導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇行政處罰的制裁性，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

消防行政處罰自由裁量權是指在法律法規對消防行政行為的范圍、條件、形式、程度和方法未作詳細、具體而明確的規定時，消防行政主體可以在法律法規的規定幅度和范圍內，或符合立法目的和原則的前提下，根據具體情況自行選擇、裁量作出消防行政處罰行為的權力。

一、消防行政處罰自由裁量權的產生

消防行政處罰自由裁量權產生源于以下幾個方面：

第一，消防行政處罰權力日益擴大是自由裁量權產生的前提。近年來，我國消防法律法規日益完善，消防行政權力無論從橫向還是從縱向分析，其擴大是顯而易見的，正是這種局面的形成，為消防行政處罰自由裁量權的實施留下了廣泛發揮的空間。

第二，消防監督管理的特殊性、復雜性使消防行政處罰自由裁量權的存在成為必然。消防機關在執法過程中所面臨的消防違法違章問題涉及范圍廣泛、內容復雜、形式多樣，在實施處罰過中簡單的采用統一的處罰標準困難較大，需要給予消防機關依據消防法律法規進行消防執法的靈活性。

第三，由于消防法制建設的漸進性以及具體立法過程中經驗的缺乏，也使消防行政處罰自由裁量權的存在成為可能。新的《中華人民共和國消防法》自2009年5月實施以來，對促進消防工作起到了非常重要的作用，但消防立法對于各地經濟發展的不平衡，難以制定出詳盡周密的法律對消防執法進行全過程的指導，即使修訂消防法時考慮超前，也難以保證消防執法的每一個環節百密不疏。因此賦予消防機關相應的機動權力處理具體事務是必要的。

二、消防行政處罰自由裁量權的形式

根據現行的有關消防法律法規，賦予消防機關行政處罰自由裁量權的主要形式包括：

第一，消防行政處罰作為方式的自由裁量。在公安消防執法機關對行政管理相對人作出行政處罰時，可以在相應的法律條文規定的處罰種類中選擇。

第二，情節性質判斷的自由裁量。在一些消防違法事實發生之后，對于其性質的認定可能存在所適用條款的選擇。情節的輕重也直接影響到消防行政處罰的裁定。由于執法行為人判定標準不一，情節和性質的認定上就存在很大的自主空間。

第三，消防行政處罰幅度內的自由裁量。在消防行政處罰所依據的法律法規中存在許多比例幅度或上下限幅度的規定，這樣的條款可以使消防行政執法人員在法定的處罰幅度內自由選擇處罰數額。

三、消防行政自由裁量權失控的主要表現及危害

消防行政處罰自由裁量權失控的表現主要是違反合理性原則的濫用。從具體的表現形式看，主要有：（1）偏離法律的目的、法律條文的原旨，錯誤理解和解釋法律的規定，甚至出于恣意性報復目的做出不合理的決定。（2）對事實情節因素的裁量錯誤，未考慮或不考慮有利害關系的應當予以考慮的相關因素，或者對不相關的因素進行裁量做出決定。（3）違反比例性、必要性的要求，嚴重偏離各方利益和價值的博弈均衡。如實施裁量時對行政管理相對人個人的損害超過了對社會的利益，使得個人損害與社會獲利顯失均衡。（4）程序實施和方法不當。如故意拖延結案時間、降低處罰額度以規避適用一般程序等。或者采用的方法措施失度并與要實現的目的相抵觸。

消防行政處罰自由裁量權的失控除了導致行政處罰相對人權利的直接損失和社會公共利益的損失外，還存在延伸出來的外部性問題。它直接造就了一種權力尋租，從而滋生腐敗，還因為缺乏可預見性和穩定性，增加消防行政處罰相對人的行為預期成本。

四、消防部門行使自由裁量權應遵循的原則

第一，必須符合法律目的。任何法律的制定都是基于一定的社會需要，為了達某種社會目的。《中華人民共和國消防法》總則第一條對立法目的有明確的規定。因而所有消防行政行為都應圍繞于、服務于該項目的。

