積壓現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重浪費(fèi)了司法資源，大大降低了利用司法資源解決重大疑難案件的能力。另一方面也使行政機(jī)關(guān)調(diào)解糾紛的積極性下降。行政權(quán)力自古以來(lái)就在我國(guó)發(fā)揮著調(diào)解糾紛的作用，但由于調(diào)解協(xié)議本身不具有任何的法律效力，所以往往出現(xiàn)調(diào)解人員費(fèi)了很大的力氣才調(diào)解成功而達(dá)成的調(diào)解協(xié)議。最終卻因?yàn)楫?dāng)

事人的反悔而導(dǎo)致調(diào)解努力白白浪費(fèi)的現(xiàn)象比比皆是。這既挫傷了行政機(jī)關(guān)參與調(diào)解民事糾紛的積極性，又浪費(fèi)了大量的行政資源。

(二)行政調(diào)解協(xié)議效力的改革完善

2010年8月28日通過(guò)的《人民調(diào)解法》第31、33條規(guī)定：經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議。具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行。經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。人民法院依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議有效，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。人民調(diào)解委員會(huì)是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)以及企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要可設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)。群眾自治性組織組成的人民調(diào)解委員的調(diào)解協(xié)議具有法律約束力，而行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的行政調(diào)解協(xié)議卻無(wú)法律約束力。在傳統(tǒng)體制下，我國(guó)的行政權(quán)力一直處于較為強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)地位。行政機(jī)關(guān)不僅掌握著豐富的權(quán)力資源，在民眾心中也較有威望。老百姓有困難多把希望寄托于政府，對(duì)政府的處理結(jié)果也相對(duì)的尊重。因此。應(yīng)對(duì)行政調(diào)解協(xié)議的效力進(jìn)行改革與完善，使其具有一定的法律約束力。

1.調(diào)解協(xié)議具有良事合同效力。調(diào)解協(xié)議是雙方當(dāng)事人為妥善解決糾紛，在意思表示真實(shí)的基礎(chǔ)上自愿達(dá)成的一種協(xié)議。行政機(jī)關(guān)主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，作為民事法律行為的一種，一般符合民事法律行為的生效要件：(1)行為人具有相應(yīng)的民事行為能力；(2)意思表示真實(shí)；(3)不違反法律或者社會(huì)公共利益。因此，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字蓋章后具有民事合同性質(zhì)，任何一方都不應(yīng)擅自變更或解除，違反的應(yīng)向?qū)Ψ匠袚?dān)違約責(zé)任。對(duì)調(diào)解協(xié)議的無(wú)效、可變更、可撤銷(xiāo)只能由當(dāng)事人達(dá)成一致或通過(guò)法院實(shí)現(xiàn)。

2.允許約定調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。該調(diào)解書(shū)經(jīng)行政機(jī)關(guān)確認(rèn)、當(dāng)事人簽收后具有生效法律裁判的效力。除非當(dāng)事人能夠證明該協(xié)議是違背了自愿原則和損害國(guó)家集體和他人利益，則不能隨意撤銷(xiāo)或不履行，否則，對(duì)方有權(quán)直接向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。而不必再行。當(dāng)然，是否這樣約定由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定，行政調(diào)解主持人在調(diào)解時(shí)只須盡到提示義務(wù)即可。

3.調(diào)解協(xié)議的公證執(zhí)行效力。經(jīng)行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛調(diào)解后達(dá)成的具有給付內(nèi)容的協(xié)議，當(dāng)事人可以按照《公證法》的規(guī)定，申請(qǐng)公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力。債務(wù)人不履行或不適當(dāng)履行具有強(qiáng)制執(zhí)行效力的公證文書(shū)的，債權(quán)人可以依法向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。

篇7

（全文共6586字）

以下正文：

一、行政調(diào)解的概念和功能

（一）行政調(diào)解的概念分析

我國(guó)的調(diào)解制度一般包括司法調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解三種。三者主持實(shí)施的主體不同，其中司法調(diào)解是人民法院所主持實(shí)施的，人民調(diào)解是一種民間解決糾紛的方式，而行政調(diào)解是由行政機(jī)關(guān)出面主持的調(diào)解。

關(guān)于行政調(diào)解的概念，學(xué)界主要有以下觀點(diǎn)：（1）行政調(diào)解也稱政府調(diào)解，是在行政機(jī)關(guān)主持下，以說(shuō)服教育的方法，使糾紛在雙方當(dāng)事人互相諒解的基礎(chǔ)上獲得解決的一種法律制度。 （2）行政調(diào)解是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)出面主持的，以國(guó)家法律和政策為依據(jù)，以自愿的原則，通過(guò)說(shuō)服教育等方法，促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商、互讓互諒、達(dá)成協(xié)議、消除糾紛的訴訟外調(diào)解活動(dòng)。 （3）行政調(diào)解是指由國(guó)家行政組織出面主持的，以國(guó)家法律、政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過(guò)說(shuō)服教育等方法，促使?fàn)幾h雙方當(dāng)事人互讓互諒、達(dá)成協(xié)議，從而解決爭(zhēng)議的方式和活動(dòng)。

借鑒學(xué)者們的定義，結(jié)合筆者對(duì)行政調(diào)解的理解，本文將行政調(diào)解界定為：由行政主體出面主持的，以國(guó)家法律、法規(guī)和政策為依據(jù)，以自愿為原則，以平等主體之間的民事?tīng)?zhēng)議為對(duì)象，通過(guò)說(shuō)服教育等方法，促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商、互讓互諒、達(dá)成協(xié)議，消除糾紛的一種具體行政行為。

（二）行政調(diào)解的功能

調(diào)解是解決糾紛、建設(shè)和諧社會(huì)的重要途徑，行政調(diào)解是社會(huì)調(diào)解制度中的重要組成部分，它在我們當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變的時(shí)期更具有不可低估的作用，全面認(rèn)識(shí)、正確發(fā)揮行政調(diào)解的功能，也是我們推進(jìn)法治社會(huì)的重要途徑。當(dāng)前，行政調(diào)解的功能主要體現(xiàn)在：

1、加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府

行政調(diào)解有利于改變行政機(jī)關(guān)以行政命令等手段解決糾紛的形式——服從管理模式，弱化“管理”，強(qiáng)調(diào)服務(wù)與協(xié)調(diào)，體現(xiàn)出的是政府的服務(wù)理念。這有利于改善政府在民眾心中的形象，增強(qiáng)政府的親和力，增強(qiáng)民眾對(duì)政府的認(rèn)同感，提高人民群眾對(duì)政府的信任，從而促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，塑造服務(wù)型政府。

2、化解社會(huì)矛盾，推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)

訴訟雖然是法治社會(huì)最終的爭(zhēng)議解決方式，但并不能解決所有糾紛。除卻訴訟制度外，我們?nèi)孕枰渌闶裁匆员M可能便捷地解決社會(huì)糾紛，調(diào)解即承擔(dān)這樣的角色。在調(diào)解過(guò)程中，氣氛相對(duì)緩和，利于爭(zhēng)議雙方協(xié)商；并且調(diào)解本身沒(méi)有訴訟那樣強(qiáng)的程序性，完全以糾紛的解決為目的，因此具有及時(shí)性和便捷性，可以防止矛盾的擴(kuò)大化，同時(shí)也不影響調(diào)解不成而通過(guò)訴訟渠道進(jìn)行解決。

3、尋求糾紛雙方當(dāng)事人權(quán)益最大化

行政調(diào)解的目的是通過(guò)糾紛雙方當(dāng)事人的協(xié)商，找到對(duì)于二者而言最優(yōu)解決方式。行政調(diào)解在一定程度上擺脫了既有制度對(duì)于雙方利益的束縛，同時(shí)這種協(xié)商在行政主體的監(jiān)督下又不會(huì)偏離解紛的主題，因此更有利于當(dāng)事人利益。通過(guò)行政調(diào)解促成糾紛當(dāng)事人利益最大化，使社會(huì)資源解紛成本大大降低，展現(xiàn)出了良好解紛方式的特點(diǎn)。

4、節(jié)省司法資源，優(yōu)化糾紛解決路徑

司法資源是有限的，并非所有社會(huì)糾紛都需要通過(guò)司法途徑予以解決。調(diào)解可以使大量的民事糾紛止步于，在一定程度上減輕了法院的負(fù)擔(dān)。而且訴訟方式解決糾紛針對(duì)的只是原告的訴訟請(qǐng)求，不能解決訴訟請(qǐng)求以外的事項(xiàng)，因此具有一定的封閉性。行政調(diào)解實(shí)行自愿原則，相對(duì)于訴訟而言，程序性較弱，而解決糾紛的目的性較強(qiáng)，因此在調(diào)解過(guò)程中可以一并解決與爭(zhēng)議有關(guān)的各種問(wèn)題，從而在整體上具有開(kāi)放性，也能更為靈活地解決糾紛，而且這種方式對(duì)糾紛的解決往往比較徹底。

二、我國(guó)現(xiàn)行行政調(diào)解制度存在的問(wèn)題

行政調(diào)解作為一項(xiàng)重要的行政管理制度在社會(huì)生活的各個(gè)方面發(fā)揮著重要的作用，然而我國(guó)行政調(diào)解仍然存在諸多缺陷，需要在改革中進(jìn)一步完善，這也是完善行政管理體制的要求所在。

