導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇建設工程分包管理規定，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

目前水利工程建筑市場分包現象普遍存在，違法分包更是屢禁不止，且其隱蔽性越來越好，不深入調查，幾乎很難發現。通過在水利工程實際調查中發現，幾乎每個施工項目都存在以勞務分包、設備租賃或內部項目承包等形式對主體工程進行違法分包的現象，甚至同一個分包商承攬多項分包合同任務的現象也較為常見，有時兩種現象共存，如：有的將一項施工內容分解成勞務分包和設備租賃兩種合同分包給同一分包商施工，有的分包商在同一個標段承擔多項施工任務。

1 分包的法律層面分析

《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）、《建設工程質量管理條例》（以下簡稱《質量管理條例》）、《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招投標法》）等法規都對分包的情形進行了規定，但分包的分類和定義并不完全相同，“分包”、“施工分包”、“工程分包”、“專業工程分包”、“勞務作業分包”等名詞也沒有統一解釋，很容易混淆。

1.1 有關法規、規章對“分包”的定義情況

（1）《建筑法》沒有說明“分包”的定義，但明確了一定條件下“建筑工程總承包單位可以將承包工程中的部分工程發包給具有相應資質條件的分包單位”。

（2）《質量管理條例》沒有說明“分包”的定義，總承包單位可以依法將建設工程分包給其他單位，但明確規定了“違法分包”的具體行為（如“施工總承包單位將建設工程主體結構的施工分包給其他單位的”等）。

（3）《招標投標法》沒有定義“分包”概念，明確了一定條件下可以將中標項目的部分非主體、非關鍵性工作進行分包。

（4）《水利建設工程施工分包管理規定》（水建管[2005]304號）中，將“施工分包”按分包性質分為“工程分包”和“勞務作業分包”。并明確了相應的概念：

“工程分包”是指承包人將其所承包工程中的部分工程發包給具有與分包工程相應資質的其他施工企業完成的活動。

“勞務作業分包”是指承包人將其承包工程中的勞務作業發包給其他企業或組織完成的活動。

（5）《房屋建筑和市政基礎設施工程施工分包管理辦法》（建設部令第124號）中，將“施工分包”分為“專業工程分包”和“勞務作業分包”，并有相應定義如下：

“專業工程分包”，是指施工總承包企業將其所承包工程中的專業工程發包給具有相應資質的其他建筑業企業完成的活動。

“勞務作業分包”，是指施工總承包企業或者專業承包企業將其承包工程中的勞務作業發包給勞務分包企業完成的活動。

1.2 關于“違法分包”

各法規、規章均允許“分包”，但分包需要有一定的條件或前提，不得進行“違法分包”。其具體內容的表述稍有不同。

（1）《建筑法》規定“建筑工程總承包單位可以將承包工程中的部分工程發包給具有相應資質條件的分包單位；但是，除總承包合同中約定的分包外，必須經建設單位認可。施工總承包的，建筑工程主體結構的施工必須由總承包單位自行完成”。同時“禁止總承包單位將工程分包給不具備相應資質條件的單位。禁止分包單位將其承包的工程再分包”。

（2）《質量管理條例》規定的“違法分包”行為主要包括：“總承包單位將建設工程分包給不具備相應資質條件的單位的；建設工程總承包合同中未有約定，又未經建設單位認可，承包單位將其承包的部分建設工程交由其他單位完成的；施工總承包單位將建設工程主體結構的施工分包給其他單位的；分包單位將其承包的建設工程再分包的”。

（2）《招標投標法》規定：“可以將中標項目的部分非主體、非關鍵性工作分包給他人完成”，但“應當在投標文件中載明”；同時規定“接受分包的人應當具備相應的資格條件，并不得再次分包”。

（3）《水利建設工程施工分包管理規定》規定的“違法分包”主要包括：“承包人將工程分包給不具備相應資質條件的分包人的；將主要建筑物主體結構工程分包的；施工承包合同中未有約定，又未經項目法人書面認可，承包人將工程分包給他人的；分包人將工程再次分包的；法律、法規、規章規定的其他違法分包工程的行為”。

（4）《國務院辦公廳關于加強基礎設施工程質量管理的通知》（國發辦[1999]16號）明確要求“總承包單位如進行分包，除總承包合同中有約定的外，必須經發包單位認可，但主體結構不得分包。禁止分包單位將其承包的工程再分包”。

1.3 上述各項法規、規章盡管對“違法分包”的行為有明確規定，內容也基本相近，但相互之間協調不一致，且由于相關內容不夠具體，使一些違法分包行為難以界定。主要情況有：

（1）對“主體結構”和“關鍵性工作”的定義不明確，用詞多樣化，易產生理解偏差、界定困難等問題，因此關鍵是要對分包單位的實質工作內容進行必要的規定，否則中標人往往將施工工作進行分解依項“分包”，以使違法分包“合法化”，如租賃設備、采用商品混凝土、外尋勞動作業人員隊伍等。

《水利工程建設項目施工分包管理暫行規定》（建管[1998]481號）和交通部1996年7月11日頒布的《公路建設市場管理辦法》中曾對分包工程量占合同總額的百分比方面進行了規定（如一般規定分包工程量不得超過承包合同總額或總工程量的30%），但現行的《水利建設工程施工分包管理規定》和交通部《關于修改的決定》及《公路工程施工分包管理辦法（交公路發〔2011〕685號）》已經沒有了分包工程量的限制，這在一定程度上增加了對“違法分包”理解和操作的難度。

（2）未對分包單位應具有的“資格（質）條件”的具體內涵進行規定。

（3）“分包”雖然都要求經過認可，但認可的主體和具體程序與水利工程建設管理體制還不能完全適應。

（4）“再分包”問題。由于工程專業分包與勞務分包已形成各自市場，一些分包單位的性質與中標人基本相同（缺少自有的施工操作隊伍），他們仍然需要另尋其它勞務分包隊伍進行施工，這種分包是否屬于“再分包”無法界定。

如：水利部規定的工程分包沒有明確工程分包單位是否可以將勞務作業進行分包，而建設部明確規定專業承包單位可以將其承包工程中的勞務作業發包給勞務分包企業完成。

1.4 分包單位資質與中標人資質的關系

從水利工程調查情況看，幾乎所有中標人都需要將部分工程分包出去，至少是將勞務作業分包出去。分包單位的資格條件比中標人普遍偏低，往往是一級或特級資質的中標人，其分包單位則為三級施工資質，特別是在勞務作業分包中更為明顯，許多勞務作業分包單位甚至沒有明確的分包資質，且水利部也沒有這方面的規定，僅《建筑業企業資質管理規定》明確要求勞務作業分包單位必須具有相應的資質。

由此可見，現行法律、法規缺乏分包單位與中標人資格（質）的關聯性要求，造成實際過程管理脫節，無形中削弱了中標人高等級資質的作用，相對工程建設成果而言并未發揮該施工企業的實質性效用。因此可參照聯合體投標資格條件要求，在招標文件中明確規定，要求分包單位與投標人具有同等資質等級。

2 “違法分包”的常見表現形式

2.1 違法工程（專業）分包

通過調查了解施工單位對外簽署的合同文件及相應合同款支付情況，可以發現一些違法工程（專業）分包的形式：

（1）施工單位將主體結構或關鍵性工作分解成勞務作業和機械租賃兩項，通過分別簽訂勞務分包、機械租賃合同或內部責任考核等形式實施工程分包，規避監理、項目法人的審批程序。

（2）中標人將工程分包給個人或不具備相應資質條件的分包人，分包人資質證明材料往往已過期或正在辦理或根本沒有，甚至掛靠其它單位資質。

（3）施工承包合同中未有約定，又未經項目法人書面認可，中標人將工程分包給他人。

2.2 違法勞務作業分包

（1）勞動合同存在違規，主要表現在不與勞務人員簽訂勞動合同或不辦理社會保險，甚至不簽訂任何勞動合同，而以勞務費的方式支付款項。

（2）與沒有勞務資質的企業或組織簽訂勞務作業分包合同，有的直接掛靠資質，甚至與個人簽訂勞務作業分包合同。

調查發現，勞務作業分包單位能提供相應資質證明材料的很少，能提供的也多僅是營業執照經營資質；有的施工單位雖然與具有資質的單位簽訂勞務作業分包合同，但工程結算款支付給個人，疑似掛靠單位進行分包；更有甚者，施工單位直接與個人簽署合同，將勞務作業分包給個人。

也有的施工項目部以成立“架子隊”的形式將勞務工作以內部承包的方式委托給個人（非項目部職工），該受托人被聘為“架子隊”隊長，實質上是將勞務作業分包給“架子隊”隊長個人。

2.3 通過簽訂陰陽合同，隱蔽的層層分包現象

個別分包人或個人承攬到分包工程后，再層層分包，簽訂陰陽合同，表面是看不出再次分包的。

將工程分包給個人或純管理性的施工企業或組織，必然還需要尋找其它隊伍來完成施工作業任務，這些隊伍要么是正規的小型施工企業，要么是施工或設備或勞務的拼湊混合，這種再分包情況就很難調查取證。

如某標段橋梁施工被“包工頭”舉報，在舉報信中有兩份合同，一份是施工單位與分包人個人簽訂的橋梁工程施工協議，另一份是該分包人再分包給“包工頭”個人而簽訂的施工協議。“包工頭”是實質上的橋梁施工勞務分包人，但上述兩份協議均為非正規合同，只能是各合同雙方的“君子協定”，而在施工單位保存的是其與“包工頭”施工勞務人員簽訂的勞動合同。

3 違法分包對水利工程建設的影響

分包作為一種社會資源的配置形式，在各類工程建設中發揮著不可替代的作用，但分包管理做不好可能給工程建設帶來一系列安全、質量和社會影響。

（1）違法分包的實施單位或個人不能完全、有效地履行總包合同所規定的義務，增加了建管、監理單位管理難度。

（2）違法分包的分包單位或個人資質或能力達不到投標要求，可能對工程安全、質量和進度造成嚴重影響。

（3）違法分包后承包人不能很好的控制實施單位，容易產生層層分包或轉包。

（4）違法分包后，極易產生惡意拖欠農民工工資等經濟勞務糾紛。

4 如何防止“違法分包”

（1）項目法人和建管單位要嚴格合同管理，監督檢查監理、施工單位的合同責任履行情況，對合同違約行為進行嚴肅追究。

（2）監理單位應加強對工程分包和勞務分包的監控，嚴格分包合同的審批、備案程序，及時掌握有效資源投入，認真查擺施工單位存在的違法分包、轉包問題并督促整改落實，確保工程質量、進度目標的實現。