第二，必須具備合理的動機。消防執法行為的動機必須符合法律的要求，出于正當的動機，即做出某一具體執法行為在其最初的出發點和動機誘因上，不得違背社會公平觀念和法律精神。如消防部門在進行行政處罰時不是為了制裁違法行為，而為了增加收入，改善工作人員的福利待遇。

第三，必須考慮相關因素。一項執法行為的作出涉及到多種因素，自由裁量權的適用應當考慮到相關因素。比如在作出一項行政處罰時，要考慮到行政處罰相對人的主觀惡性、違法情節、對社會造成的危害程度以及不同地區經濟的差異等等相關因素。

第四，必須符合公正法則。一是同等情況同樣對待。在條件相同的情況下，執法行為無論是賦予權利還是設定義務都應當一視同仁，不能有任何偏見和歧視。二是把握好比例。即作出的決定和相對人所受的處理應成比例。三是前后一致性。即在相同的情況下，先前所作的行政處罰決定和其后所采取的行為應當一致，從而維護行政執法行為的嚴肅性和連續性。

五、建立消防行政處罰自由裁量權制約機制的實踐

為了保證消防行政處罰自由裁量權的正確運用，除了進一步完善立法，處理好法律、法規條文的“彈性”與“可操作性”的關系，盡量減少“彈性”，以及抓緊制定與相配套的行政程序法等有關法律法規外，還應在建立消防行政處罰自由裁量權制約機制上下功夫。

第一，以合理分權為基礎的權力制約機制。從消防行政處罰自由裁量權的形成過程來看，權力制約應包涵立法制約、行政制約、司法制約三個部分。立法機構對于所授予的自由裁量權應反復考慮，充分論證，以防止其選擇范圍過寬而導致消防執法中的濫用。消防機關在自由裁量權的執行過程中，應實施合理分權，形成上下級之間以及平級機構之間相互監督兩種監督體系。要加強內部自查，建立嚴格的消防行政處罰自由裁量權責任追究制度，嚴格對濫用自由裁量權的單位和個人追究有關的責任。

第二，以提高消防執法人員素質為基礎的職業道德制約機制。當前要增強消防執法人員道德修養，幫助他們形成正確的權力觀，培養他們勤政廉政為人民服務的意識和品質，使他們能夠自覺地以內心的道德力量抵制外在不良誘惑，自覺嚴格要求自己，行使好他們手中的權力，從而減少因道德風險產生的消防行政處罰自由裁量權的濫用。

篇2

我處非常重視依法行政工作，多次專題召開會議研究依法行政工作，并成立了以處主任汪建國為組長，其他班子成員為副組長，各科室主要負責人為成員的全市運管系統全面推進依法行政實施工作領導小組，領導小組下設辦公室，掛靠政策法規科，負責全市運管系統依法行政工作的統一指揮推導和組織協調。為了把依法行政工作落到實處，修訂完善了我處全面推進依法行政實施工作方案，逐一落實到各個業務科室，明確了各自的任務和責任，做到年初有布署，年中有督查，年底有考核。

二、以培訓知識為突破點，切實提高依法行政的能力。

整體上提高行政執法人員素質，是保證執法工作取得成效的關鍵。我處把建設一支文明、和諧、公正、廉潔、高素質的行政執法隊伍作為行政執法工作重中之重。首要任務就是加強學習、強化培訓、加大法制教育。我處特別在加強執法培訓上狠下了工夫。一是規定了培訓計劃，明確了目標任務和措施;二是堅持每個星期四實行科室輪流主持講座，考核行政執法內容，并將考核結果列入年終成績考核，取得了良好的效果;三是強化了執法培訓。我處每年舉辦一次全市運管系統執法人員培訓班，實行先培訓后考試。培訓邀請了省運管局、市法制辦、市糾風辦、市中級人民法院行政審判庭等單位負責人親自授課。四是開展了《忌講》和《禁令》排查整治活動。我處組織學習培訓，進行了廣泛宣傳，對照內容逐條落實，逐條執行。蘄春運管所、黃州運管所組織現場執法比武活動。各運管所不同層次開展了行政執法活動，有力地提高了執法人員素質。全市共培訓執法人員8480人次。