（一）有關(guān)行政調(diào)解的法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一性

在我國(guó)目前法律體系中，尚沒(méi)有一部統(tǒng)一的行政調(diào)解法，有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)定散見(jiàn)于各種法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件之中。規(guī)定行政調(diào)解制度的部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)，對(duì)有關(guān)行政調(diào)解的原則、職權(quán)范圍、程序等不盡一致；有些法律條文中都使用“行政調(diào)解”詞匯，但他們之間互不銜接，并且規(guī)定過(guò)于原則，缺乏可操作性。這種有關(guān)行政調(diào)解的法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一性的狀況有利于各地方、各部門(mén)針對(duì)具體情況采取靈活的方式進(jìn)行行政調(diào)解，但也存在著嚴(yán)重弊病。首先，行政調(diào)解在全國(guó)范圍內(nèi)缺乏統(tǒng)一的原則和總體的要求，也缺乏一個(gè)集中了跨地方、跨部門(mén)實(shí)踐智慧的制度模式來(lái)作為各方行政的指導(dǎo)。其次，只有部分地區(qū)和部門(mén)制定了有關(guān)行政調(diào)解的法規(guī)和規(guī)章，還有相當(dāng)數(shù)量的地區(qū)和部門(mén)有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)定存在空白，在缺乏全國(guó)性制度的現(xiàn)實(shí)下，這些地區(qū)和部門(mén)實(shí)際上很難進(jìn)行必要的行政調(diào)解。更重要的是，各地區(qū)各部門(mén)基于自身立場(chǎng)制定的規(guī)范，常常導(dǎo)致行政調(diào)解的權(quán)屬?zèng)_突。如對(duì)輕微刑事案件的調(diào)解，公安機(jī)關(guān)依職權(quán)可以對(duì)其進(jìn)行調(diào)解，而所在地的基層人民政府（如鄉(xiāng)政府）指派鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)、司法 助理員或機(jī)關(guān)有關(guān)人員，對(duì)其管轄地的輕微刑事糾紛也可以進(jìn)行調(diào)解。對(duì)于這些弊病，有關(guān)學(xué)者主張制定《行政調(diào)解法》，以建立一個(gè)和諧統(tǒng)一的行政調(diào)解制度體系。 筆者認(rèn)為，這上主張存在一定合理性，但也存在可商榷的地方。首先，法律的制定是一個(gè)系統(tǒng)、長(zhǎng)期的過(guò)程，而且制定之后修改較為困難，而行政調(diào)解本身形式多樣、方法靈活，未必適合通過(guò)高位階的法律予以調(diào)整，中央層次可以考慮由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)予以調(diào)整；第二，行政調(diào)解制度尚有很多值得探索的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性，發(fā)揮各地方的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)，各地方可以考慮制定一般性的行政調(diào)解規(guī)范，對(duì)行政調(diào)解制度進(jìn)行富有意義的探索。總之，應(yīng)該正視我國(guó)行政調(diào)解的法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一性的問(wèn)題，但也應(yīng)當(dāng)看到解決思路并不唯一，可以進(jìn)行多種嘗試。

（二）行政調(diào)解制度缺乏可操作性

我國(guó)有關(guān)行政調(diào)解的法律法規(guī)規(guī)定模糊，缺乏可操作性。第一，行政調(diào)解的范圍不確定，相關(guān)主體對(duì)于某些事項(xiàng)能否進(jìn)行調(diào)解、由誰(shuí)調(diào)解理解不盡一致，可能導(dǎo)致某些應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)解的事項(xiàng)未能得到及時(shí)處理。第二，調(diào)解的啟動(dòng)方式不明確，特別是依職權(quán)行政調(diào)解的啟動(dòng)條件不明晰，導(dǎo)致行政調(diào)解的出現(xiàn)頻率過(guò)低，眾多部門(mén)沒(méi)有形成明確的調(diào)解意識(shí)和成熟的調(diào)解技術(shù)。第三，行政調(diào)解的人員配備問(wèn)題未得到考慮或考慮不周全。不同性質(zhì)的工作部門(mén)其行政調(diào)解的人員配備應(yīng)存在區(qū)別。一些部門(mén)的工作性質(zhì)決定了其應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門(mén)的行政調(diào)解員進(jìn)行行政調(diào)解工作，一些部門(mén)僅由普通行政人員進(jìn)行行政調(diào)解即可。我國(guó)有關(guān)行政調(diào)解的法律法規(guī)中對(duì)這樣的不同情況考慮不足，在實(shí)踐中往往由各部門(mén)自主決定，導(dǎo)致行政調(diào)解未實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的效果；并且調(diào)解人員的素質(zhì)和培訓(xùn)問(wèn)題也未得到應(yīng)有的重視，調(diào)解人員素質(zhì)參差不齊。第四，行政調(diào)解相關(guān)回避機(jī)制沒(méi)有建立，可能存在調(diào)解調(diào)解一方存在利益關(guān)聯(lián)的情況，導(dǎo)致調(diào)解員不能作為中立第三方進(jìn)行調(diào)解，使調(diào)解不能實(shí)現(xiàn)公平公正。第五，大量的行政調(diào)解規(guī)范沒(méi)有規(guī)定明確的時(shí)間限制，對(duì)于允許提出行政調(diào)解請(qǐng)求的期間，決定是否受理行政調(diào)解申請(qǐng)的期間、做出行政調(diào)解決定的期間等均沒(méi)有明確的規(guī)定。第六，行政調(diào)解機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政調(diào)解所必要的權(quán)力配置考慮不足。例如行政調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)查取證權(quán)、對(duì)相關(guān)證據(jù)進(jìn)行鑒定和論證的權(quán)力以及邀請(qǐng)有關(guān)部門(mén)參與調(diào)解過(guò)程的職權(quán)等未獲得充分考量。第七，行政調(diào)解終止和終結(jié)的條件不夠清晰。其中最重要的兩個(gè)概念示獲得詳細(xì)界定。一是“視為拒絕調(diào)解”，在實(shí)踐中，五方無(wú)正當(dāng)理由缺席或者以其他方式表明退出調(diào)解的，往往視為拒絕調(diào)解。但何為無(wú)正當(dāng)理由，何為其他方式都需要具體說(shuō)明。二是“調(diào)解不成”，實(shí)踐中調(diào)解不成即終結(jié)調(diào)解，行政機(jī)關(guān)可能濫用調(diào)解不成的情形，導(dǎo)致本能夠通過(guò)調(diào)解解決的爭(zhēng)議未能合理化解。與前者相比，這更是行政調(diào)解缺席的一大難題。第八，行政調(diào)解過(guò)程中的信息保密制度未足完善。行政調(diào)解過(guò)程中各方主體難免接觸到大量的，其中部分信息可能屬于商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的范疇。任何一方主體對(duì)這些信息都應(yīng)負(fù)有保密的義務(wù)，不得泄露。這些問(wèn)題都是我們需要關(guān)注的行政調(diào)解實(shí)踐操作問(wèn)題。

（三）行政調(diào)解協(xié)議及其效力問(wèn)題未有定論

在我國(guó)法律體系中，大量有關(guān)行政調(diào)解的法律規(guī)范都要求各方當(dāng)事人達(dá)到調(diào)解協(xié)議，在糾紛形態(tài)日益復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)，可以預(yù)見(jiàn)的是調(diào)解協(xié)議也會(huì)成為一種日趨成熟的定紛止?fàn)幍姆绞健５牵瑢?duì)于行政調(diào)解是否需要達(dá)到某種形式的協(xié)議、調(diào)解協(xié)議具有什么樣的法律效力，不僅在法律規(guī)范中缺乏明確規(guī)定，在常理上也未有定論。有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)當(dāng)事人簽字的行政調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，當(dāng)事人不得隨便反悔，應(yīng)當(dāng)自覺(jué)履行；調(diào)解協(xié)議不經(jīng)人民法院按照法定程序的審查，不得撤銷(xiāo)。 另有學(xué)者認(rèn)為，行政調(diào)解的協(xié)議沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力，當(dāng)事人拒絕在行政調(diào)解協(xié)議上簽字或者反悔的，可以提起民事訴訟。 以上學(xué)者的見(jiàn)解基本代表了當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于行政調(diào)解協(xié)議效力的兩派主要觀點(diǎn)，當(dāng)然也不排除行政調(diào)解協(xié)議被賦予其他效力的可能。就目前行政調(diào)解的實(shí)踐來(lái)看，通常當(dāng)事人所達(dá)成的行政調(diào)解協(xié)議并不具有法定效力，但當(dāng)事人可以在達(dá)成行政調(diào)解協(xié)議的同時(shí)，進(jìn)行諸如修改合同、訂立契約等民事法律行為來(lái)保證行政調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容得到履行。

但這種做法也存在著弊端。首先，行政調(diào)解協(xié)議中很多內(nèi)容不能為民事法律行為所承載，導(dǎo)致調(diào)解協(xié)議中的部分內(nèi)容無(wú)法保證得到履行。例如，攤販甲與攤販乙爭(zhēng)奪一處市場(chǎng)攤位，工商行政機(jī)關(guān)對(duì)此進(jìn)行調(diào)解，最終達(dá)成行政調(diào)解協(xié)議：現(xiàn)有的攤位歸甲，等市場(chǎng)增設(shè)新的攤位時(shí)，乙可以優(yōu)先獲得一處較好攤位。問(wèn)題在于，這一協(xié)議包含了對(duì)行政權(quán)的某種約束，因而無(wú)法通過(guò)民事合同的形式加以確定；但如果完全不賦予行政調(diào)解協(xié)議某種效力，當(dāng)事人對(duì)未來(lái)可期待獲得之利益又無(wú)法得到保障。這個(gè)例子從側(cè)面反映出一個(gè)深藏于行政調(diào)解制度中的難題：上述兩種學(xué)理思路和實(shí)踐中的通常做法均無(wú)法解決如何在行政調(diào)解協(xié)議中約束行政權(quán)力的問(wèn)題。此外，由于民事法律行為的標(biāo)的存在一定限制，也有一些行政權(quán)行為無(wú)法通過(guò)民事法律行為的途徑保障其履行。這也是我國(guó)行政調(diào)解制度目前存在的重要問(wèn)題。

三、我國(guó)行政調(diào)解制度的完善

（一）整合既有調(diào)解規(guī)范，建議較為統(tǒng)一的行政調(diào)解制度

如前所述，我國(guó)行政調(diào)解制度缺乏統(tǒng)一性，需要通過(guò)某種方式進(jìn)行整合。這種整合依集中程度的不同有以下幾種方式：一即前述制定《行政調(diào)解法》的方式，但前文已指出這種方式有可值得商榷的地方；二是由中央制度行政法規(guī)，各地方各部門(mén)根據(jù)實(shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則的方式進(jìn)行；三是由中央通過(guò)政策和規(guī)范性文件的方式協(xié)調(diào)各地方各部門(mén)有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)范，提出一般性的行政調(diào)解的原則、職權(quán)、程序等要求，通過(guò)指導(dǎo)性的手段促使分散的規(guī)范得到整合。從現(xiàn)實(shí)的情況看，第二種和第三種模式都是可以考慮的模式，從一致性和深思熟慮的程度看，第二種模式可能會(huì)因集中更多的實(shí)踐智慧、進(jìn)行更充分的反思和討論而更加趨于完善，而第三種模式則能夠更加迅速地啟動(dòng)和調(diào)整，對(duì)于實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題能夠采取更靈活的措施加以應(yīng)對(duì)。雖然它們存在這些差異，但實(shí)際上它們也有某種異曲同工之處，實(shí)質(zhì)的關(guān)鍵是要在兩個(gè)要點(diǎn)上達(dá)成統(tǒng)一：一是行政調(diào)解的職權(quán)劃分和范圍界定，二是行政調(diào)解協(xié)議對(duì)行政主體的約束力，只要這兩點(diǎn)能夠得到統(tǒng)一，兩種模式可以擇一為用甚至共同進(jìn)行，長(zhǎng)短互補(bǔ)。