（3）承包人應嚴格履行投標承諾，確保主要管理人員、流動資金及其他資源投入滿足工程建設需要。

（4）建議有關主管部門依據國家有關法規，結合水利工程特點以及工程建設實際，本著實事求是的原則，對施工分包（工程分包及勞務分包）統一認識，規范合同分包管理。

5 結語

本文先從法律層面上對分包進行探討，再結合水利工程工作實際，梳理分析目前水利工程建設中分包的表現形式，以及掩蓋這些違法違規行為所常用的手段，最后提出一些建議、措施，希望能對規范目前的水利建筑市場起到一定作用。

【參考文獻】

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中圖分類號：F272 文章編號：1009-2374（2016）14-0190-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2016.14.094

1 概述

隨著現代化經濟建設進程的飛速發展，我國工程建設行業的作用變得越來越明顯，已發展成為我國國民經濟的支柱產業。當前，我國建設工程項目具有規模大、工期短、技術復雜、專業性強等特點，一方面，作為施工總承包單位，一些施工企業在設備、資金、施工能力及資源配置等方面往往不能滿足市場實際需要；另一方面，一些小的承包商由于受到施工經驗和資質的限制，不能滿足直接承包大項目的要求，這就促使我國建設工程項目的施工自發地走向市場，大量分包單位隨之進入相應的建設工程項目之中，并成為我國工程建設的一支重要力量。所謂工程分包包括專業分包和勞務分包，是指工程總承包單位為完成總承包任務，可以將建設工程的一部分依法分包給具有一定資質的承包單位，與分包單位一起共同完成建設任務。鑒于工程分包已經成為我國建設工程項目施工過程中較為常用的方式，而目前我國工程分包管理的研究尚不夠系統，多數專家學者僅單純從個人所從事的專業角度出發，就分包管理的某一方面提出建議或見解，因此，系統地了解我國建設施工企業工程分包管理存在的問題，全面掌握分包管理的內容及措施，對于規避風險、順利完成工程建設任務顯得極其重要。

2 分包管理中存在的問題

目前，針對我國工程建設項目分包管理中存在的問題開展的總結或研究很多，歸納起來我國建設工程分包管理中存在的問題主要表現為以下四點：

2.1 管理部門專業能力低

部分管理人員缺少必要的項目管理經驗以及專業知識，在簽訂分包管理合同時，并沒有按規定對承包商進行嚴格的審核或者存在私下交易等現象，這種方式下所選擇的分包單位往往不能滿足工程施工的資質要求，有可能對工程施工質量以及獲取效益造成不良影響。部分單位出于自身利益的考慮，將分包工程肢解，致使分包量過大，違反了分包管理條例，勢必會影響到企業的長遠發展。

2.2 分包管理流程不完善

在建設工程項目分包過程中，由于在一定程度上單位的專業素質之間存在著差異，所以在實際管理過程中可能存在著各種管理漏洞并影響最終的管理效率。一些建設工程項目的分包審批工作程序不規范，定的價格也沒有完全按照分包管理規定來實施，普遍存在著先上車后買票的現象，這就為勞工糾紛埋下了極大的隱患。

2.3 安全管理不到位

由于安全管理得不到應有的重視，上級管理人員沒有把安全施工監督工作做到位，使得施工安全無法得到保障，生產事故的發生率居高不下。

2.4 分包單位選擇不規范

由于在選擇分包單位的過程中存在著關系戶現象，往往忽略招標投標的過程，一旦選擇了技術水平較低的分包單位將會導致工程質量不過關；施工過程中不重視管理，以包代管，也很容易導致事故的發生。

3 分包管理內容

安全、質量和成本是工程建設項目的核心，作為施工過程管理的一部分，分包管理是工程建設項目不可或缺的重要環節，工程分包管理的內容也離不開安全管理、質量管理、財務管理等方面。

安全是企業的生命線，工程分包安全管理必須要強調的是分包單位負責人的安全意識、分包單位員工的安全水平和分包單位的安全投入，應該要加強對分包單位負責人的安全教育、督促分包單位配置安全管理人員以及提升員工的安全技能。作為總包工程的重要組成部分之一，分包工程質量的好壞直接影響到總包工程的質量以及總承包單位的信譽，因此有必要對分包工程的質量進行有效的控制和管理。工程分包質量管理主要包括施工前選擇分包隊伍、審查施工組織設計，施工中監督材料質量、檢查工程質量、管理施工進度、監測施工機械以及竣工檢查驗收等。工程分包還必須加強財務管理，以此避免分包工程可能存在的合同風險、資金風險、成本結算風險和稅務風險等財務風險。分包工程財務管理需注意分包合同簽訂的及時性、有效性以及分包合同的風險預測評估，控制分包單位的資金支付，嚴格按流程進行工程分包結算，規范工程分包的成本控制，加強對節稅意識的正確理解，合理納稅，完善風險防范機制，提高施工企業經濟效益。

4 分包管理措施

針對工程分包安全管理，可以采取的措施包括：建立安全生產管理體系，落實安全生產責任制；嚴格審查施工組織設計，按照施工組織設計組織施工；建立教育培訓制度，提高所有人員的安全防護意識；加強安全生產檢查，確保施工過程安全無隱患。

針對工程分包質量管理的措施可分為事前準備、事中控制和事后檢查。事前準備包括成立分包管理領導小組，明確工程質量管理目標，建立健全分包工程質量保證體系，完善各項質量管理制度；選擇有經驗、信譽好、資質符合要求、最好有過較好合作的分包單位，組織分包單位參與圖紙會審，審查施工組織設計。事中控制包括分包人員設備的核查、材料設備的質量把關、工序質量的監查、分包施工人員持證上崗的不定期核查、施工機械設備使用的監查，并且定期組織分包單位參加工地協調會，以便于解決施工中存在的問題。事后檢查包括實物質量驗收和竣工資料檢查驗收。

工程分包管理過程中還應從財務管理的各個環節重視財務風險的防范工作，具體包括增強分包合同的管理，明確分包工程的性質、施工范圍、分包單位的作業人員及相關責任，要根據相關造價管理的規定確定合同金額；建立完善的財務控制體系，合理支付分包工程進度款；加強分包工程的資金控制；按月統計報送實際工程量；財務部門與工程項目部保持經常性的溝通，分包款項的撥付要和質量、安全、工期、文明施工等因素掛鉤；結算時應核對施工任務單，強化分包結算的管理；財會部門和材料人員還要分析分包單位的債權債務，監督管理各項費用支出；加強印章和票據管理，分包發票要及時回收；及時做好包括財務結算、分包工程驗收、項目資料整理歸檔在內的工程結算工作。

5 結語

目前，我國建設項目工程分包管理中存在著管理部門專業能力低下、分包管理流程不完善、安全管理不到位以及分包單位選擇不規范等問題，工程實踐中可以從工程分包的安全管理、質量管理、財務管理等方面著手，通過采取一系列有效的應對措施，發揮總包單位和分包單位的積極性、業務能力以及整體協作能力，避免各項工程分包風險的發生，使得工程質量達到標準，提高建設工程的社會效益和經濟效益。由此看來，我國工程分包管理的發展方向應從安全管理、質量管理和財務管理的角度綜合考慮，結合工程實際情況，因地制宜，積極探索新型有效的工程分包綜合管理方法。

參考文獻

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中圖分類號：F407.61文獻標識碼：A 文章編號：

一.前言 現在各地的建筑業普遍采用工程分包管理模式，它亦從傳統的建筑業延伸至其他行業，包括我們電力建設工程在內，日益依賴工程分包。分包管理制度不但被普遍應用，亦可能成為企業經濟體系的一個永久特色。筆者作為從事電力工程建設多年的從業者，將通過本文來淺談自身的一些經驗。

二.分包的概念

建筑工程分包合同 是指從事工程總承包的單位將所承包的建設工程的一部分依法分包給具有相應資質的承包單位，該承包人不退出承包關系，其與第三人就第三人完成的工作成果向發包人承擔連帶責任而訂立的合同。分包活動中，作為發包一方的建筑施工企業是分發包人，作為承包一方的建筑施工企業是分承包人。

分包合同分類 有兩種不同的模式，首先是提供專業技能的分包商，它們并非由總承建商提供特殊技術或非其資源所能承擔者，例如升降機安裝承建商、涉及機電設施或搭棚工人。其次，勞務作業分包，是指施工總承包企業或者專業承包企業將其承包工程中的勞務作業發包給勞務分包企業完成的活動。

分包工程的要件 專業分包商和勞務分包商需持有營業執照， 具有法人資格及相應資質， 經濟上實行獨立核算， 具有相應的施工企業資質，并與施工承包商通過合同構成承發包關系。

國網系統關于分包的的強制規定 公司投資項目建設單位應在工程招標文件和施工承包合同中明確對施工承包商、 專業分包商、勞務分包商等分包管理要求， 如不允許分包的工程項目及范圍、分包金額限制、 分包商準入條件等， 并強調主體工程不得專業分包。施工承包商必須自行完成主體工程的施工，不得采取除勞務分包以外的其它形式對主體工程進行施工分包。專業分包工程總價不得超過施工合同總價的 30%，否則視為違規分包。

三.違法分包活動的表現形式

我國現行的法律法規將違法實施分包活動的具體形態概括為違法分包、轉包、掛靠、指定分包等。結合目前我國現狀，大致包括：

1不具備從建設單位承包工程資格的分發包人實施分包活動。例如，專業資質承包人承包總承包業務后實施分包，此時主合同違法，基于不合法的主合同不能產生合法的分包合同；分承包人無資質或超越資質承接分包工程的。

2具有總承包資質的建筑施工企業將勞務作業分發包給總承包企業；具有總承包資質的建筑施工企業將專業施工分發包給不具備相應專業資質的總承包企業。

3轉包行為是指在工程建設中，承包單位不履行承包合同規定的職責，將所承包的工程一并轉包給其他單位，對工程不承擔任何經濟、技術、管理責任的行為。轉包合同一律認定無效。

4專業施工分包未取得建設單位同意：既沒有在主合同中約定，也沒有取得建設單位其他形式的同意（實行招標投標的，分發包人也沒有在投標文件中載明分包意圖）。

5主管部門（強行）指定分包；建設單位（強行）指定分包。對于這兩種情況，《建筑法》第23條規定，政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定發包單位將招標發包的建筑工程發包給指定的承包單位。