三、以輿論宣傳為主導點，切實搭建依法行政的平臺

在提高執法人員整體素質同時，我處又十分注重加大輿論宣傳力度，擴大了運管在政府的知名度，提高了道路運輸業戶的遵法、守法的自覺性，為整頓運輸市場秩序搭建了良好的平臺。我處廣泛深入宣傳法規，在媒體上采取電視講座;在報紙上答記者問方式;在行風熱線上親切解答;在單位內部發資料、辦宣傳欄、每周四集中宣傳;在運輸一線上，市處領導親自帶領業務科長深入車站發宣傳單，面對面與經營業戶咨詢;每月21日在行風熱線與經營者面對面交流，市政府、市交通局領導也親臨宣傳運輸法規。做到了報紙有字、電臺有聲、電視有影、業戶有資料，運管工作特別是交通行政執法工作在市政府心目中地位分量重了，形象好了，知名度高了。為宣傳行政執法工作，我市拉橫幅236條，發資料16800份，單行本2520本，貼標語100余條，辦宣傳欄20余期，電視講話50次，宣傳文章30篇，發簡報200份。

四、以健全制度為主要點，切實落實依法行政的保障

今年以來，我處加大健全制度建設，成立了依法行政責任制領導小組，處主任汪建國任組長，分管領導為副組長，相關科室負人為成員，明確了依法行政的責任和措施，強化了依法行政制度建設，規范了執法行為，促進了執法部門規范化，提高了整體執法水平和效果。一是建立健全依法行政責任制。做到了職責分工明確，權限劃分清楚。設立了舉報電話和舉報箱，并指定專班接待來信來訪主動接受人民廣泛監督。二是認真落實評議考核責任制。采用“民主評議、量化考核、百分結算、獎懲分明”的辦法，從“德、能、勤、績”四個方面對執法單位和個人實行年終考核。通過評議考核責任制的落實，促進了執法人員依規執法，切實轉變了工作作風，提高了辦案效率。三是嚴格實行過錯責任追究制。近年來我市行政執法的過錯行為時有發生，隨著過錯責任追究制的建立和完善，違紀案件顯著下降。今年以來，全系統一無一起“三亂”行為，無一起錯案行為。四是建立和完善了各項規章制度，健全了各類管理臺帳，基礎管理工作日趨規范。運用行業管理微機軟件，建立完全微機管理臺帳，我市基本實現了車輛管理、線路管理、票證管理，財會管理微機化。

五、以規范管理為切入點，切實樹立依法行政的形象

為了進一步規范我市依法工作，切實樹立起文明執法“窗口”形象。下發了[2008]4號《關于做好全市運管系統行政執法公示有關工作的通知》，發公示書籍1200本、公示冊1.5萬份、公示架11個，基本實行了一個“窗口”對外。一是制定工作程序，健全工作規則。建立和完善行政執法規則，實行了稽查與處罰分離、罰款與收款分離，處理結果誰簽字誰負責。建立了辦證牌辦事規則，嚴格了審批程序，實行了辦證與收費分離，誰發誰負責。二是建立執法監督機制。實行運政執法負責制和責任追究制，嚴格依法行政，文明執法，克服行業不正之風，對所有道路運輸行政許可審批項目實行“一站式”服務，并做到及時將審批結果在網上和辦公場所公布。三是重點抓內業管理。建立和完善稽查臺帳，做到稽查人員、地點、時間、內容有記錄，違章車輛暫扣證牌有登記，處理結果有簽字，客運證牌發放有記錄。四是開展了文明講法教育活動。下發了文件，制定了方案，組織了學習，進行了自查，文明執法教育活動正在順利開展。