（二）提升行政調(diào)解的人員素質(zhì)和相關(guān)技術(shù)

面對(duì)我國(guó)行政調(diào)解人力資源不足的現(xiàn)狀，有學(xué)者建議通過(guò)建立專門(mén)化、職業(yè)化的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)、組織或部門(mén)，通過(guò)專業(yè)化的方式加以解決。 ⑺筆者認(rèn)為這一主張頗和商榷，應(yīng)當(dāng)分情況來(lái)看待。若是不屬于行政管理過(guò)程中的民事?tīng)?zhēng)議，則由專業(yè)的調(diào)解主體進(jìn)行調(diào)解更為有效，如大多數(shù)的合同爭(zhēng)議；若是屬于行政管理過(guò)程中或與行政管理權(quán)力密切相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議，則由自身掌握行政管理實(shí)權(quán)的機(jī)構(gòu)或部門(mén)進(jìn)行調(diào)解才能取得調(diào)解的實(shí)效，如治安處罰、環(huán)境污染領(lǐng)域的調(diào)解，大多數(shù)行政調(diào)解屬于此種情形。鑒于以上情況，筆者建議采取以提升一般行政人員的調(diào)解技術(shù)和素質(zhì)為主、建立專業(yè)化的調(diào)解機(jī)構(gòu)為輔的方式來(lái)完善行政調(diào)解制度。這就要求我們重視對(duì)一般行政人員進(jìn)行行政調(diào)解方面的培訓(xùn)，并且注意及時(shí)將行政調(diào)解的一般技術(shù)加以制度化。

（三）完善行政調(diào)解程序

對(duì)于完善行政調(diào)解制度而言，尤為重要的一點(diǎn)就是完善行政調(diào)解程序。第一，要明確行政調(diào)解的啟動(dòng)方式。規(guī)定廣泛的依職權(quán)啟動(dòng)行政調(diào)解的權(quán)力；并且規(guī)定不得拒絕調(diào)解的原則，使依申請(qǐng)啟動(dòng)行政調(diào)解的渠道更加暢通。第二，要建立行政調(diào)解中的回避機(jī)制，對(duì)于以行政調(diào)解事項(xiàng)有利益關(guān)聯(lián)的調(diào)解人員，考慮到調(diào)解工作靈活的特殊需要，該類人員可不主動(dòng)回避，但相對(duì)人可申請(qǐng)其回避，經(jīng)審查后確實(shí)存在利害關(guān)系的，被申請(qǐng)人必須回避。這樣可以更好的處理行政調(diào)解過(guò)程中的回避問(wèn)題。第三，要明確行政調(diào)解各個(gè)階段的期間限制。特別是要規(guī)定行政機(jī)構(gòu)受理調(diào)解申請(qǐng)的期限以及自受理調(diào)解申請(qǐng)至作出調(diào)解決定的期間限制；并且要明確行政調(diào)解對(duì)于特定糾紛是否產(chǎn)生中止、中斷以及其它時(shí)效方面的影響。第四，行政調(diào)解過(guò)程中的保密義務(wù)也需要得到周全的規(guī)定，不能停留在原則性和簡(jiǎn)單化的概括規(guī)定的程度。這里在區(qū)分兩種保密機(jī)制，一是防止機(jī)密材料類調(diào)解過(guò)程中過(guò)度暴露，二是建立泄露商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的責(zé)任追究機(jī)制。第五，明晰行政調(diào)解終止和終結(jié)的條件。最重要的是要詳細(xì)界定“視為拒絕調(diào)解”和“調(diào)解不成”兩個(gè)關(guān)鍵概念。對(duì)于前者，如果無(wú)法獲得當(dāng)事人明確的退出調(diào)解程序或拒絕調(diào)解的聲明，則應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)定調(diào)解主體聯(lián)系和催促該當(dāng)事人的方式和程序，對(duì)諸如登報(bào)、公告、掛號(hào)信、見(jiàn)證人等相關(guān)措施的應(yīng)用應(yīng)予以適當(dāng)規(guī)范。對(duì)于后者，要謹(jǐn)慎的規(guī)定一些具體標(biāo)準(zhǔn)，如對(duì)于雙方觀點(diǎn)爭(zhēng)執(zhí)不下的情形如何判斷，可以從實(shí)踐中總結(jié)出一些常見(jiàn)的情況作為參考。

篇8

關(guān)鍵詞：行政救濟(jì) 行政調(diào)解 分工和銜接

Key words:Administrative relief administration mediation division of labor and engagement

【中圖分類號(hào)】DF3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-7069（2009）-06-0021-02

一、有關(guān)行政救濟(jì)的基本知識(shí)

1 、我國(guó)目前的行政救濟(jì)途徑

（1）監(jiān)察救濟(jì)。相對(duì)人就行政侵權(quán)行為向政府系統(tǒng)的行政監(jiān)察部門(mén)申訴，請(qǐng)求救濟(jì)。 這種救濟(jì)途徑，相對(duì)人只能就行政違法、侵權(quán)的行政工作人員請(qǐng)求為之一定處理，如行政紀(jì)律處分，監(jiān)察機(jī)關(guān)同樣不能直接撤銷(xiāo)、變更一個(gè)具體行政行為，也不能裁決予以賠償，此種救濟(jì)屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)。

（2）復(fù)議救濟(jì)。復(fù)議救濟(jì)相對(duì)于法院救濟(jì)而言：前者為行政救濟(jì)，后者為訴訟救濟(jì)或司法救濟(jì)。復(fù)議救濟(jì)是指相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向作出具體行政行為的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或其設(shè)置的專門(mén)機(jī)構(gòu)申訴，請(qǐng)求救濟(jì)。復(fù)議救濟(jì)可以通過(guò)撤銷(xiāo)或變更違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，使相對(duì)人的權(quán)利得到保證。

（3）訴訟救濟(jì)。訴訟救濟(jì)是指相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向人民法院提訟，由人民法院對(duì)被訴具體行政行為進(jìn)行審查，對(duì)違法行為予以撤銷(xiāo)，造成損害判令賠償?shù)木葷?jì)途徑。

（4）。是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。

2 、調(diào)解制度的概念

調(diào)解作為一個(gè)法律術(shù)語(yǔ)，包含三種類型的調(diào)解，即民間調(diào)解、行政調(diào)解和法院調(diào)解。本文主要從行政調(diào)解的角度來(lái)探討。

行政調(diào)解是指在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，由行政機(jī)關(guān)主持，以國(guó)家法律、法規(guī)為依據(jù)，通過(guò)對(duì)爭(zhēng)議雙方的說(shuō)服與勸導(dǎo)，促使雙方當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議的活動(dòng)。它有利于保護(hù)當(dāng)事人的利益，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的和諧。行政調(diào)解的過(guò)程是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間相互監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)，通過(guò)將程度較輕的社會(huì)沖突納入行政調(diào)解的范圍，可以節(jié)約社會(huì)資源。

3 、行政調(diào)解在我國(guó)的現(xiàn)狀

我國(guó)目前在行政訴訟中除行政侵權(quán)賠償訴訟外均不適用調(diào)解制度，例如《行政訴訟法》第50條規(guī)定，“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。” 主要是為了防止行政主體利用其特殊地位而迫使相對(duì)人放棄其合法的訴訟請(qǐng)求，通過(guò)司法權(quán)來(lái)監(jiān)督、控制行政權(quán)的目的，但在實(shí)踐中存在很多通過(guò)協(xié)調(diào)方式處理行政案件的情形，一些國(guó)家成功的范例也為行政調(diào)解的實(shí)踐性提供了可能，它是有效保護(hù)相對(duì)方和國(guó)家公共利益的主要救濟(jì)途徑。

二、行政調(diào)解與其它救濟(jì)制度的比較

1 、行政調(diào)解與公力救濟(jì)的區(qū)別

（1）合意性不同。行政調(diào)解方式需當(dāng)事人的合意，而公力救濟(jì)只要有一方當(dāng)事人的請(qǐng)求就可以形成訴訟。

（2）程序不同。公力救濟(jì)比調(diào)解制度的程序繁瑣，導(dǎo)致成本過(guò)高；行政調(diào)解在適用程序和權(quán)利義務(wù)要求上為糾紛主體提供了更大的選擇空間，同時(shí)也降低了糾紛解決的成本。

（3）內(nèi)容不同。公力救濟(jì)以固有的法律為基礎(chǔ)來(lái)解決糾紛，容易發(fā)生沖突；行政調(diào)解解決糾紛更注重糾紛的實(shí)際情況，只要糾紛主體合意，在不違反法律、法規(guī)和政策的前提下，可以自由地決定糾紛的解決。

（4）對(duì)法條的重視程度不同。公力救濟(jì)中法官更關(guān)注法律條文的適用和普遍法律規(guī)則的確認(rèn)；而行政調(diào)解在解決糾紛時(shí)，除了法律規(guī)范和原則外，還考慮各種社會(huì)規(guī)范，如公共道德、地方風(fēng)俗習(xí)慣和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。

（5）行使主體不同。公力救濟(jì)行使的主體是國(guó)家司法機(jī)關(guān)及其工作人員，而行政調(diào)解中的解決糾紛主體是自治性組織中的非官方工作人員。

（6）運(yùn)行方式不同。公力救濟(jì)中的國(guó)家公權(quán)力始終與強(qiáng)制力有關(guān)，主體在行使權(quán)力時(shí)可依法使用國(guó)家強(qiáng)制力；行政調(diào)解是在合意的前提下進(jìn)行的。

（7）自由度不同。公力救濟(jì)須嚴(yán)格依照法律來(lái)進(jìn)行，而行政調(diào)解是當(dāng)事人把糾紛交給社會(huì)來(lái)解決，是公民參與糾紛解決的一種重要形式。

2 、行政調(diào)解的優(yōu)勢(shì)

行政調(diào)解制度作為一種訴訟外的糾紛解決機(jī)制，是一種全新的救濟(jì)途徑，主要表現(xiàn)在：

（1）降低糾紛解決的成本，提高了效率。由于訴訟過(guò)程需要龐大的訴訟費(fèi)用，使得當(dāng)事人的壓力增加，進(jìn)行行政調(diào)解節(jié)省了糾紛過(guò)程中的資本耗費(fèi)，并提高了辦案效率。