6掛靠。掛靠行為指建筑單位轉讓、出借資質證書或者以其他方式允許他人以本企業名義承攬工程；工程項目管理機構的管理人員及技術人員不是本單位人員；建設單位的工程款直接進入工程項目管理機構財務等行為。一些有資質的建筑企業從純經濟利益的角度出發，將自己的建筑資質和營業執照有償提供給其他民事主體（個人、其他組織、企業）承接工程，并收取管理費用。被掛靠方往往聲稱其實施的是分包活動。掛靠在法律上認為是關于身份的欺詐，為法律所禁止。

四.分包合同風險規避和對策

按照分包工程發生合同糾紛的特點，必須從分包前的分包策劃，分包隊伍的選擇，分包合同的簽訂，分包隊伍施工過程合同管理，合同后評價方面進行風險分析，風險規避和轉移，對無法規避和轉移的風險，要有相應的對策。

1實施分包策劃工程有可能中標前，對工程的資源進行預配置，使其對中標后的分包量、隊伍有預安排。中標后，對分包工程進行分包策劃。它包括擬分包的項目，工程量，選擇什么隊伍，達到什么分包目標、分包糾紛風險預測等內容。項目部編制工程分包策劃書，上報批準。

2 嚴格選擇分包隊伍

選擇分包隊伍是分包工程的十分重要的任務之一。《招投標法》對分包有明確的規定，只要嚴格按招標程序選擇隊伍即可。

國網公司在電力工程建設方面，實行了《分包商準入制》。各網省公司應組織所屬施工企業制定分包商資質審查、 準入制度， 在對潛在分包商資質業績進行審查的基礎上，建立各網省公司統一的年度合格分包商名冊并動態調整。在施工承包商選用分包商、 監理及業主單位審批分包事項等環節， 對于列入合格分包商名冊中的施工分包商， 可不再對其資質業績進行單獨審查。建設單位不得直接指定分包商， 不得以不合理條件限制或者排斥潛在的分包商。

3 結合工程實際，嚴格合同簽訂審批程序

施工承包商在工程分包項目開工前， 應及時與建設單位批準的分包商簽訂分包合同。分包合同中必須明確分包性質（專業分包或勞務分包）， 主體工程范圍內的施工分包只能簽訂勞務分包合同。

目前，許多施工企業都有自己的合同范本或格式合同。但很多合同采用范本簽訂合同后，執行中發現合同漏洞多，可操作性差，又沒有及時進行協商補充協議，造成簽訂時就留下后患。在簽訂合同的同時，可借鑒國家電網執行的《分包安全協議范本》， 根據分包性質， 結合現場實際簽訂分包安全協議。

4 嚴格合同的管理

合同生效后，合同的管理是合同能否兌現的核心任務。也是合同糾紛風險出現的階段。合同的管理，要抓好以下方面。①成立分包管理組織機構以項目經理為首，成立分包工程管理小組，人員定崗位、職責，盡量專職，制訂獎、罰制度②抓安全管理、質量管理、進度管理。③抓工程款控制。④協調對內對外關系。

5實行專業、勞務分包動態管理制度

施工承包商應建立覆蓋所有專業分包商的安全管理體系， 并將分包商納入到本企業和現場施工項目部的安全管理體系中，實施全過程動態管理，并建立動態管理機制。

施工承包商必須將勞務分包人員納入施工班組、 實行與本單位職工“無差別” 的安全管理， 建立包含勞務分包人員三級安全教育、 安全教育培訓、 意外傷害保險、 員工體檢等信息的勞務作業人員名冊。

6建立監督管理機制、考核評價與責任追究機制,實行閉環管理

企業要建立《分包管理信息統計分析制度》，每月對公司系統建設工程施工分包管理情況進行統計， 及時提出分包管理工作具體要求； 通過基建管理交叉互查、 分包管理專項檢查等檢查督查活動， 對公司建設工程分包管理工作進行監督檢查； 對檢查督查等管理活動中發現的分包管理問題的整改情況進行動態跟蹤管理， 督促相關單位進行限期整改閉環，對有關情況及時進行通報。

五.結語

為規范建設工程施工分包項目管理，需要結合自身情況建立分包安全管理長效機制，有效防范安全事故，可以組織編寫《工程分包、勞務分包及臨時用工管理規定》、《分包安全管理規定》等，建立一整套制度。

【參考文獻】

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對于電力工程項目的分包管理，是降低工程成本，提高工程效益，保證工程質量，維護企業形象，提升企業競爭實力的重要保障。因此，認識到分包管理的重要意義，采取措施，解決分包管理中存在的問題，提高管理的質量和效益，對于工程和企業來說，都具有非常重要的意義。

一、電力工程項目分包管理

1.分包管理的意義

電力工程分包管理是指工程的業主或總承包商，將一部分工程項目分包給具有一定條件的承包單位的一種項目管理方式。一般來說，分包的形式可分為以下幾種。①由業主直接分包，合同由業主和分包商直接簽訂。②是在業主的認可之下，總承包商找到分包商，并簽訂分包合同。③總承包商與分包商簽訂合同，但具體的分包商由業主指定；還有一種，由總承包商將一些項目直接分包給分包商。由此可見，指定型的承包管理工作由業主控制，但大多數情況下，一般的分包管理是由總承包商來負責的。這可以極大地方便總承包商控制和管理分包商，同時，業主對于工程的質量要求也更能得到極大的滿足。

2.工程項目分包管理的必要性

對電力工程項目進行分包管理具有很大的必要性。對于工程來說，通過分包，可以激發分包商的競爭意識，提高勞動效率和施工的質量，從而保證了電力工程的效率和質量。而對于分包商來說，可以降低工程負擔，減小經濟、技術等方面的壓力，提高施工速度，降低成本。而對于業主來說，通過選擇合適的分包商，將工程分包出去，可以保證工程的質量，滿足質量的要求。同時，分包商為了獲得更多的承包機會，會主動提高其工程承包的實力，不斷提升人才、技術等方面的實力，以低消耗，創造高效率，極大地提高工程施工的能力和質量。

但是，要實現電力工程項目分包的作用，就要加強分包管理，通過制定規章制度，控制分包商在人員、技術以及具體的施工過程中存在的問題，加強管理，減小因分包商的獨立性過大而導致的控制不善，效率低下，工程質量監管不力等問題，從而對總承包商的名聲和信譽造成損毀。

二、電力工程項目分包管理中存在的問題

1.分包量過大。有些項目部工程分包部分超過了總包合同工作量的20%，有些項目點上甚至是全部肢解分包，使之成了一個管理性的項目，嚴重違反了《分包與勞務分包管理規定》之規定，對企業的長遠發展帶來了嚴重的負面影響。

2.分包隊伍選擇不規范。如受人為因素的影響，違心地使用有“關系”的隊伍，使用一些無資質、低資質、低素質的隊伍，一旦出了問題，責任和損失全由企業承擔，造成項目虧損。有的項目經理對分包隊伍重包輕管，以包代管，安全質量事故頻發，損害了企業的信譽和形象，丟失了市場。

3.項目分包管理體系法律制度不完善。由于受計劃經濟體制的長期影響，項目分包管理的發展歷程還不長，涉及項目分包管理方面的法律法規比較落后，缺乏系統性和可操作性、法律效力太低而且難以施行。

4.工程分包項目的審批、分包方的選擇及分包單價的確定不符合《分包與勞務分包管理規定》的程序。比較普遍的是先進來干著，再慢慢補辦項目審批、單價確定及合同簽訂等手續，有的甚至活干完了等到要結算時合同協議書仍然沒有。另外，復雜的人際關系也使得分包隊伍中關系戶居多，往往其資質等級，施工能力及質量進度都難以滿足工程需要，嚴重影響了項目部的規范管理及總體效益目標的實現。

三、提高電力工程項目分包管理質量的有效措施

1.嚴格做好限量分包的管理監督。根據《工程與勞務分包管理規定》，項目單位因自身施工力量不足或缺乏專項技術的施工力量，為滿足工程施工需要，按規定履行報批手續后，允許對合同中的部分項目進行分包，但不宜超過總包合同工作量的20%，且必須按規定履行項目分包逐級審批手續。

2.加強對工程分包的規范性管理。首先要做到資質審查嚴格遵循分包評審程序；嚴查綜合實力；必須簽訂和履行規范合法的經濟合同；必須保證重難點和高技術含量工程以自有隊伍為骨干；必須杜絕整體分包和層層轉包。其次要加強動態管理，抓好現場代表、技術監督人員選派工作，確保分包工程施工全過程工程安全、質量和工期監管有效；抓好分包工程物資采供和驗工計價等管理工作，堵塞效益流失渠道；抓好外部勞務制度化管理，適時進行政策傳統、形勢任務、安全質量、遵紀守法和工藝技術教育。

3.增強分包合同管理。電力工程的施工單位，在施工之前必須要在承包合同中對于勞務分包和專業分包的工程范圍以及施工中的安全管理責任進行明確。在施工過程中，施工單位必須要按照合同中的相關規定，對分包單位進行擇優選擇，然后簽訂安全協議與分包合同。其中，分包合同必須對工程的分包性質、施工范圍與分包單位的作業人員進行明確，合同的金額要根據相關造價管理的規定確定。另外，在簽訂了安全協議與分包合同以后，分包單位才可以進場施工，同時，分包單位要與進場分包人員簽訂勞務合同，施工單位要根據簽訂的分包合同對分包單位進行嚴格審查。

4.加大對二次分包的管理力度。①對于二次分包管理責任的落實。電力工程的施工單位對于二次分包工作的長期性、復雜性與艱巨性要有充分認識，統一思想，強化管理，對于分包管理的責任進行全面落實，建立起二次分包的安全管理機制，促進電力工程的安全建設。同時，各單位對于勞務分包與專業分包要做好監督與管理工作，禁止單位以專業分包的方式進行對勞務分包的管理，堅決杜絕違規分包與轉包的現象。另外，施工單位要嚴格執行工程項目和作業范圍的要求，強化對于二次分包的資格審查與現場監督與管理，更好地完善二次分包的管理機制。②對于分包單位的資質要求進行明確。按照相關規定，對于專業分包單位的資質要求，要與業主單位進行招標時對于施工單位的資質要求相近。對于特殊高難度工程，要求分包單位具有總承包一級、專業承包一級或者更高的資質。對于勞務分包單位的資質要求，必須要具有國家相關主管部門所頒發的建筑業的企業資質，或具有送變電工程的專業承包二級、電力工程施工的總承包二級或者更高資質。③對于二次分包加強現場管理。施工單位要加強對于二次分包現場的管理，對于分包現場人員的基本情況、進出現場時間以及出勤情況進行全面掌控，在開始分包作業之前，要對分包人員進行安全技術交底，對于變電工程的施工現場進行封閉式管理。另外，施工單位要提高對人員的配置管理，對二次分包現場作業的全過程進行有效監控與管理。