（2）由于歷史的原因，往往在現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)厭訴的情形，訴訟要求嚴(yán)格按法律解決糾紛，容易造成當(dāng)事人之間的對(duì)抗性局面，行政調(diào)解的出現(xiàn)可以促進(jìn)協(xié)調(diào)。

（3）具有事先、事中及事后救濟(jì)的功效。訴訟救濟(jì)是一種事后救濟(jì)，行政調(diào)解制度具有在事前、事中、事后避免或解決糾紛的功能，可以節(jié)約訴訟成本的耗費(fèi)，使當(dāng)事人的合法權(quán)益得到最大程度的保護(hù)，促進(jìn)社會(huì)和諧。

3 、行政調(diào)解與私力救濟(jì)的區(qū)別

（1）與制度的比較

制度作為一種新興的救濟(jì)途徑，是人民群眾通過(guò)上訪得到領(lǐng)導(dǎo)的重視來(lái)解決糾紛，維護(hù)當(dāng)事人利益的手段，與行政調(diào)解制度均屬于非正式的糾紛解決機(jī)制，但的效率無(wú)行政調(diào)解高，且不能很好的便利便民。行政調(diào)解制度以合意為本位，協(xié)調(diào)性強(qiáng)，大大地降低了解決行政糾紛的成本。

（2）與行政復(fù)議制度的比較

行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我糾錯(cuò)制度，具有監(jiān)督性，但與行政調(diào)解制度相比不具有公信力。行政調(diào)解具有極強(qiáng)的效率，把行政爭(zhēng)議解決在復(fù)議立案階段和審查活動(dòng)中，大大節(jié)約了復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)事人人力物力，提高了行政效率，通過(guò)行政調(diào)解達(dá)成的協(xié)議更容易解決，它可以防止訴累，避免行政爭(zhēng)議傳遞到司法程序；行政調(diào)解體現(xiàn)公正性，可以緩和行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人的關(guān)系；將行政調(diào)解引入行政復(fù)議制度，可靈活的選擇相對(duì)人容易接受的方式來(lái)要求相對(duì)人承擔(dān)責(zé)任。

三、我國(guó)行政調(diào)解的現(xiàn)狀和展望

1 、我國(guó)行政調(diào)解的現(xiàn)狀

（1）在行政救濟(jì)體系中，我國(guó)的行政救濟(jì)非常繁雜且各救濟(jì)途徑的比重失調(diào)，同時(shí)群眾的法律素質(zhì)不高，造成行政救濟(jì)效率低下。

（2）各行政救濟(jì)制度分工不合理，且協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，在現(xiàn)實(shí)生活中容易出現(xiàn)重復(fù)受理、多頭受理、相互推諉的現(xiàn)象。

（3）訴訟作為行政救濟(jì)的終極程序，但能夠提訟的行政救濟(jì)范圍太窄，如果通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的救濟(jì)則缺乏可操作性，且隨意性較大。

（4）我國(guó)的相關(guān)救濟(jì)途徑使公民的權(quán)益不能得到很好的實(shí)現(xiàn)。例如在行政訴訟中由于會(huì)出現(xiàn)行政干預(yù)的情形，司法獨(dú)立得不到保護(hù)，而且立案門(mén)檻過(guò)高只限于具體行政案件，執(zhí)行力度過(guò)弱；關(guān)于行政復(fù)議，我國(guó)沒(méi)有相對(duì)統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，行政復(fù)議的工作由行政機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)，且復(fù)議機(jī)構(gòu)只有意見(jiàn)權(quán)而沒(méi)有決定權(quán)，且受案范圍狹窄，辦案程序簡(jiǎn)單，其機(jī)構(gòu)和人員配備不合理。

2 、對(duì)于我國(guó)行政調(diào)解制度的展望

由上可知，我們需要合理的安排各救濟(jì)途徑的比重，提高對(duì)行政調(diào)解制度的重視。現(xiàn)實(shí)過(guò)程中由于審理行政案件的專門(mén)性和權(quán)威性不強(qiáng)，可以通過(guò)設(shè)立專門(mén)的行政法院來(lái)處理行政糾紛案件，對(duì)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的監(jiān)督；降低復(fù)議的門(mén)檻，將抽象行政行為也納入具體的受案范圍；建立專門(mén)的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，明確行政調(diào)解的主體，通過(guò)法律明確規(guī)定調(diào)解的范圍，取消行政訴訟不適用調(diào)解的相關(guān)規(guī)定，使調(diào)解制度具有權(quán)威性，同時(shí)建立科學(xué)的調(diào)解程序，引入聽(tīng)證程序；修訂現(xiàn)有的法律，使行政救濟(jì)制度都有相應(yīng)的法律依據(jù)；建立行政救濟(jì)信息系統(tǒng)，使上下級(jí)行政救濟(jì)職能部門(mén)、各行政救濟(jì)職能部門(mén)之間信息流通，共同建立完整的行政救濟(jì)體系。

參考文獻(xiàn)：

[1]《行政法新說(shuō)》，張樹(shù)義主編，時(shí)事出版社1991年版。

[2]《比較憲法與行政法》，龔祥瑞，法律出版社1985年版。

[3]《比較憲法與行政法》，龔祥瑞，法律出版社1985年版。

[4]左衛(wèi)民、周長(zhǎng)軍：司法獨(dú)立新論，載《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲社版） 2003年第5期。

篇9

采取有效措施，建立健全各級(jí)政府負(fù)總責(zé)、政府法制機(jī)構(gòu)牽頭、各職能部門(mén)為主體的行政調(diào)解組織機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)各行政調(diào)解主體的工作開(kāi)展，積極引導(dǎo)行政相對(duì)人通過(guò)法定渠道反映訴求，依法化解矛盾糾紛，達(dá)到“六減少”，即行政爭(zhēng)議糾紛減少，行政訴訟案件減少，行政復(fù)議案件減少，涉法涉訴案件減少，減少，赴省進(jìn)京上訪案件減少，最終實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)帯附Y(jié)事了，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

二、行政調(diào)解組織體系

（一）成立行政調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組。市、縣（區(qū)）政府成立以分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，政府相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員的行政調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)所轄區(qū)域的行政調(diào)解工作，定期研究解決各行政調(diào)解主體開(kāi)展行政調(diào)解工作涉及到的重要問(wèn)題；研究、協(xié)調(diào)并處理由行政爭(zhēng)議引起的重大的、影響社會(huì)穩(wěn)定的糾紛。

（二）建立行政爭(zhēng)議調(diào)解工作機(jī)構(gòu)。根據(jù)市編委《關(guān)于設(shè)立市行政爭(zhēng)議調(diào)解中心的批復(fù)》（編〔〕50號(hào)），市設(shè)立行政爭(zhēng)議調(diào)解中心。主要職責(zé)是推動(dòng)全市行政調(diào)解體制建設(shè)，綜合指導(dǎo)、督促、協(xié)調(diào)行政調(diào)解工作，組織調(diào)處重大矛盾糾紛等。各縣（區(qū)）政府也要設(shè)立相應(yīng)行政爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)構(gòu)，落實(shí)辦公場(chǎng)所和調(diào)解人員，切實(shí)承擔(dān)起本區(qū)域行政調(diào)解工作職責(zé)，并積極推進(jìn)所屬部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）行政調(diào)解工作的開(kāi)展。

（三）政府各部門(mén)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮行政調(diào)解主體作用，特別是教育、公安、民政、人力社保、住建、城管、規(guī)劃、水利、農(nóng)林、海洋與漁業(yè)、衛(wèi)生、人口計(jì)生、環(huán)保、國(guó)土資源、食品藥品監(jiān)管、工商、質(zhì)監(jiān)等部門(mén)，是行政調(diào)解工作的重點(diǎn)單位，要按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，確定分管領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政調(diào)解工作，做到機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)“三落實(shí)”；要在機(jī)關(guān)內(nèi)部建立“接待人員調(diào)解、責(zé)任處室調(diào)解、分管領(lǐng)導(dǎo)調(diào)解、主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)解”的四級(jí)調(diào)解機(jī)制。政府其他部門(mén)也要按要求將行政調(diào)解工作落實(shí)到具體機(jī)構(gòu)和人員。

三、行政調(diào)解的原則

（一）自愿原則。行政調(diào)解要尊重當(dāng)事人意愿，不得強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解方式和調(diào)解結(jié)果。

（二）合法原則。行政調(diào)解要依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策，不能無(wú)原則調(diào)和，不能片面追求調(diào)解率，不能損害國(guó)家、集體和他人利益。

（三）公正、公平原則。組織行政調(diào)解的機(jī)關(guān)要保持中立，不偏袒，要保證各方當(dāng)事人平等協(xié)商，既要兼顧各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，又要說(shuō)服各方當(dāng)事人互諒互讓，相互理解。

（四）高效、便民原則。行政爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)構(gòu)在接到當(dāng)事人的調(diào)解申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)調(diào)解程序。對(duì)能夠達(dá)成調(diào)解協(xié)議的案件積極調(diào)解，對(duì)難以達(dá)成調(diào)解協(xié)議的案件積極引導(dǎo)其通過(guò)其它途徑解決。

（五）協(xié)作原則。按照“以防為主、調(diào)防結(jié)合、多種手段、協(xié)同作戰(zhàn)”的工作方針，把日常工作與行政調(diào)解、行政指導(dǎo)有機(jī)結(jié)合，主動(dòng)融入到“大調(diào)解”工作格局中。

四、行政調(diào)解的范圍和職責(zé)分工

（一）行政爭(zhēng)議。

市、縣（區(qū)）政府行政爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)構(gòu)承擔(dān)以下行政爭(zhēng)議的調(diào)解、和解工作。

1.就公民、法人和其他組織對(duì)市、縣（區(qū)）政府具體行政行為提起行政訴訟、行政復(fù)議的爭(zhēng)議開(kāi)展調(diào)解、和解工作；

2.就公民、法人和其他組織與行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織在履行行政職權(quán)過(guò)程中發(fā)生的糾紛，向市、縣（區(qū)）政府提起行政復(fù)議時(shí)進(jìn)行調(diào)解、和解處理；

3.對(duì)公民、法人和其他組織向局、行政效能投訴中心、法制辦等部門(mén)提起解決事項(xiàng)中涉及的行政爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解、和解處理；