5.協管分包。施工單位要對檢查、工程、人資、經營、質量以及安全等相關職能部門進行合理科學地分工，使各部門能夠有效地對分包作業進行協調管理，在確保電力工程實施項目的安全建設的前提下，建立完善的單位層面，加強分包管理的安全工作機制，對于工程本部和施工項目部門之間分包管理界面與流程進行進一步地明確，使各部門能夠真正對于分包管理進行協調、完善。

四、結束語

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關鍵詞：項目管理、安全質量、管理環境、建設單位、責任管理、科學考核、依法管理、管理重點

當前上海郊區特別是遠郊鎮、開發區的建設發展迅速，呈現建設工程項目多、發展快的態勢。總體上建設工程的安全質量管理得到了比較有效的控制。但由于管理水平的參差不齊及政策上的滯后。我們在日常的建設工程安全質量監督中發現有些城鎮、開發區建設工程項目安全質量管理環境，存在不同程度的問題。究其主要原因，就是有些建設單位憑借其強勢地位，導致違法違規行為多發，從而引發工程安全質量事故發生。直接影響郊區建設工程安全質量管理的健康有序地發展。

因此，深入研討本市郊區建設工程安全質量管理存在的問題，提出和實施切實可行的對策與措施，營造和創建一個良性的管理環境，全面推進安全質量管理的科學發展，是擺在我們建設工程管理部門面前一項十分重要和非常緊迫的課題。

一、建設工程管理環境存在的主要問題

（一）、建設程序管理環境方面

1、“土政策”為違法開工開啟不和諧之門。

有些建設工程項目不具備國家規定開工條件，如：無建設用地、無建設規劃審批手續、無施工許可證等，就擅自“先開工、后補辦手續”的“土政策”。為建設工程項目不遵守、不執行建設程序管理開啟了不和諧之門。

2、“不作為”為違法開工助長不和諧之風。

對違法開工工程項目，按照國家、地方頒發的現行法律、法規的規定要求，相關職能管理部門必須依法實施制止、糾正和查處。可是有的地方相關職能管理部門對此。相關職能管理部門的“不作為”現象使違法開工之風不斷蔓延。

3、違法開工工程項目帶來了諸多不和諧后遺癥

違法開工工程項目在施工中，建設方工程質量意識差，建材質量劣，使得違法工程質量安全隱患長期存在，引發質量安全事故和傷亡事故。違法工程建成后，存在結構安全、使用安全隱患，由此而引發拆除、賠償等一系列不安全、不穩定因素。

（二）、建設市場管理環境方面

1、建設單位的建設行為不規范、不和諧現象。

有的強行壓價發包、壓縮合理工期；有的強行墊資、帶資發包，有的強行以“霸王”條款簽訂合同；有的強行克扣安全生產作業環境措施費和安全施工措施費；惡意拖欠工程款等。有的建設單位將工程項目違法發包給無資質包工頭承包，有的搞肢解發包。有的搞無證設計，甚至搞無圖施工。

2、地方主管部門對建設單位的違法違規行為，采取遷就和放縱態度。

有的地方主管部門一方面為了應付政績考核；另一方面受“急功近利”和“短期行為”思想支配，對建設單位尤其是招商引資項目建設單位的不合法、不合理要求，甚至是違法違規行為，采取“放寬政策”和一味遷就方式，不制止、不糾正。

（三）、施工現場管理環境方面

1、建設單位的違規行為給施工現場管理造成不公平、不和諧。

（1）有的建設單位隨意壓價直接影響施工單位文明施工、安全生產措施、設施的投入，尤其是危險性較大的分部、分項工程的安全施工措施、設施的投入，由此造成安全質量事故的多發。

（2）有的建設單位從自身利益出發，盲目指令施工單位搶工期，從而導致施工單位改變工程項目合理施工程序，違規縮短產品必要的養護期，給工程質量埋下安全隱患。

（3）有的建設單位以不正當手段低價發包工程項目，迫使施工單位使用低價劣質建筑材料、建筑構配件和設備，從而引發安全、質量事故。

2、工程監理單位的地位和作用受到不公平、不和諧的制度性困惑。

當前工程監理單位的監理活動是接受建設單位的委托，監理費用由建設單位支付。監理活動客觀上受建設單位支配，從而嚴重影響監理活動的獨立性、客觀性、公正性和公平性。

一是有的工程監理單位，被迫以降低監理服務收費標準方式，參與惡性競爭，低價承攬監理業務。進入施工現場后，以減少監理人員配置率和到位率、或聘用不稱職人員，降低施工現場安全質量監理服務標準和工作質量。形成安全監理、質量監理行為失控、失責現象，形同虛設。

二是對建設單位在施工現場安全質量管理違法違規行為，工程監理單位不愿也不敢指出、制止或糾正。導致安全質量監理失控，甚至引發事故。

三是有的建設單位從自身利益出發，直接干涉或干擾工程監理單位的施工現場監理活動，

3、施工單位自身安全質量管理行為失控，引發多種不合法、不和諧問題。

（1）施工單位以低于成本價方式承包工程項目施工業務后，有的采用低價劣質材料；有的減少安全施工設施投入；有的偷工減料、野蠻施工、違章作業，引發安全質量事故。

（2）施工單位對建設單位的違規行為，不指出、不抵制、不報告，逆來順受。其結果使自身在施工現場安全質量管理的合法權益受到損害，甚至引發安全質量事故。

（3）施工單位與“包工頭”搞違法掛靠；有的施工單位出借資質違法轉包和分包，施工現場管理混亂引發多種矛盾或糾紛，陷入無法自拔的困境。

（4）施工單位未按規定實行專業分包管理和勞務分包管理。特別是由于對勞務分包管理和建筑民工管理失控，引發涉及建筑民工維權的多種不和諧問題。

（5）區縣建設市場競爭機制不完善；施工單位做強做專的能力不強。雖然區縣建設項目多多，可有的施工單位難以承接到。

二、構建和諧管理環境的基本要求

為全面推進郊區建設工程安全質量管理的科學發展，必須要大力推進構建和諧管理環境的進展，將構建和諧管理環境，提升到作為構建社會主義和諧社會一個重要組成部分的高度來認識、來實施。

為推進構建和諧管理環境科學發展，基本要求是：必須堅持貫徹和執行三項管理原則，實現一個管理目標。

（一）、堅持三項管理原則

1、必須堅持參與建設各方在建設環境中公平、公開、公正的管理原則。

構建和諧管理環境，要堅持公平、公開、公正原則，要兼顧各方、綜合平衡。正確把握參與建設各方權益的切合點，使參與建設各方權益和發展得到兼顧。以有利于建設工程的參與建設各方，特別是勘察、設計、施工、監理單位與建設單位一樣，同步享受公平發展機遇；以有利于實現參與建設各方在建設工程安全質量管理體系中，各負其責、命運相連、休戚與共、統籌兼顧、互利共贏的和諧發展目標；以有利于徹底解決建設單位強勢得利、施工、監理等單位弱勢受困的不和諧現象。

2、必須堅持建設單位在建設工程安全質量管理中負總責管理原則

構建和諧管理環境，要重點堅持建設單位對安全質量負總責的管理原則。對參與建設各方特別是施工、監理等單位的失責、失控行為，或發生的安全質量問題，都要追究建設單位的連帶責任。以有利于真正落實建設單位切實承擔安全質量第一責任、連帶責任和風險責任的管理要求；以有利于徹底解決建設單位將自身違法違規行為的責任轉嫁到施工、監理等單位的不和諧問題；以有利于防止建設單位以違法違規行為損害施工、監理等單位合法權益問題。

3、必須堅持共同推進建設和諧管理環境科學發展的管理原則

構建和諧管理環境，要堅持以建設單位為龍頭，實施共同負責、共同推進、共同發展的管理原則，以有利于全面落實參與建設各方的安全質量責任和義務。

(二)、實現一個管理目標

積極營造和構建和諧管理環境，實現區縣建設工程依法建設、科學建設、安全建設、文明建設、優質建設、和諧建設的管理目標。

三、構建和諧管理環境的重要舉措

（一）、進一步改進和加強區縣街、鎮建設業績考核管理

1、堅持實施科學考核

為進一步改進和加強上級對街、鎮建設業績考核管理，建議進一步修訂考核管理制度。其考核內容要突出堅持實施“三個同步考核”。

（1）堅持實施對當地工程項目發展速度與工程項目建設發展方式、構建安全質量和諧環境的實際成效，同步考核。

（2）堅持實施對當地工程項目建設經濟效益、社會效益與工程項目依法建設、科學建設、安全建設、文明建設、優質建設、和諧建設的綜合成效，同步考核。

（3）堅持實施對當地工程項目建設管理已取得的顯著業績，與為長期發展打基礎、創條件的潛在業績，同步考核。

2、堅持實施問責管理

通過考核，進一步強化對下列不和諧問題，實施問責管理。對情況嚴重的依法實施責任追究。

（1）違反建設程序管理，發生違法開工問題。

（2）違反安全生產、工程質量管理規定，發生安全質量事故。

（3）違反合同管理規定，發生拖欠工程款和拖欠建筑民工工資問題。

（4）違反建筑市場和施工現場的管理規定，發生各類異常惡性事件。

（二）、進一步規范和加強區縣建設單位建設行為的依法管理

必須進一步規范建設單位的建設行為，以有利于推進建設工程安全質量和諧管理環境建設。建議國家、地方盡快制定《建設單位建設行為管理規范或管理規定》。對建設單位實施規范化、法治化管理。

1、基本要求

（1）對建設單位定義作出科學界定。

（2）對建設單位作出實施資質管理的具體規定。

（3）對建設單位的責任和義務以及責任追究作出明確規定。

（4）對不具備相應資質管理要求的建設單位，其建設工程項目，應委托具有相應資質等級的項目管理單位（俗稱項目管理公司或代甲方），全權負責建設管理，承擔建設單位的安全質量管理責任和義務。

2、責任管理

（1）確定建設單位第一責任制

進一步明確建設單位必須承擔建設工程安全質量管理的第一責任，包括建設程序管理責任、勘察設計管理責任、建設工程發包管理責任、施工全過程管理責任、使用階段質量管理責任。其中要特別明確建設單位必須承擔安全質量事故第一責任。

（2）確定建設單位連帶責任制

進一步明確建設單位必須承擔參與建設各方安全質量管理的連帶責任，特別要對勘察、設計、施工、監理等單位的安全質量管理失責、失控行為，承擔連帶責任。

（三）、進一步規范和加強區縣街鎮建設工程安全質量依法管理

為著力營造和構建區縣街、鎮建設工程和諧管理環境，本著充分發揮街鎮對建設工程安全質量屬地監管優勢和地方資源優勢，充分調動街、鎮建設職能管理部門的積極性和責任性。并充分考慮街鎮建設分布廣而散的特點，充分考慮村鎮建設的多樣性和復雜性。要盡快轉變建設工程安全質量管理方式，創新實施新模式和新制度。建議國家、地方盡快制定《村鎮建設工程安全質量管理規范或管理規定》。

1、基本管理構架

建議區縣的村鎮建設工程安全質量管理，應實行屬地監管、政府監督、工程監理相結合的基本構架。

2、各方管理重點

（1）屬地監管：一是街、鎮建設職能管理部門，必須立足主導地位，從建設前期程序管理源頭抓起，全面負責村鎮建設工程安全質量管理主控職責，承擔當地建設工程安全質量屬地監管責任。二是街鎮建設工程項目的參與建設各方特別是建設單位，要遵守和服從建設程序管理，主動接受當地建設職能管理部門的安全質量屬地監管。建設單位要對建設工程項目安全質量管理承擔第一責任。

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1 建設工程施工中的轉包與分包的概念及其基本形式

1.1 轉包的概念及基本形式

《建設工程質量管理條例》(2000年1月30日國務院第279號令施行)第七十八條第三款的規定,工程轉包,是指“承包單位承包建設工程后,不履行合同約定的責任和義務,將其承包的全部建設工程轉給他人或者將其承包的全部建設工程肢解以后以分包的名義分別轉給其他單位承包的行為”。根據這一定義,可以知道其基本形式包括:①將承包的全部建設工程轉給他人承包;②將承包的全部建設工程肢解以后,以分包的名義分別轉給其他單位承包。

1.2 分包的概念、法定要求及基本形式

分包,一般指施工分包,是指“工程建設施工承包合同的承包方將其承包的施工任務的一部分發包給另一施工單位承包”。《房屋建筑和市政基礎設施工程施工分包管理辦法》(2004年2月3日建設部令第124號)第四條規定:“本辦法所稱施工分包,是指建筑業企業將其所承包的房屋建筑和市政基礎設施工程中的專業工程或勞務作業發包給其他建筑業企業完成的活動。”分包包括專業工程分包和勞務作業分包。專業工程分包,是指施工總承包企業將其所承包工程中的專業工程發包給具有相應資質的其他建筑業企業完成的活動。勞務作業分包,是指施工總承包企業或者專業承包企業將其承包工程中的勞務作業發包給勞務分包企業完成的活動。

對分包的法定要求在《建筑法》第二十八條、第二十九條,《合同法》第二百七十二條,《房屋建筑和市政基礎設施工程施工分包管理辦法》、《建筑工程施工現場管理規定》(1991年12月2日建設部令第15號)第九條、第十條中都作了相應的規定。分包主體、對象、程序等符合規定的行為方為合法的分包行為。但在現實施工過程中,還存在著大量的違法分包。依《建設工程質量管理條例》第七十八條第二款規定“違法分包”是指下列行為:①總承包單位將建設工程分包給不具備相應資質條件的單位的;②建設工程總承包合同中未有約定,又未經建設單位認可,承包單位將其承包的部分建設工程交由其他單位完成的;③施工總承包單位將建設工程主體結構的施工分包給其他單位的;④分包單位將其承包的建設工程再分包的。這些違法分包的具體表現形式將在第三部分具體闡述。

2 建設工程施工轉包與分包、合法分包與違法分包的的區分

2.1 建設工程施工轉包與分包的區別

轉包,除“將其承包的全部建設工程轉給他人”這種形式與發包有明顯的區別外,另一種形式即“將其承包的全部建設工程肢解以后以分包的名義分別轉給其他單位承包”與分包有共同之處:二者都是分別把建設工程的部分工作交由第三人完成。在此情形下,“轉包”與“分包”就容易混淆。區分二者的關鍵有兩點:一是審查承包人發包的是“全部”工程還是其中的“部分”工程。“全部建設工程”肢解以后分別轉給他人的是轉包,如轉給他人的只是專業部分的工程則是分包;如果發包給他人的是肢解以后的部分工程,那也并非轉包,而屬分包,只不過屬于違法分包。二是審查承包人是將承包的工程“肢解”發包,還是將“專業工程”發包。即其發包的對象是“肢解后的工程”還是“專業工程”。所謂“肢解發包”,是把一個建設工程肢解成幾個部分進行發包,該“肢解”的各個部分并非都是“專業工程”;“專業工程”是指整個建設工程中專業性較強或需要進行專業化施工的分部或分項工程。“專業工程”具體種類可參照建設部《專業承包企業資質等級標準》對“專業工程”的列舉。

2.2 建設工程施工合法分包與違法分包的的區分

《建設工程質量管理條例》第七十八條第二款規定“違法分包”的4種情形,其他3種情形不難認定,只有其中的第三種情形“將建設工程主體結構的施工分包給其他單位”與《房屋建筑和市政基礎設施工程施工分包管理辦法》第四條規定的合法分包形式“將其所承包的房屋建筑和市政基礎設施工程中的專業工程……發包給其他建筑業企業完成”難以區分。其中,如何區分“建設工程主體結構”和“專業工程”成為區分工程分包是否合法的關鍵。

“主體結構”現行建筑法律、法規、規章尚未對“主體結構”進行定義。學理上解釋一般認為“建筑物的主體結構是指在建筑中,由若干構件連接而成的能承受作用的平面或空間體系。主體結構要具備足夠的強度、剛度、穩定性,用以承重建筑物上的各種荷載,建筑物主體結構可以由一種或多種材料構成。建筑物的主體工程更是建筑物的重要組成部分。”根據上述學理解釋,可以通俗地認為:建筑工程的主體結構是建筑的“骨骼”,是建筑工程的主要承重及傳力體,是工程的主要部分、重要部分。如以房屋建筑為例:梁、柱、剪力墻及樓面板,屋面梁及屋面板,就是建筑工程的主體結構;屋內上下水、電、煤氣、通訊、閉路、寬帶等各種管道、線路安裝工程,樓地面、墻體抹灰噴涂貼磚、門窗安裝、防水工程,屋面瓦鋪設、立面及屋面造型安裝等,則不屬于工程的主體結構。專業工程是指非主體結構、需要專業化施工的分部分項工程。參照建設部《專業承包企業資質等級標準》的規定,可以分包的專業工程包括60種。

2.3 專業工程分包與勞務作業分包的區分

現行法律、行政法規對專業工程分包規定十分嚴格,對勞務作業分包的規定則十分寬松,導致許多施工承包企業都變相把建設工程肢解以后以勞務作業的名義,或者把專業工程以勞務作業的名義進行分包。因此,區分“專業工程分包”與“勞務作業分包”在實踐中顯得十分重要。區分專業工程分包和勞務作業分包的關鍵有兩點:

(1)區分工程施工與勞務作業。工程施工合同的履行過程是“將勞動和建筑材料等物化到建筑產品的過程”,而且承包人要對施工的工程質量、安全、工期負責,即通常所說的包工、包料、包技術、包質量、包安全、包工期;但勞務工作是“將簡單勞動從復雜勞動剝離出來單獨進行施工的勞動”,勞務作業承包人提供的僅僅是勞務,不負責投入建筑材料,且只對其勞務質量、安全及工期負責。如果分包工程發包人與分包工程承包人簽訂《勞務作業分包合同》,但約定分包工程承包人包工、包料、包質量、包工期,那就是名為“勞務作業分包”,實為“專業工程”或“肢解工程”分包。

(2)區分專業工程與勞務作業。可以分包的“專業工程”,建設部在《專業承包企業資質等級標準》中已有規定,如上已述。可以分包的“勞務作業”,建設部在《建筑業勞務分包企業資質標準》(2000年3月8日)中也有規定,共有13種。只有分包合同約定的分包對象屬于《建筑業勞務分包企業資質標準》中規定的13種勞務作業,才屬于勞務作業分包;如果分包合同約定的分包對象是《專業承包企業資質等級標準》中規定的“專業工程”,那就屬于名為合法的“勞務作業分包”,實為違法的“專業工程分包”。

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中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）13-0213-02

工程建設合同是承發包雙方為實現建設工程目標，明確雙方權利、義務關系的協議；是承包人進行工程建設，發包人支付價款，控制工程項目質量、進度、投資，保證工程建設活動順利進行的重要法律文件。我廠工程建設合同的內容包括新井地面工程建設、站庫改擴建、工藝流程的維修等內容。

我廠工程建設合同在合同工作量中占據較大份額，對2008―2010年所簽工程建設合同統計，工程建設合同簽訂份數占65%、合同金額占42%。因此，在我廠加強工程建設合同是合同管理工作的重點。我廠“合同管理規范率”指標在油田歷年的考核中雖都能達標，但在實際工作中我們發現在工程建設合同管理過程還有不少細節需要引起重視，否則會給規范合同管理、提高工程管理水平帶來影響。為此我們開展了“工程建設合同管理的現狀分析”工作，對目前建設工程施工合同管理的現狀進行全方位調查分析，查找出不符合法律、法規及內部制度要求的環節和做法，提出改進和防范建議，為生產經營決策服務。

一、開展調查研究，找出合同中存在的法律風險

我們對我廠近三年工程建設合同開展了調查分析工作。通過合同審查過程中的問題記錄收集、建設工程施工現場履行情況的調查、向部門或個人的意見征詢等方式，共收集到各類問題73個，依據能否通過與部門和承辦人員溝通立即整改分為兩類：一類是合同管理部門指出后能夠立即改正的。諸如未提供資信調查資料、《審批表》辦理不及時、非合同承辦人員辦理合同審批、超授權范圍簽署合同文本、甲乙方名稱不規范、合同建設內容不明確、打印合同涂改未確認、日期錯誤、合同價款大小寫不一致、存在錯別字、對方違約責任無約束力、糾紛處理方式不恰當、欠缺質量監察條款、結算額超合同價、建設部門合同履行情況報表未及時登記等問題，經修改或補充相關必要資料后符合規定予以正常執行。另一類是需要完善配套制度和要求才能加以改善的。如工程建設管理制度的完善、合同條款盡職審查、倒簽合同、分包管理、結算“搭便車”、違約追究等方面的問題，需相關部門統一認識、規范要求。