4.承擔(dān)黨委、政府交辦和政府所屬行政機(jī)關(guān)提請(qǐng)的其他行政爭(zhēng)議的調(diào)解、和解工作。

其他行政機(jī)關(guān)承擔(dān)以下行政爭(zhēng)議的調(diào)解、和解工作。

1.就公民、法人和其他組織對(duì)本行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為引發(fā)的行政爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解、和解處理；

2.就公民、法人和其他組織與其下級(jí)行政機(jī)關(guān)或所屬法律法規(guī)授權(quán)組織在履行行政職權(quán)過(guò)程中發(fā)生的爭(zhēng)議，向其提起行政復(fù)議、、行政投訴時(shí)進(jìn)行調(diào)解、和解處理；

（二）與行政管理相關(guān)的民事糾紛。

各級(jí)政府部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，對(duì)下列屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的特定矛盾糾紛可以調(diào)解。市、縣（區(qū)）政府行政爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)單位開(kāi)展下列特定矛盾糾紛調(diào)解工作進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，必要時(shí)可直接參與調(diào)解。

1.依法可以調(diào)解的治安案件、交通事故損害賠償案件；

2.勞動(dòng)爭(zhēng)議、人事?tīng)?zhēng)議、安全生產(chǎn)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、城市管理方面發(fā)生的矛盾糾紛；

3.土地、林木、礦產(chǎn)、海域、灘涂、內(nèi)陸水域等自然資源經(jīng)營(yíng)、承包、流轉(zhuǎn)等過(guò)程中發(fā)生的矛盾糾紛；

4.消費(fèi)爭(zhēng)議、產(chǎn)品質(zhì)量糾紛、合同糾紛；

5.醫(yī)療糾紛；

6.其他依法可以調(diào)解的矛盾糾紛。

五、行政調(diào)解的程序

（一）行政調(diào)解的啟動(dòng)和受理。行政調(diào)解啟動(dòng)可以由一方當(dāng)事人申請(qǐng)，也可以由行政調(diào)解主體依職權(quán)提出。行政調(diào)解必須征得雙方當(dāng)事人同意，如矛盾糾紛涉及第三人的，還應(yīng)征得第三人同意。行政機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件，應(yīng)當(dāng)依法先行調(diào)解。已進(jìn)入司法程序的行政爭(zhēng)議案件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)組織調(diào)解、和解。因不符合調(diào)解條件而不予受理的，要向當(dāng)事人說(shuō)明理由。

（二）行政調(diào)解的實(shí)施。受理行政調(diào)解后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)，幫助當(dāng)事人正確行使自己的權(quán)利。實(shí)施調(diào)解時(shí)，要堅(jiān)持法、理、情并用，做好宣傳、疏導(dǎo)、說(shuō)服、勸解工作，引導(dǎo)當(dāng)事人互諒互讓、平等協(xié)商、達(dá)成協(xié)議，妥善解決矛盾糾紛。根據(jù)調(diào)解糾紛需要，行政機(jī)關(guān)可邀請(qǐng)人民調(diào)解組織、其他調(diào)解組織參與行政調(diào)解。

（三）制作行政調(diào)解文書(shū)。行政調(diào)解文書(shū)應(yīng)當(dāng)載明爭(zhēng)議糾紛事由、調(diào)解事項(xiàng)、事實(shí)、調(diào)解結(jié)果、申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人簽名或蓋章，并加蓋調(diào)解機(jī)構(gòu)印章。

（四）履行。達(dá)成調(diào)解、和解協(xié)議后，各方當(dāng)事人要積極履行。

（五）達(dá)不成調(diào)解協(xié)議的處理。一方當(dāng)事人或第三人不同意調(diào)解的，根據(jù)案件性質(zhì)，恢復(fù)或進(jìn)入其他處理程序。

六、具體工作要求

（一）建立聯(lián)席會(huì)議制度，發(fā)揮行政調(diào)解整體功能。市、縣（區(qū)）政府要建立行政爭(zhēng)議調(diào)解與、監(jiān)察、行政審判的聯(lián)席會(huì)議和工作銜接制度，通報(bào)工作情況，研究分析問(wèn)題，協(xié)調(diào)解決爭(zhēng)議，形成工作合力。聯(lián)席會(huì)議由市、縣（區(qū)）政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)召集。

篇10

【關(guān)鍵詞】

用“羞答答的玫瑰靜悄悄地開(kāi)”這句歌詞來(lái)形容我國(guó)行政審判調(diào)解制度是再恰當(dāng)不過(guò)的了。之所以“靜悄悄”，是因?yàn)槲覈?guó)行政法因強(qiáng)調(diào)“公權(quán)不可處分”而在實(shí)定法上明確禁止對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行調(diào)解。之所以“羞答答”，是因?yàn)榭嘤诜傻慕剐砸?guī)定，司法實(shí)踐中，法官不得不運(yùn)用庭外和解由當(dāng)事人撤訴來(lái)替代調(diào)解。之所以“開(kāi)”，是為了化解社會(huì)矛盾，定紛止?fàn)帲瑯?gòu)建和諧穩(wěn)定社會(huì)之需。由于審判實(shí)踐中行政案件撤訴率長(zhǎng)期居高不下，非正常撤訴的現(xiàn)狀為行政訴訟立法所始料不及，其弊端已是冰山一角，日益凸現(xiàn)，因而不能不引發(fā)我們對(duì)行政訴訟中存在“不適用調(diào)解制度”的合理性懷疑。有鑒于此，行政訴訟這片沃土中應(yīng)否引植調(diào)解這支艷麗而扎手的“玫瑰”，應(yīng)否任其綻放，已成了理論界與實(shí)務(wù)界激烈爭(zhēng)論與探討的一個(gè)論題。為了鼓勵(lì)社會(huì)矛盾的多元化解決，共創(chuàng)和諧社會(huì)，筆者試圖以所在法院近三年行政訴訟案件撤訴率不斷上升的現(xiàn)狀為窗口，透過(guò)行政訴訟理論與司法實(shí)踐脫節(jié)所生之尷尬困境，提出了行政訴訟中引入調(diào)解制度不僅具有理論基礎(chǔ)，而且還具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上，提出了行政訴訟中調(diào)解制度的運(yùn)行模式和適用原則，以引起理論界對(duì)調(diào)解價(jià)值的重視，并期對(duì)我國(guó)行政訴訟法的修改有所裨益。

一、“行政案件不適用調(diào)解”——現(xiàn)有理論之尷尬

《行政訴訟法》第五十條明文規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”據(jù)此，從實(shí)定法上看，我國(guó)沒(méi)有行政訴訟調(diào)解制度。但審判實(shí)踐中，大量案件是原、被告在法院默許乃至動(dòng)員后通過(guò)“案外和解”解決的，而原告在訴訟中撤回訴訟請(qǐng)求，實(shí)際上就是和解的一種表現(xiàn)形式。

從結(jié)案方式上，2003年至2005年間，行政訴訟撤訴案件每年以8%左右速度遞增。這個(gè)比率似乎在提醒我們，司法實(shí)踐中，大部分行政訴訟案件實(shí)際上用了“超出《行政訴訟法》第54條規(guī)定判決方式之外采取的、又無(wú)法直接辯明法院態(tài)度的第三條道路”[1]解決的。這種異化了的糾紛解決方式就是調(diào)解制度在現(xiàn)實(shí)中最生動(dòng)的寫(xiě)照，只不過(guò)最后以原告撤訴的合法形式來(lái)掩蓋“案外和解”的實(shí)際過(guò)程和內(nèi)容而已，禁止調(diào)解的規(guī)定在“案外和解”中被悄然規(guī)避。于是，就有了大量沒(méi)有調(diào)解書(shū)的調(diào)解存在。

當(dāng)然，僅從撤訴案件的表征上看，無(wú)法看出原告撤訴的真正動(dòng)因，也無(wú)法看出合議庭對(duì)撤訴案件的司法審查過(guò)程，但經(jīng)過(guò)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)不外乎三種情況：一是原告后，認(rèn)識(shí)到行政機(jī)關(guān)作出的處罰決定正確，因而主動(dòng)申請(qǐng)撤訴的；二是訴訟過(guò)程中，被告主動(dòng)撤銷(xiāo)或變更其原作出的具體行政行為，原告同意并自愿申請(qǐng)撤訴。這兩種撤訴均未受外力影響，系正常撤訴。三是非正常撤訴，并非原告心甘情愿，而是行政機(jī)關(guān)采取威脅、恫嚇、壓制或?qū)υ嫘惺乖V權(quán)設(shè)置障礙等手段迫使原告撤訴或法院審判人員發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法，為照顧行政機(jī)關(guān)面子，主動(dòng)找行政機(jī)關(guān)“交換意見(jiàn)”，建議行政機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為，以促成原告申請(qǐng)撤訴。顯然，高比率撤訴的背后隱藏著許多規(guī)避司法審查而又能自圓其說(shuō)的做法。一方面是法律的禁止性規(guī)定，另一方面行政訴訟案件卻大行其道地通過(guò)“案外和解”以撤訴方式結(jié)案，且頗受原、被告與法院的青睞和接受，行政訴訟理論遭遇司法實(shí)踐的此等尷尬，立法被如此虛置，這究竟是實(shí)踐走向了誤區(qū)，還是理論滯后效應(yīng)使然？調(diào)解結(jié)案的現(xiàn)實(shí)需求，豈是一個(gè)法條所能禁得了的。面對(duì)行政訴訟案件非正常撤訴背后隱藏的為行政訴訟立法所始料不及的突出問(wèn)題，與其讓這種變相的調(diào)解成為規(guī)避法律的工具，倒不如名正言順地從立法和制度上加以規(guī)范，以消弭目前理論與實(shí)踐脫節(jié)所生之尷尬。因此，行政訴訟中引入調(diào)解制度已勢(shì)在必行，法律不應(yīng)對(duì)此再持漠然或否定態(tài)度。

二、行政訴訟中調(diào)解制度的引入——從理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)來(lái)考察

（一）行政訴訟中引入調(diào)解制度的理論基礎(chǔ)

“法律制度移植是一件復(fù)雜的系統(tǒng)工程，成功的法律制度移植必須充分考量制度本身的內(nèi)在機(jī)理和運(yùn)作的外在環(huán)境，不可貿(mào)然為之。”[2]為此，我們?cè)诜治鲂姓V訟中能否引入調(diào)解制度這個(gè)問(wèn)題時(shí)，也可從調(diào)解制度生成的內(nèi)在機(jī)理和其運(yùn)作的外在環(huán)境兩個(gè)方面進(jìn)行探討。