從以上調查分析中可以看出，近年來，我廠在工程合同的簽訂和執行都或多或少的存在些不足，如果不能及時采取補就措施，弄不好就會出現各類糾紛。

二、加強問題分析，捋清合同中存在法律風險的根源

下面就調查研究出工程建設合同中存在的問題之處從五個方面進行認真分析，找到產生問題的原因所在，為下一步整改工作確定方向。

1.合同條款盡職審查需加強。主要表現：一是合同承辦人員對合同文本審查不細致，出現錯誤較多，如甲乙方名稱不規范、日期錯誤、存在錯別字、對方違約責任無約束力、糾紛處理方式不恰當、欠缺質量監察條款等；二是審查部門未對合同條款及相關審查事項提出完善建議。事實上，施工單位十分注重條款要求，在結算辦法、質保條款、違約責任等條款，如果要求過嚴，他們就會建議商談修改。《安徽采油廠合同管理規定》要求合同管理部門對經濟合同訂立、履行、合同事務的全過程實施綜合管理，對合同的合法性負責。職能部門（單位）主辦其業務范圍內的合同，部門負責人對合同商務經濟和專業技術條款負責。每一建設工程項目都有其特殊性，這種特殊要求應在合同中反映出來，職能部門應設立合理的要求，以增加對施工單位的約束力，提高工程建設質量，同時以分清責任，實現各負其責。

2.倒簽合同現象較多。即項目實施時無合同，在已經開工或竣工后才訂立書面合同。有倒簽現象的合同幾乎包括所有合同類型，其中工程建設倒簽合同問題尤為突出。倒簽合同一般有兩種形式，一種是將合同日期“溯及”至實施時間，另一種是按補簽時的日期確定合同期限，問題都是在履行時沒有合同。因甲方地位而低估風險，特別是對長期在我廠承攬工程的內外部施工單位，服務意識較強，執行甲方指揮徹底，造成了部分主辦部門或人員習慣了“有活先干，干了再說”的思想，意識不到無合同施工的種種風險。施工內容不明確、生產需求與計劃的不同步也是造成倒簽合同的因素。

3.工程現場中分包管理不完善。油田建設工程施工合同示范文本要求“工程如需分包，須經甲方書面同意。乙方不得將本工程分包給不具備相應資質、條件的單位。甲方同意分包的，乙方應將分包協議在簽訂后X天內提交甲方。”在現場調查過程中，通過與現場施工人員交流我們了解到，多數施工單位，如油建處、建設總公司、通用實業有限公司、金達實業有限公司，對于建設工程中的“臟、苦、累”的工作內容，一般由交由施工單位以外人員進行施工。施工單位采用“包清工”或“直管勞務”模式進行管理，但是并沒有按合同條款要求履行必要手續（“包清工”模式，即上述施工單位與成建制的外部勞務隊伍簽訂協議，按照“包工不包料” 的方式進行勞務承包。“直管勞務”模式是指將勞務人員或勞務骨干人員作為企業的固定員工參與工程施工的管理模式，又稱為自帶勞務施工。“包清工”模式實際上就是一種分包形式）。在實際分包過程中很容易形成無資質勞務企業或 “包工頭” 帶隊伍承包的現象，難以保證發包單位利益。很多情況下總包單位只派出很少的管理人員，總包企業對工程的控制力較弱，難以對工程的質量、進度、安全等進行合理的控制，加大了工程的潛在風險，對此應嚴格管理。

4.結算存在“搭便車”的現象。在某項工程由于合同估算過高或縮減工程內容時，會將其他施工內容放入該工程一并結算，這樣做規避了計劃管理流程。如“歐莊至歐北站等三管流程部分更換”工程結算中包含了“朱莊站重油燃燒器維修”及“安14井管線維修”等內容。

5.以“整改”代替違約責任承擔。建設工程合同要求：“因乙方的原因未按合同約定的竣工日期或甲方同意順延的工期竣工的、未達到合同約定的質量標準的，乙方按甲方要求的期限負責整改，并向甲方支付違約金，給甲方造成損失的，乙方負責賠償，并繼續履行合同。”因此出現質量、工程延期的問題后，施工單位在繼續履行后、發包單位仍可以要求違約金、減少價款等方式追究其違約責任，減少我方損失并體現合同的嚴肅性。在結算審查過程還沒有對施工單位動用過這一條款。

三、強化對策實施，減少合同執行中的法律風險

1.提高合同風險意識。建設工程中的甲乙方關系是一種合同關系，合同是企業與外界交往的橋梁，守住這座橋梁就可以防范住絕大部分的法律風險，避免絕大部分爭議。我方的權利和義務需要多部門協同配合才能得到維護和履行。建設工程合同管理是合同洽談、草擬、簽訂、履行、變更、中止、終止或解除全過程的管理，是各部門共同努力才能得以完善的。目前出現的條款審核不嚴、合同簽訂不及時等問題多是對合同重要性認識不足引起的，不懂得在簽訂合同時“先小人、后君子”的訣竅，將合同簽訂視為一種程序性要求，或是以“甲方”地位自居，風險意識薄弱，使合同管理的作用沒有得到發揮。因此，必須重視管理人員法律風險意識的培養和提高，通過管理流程控制、全面培訓、法制宣傳來積極引導和培育各級員工的法律意識、管理意識，重點加強對與建設工程密切相關的國家法律、法規及油田建設工程管理制度等規章制度的學習，了解和掌握相關法律知識和油田內控制度。要形成主動的知法意識、嚴格的守法意識、自覺的自律意識、清醒的風險意識、強烈的維權意識。做到不允許違法經營，不默認違法經營得利，不鼓勵鉆法律的空子，不可以先斬后奏，不姑息責任人員。最終使依法經營、依法防范法律風險由不自覺走向自覺，形成一種企業文化，成為企業價值觀的體現。

2.規定承包商HSE資質審查，完善隊伍選擇辦法。油田《承包商HSE管理規定》要求：油田和發包單位合同管理部門在項目合同簽訂前對承包商是否取得“工程項目承包商HSE資格確認證書”進行審查核對，未取得資格的承包商不允許承包油田任何工程項目。合同在雙方確認簽訂前應報送發包單位HSE管理部門審查會簽，合同未經會簽不得開工。

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關鍵詞：建筑施工合同；分包及轉包；糾紛預防

Key words: construction contracts；subpackage and subcontracting；dispute prevention

中圖分類號：TU71 文獻標識碼：A文章編號：1006-4311（2011）01-0067-02

0引言

近年來，我國各級建設行政主管部門不斷加強建設市場監管，大力整頓和規范建設市場秩序，取得了明顯的成效，建設市場秩序總體是健康的。但是，當前建設市場仍然存在一些問題，特別是工程轉包和違法分包現象比較突出，其社會危害有目共睹，如杭州地鐵塌陷事故、上海閔行倒樓事故等等。近年查處的工程建設領域中的腐敗案件絕大部分與工程轉包和違法分包有關。這些問題直接擾亂了建設市場秩序，引發工程質量、拖欠農民工工資以及商業賄賂等問題，造成不良的社會影響。

本文針對目前建筑市場上常見的分包及轉包合同糾紛產生的原因及展開論述，提出相應的措施以預防工程項目的違法轉包和分包行為，規范建筑市場秩序。

1分包及轉包糾紛產生的原因分析

分包是指已經與發包人簽訂了建設工程合同的總承包人與第三人簽訂合同，將其承包的工程建設任務一部分非主體工作交給第三人完成。在建筑市場中，資質高、管理能力強的施工企業往往憑借自己的實力獲得總承包權后，可將一部分非主體工程分包給分包商完成。轉包是指承包人在承包工程后，又將其承包的工程建設任務轉讓給第三人，轉讓人退出現場承包關系，受讓人成為承包合同的另一方當事人的行為。在施工過程中，業主、監理、總承包商與分包商之間因分包產生的糾紛及其原因主要有以下幾方面：

1.1 因資質問題而產生的糾紛根據《建筑法》和建設部《建筑業企業資質管理規定》關于建筑施工企業從業資格的規定，從事建筑活動的建筑施工企業，經資質審查合格，取得相應等級的資質證書后，方可在其資質等級許可的范圍內從事建筑活動。承包建筑工程的位應當在其資質等級許可的業務范圍內承攬工程。禁止建筑施工企業超越本企業資質等級許可的業務范圍承攬工程。但是，在現實中經常會發生分包隊伍不具備相應資質的情形。例如，湖南省衡陽市某橋梁項目的樁基工程最終竟然分包給一個毫無橋梁樁基工程施工資質的農村包工隊，其結果是工程竣工后不到三個月就發生了橋梁的整體結構垮塌。產生這種現象的原因是多方面的，首先，在選擇分包隊伍的過程中，資質不夠的這些分包商提出的承包價格往往要比正規企業低得多，出于盈利目的考慮，即便明知其不具備相應資質，總包單位也會心存僥幸心理，將工程分包給這些企業；其次，這些分包隊伍的組織性質一般為集體性質的施工企業，經營手段極為靈活，大有“為達目的，不擇手段”之風范，而一些總包單位的主管人員，尤其是一些國有企業的主管人員，在各種糖衣炮彈的進攻下，往往會抵擋不住、失去原則。如此分包之后，不產生問題都還好說，一旦產生問題，比如現場發生了安全事故、質量事故，在壓制、掩飾不住的情況下，雙方便互相推諉扯皮，糾紛便在所難免了。

1.2 因履約范圍不清而產生的糾紛在施工實踐中，總包單位與分包商之間因履約范圍不清而發生糾紛的現象屢見不鮮。舉一個簡單的例子，分包合同中約定，由總包單位提供垂直運輸設備，但在具體施工時，總包單位卻只提供汽車吊不提供塔吊，尤其是在基坑開挖過程中，垂直運輸設備對工期的影響十分巨大，如果不利用塔吊，分包商很有可能無法完成工期目標，但汽車吊也屬于垂直運輸設備，因此，很難認定總包單位違約。