1、行政訴訟中調(diào)解制度生成的內(nèi)在機(jī)理

（1）行政自由裁量權(quán)的存在。行政自由裁量權(quán)是指在法律無(wú)詳細(xì)規(guī)定的條件下，行政主體可以依據(jù)事實(shí)，憑自己的判斷，在職權(quán)范圍內(nèi)，作出適當(dāng)行為的權(quán)力。[3]由于法律、法規(guī)不可能對(duì)某種具體行政行為的內(nèi)容、方式、程序等作出非常詳盡、具體、明確的規(guī)定，所以，立法中存在大量的不確定法律術(shù)語(yǔ)，如“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)較重”、“適當(dāng)”、“必要”等，這就使行政主體在法定職權(quán)范圍內(nèi)普遍擁有較大的自由裁量權(quán)。對(duì)某一違法行為的處置，往往有多個(gè)罰種和彈性較大的處罰幅度，有的甚至只有概括性的表述，只能由行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況自由酌情裁量，大量的自由裁量行政行為為行政主體行使一定的裁量權(quán)營(yíng)造了寬松的環(huán)境。如《食品衛(wèi)生法》第39條規(guī)定的行政罰款幅度為“處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒(méi)有違法所得的，處以1000元以上5萬(wàn)元以下的罰款。”在現(xiàn)代行政管理活動(dòng)中，我們不得不認(rèn)可行政主體擁有廣泛自由裁量權(quán)的必要性，否則就不利于行政職能的有效發(fā)揮和公平與效率原則的全面實(shí)施。但自由裁量不等于可以任意枉為。自由裁量行為要遵守兩條規(guī)則：一是不得超越自由裁量權(quán)的范圍，二是在權(quán)限范圍內(nèi)必須處置適當(dāng)、合理。[4]嚴(yán)格的羈束行政行為，既受實(shí)體規(guī)范的約束，又受程序規(guī)則的約束，不存在裁量的余地。[5]但隨著社會(huì)的變遷，嚴(yán)格的羈束性法律規(guī)定日漸減少，裁量行政行為規(guī)定比重逐漸加大，即使許多約束性規(guī)定也都含有裁量的成分。行政機(jī)關(guān)在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)處分其權(quán)力，即說(shuō)明行政相對(duì)人應(yīng)履行的義務(wù)具有變動(dòng)的可能性，這就使調(diào)解制度的引入成為可能。

（2）“公權(quán)不可處分”理論的缺失。“行政機(jī)關(guān)不得處分其法定職權(quán)，這是依法行政原則對(duì)行政主體在行政訴訟中的要求，指禁止行政被告出于訴訟勝負(fù)和其他動(dòng)機(jī)，放棄、交換法律賦予的管理職權(quán)和訴訟權(quán)利的基本規(guī)則。”[6]“行政行為未遵循法定權(quán)限，法定實(shí)現(xiàn)規(guī)則和法定程序的要求，均構(gòu)成對(duì)依法行政原則的違反，從而構(gòu)成對(duì)法治原則的違反。”[7]據(jù)此，傳統(tǒng)理論認(rèn)為調(diào)解制度的確立，即意味著行政機(jī)關(guān)拿行政權(quán)力與相對(duì)人討價(jià)還價(jià)，這不僅處分了行政權(quán)，也是對(duì)法治原則的違反。其實(shí)不然，雖然調(diào)解制度是建立在雙方當(dāng)事人可以自由處分權(quán)力的基礎(chǔ)上，但行政權(quán)力并非都是不可處分，且調(diào)解并不意味著行政機(jī)關(guān)的讓步和對(duì)權(quán)力的任意處分。從理論上說(shuō)，公權(quán)力隱有一定彈性，公共利益與個(gè)人利益亦非不可調(diào)和。在具有自由裁量權(quán)的行政行為中，行政主體對(duì)行政相對(duì)人的處理就表現(xiàn)出了一種處分權(quán)，這種處分權(quán)無(wú)非受到一定限制而已。行政職權(quán)的個(gè)案適用離不開(kāi)行政主體的掂量、比較、評(píng)估、權(quán)衡和決定，這本身就隱含了對(duì)行政職權(quán)的處分。行政機(jī)關(guān)在訴訟中擁有實(shí)體處分權(quán)，為了爭(zhēng)取與行政相對(duì)人的調(diào)解，可以有條件地行使實(shí)體處分權(quán)，但處分權(quán)的行使必須限定在行政機(jī)關(guān)依法擁有的法定職權(quán)范圍內(nèi)。在行政過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)只要不損害國(guó)家利益、公共利益的前提下，根據(jù)實(shí)際需要在行政程序階段和行政訴訟階段，完全可以自主地處置其行政職權(quán)。因此，“公權(quán)不可處分”的內(nèi)涵應(yīng)是“公權(quán)不可任意處分”，行政主體在某些方面對(duì)行政行為的有限處分權(quán)，可以說(shuō)是行政訴訟能引入調(diào)解制度的一個(gè)理論基礎(chǔ)。

2、域外行政訴訟和解制度的存在

一項(xiàng)全新的制度要想獲得適應(yīng)性和生命力，外在的運(yùn)作環(huán)境甚為重要。行政訴訟中適用和解，是一個(gè)國(guó)際慣例。綜觀世界各國(guó)，只有奧地利、意大利等極少數(shù)國(guó)家是禁止行政訴訟和解的，絕大多數(shù)國(guó)家主張行政訴訟可以和解。在德國(guó)、日本等傳統(tǒng)大陸法系國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)訴訟和解制度都表現(xiàn)出了前所未有的熱情。據(jù)臺(tái)灣學(xué)者蔡志方研究，法國(guó)和德國(guó)的行政法皆明文規(guī)定，可以有限度地進(jìn)行和解。《聯(lián)邦德國(guó)行政法院法》第106條規(guī)定：“只要參與人對(duì)和解標(biāo)的有處分權(quán)，為完全或部分終結(jié)訴訟，參與人可在法院作出筆錄，或在指定或委派的法官面前作出筆錄以達(dá)成和解。法庭和解也可以通過(guò)以法院、主審法官或編制報(bào)告法官建議作出的裁定形式，以書(shū)面方式在法院達(dá)成。”[8]據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)60年代，聯(lián)邦德國(guó)有25%-40%的行政案件是以調(diào)解方式解決的。[9]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政法由于大量借鑒了德國(guó)行政法理論，因而對(duì)訴訟和解制度的理解與德國(guó)較為一致，其在新的《行政訴訟法》中也用10個(gè)條文（從第219條到第228條）規(guī)定了行政訴訟和解制度，第219條規(guī)定：“當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)并不違反公益者，行政法院不問(wèn)訴訟程序如何，得隨時(shí)試行和解。受命法官或受托法官，亦同。”[10]學(xué)術(shù)界對(duì)訴訟和解在行政訴訟中的適用也是持首肯態(tài)度的。如翁岳生教授認(rèn)為，“處分主義在經(jīng)過(guò)一定限制后，并不至于危及依法行政原則的貫徹”[11]。盡管這些法律均未以“調(diào)解”冠之，而是以“和解”名之，但“在一定意義上，甚至可以說(shuō)它們（和解與調(diào)解）實(shí)質(zhì)上是同一事物，這一本質(zhì)上相同的事物之所以分別被設(shè)定為訴訟上的兩種不同制度，是由于人們?cè)跇?gòu)建訴訟制度是從不同的側(cè)面來(lái)認(rèn)識(shí)它，來(lái)為它定位。”[12]他山之石，可以攻玉，這些國(guó)家和地區(qū)法律中行政訴訟和解制度的存在對(duì)我國(guó)行政訴訟引入調(diào)解制度具有直接的參考和借鑒價(jià)值。

（二）行政訴訟中調(diào)解制度引入的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

目前，無(wú)論是從適合于訴訟調(diào)解生成的“本土資源”的存在來(lái)看，還是從博弈的角度來(lái)考量，在我國(guó)引入行政訴訟調(diào)解制度都是可行的。

1、行政訴訟引入調(diào)解制度符合國(guó)人傳統(tǒng)的訴訟文化

中國(guó)傳統(tǒng)法律以“無(wú)訟”、“息訟”為主基調(diào)，強(qiáng)調(diào)以德去刑，以調(diào)息訟，反映了對(duì)和諧人際關(guān)系的崇尚和對(duì)穩(wěn)定社會(huì)秩序的推崇，是對(duì)人類理想化之“大同”境界的一種樸素的執(zhí)著追求。[13]與西方人尚訟的觀念不同，中國(guó)人主張“和為貴”的傳統(tǒng)觀念，而調(diào)解恰恰滿足了這種觀念的需求。雙方當(dāng)事人在平和友好的氛圍下，通過(guò)法官的斡旋，促使雙方互諒互讓，化干戈為玉帛，不僅在法律上能使他們更理智地解決爭(zhēng)議，而且在心理上也能消除彼此的隔閡，為繼續(xù)交往創(chuàng)造和諧的氣氛。因此，“成則雙贏，不成也無(wú)輸方”的調(diào)解尤其符合中國(guó)傳統(tǒng)的訴訟文化，這種“和為貴”的崇尚和睦團(tuán)結(jié)的文化傳統(tǒng)使調(diào)解在中華民族幾千年的文明史中一直具有頑強(qiáng)的生命力，成為一朵根植于我國(guó)傳統(tǒng)法律文化沃土的奇葩，因此博得了“東方經(jīng)驗(yàn)”的美譽(yù)。而訴訟意味著和諧的破壞，意味著“贏了官司輸了關(guān)系”弊端的沉積，因而相對(duì)于調(diào)解而言只是退而求其次的下策。“當(dāng)事人合意解決糾紛的意義并不僅限于不傷和氣，維持良好關(guān)系和自動(dòng)履行義務(wù)，其受到重視的最重要原因在于能夠獲得‘雙贏’的效果，可能比判決結(jié)案更符合當(dāng)事人的利益。”[14]而且，“與訴訟不同之處在于，訴訟著眼于過(guò)去，而調(diào)解更強(qiáng)調(diào)未來(lái)，這樣調(diào)解協(xié)議對(duì)于仍想繼續(xù)保持某種關(guān)系如商業(yè)關(guān)系或雇傭關(guān)系的雙方而言，尤為重要。”[15]純粹由法院在認(rèn)定事實(shí)，適用法律，判明是非的基礎(chǔ)上對(duì)爭(zhēng)議對(duì)象作出強(qiáng)制性裁判：行政行為合法、適當(dāng)，則維持該行政行為；行政行為違法或不當(dāng)，就予以撤銷(xiāo)或變更，既無(wú)助于雙方對(duì)立情緒的完全消彌，還可能促成行政主體與相對(duì)人在以后管理活動(dòng)中再度滋生矛盾。因此，行政訴訟中運(yùn)用調(diào)解制度，尤其符合國(guó)人傳統(tǒng)的訴訟觀念。

2、行政訴訟引入調(diào)解制度有助于當(dāng)事人在風(fēng)險(xiǎn)博奕中實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化

就行政訴訟過(guò)程而言，實(shí)際上是行政主體與行政相對(duì)人相互進(jìn)行博弈的一個(gè)過(guò)程，目的是為了追求自身利益的最大化。行政主體與行政相對(duì)人雙方法律地位的平等是博弈的要求，是當(dāng)事人能自主地作出理性選擇并達(dá)到均衡的前提。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，博奕雙方為了使自己在博奕中獲得最大利益，必然要盡可能地收集其他博奕各方的信息，積極研究對(duì)策，預(yù)測(cè)對(duì)方的行為，從而優(yōu)化自己的戰(zhàn)略，增強(qiáng)自己一方討價(jià)還價(jià)的能力，并通過(guò)法律規(guī)則所提供的程序作出理性選擇。行政主體作為追求本部門(mén)利益最大化的理性人，為了實(shí)現(xiàn)利益的最大化，不惜損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益；行政相對(duì)人也作為追求利益最大化的理性人，為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化，它在保護(hù)個(gè)人利益的過(guò)程中能權(quán)衡利弊作出理性決策。行政訴訟的對(duì)抗性質(zhì)，使其成為一種博弈，即以求勝為目的的游戲和競(jìng)技。在這場(chǎng)以行政訴訟為背景的博弈中，參與人是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人，訴訟雙方在對(duì)抗中均可以采取一定的攻防進(jìn)退策略。而在進(jìn)入審判前，訴訟雙方可能的戰(zhàn)略組合有兩個(gè)：選擇正式審判或者選擇訴訟調(diào)解，參與人的收益如果量化的話，前者要么是100%，要么為0；后者的收益雖然達(dá)不到100%，但它可以避免出現(xiàn)收益為0的風(fēng)險(xiǎn)。在100%與0之間如何選擇，對(duì)雙方來(lái)說(shuō)就是風(fēng)險(xiǎn)博弈。[16]由此可見(jiàn)，行政爭(zhēng)議解決方式的選擇是行政主體與相對(duì)人之間動(dòng)態(tài)博奕的最終結(jié)果。此外，訴訟雙方還必須考慮拒絕訴訟調(diào)解，選擇正式審判將必然面臨的訴訟成本。訴訟是昂貴的，除了直接的法院成本和其他費(fèi)用外，還要消耗當(dāng)事人的時(shí)間和精力。因此，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、降低訴訟成本，理性的訴訟當(dāng)事人可能會(huì)發(fā)現(xiàn)調(diào)解在一定程度上更能符合他們的最大利益。學(xué)者阿瑞爾·魯濱斯坦提出一種“討價(jià)還價(jià)博弈”的模型，其中當(dāng)事人被迫達(dá)成一致不是因?yàn)樗麄兿氡M快獲得達(dá)成一致的利益，而是因?yàn)槊恳惠喺勁须p方都要付出成本。而訴訟調(diào)解就是一種典型的討價(jià)還價(jià)博弈，它有助于實(shí)現(xiàn)雙方當(dāng)事人利益的最大化，“增加行政與相對(duì)人的合作——一可減少因法規(guī)范之不確定概念帶來(lái)法不安定性，同時(shí)亦使避免潛在之沖突，降低事后法律爭(zhēng)執(zhí)之可能性。”[17]相反，在行政訴訟中排除調(diào)解，則會(huì)導(dǎo)致行政主體的尋租，導(dǎo)致大部分爭(zhēng)議逃避司法審查，最終帶來(lái)腐敗和行政救濟(jì)制度的失靈。

綜上，通過(guò)對(duì)理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的考察，使我們確信行政訴訟中引入調(diào)解制度，既不違背行政權(quán)的性質(zhì)，也符合現(xiàn)代行政法的價(jià)值理念。三、行政訴訟中調(diào)解制度的適用——以運(yùn)行模式和適用原則為視點(diǎn)

（一）行政訴訟中調(diào)解制度的運(yùn)行模式——調(diào)解和ADR并行

民事訴訟與行政訴訟的不同決定了兩個(gè)訴訟中調(diào)解含義和具體做法的不同。在行政訴訟中引入調(diào)解制度應(yīng)充分考慮到行政訴訟的特殊性，不能照搬照抄民事訴訟調(diào)解模式。在多元化的社會(huì)、多元的價(jià)值觀合理并存的今天，訴訟不應(yīng)是解決爭(zhēng)議的唯一渠道，而應(yīng)是實(shí)現(xiàn)公正審理的最終途徑。爭(zhēng)議的多樣化發(fā)展，要求我們構(gòu)建涵蓋多種選擇的爭(zhēng)議解決方式，而ADR就是一種可以廣泛適用于解決爭(zhēng)議的純粹自愿的程序。ADR(AlternativeDisputeResolufion)意指替代性糾紛解決方法，是一切訴訟外糾紛解決方法的總稱，[18]具有意思自治、非正式性、靈活性、非強(qiáng)制性等特點(diǎn)。ADR作為爭(zhēng)議解決方式，主要是相對(duì)于訴訟而言的，其許多優(yōu)點(diǎn)恰恰能彌補(bǔ)訴訟的種種不足。作為爭(zhēng)議解決的新生事物，ADR自愿、非對(duì)抗的特性與中國(guó)傳統(tǒng)的儒家“和為貴”的精神相契合，因此，筆者認(rèn)為，可將ADR援入法院，在庭審之前，實(shí)行ADR自行協(xié)商。當(dāng)然，由于行政訴訟雙方當(dāng)事人地位的不平等，以ADR為主的自行協(xié)商方式達(dá)成的和解協(xié)議，法院仍應(yīng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查。庭審時(shí)，可將訴訟調(diào)解作為一項(xiàng)訴訟權(quán)利宣告當(dāng)事人。庭審結(jié)束后至宣判前，由于此時(shí)案件的基本情況已明了，權(quán)利義務(wù)關(guān)系已明確，可參照民事訴訟調(diào)解，實(shí)行“本土資源”的調(diào)解，即由當(dāng)事人自主選擇、由法官主持的庭中調(diào)解，從而建立起以“本土資源”調(diào)解為主，以ADR自行協(xié)商為輔的調(diào)解與ADR并行、符合中國(guó)國(guó)情、具有行政訴訟特色的行政訴訟調(diào)解機(jī)制，既能使行政訴訟判解糾紛的訴訟目的得以更好實(shí)現(xiàn)，又有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。

（二）行政訴訟中調(diào)解制度的適用原則

1、有限調(diào)解原則。行政訴訟調(diào)解制度是一種完全不同于民事訴訟調(diào)解制度的全新類型的調(diào)解制度。從法律賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力看，行政訴訟中并非任何爭(zhēng)議的行政行為都可適用調(diào)解，依法行政的法治原則要求行政機(jī)關(guān)不得任意處分行政職權(quán)，不同的行政行為和不同類型的行政案件使行政訴訟的調(diào)解受到限制。因此，行政訴訟中引入調(diào)解制度，并不等于說(shuō)能像民事訴訟那樣進(jìn)行完全調(diào)解，而只能實(shí)行有限調(diào)解。筆者認(rèn)為，行政訴訟調(diào)解除適用于行政侵權(quán)賠償外，僅可適用于以下案件：

（1）涉及行政自由裁量權(quán)案件。行政自由裁量權(quán)的存在意味著行政機(jī)關(guān)能在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)自由選擇多種處理方式的處置權(quán)力的存在，這種選擇就是一個(gè)依法適用法律的過(guò)程，如未超出自由裁量的范疇，應(yīng)當(dāng)說(shuō)行政機(jī)關(guān)所選擇的每種方式都是合法的，只不過(guò)對(duì)行政相對(duì)人而言，在這些合法的選擇中存在著是否最合理選擇的問(wèn)題。從某種意義上說(shuō)，自由裁量就是行政主體尋求最合理選擇的過(guò)程。《行政訴訟法》第五條規(guī)定，人民法院審理行政案件對(duì)被訴行政行為是否合法進(jìn)行審查。也就是說(shuō)人民法院只能對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，而不能對(duì)行政行為的合理性進(jìn)行審查。據(jù)此，對(duì)合法但不合理的行政行為法院只能判決維持，而法院一旦判決，行政機(jī)關(guān)必須執(zhí)行，這樣勢(shì)必對(duì)社會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。引入調(diào)解機(jī)制后，行政機(jī)關(guān)可在法院主持下改變不合理的行政行為，使新作出的行政行為更趨科學(xué)、合理，既使雙方的對(duì)立情緒得以緩和，也不影響行政機(jī)關(guān)的權(quán)威。因此，人民法院對(duì)涉及行政自由裁量權(quán)案件進(jìn)行調(diào)解，不僅能保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，也能達(dá)到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的目的。

（2）不履行法定職責(zé)案件。即行政不作為案件。根據(jù)行政法律、法規(guī)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在行使特定行政職權(quán)的同時(shí)，必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任，即法定職責(zé)。對(duì)于法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)既不能放棄，也不能違反。這類案件主要涉及工商、公安、環(huán)保等行政領(lǐng)域，常常表現(xiàn)為行政相對(duì)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行特定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行、拖延履行或不予答復(fù)。相對(duì)人請(qǐng)求法院判令行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)時(shí)，人民法院通過(guò)審查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行而未依法履行的，對(duì)于拒絕履行的行政行為只能判決撤銷(xiāo)，并責(zé)令其重新作出行政行為，對(duì)拖延履行或不予答復(fù)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。顯然，這種訴訟結(jié)果并不是相對(duì)人所祈盼的。如果在法院判決前，行政機(jī)關(guān)能積極主動(dòng)地履行其應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，既合乎行政目的，對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)也是求之不得，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的積極作為滿足了其訴訟請(qǐng)求，使行政爭(zhēng)議的起因消除。因此，調(diào)解在此類案件中的適用能使行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人取得“雙贏”的效果。