很多諸如此類的糾紛都是因為履約范圍不清。目前我國建筑業分包合同訂立的質量完全取決于承包人和分包商的合同水平和法律意識。若承包人、分包商的合同水平和法律意識都比較低或差異較大，則訂出的合同將五花八門，合同內容不全，權利、義務不均衡，甚至含有共同危害第三方利益的條款。所有這些都為以后在施工過程中產生糾紛埋下了伏筆。

1.3 因轉包而產生的糾紛轉包是我國工程建設分包領域內存在的最大問題，也是導致分包糾紛最重要的原因之一。根據《建設工程質量管理條例》規定，轉包是指承包單位承包建設工程，不履行合同約定的責任和義務，將其承包的全部建設工程轉給他人或者將其承包的全部建設工程肢解以后以分包的名義分別轉給其他單位承包的行為。建筑工程轉包行為被法律所禁止，轉包行為違背招標投標制度的初衷，工程實施的主體變成了不是業主在招標階段希望的單位，同時轉包可能導致腐敗的產生轉包過程中的回扣、賄賂以及因轉包而出現的拉關系中標、企業小金庫等現象屢有發生，轉包成了腐敗滋生的溫床。工程質量得不到保障，給工程質量埋下了隱患。轉包行為嚴重地擾亂了建筑市場秩序，導致了大量越級承包、無資質承包、肢解工程發包等行為的發生，同時也使得大量低素質的勞動力隊伍進入建筑市場，具有極大的危害性。

1.4 因配合與協調問題而產生的糾紛一項工程的建筑施工過程涉及到很多專業性工作，尤其是在實行總承包制的規模較大的工程項目中，需要總包單位與各個分包商相互配合與協調，一旦協調不好，則很可能產生糾紛，而且后果會很嚴重，很有可能因為分包商某一項工作的延遲導致整個工程工期的延誤。主要包括兩種情況。一種情況是總包單位與分包商的協調問題。另一種情況是各分包商之間的協調問題。其實這兩種情況通常都是由于總包單位管理與協調能力不強導致的。當然，也有例外，比如因一些不可預見的事件的發生，使得原本不沖突的兩項工作發生沖突，并有可能引起連鎖反應而導致整個工程的延誤。

1.5 因各方對分包管理不嚴而產生的糾紛現實中各方對分包管理不嚴也是導致分包糾紛的原因之一。主要包括總包單位管理不嚴和業主、監理管理不嚴兩方面。有的發包方雖明確了對承包方的管理內容，監督辦法，但執行不認真不嚴格，工地上分包商其實是自行管理，自行施工，以包代管。而有的分包商開始什么都好商量，但只要項目和資金一到手就無視總包單位的管理和監督，我行我素，以包拒管。有些項目由于業主和監理水平不高或素質低下，往往利用不好或錯誤利用自己對分包商的確認權，有些因擔心搞僵關系而放任承包商的分包行為，有些與總包單位一起侵犯分包商利益。有些利用這個權利故意壓卡分包商，有些對分包中出現的問題不做任何處理，待問題嚴重時，又相互指責、逃避責任，而此時工程已付出了慘痛的代價。

2分包及轉包糾紛預防措施

在建筑市場，非法轉包和違法分包不僅具有普遍性，而且實施方法越來越隱蔽，具有欺騙性。如何根治建筑領域的這一頑疾，值得我們深入思考，一些學者也提出過一些解決思路。本人認為，事先預防比事后制裁更為重要。有效預防和治理建筑市場的非法轉包、違法分包頑疾，主要應從四個方面入手。

2.1 強化監督，打擊建筑市場的壟斷行為建筑市場的壟斷行為是不公平競爭的最大體現。不正當的幕后交易是壟斷行為產生的根源，從而也很容易導致商業賄賂行為的發生，為此，有關部門應采取措施大力打擊建筑市場壟斷行為，不搞地方保護主義，有條件的應盡量采取公開招標，破除地區、行業、信息的封鎖，使具有相應資質和能力的施工企業，不管是本地的還是外地的都有機會平等地參與競爭。

2.2 加強對分包隊伍的管理分包隊伍的選擇與管理不僅關系到企業經營活動過程在工程施工質量、安全生產、進度、成本分包管理方面控制的成敗，還關系到企業經營活動總體運行的成敗，甚至關系到企業的生存和發展。因此，在選擇及管理分包單位時應做到以下幾點：①建立施工企業工程分包管理機構。②健全工程分包各項規章制度，明確可分包工程范圍。③嚴格審核分包方資質，優選分包單位。④對分包范圍和部位進行動態跟蹤管理，建立分包方檔案。

2.3 貫徹和落實“工程建設不良行為和黑名單”制度對于建設市場活動中發生過違法違紀行為的企業和個人，應由建設行政主管部門記入企業或個人的信用檔案中，亦可按照有關規定進行公示。同時，招標單位可以在招標文件中對投標方提出2年內不得有不良行為記錄的條件，并且投標方在投標時應提供2年內的有關信用檔案。對于有不良行為的單位，在評標打分時，應扣除一定的榮譽分或者限制其參加工程投標的資格。這樣就能降低曾發生過違法轉包、分包行為的施工企業再次中標的可能性。

2.4 加大對非法轉包、違法分包行為的處罰力度對利用職權指定轉包、違法分包的政府主管人員、項目業主單位的領導干部和工作人員，無論是否獲利，監察部門都將建議其主管部門給予相應的紀律處分。對涉及轉包、違法分包的施工企業及對分包工程放棄管理，在工程質量、農民工工資支付、工期、安全生產等方面出現嚴重問題的，建議按有關規定暫停或取消其施工資質，記入“黑名單”。對出現以上問題的企業法人代表和項目負責人，建議其上級主管部門給予黨紀、政紀處分，同時記入“違規人員黑名單”，禁止其在一定期限內進入建設市場。對在轉包、違法分包中涉及商業賄賂的，依照有關規定進行處理，構成犯罪的，移送司法機關處理，只有動真格，才能切實有效地維護建設市場的正常秩序。

3總結

違法分包和轉包行為所帶來的合同糾紛嚴重干擾著建筑市場秩序，危害著工程質量，在社會上產生了極壞的影響。只有通過法律措施規范中標人的行為，規范施工分包合同，才能從源頭上預防腐敗、保證工程質量。

參考文獻：

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[2]楊秋林，鄭效軍.建筑工程合同糾紛法律問題研究[M].2007.12.

[3]張玉昌.勞務分包的發承包法律關系辨析[J].建筑，2006,(12).

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一、依法分包，促進企業健康發展

應行業管理的需要，我國建立了以資質管理為基礎的工程總承包、專業分包、勞務分包二級承分包體系，即施工總承包企業可以對所承接的施工總承包工程內各專業工程全部自行施工，也可以將專業工程或勞務作業依法分包給具有相應資質的專業承包企業或勞務分包企業。專業承包企業可以對所承接的工程全部自行施工，也可以將勞務作業分包給具有相應勞務分包資質的勞務分包企業。

因分包與工程質量、安全管理等密切相關，國家《建筑法》、《招標投標法》、《建設工程質量管理條例》等法律法規都嚴格禁止違法分包和轉包，并對于轉包、違法分包的法律責任予以明確。

浙江省自2003年始，也出臺了一系列規范工程施工分包的具體規定，如：二三年七月二十四出臺的《浙江省公路水運工程施工分包管理規定（試行）》（浙交[2003]286號印發）， 二四年四月二日出臺的《浙江省公路水運工程施工分包界定和認定的補充規定》(浙交〔2004〕111號)，以及《關于治理交通建設領域工程轉包和違法分包的通知》浙交〔2006〕345號）等，這些規定是目前浙江省交通工程建設領域施工分包管理的依據。我們必須認真遵照國家、各部以及省廳的有關規定，規范管理，合法經營，誠實守信，積極履行總承包單位應盡的職責，逐步形成技術、管理、品牌等核心競爭力，推動企業健康可持續發展。

二、加強分包管理，控制分包風險

在分包管理上，必須通過制定相應的管理制度和操作流程，狠抓分包隊伍準入管理、項目施工核心工作全過程控制和深入管理。

（一）制定《協作隊伍考核管理辦法》，嚴格分包隊伍的準入和退出機制。要求合作分包方必須是獨立法人，嚴禁與個體包工頭簽訂分包合同；同時還須從企業發展要求考慮，提出培育發展專業承包企業和勞務分包企業，并與其建立長期合作關系的設想和方案，按照工程規模、技術等級、所在區域等，建立具有一、二、三級專業承包資質的專業承包隊伍名錄和分項工程資質的勞務專業隊伍名錄，并建立分供商信息管理和評價系統，定期進行履約評價，建立有效的分包隊伍激勵機制。

在選定初次合作的分包隊伍之前，對其單位名稱、企業資質、注冊資本金、主要人員的特長、自有設備、曾從事的工程情況（包括合同工作量、施工時間、質量評價、協調和處理各方關系的能力評價等）進行登記，并進行詳細核查和相應評價，評價內容包括：建議該分包單位從事哪方面的工作內容；建議承擔施工的工作量；與該分包隊伍合作時應注意的事項備忘錄等等。

（二）健全項目管理機構。除業主要求和投標承諾人員派入外，還需要根據項目部的工程特點和管理要求配置好相應的各類管理人員。特別加強對分包隊伍施工的監控和指導人員的落實。

（三）加強影響工程質量安全的關鍵性工作的控制。加強原材料的控制，對影響工程質量較大的原材料如鋼材、鋼絞線、水泥、橡膠支座、伸縮縫、砂、碎石等須由項目部統一采購，混凝土必須采取集中拌和由項目部統一供應；涉及到特殊、關鍵過程的施工項目，嚴格按照特殊、關鍵過程的程序要求進行全過程控制；對于分包工程中的質量控制和檢驗由項目部提出要求、審核方案、實施監督；試驗檢測工作由項目部實施或直接委托有資質試驗檢測單位完成。

（四）將分包隊伍納入公司質量、安全管理體系中，建立分包隊伍與自有隊伍同等管理的機制。對每一分包隊伍都派出必要的工程管理人員，建立其與項目部之間的聯系橋梁，確保項目的質量、安全管理體系直接深入分包隊伍。對分包隊伍負責的分項施工過程作為項目施工過程控制的重要監控點；堅持執行技術交底制度，跟蹤并定期檢查分包合同的履約情況，對施工過程存在的質量隱患及時提出問題，制定糾正、預防措施并嚴格監督落實，設專人進行驗證。為嚴格防控安全風險，制定《分包隊伍安全生產管理規定》，實行安全生產風險抵押金制度，針對安全管理水平參差不齊的情況，組織安全教育培訓，并對分包隊伍開展季度、年度安全考核，將考核結果與綜合評定掛鉤，促使其將安全管理落到實處。

（五）建立分包隊伍財務結算流程，完善分包隊伍的結算工作。在加強項目部對分包隊伍工程結算管理同時，成立公司分包結算中心，指導項目的結算的結算工作。加強內部審計監督，對各項目的最終結算進行審核和建檔，預防出現超結超付的情況，預防分包隊伍在外欠款和以項目名義在外經營的情況。

（六）加強對分包隊伍勞動用工的監督管理。所有用工必須與法人單位簽訂勞動合同，重點關注勞動合同、社會保險、勞動保護、職業技能培訓。對勞務企業、專業承包企業直接雇用農民工，不簽訂勞動合同，或只簽訂勞動合同不辦理保險，或只與個體負責人簽訂勞務合同等行為，進行嚴格管理和處理。項目部負責員工進場驗證、發放工作牌和住宿卡；進場前教育和安全教育；分包隊伍實施勞動合同動態管理，建立勞務用工基本信息庫；建立出勤及工資支付統計臺帳；監督和檢查勞動合同簽訂與工資支付；監督和檢查勞動保護及社會保險繳納工作；督促和檢查勞務工培訓和持證上崗工作；編制相關統計報表；辦理各項退場事宜，確保合法用工。（七）對分包隊伍定期考評。在施工過程中對分包隊伍的組織管理體系、進度、質量、安全、資金管理、勞動用工、日常工作等進行記錄和考評，并在合同工作完成后對該分包隊伍再進行一次綜合評定。根據考評分數實行獎罰：對于考評情況好的分包隊伍在下一項目中給予一定優惠和傾斜；對于考評分數較低的則提出警示，特別差的分包隊伍列入黑名單，不再與其合作。

三、存在的主要問題

雖然在規范分包方面做了大量的工作，但是有一些問題始終制約著我們，需要我們共同重視并加以改進。

（一）工程分包管理制度有待完善統一

在交通工程建設領域，對于工程分包，除了國家法律、法規對轉包、違法分包的禁止性規定外，還沒有一部全國統一的、系統性的、明確的、可供操作的規定。各地行業主管部門在這種情況下作出的規定也不一致，不外乎兩種情況，一種是太籠統；一種是堵得太寬，限制得太多，對照起來，幾乎都是違法分包或轉包，與實際相距太遠，久而久之，形成一談分包就是違法的錯誤導向，不僅影響到工程建設承包合同相關方，也影響到審計、監察等政府監督部門，建設、質監等行業主管部門，甚至是社會公眾。審計單位對項目進行審計時，一般都會批露存在分包的種種現象和問題。項目一旦出現合同糾紛，往往也會因存在分包（一般都是違法分包），工期延誤賠償、款項支付等問題處理變得復雜化，法律責任會因合同效力不同難以認定。所以，制定一部切合實際，符合我國法律法規，又能滿通行業大力發展總承包和項目管理專業公司導向的工程項目承分包管理制度已非常迫切。

（二）勞務分包企業發展模式難以滿足工程分包要求

對勞務分包這一分包模式，建設部有明確的導向。《關于建立和完善勞務分包制度發展建筑勞務企業的意見》（建市[2005]131號）明確要用三年的時間，在全國建立基本規范的建筑勞務分包制度，至2008年6月底，所有企業進行勞務分包，必須使用有相應資質的勞務企業。但是，實踐中，各地對勞務企業的認識不一，導致工商注冊時困難重重，在企業的名稱上、經營范圍上，都不符合勞務企業的特征。勞務企業的稅收很高，營業稅抵扣以及稅收優惠政策都無法落實，或很難爭取。崗位技術培訓、鑒定工作滯后，勞務企業的安全許可證申領難度很大。勞務分包只有13類資質等級標準，遠遠不能滿足公路建設分部分項工程分包的需要。這些問題的存在嚴重阻礙了勞務分包企業的發展，不利于勞務分包市場的形成和規范。

（三）分包市場主體發育不成熟

當前二級分包市場尚未健全，造成承包商在分包管理過程中遇到了許多難題，比如：分包商內部管理不健全、技術水平不高，多數分包商接到工程后臨時召集務工人員，從而導致施工過程中質量意識不強，技術水平有限，人員流動頻繁，現場管理人員少，工作連續性差，合同意識不強等，這些都給總承包商造成了巨大管理壓力，給工程帶來了可怕的質量風險。也導致分包合同中對于分包商工程履約的制裁很難落到實處，如：合同約定，若分包商未能實現任一節點工期，總包商有權要求分包商退場，退場前不予辦理結算。而實際上，總包商根本沒有辦法讓分包商及時退場，而總包商對業主的工期承諾又必須兌現，在這種情況下總包商往往只能低頭妥協，或高價結算清場，或許諾以更高的價格、更好的付款條件讓其繼續履行合同。

四、交通工程建設項目分包管理的發展趨勢及相關建議

（一）分包管理的發展趨勢

隨著我國經濟全球化和市場國際化步伐的加快，項目分包管理的重要性將日益凸顯，建筑市場對項目分包的要求也會越來越高，項目分包管理的發展將呈現以下趨勢：

1、專業化程度要求更高。總包商向管理方向分化，分包商則向專業施工分化。總包對分包的依賴度進一步增加，更多的具體施工任務要尋找專業的分包商來完成。

2、組織更靈活。總包商將更多地以針對任務的臨時性團隊組合來完成工作，項目組織將會更趨靈活地組建，分包商會更多地參與總包的項目團隊工作，合同的聯系使各方更趨于平等合作的關系。

3、管理將更規范化。合同管理的地位將更重要，工作程序會更加規范和有序。

4、分包商授權度更高。分包商權力會得到一定程度上的擴充，總承包商將更趨向于向業主提供更周到的服務，分包商將趨向于更多的自我管理，善于自我管理的分包商將更受市場歡迎。

（二）對完善分包管理體系的建議

通過分包管理可以適當發揮承包商對外協調與項目管理優勢，減少機械設備、管理人員的投入；分包商則相應地發揮專業施工隊伍的優勢，兩者優勢互補，理論上可以取得真正意義上的合作共贏。但在目前交通工程建設中要全面實現真正意義上的共贏，就必須建立完善的分包管理體系。作為行業主管和市場監管部門，可以從以下幾方面做好對分包行為的引導和管理：

1、法律層面上放寬對分包的限制，促使分包合同合法化，健全法律法規以及各級規定，明確允許分包、鼓勵分包，使分包行為處于陽光下操作，便于有效監管和規范。

2、建立健全分包隊伍的資質管理體系，適度降低分包隊伍資質申請的門檻，給合法分包提供更多的生存空間，積極培育專業化施工隊伍。

3、規范分包市場管理，建立分包隊伍的誠信評價體制，強化分包隊伍的履約意識。

篇10

合同轉讓指的是合同法意義上的建設工程合同權利義務概括轉讓，即指建設工程合同的當事人將其在建設工程合同中的權利義務一并轉讓給第三人，由第三人概括地繼受這些債權債務的法律行為。建設工程合同轉讓與建設工程合同轉包有許多相似之處：（1）轉包與轉讓均是將建設工程合同權利義務交由第三人完成；（2）轉包與轉讓的建設工程合同內容上相同，基本不發生合同內容上的變更；（3）轉包與轉讓均涉及三方法律關系，即發包人、承包人和第三人。

兩者雖有上述諸多相似之處，但又有著本質的區別。具體表現為：（1）建設工程合同轉讓，只要符合法律規定的條件，屬于合法行為，產生一定的法律效力，受法律保護。但是建設工程合同轉包行為則是我國法律所禁止的違法行為。（2）盡管兩者均涉及兩個法律關系，但兩者的內部結構是完全不同的。在建設工程合同轉讓的情況下，原合同承包人退出合同關系，而由受讓人取代轉讓人在原合同關系中的地位，行使合同權利并承擔合同義務。但建設工程合同轉包的情況下，實際上存在兩個合同關系，一個是承包人與發包人的建設工程合同關系，一個是承包人與次承包人的轉包關系，三者之間各自發生權利義務關系。（3）建設工程合同轉讓須經發包人同意，方能發生法律效力。而建設工程轉包，一般情況下是承包人與次承包人的隱蔽行為，未經發包人同意。且依法律規定，即使經發包人同意轉包行為也是無效。（4）建設工程合同轉讓，原承包人對工程質量不承擔賠償責任，因其已實際退出合同關系。而建設工程合同轉包，則承包人與次承包人應對工程質量承擔連帶賠償責任。因而，在對承包人將工程交由第三人完成的情況下，如何界定是轉包還是轉讓，應緊緊圍繞轉包與轉讓的區別進行分析認定，如果承包人已實際退出合同關系，并不參與合同的履行與管理，也不參與結算支領工程款，亦不向第三人實際收取相應的管理費，且對工程質量不承擔責任，則應為合同轉讓，只要符合《合同法》關于合同轉讓的條件，應為合法。如果承包人并不實際退出合同關系，仍以承包人的名義出現，僅工程的實際施工交由第三人完成，工程款結算及支領均為承包人，其在扣除相應管理費后再將相應工程款支付給第三人，則應認定為轉包，是法律所禁止的。

實踐中，有觀點認為建設工程領域不存在建設工程合同轉讓的情形，只要建設工程合同簽訂后，將工程交由第三人完成的均為法律所禁止的轉包情形，一律無效，從而否認建設工程轉讓情形的合法存在。筆者對此種觀點持否定態度，因為，建設工程合同為《合同法》規定的有名合同，《合同法》并無禁止其轉讓的規定，一概否認將合同權利義務交由第三人履行的合法轉讓情形的效力，未免有因噎廢食之嫌。但這里值得注意的是，對于建設工程合同轉讓的效力，也不能一概的認定有效，正是基于建設工程合同的特殊性所決定，即使建設工程合同轉讓符合了《合同法》規定的合法轉讓的條件，但如果建設工程合同是通過招投標方式訂立的，因法律規定經招投標方式簽訂的建設工程合同，雙方當事人不得對合同實質性條款進行變更，合同轉讓，合同權利義務人發生變動，無疑是對合同的重大變更，從而會因違反法律的強制性規定而無效。

二、建設工程轉包與勞務分包的界定