（3）行政裁決案件。也即涉民行政案件，是指行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的特定民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的具體行政行為。這類案件在表現(xiàn)形式上有兩大特點(diǎn)：一是行政爭(zhēng)議具有民事糾紛背景或因行政爭(zhēng)議而引發(fā)了民事糾紛，行政爭(zhēng)議與民事糾紛有一定程序的交叉重疊；二是形成訴訟后存在三方關(guān)系，即原民事?tīng)?zhēng)議的雙方當(dāng)事人和作出裁決的行政機(jī)關(guān)。如土地使用權(quán)、山林權(quán)等行政裁決。在行政訴訟過(guò)程中，原告要求糾正行政機(jī)關(guān)的行政裁決，其實(shí)質(zhì)也在于滿足其民事主張。但法院在審理這類案件時(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)行政裁決顯失公正時(shí)，往往會(huì)陷入進(jìn)退維谷的地步：判決維持，顯然不妥；判決撤銷(xiāo)，不能定紛止?fàn)帲慌袥Q變更，法律又未賦予法院直接變更權(quán)。而調(diào)解機(jī)制的引入，就是解決涉民行政案件面臨上述裁決困境的切實(shí)可行的理想選擇。通常情況下，這類案件的調(diào)解主要是在原告與第三人間進(jìn)行，調(diào)解的對(duì)象是民事糾紛而非公權(quán)力。如果原告與第三人間的民事關(guān)系得到調(diào)解解決，那么原告對(duì)被告作出的具體行政行為也就不會(huì)再持有異議了。

（4）行政合同案件。行政合同是指行政主體為了行使行政職能，實(shí)現(xiàn)指定的行政管理目標(biāo)，而與公民、法人和其他組織，經(jīng)過(guò)協(xié)商，相互意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議。[19]我國(guó)行政合同的表現(xiàn)形式主要有：行政教育合同、政府采購(gòu)合同、土地有償轉(zhuǎn)讓合同等。盡管這些合同具有行政性，但它屬于合同的范疇，存在著行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人合意的成分，具有契約性。“行政合同中合同是基礎(chǔ)，行政是例外，它是民事合同的一種特例。”“行政合同的魅力正是權(quán)力因素與契約精神的有效結(jié)合。”[20]行政合同的契約性弱化了行政行為的強(qiáng)制性，強(qiáng)化了行政主體與相對(duì)人的合作與溝通。作為行政法私法化產(chǎn)物的行政行為，正由于其具有私法特性，使得行政機(jī)關(guān)在與相對(duì)人訂立行政合同時(shí)應(yīng)遵循私法的一些基本原則，如公序良俗原則、誠(chéng)實(shí)信用原則、等價(jià)有償原則等。因此，對(duì)該類案件調(diào)解，如行政機(jī)關(guān)依據(jù)私法原則對(duì)其行政合同中的權(quán)利義務(wù)作出相應(yīng)調(diào)整，這無(wú)疑有利于實(shí)現(xiàn)行政管理的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，也與現(xiàn)代社會(huì)所極力倡導(dǎo)的協(xié)商、協(xié)調(diào)和和諧的理念相吻合，人民法院不應(yīng)拒絕。

2、合法性原則。眾所周知，缺乏監(jiān)督的權(quán)力易滋生腐敗。行政訴訟的根本目的就是通過(guò)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)來(lái)保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)益，其目標(biāo)就是化解糾紛，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，這種監(jiān)督功能和保護(hù)功能是統(tǒng)一的。很多情況下，依法調(diào)解保護(hù)了公民、法人和其它組織的合法權(quán)益，也就監(jiān)督和促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)的依法行政。反之，如果在訴訟中“和稀泥”，搞無(wú)原則調(diào)解，則既放縱了行政機(jī)關(guān)枉法行政，也不符合行政相對(duì)人長(zhǎng)遠(yuǎn)的根本利益。因此，合法性原則是行政訴訟的核心，也是行政訴訟存在的靈魂。合法性原則包括三層含義：（1）當(dāng)事人自愿參與調(diào)解。調(diào)解的本質(zhì)特征是尊重當(dāng)事人意思自治，使當(dāng)事人在自愿的前提下參與調(diào)解過(guò)程，在互諒互讓的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)，從而促使糾紛的解決。行政訴訟中，人民法院可以提出調(diào)解建議，但調(diào)解程序的啟動(dòng)應(yīng)充分尊重行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的意愿，人民法院不得強(qiáng)迫任何一方接受調(diào)解，也不得為求調(diào)解而壓案不判、以拖促調(diào)。（2）調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不得違反國(guó)家法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定，不得損害國(guó)家利益、公共利益和他人的合法權(quán)益。（3）行政機(jī)關(guān)不能超越或放棄法定職權(quán)。行政主體的行政職權(quán)是國(guó)家賦予它的以實(shí)現(xiàn)管理國(guó)家為目的的權(quán)力，是公權(quán)，不允許任意處分，被告處分或放棄的權(quán)利應(yīng)限定在其依法擁有的法定職權(quán)范圍內(nèi)。否則，將會(huì)導(dǎo)致行政管理秩序混亂，損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，最終將損害行政相對(duì)人的利益。

3、反悔權(quán)取消原則。當(dāng)事人對(duì)于訴訟中達(dá)成合意的調(diào)解協(xié)議，其實(shí)質(zhì)是訴訟合同。如果賦予當(dāng)事人以反悔權(quán)，表面上看好象是賦予其更多的訴訟權(quán)利，實(shí)際是對(duì)當(dāng)事人處分權(quán)的一種放縱，也是當(dāng)事人濫用處分權(quán)的一種表現(xiàn)。訴訟過(guò)程中，當(dāng)事人之間就雙方的實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系達(dá)成調(diào)解協(xié)議，說(shuō)明當(dāng)事人行使了處分權(quán)，建立了新的契約。因此，調(diào)解協(xié)議一經(jīng)雙方簽字，就產(chǎn)生私法上的合同效力，對(duì)雙方具有法律約束力，當(dāng)事人必須全面履行協(xié)議的規(guī)定，任何一方不得任意反悔。否則，不僅對(duì)當(dāng)事人調(diào)解過(guò)程中的草率行為起鼓勵(lì)作用，有悖于訴訟效率和效益原則，而且使雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系長(zhǎng)期處于一種不確定狀態(tài)，客觀上損害了雙方當(dāng)事人的利益。當(dāng)然，任何一項(xiàng)制度如果沒(méi)有救濟(jì)渠道是根本無(wú)法順暢運(yùn)行的，特別是行政糾紛，原告畢竟處于弱勢(shì)地位，因此對(duì)于當(dāng)事人因受欺詐、誤解而使權(quán)利遭受重大損失或者調(diào)解協(xié)議違反法律強(qiáng)制性或禁止性規(guī)定的，允許當(dāng)事人向法院申請(qǐng)救濟(jì)，即向法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?/p>

四、尾語(yǔ)——美好而迫切的期待

“差一點(diǎn)的和解也勝過(guò)完善的訴訟”[21]，這是西方的一句法諺，卻能在我國(guó)的行政訴訟中真正體現(xiàn)其獨(dú)特的價(jià)值所在。盡管司法實(shí)踐中行政案件大量適用調(diào)解已是不爭(zhēng)的事實(shí)，但作為一種制度，行政訴訟中實(shí)行調(diào)解在我國(guó)尚存現(xiàn)實(shí)的法律障礙，迫切需求制度的創(chuàng)新。依法治國(guó)要求行政機(jī)關(guān)依法行政，構(gòu)建和諧社會(huì)要求司法機(jī)關(guān)案結(jié)事了，而在行政訴訟中引入調(diào)解制度正是依法治國(guó)與建立和諧社會(huì)的“黃金結(jié)合點(diǎn)”，也是發(fā)揮行政審判化解社會(huì)矛盾的最佳“調(diào)諧器”、“減壓閥”。令人欣喜的是，行政訴訟法的修改現(xiàn)已正在緊鑼密鼓地進(jìn)行之中，我們完全有理由期待，調(diào)解這朵法苑奇葩會(huì)將行政訴訟這塊肥沃的土壤點(diǎn)綴得花香彌漫。

【注釋】

[1]楊海坤、朱中一著：《我國(guó)行政訴訟制度步履維艱的原因探析》，載《行政法學(xué)研究》1999年第4期。

[2]謝佑平、萬(wàn)毅著：《中國(guó)引入辯訴交易制度的三重障礙》，載《政治與法律》2003年第4期。

[3]胡建淼主編：《行政違法問(wèn)題探究》，法律出版社2000年11月版，第295頁(yè)。

[4]張煥光著：《行政法知識(shí)手冊(cè)》，勞動(dòng)人事出版社1990年5月版，第241頁(yè)。

[5]羅豪才著：《行政訴訟的一個(gè)新視角——如何將博奕論引進(jìn)行政訴訟過(guò)程》，載2006年3月31日。

[6]于安、江必新、鄭淑娜著：《行政訴訟法學(xué)》法律出版社1997年版，第86頁(yè)。

[7]姜明安主編：《行政法和行政訴訟法》，法律出版社2003年版，第60頁(yè)。

[8][德]平特納著：《德國(guó)普通行政法》，朱林譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第292頁(yè)。

[9]轉(zhuǎn)引自南博方著：《行政訴訟中和解的法理（上）》，楊建順譯，載《環(huán)球法律評(píng)論》2001年春季號(hào)，該文注釋[5]。

[10]應(yīng)松年、朱維究著：《行政法與行政訴訟法教程》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年5月版，第313至314頁(yè)。

[11]翁岳生主編：《行政法》，翰蘆圖書(shū)出版有限公司1998年版，第1046頁(yè)。

[12]李浩著：《關(guān)于建立訴訟上和解制度的探討》，載《清華法律評(píng)論》第2輯，清華大學(xué)出版社1999年版，第211頁(yè)。

[13]李祖軍著：《民事訴訟目的論》，法律出版社2000年版，第187頁(yè)。

[14]宋朝武、劉小飛著：《從國(guó)際訴訟和解動(dòng)向看我國(guó)法院調(diào)解改革》，載《河北法學(xué)》2001年第6期。

[15][美]克里斯蒂娜·沃波魯格著：《替代訴訟的糾紛解決方式（ADR）》，載《河北法學(xué)》1998年第1期。

[16]鄢超著：《行政訴訟和解制度初探》，載2005年4月7日。

[17]陳春生著：《行政法之學(xué)理與體系——行政行為形式論》，臺(tái)灣三民書(shū)局股份有限公司1996年版，第33頁(yè)。

[18]齊樹(shù)潔、蔡從燕著：《非訴訟糾紛解決方式——ADR制度述評(píng)》，載2002年3月13日。