六、以清理規范為轉折點，切實規范依法行政的行為。

在《行政許可法》、《條例》實施過程，我處既嚴格遵守法規條文依法行政，又深刻領會法規的精神實質。《行政許可法》、《條例》實施，體現人本思想、法治原則，在實施過程主要從以下幾個方面準確把握和切實加以落實。一是清理不合法的行政許可和收費文件。嚴格按《行政許可法》的規定對現行規范性文件進行了清理，凡是不符合《行政許可法》的規范性文件(法律、法規規定除外)的一律清理掉，廢止了19種文件規定。二是明確了行政許可的實施主體。過去運管部門受市交通局委托，不符合《行政許可法》規定，《國條》授權明確了運管部門行政許可的實施地位，符合《行政許可法》規定，我處更換了行政許可的印章、許可程序。三是制定了公示制度。四是明確了十項行政許可內容。五是制定了行政許可實施程序規定。六是嚴格執行實施行政許可的法定期限，我處遵循便民、高效的原則，提高工作效率，把行政許可實施期限統一縮短20日辦完。七是統一集中受理行政許可。按照《行政許可法》規定，根據市政府要求，我處專門抽調3人在市政府行政服務中心工作。八是嚴格按公布的法定項目和收費。九是加強對業科室和窗口實施道路運輸行政許可的監督檢查。我處專門發了《黃岡市道路運輸監督檢查違章調處工作規范(暫行)》及黃岡市道路運輸行政許可跟蹤督查制度，創新實施行政許可監督機制。十是落實了新開客運線路招投標制，推行客運線路經營期限制。十一是啟動駕駛員培訓行業信用建設體系，建立了教練員教學質量排行榜制度。

七、以完善程序為重要點，切實提高依法行政的質量

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第三條經法律、法規授權或依法接受我局委托的組織行使行政處罰自由裁量權的，適用本指導意見。

法律、法規、規章和上一級審計機關的規范性文件對行政處罰自由裁量權行使已有明確規定的，從其規定；本指導意見實施后，法律、法規、規章對其作出新的規定的，按新規定執行。

第四條行使行政處罰自由裁量權應當遵循法定原則，公正、公開原則，過罰相當原則和處罰與教育相結合原則，依法維護公民、法人和其他組織的合法權益，確保行政處罰自由裁量權行使的合法性、合理性。

第五條審計機關必須根據違法行為的事實、性質、情節及社會危害程度和主觀過錯等因素，結合行政執法具體情況，實施行政處罰。

第六條對違法事實、性質、情節等因素基本相同的同類違法當事人在實施行政處罰時，適用的法律依據、處罰種類和幅度應當基本相當。

第七條被審計單位有下列情形之一的，依法可以給予警告或者通報批評：

（一）拒絕或者拖延提供與審計事項有關的資料，或者拒絕、阻礙審計機關檢查的；

（二）財政收入執收單位及其工作人員有下列違反國家財政收入管理規定行為之一的：違法設立財政收入項目；擅自改變財政收入項目的范圍、標準、對象和期限；對已明令取消、暫停執行或者降低標準的財政收入項目仍然依照原定項目、標準征收或者變換名稱征收；違法緩收、不收財政收入，擅自將預算收入轉為預算外收入的；

（三）財政收入執收單位及其工作人員有下列違反國家財政收入上繳規定行為之一的:隱瞞應當上繳的財政收入；滯留、截留、挪用應當上繳的財政收入；坐支應當上繳的財政收入；不依照規定的財政收入預算級次、預算科目入庫；違反規定退付國庫庫款或者財政專戶資金；

（四）財政部門、國庫機構及其工作人員有下列違反國家有關上解、下撥財政資金規定行為之一的:延解、占壓應當上解的財政收入；不依照預算或者用款計劃核撥財政資金；違反規定收納、劃分、留解、退付國庫庫款或者財政專戶資金；將應當納入國庫核算的財政收入放在財政專戶核算；擅自動用國庫庫款或者財政專戶資金；

（五）國家機關及其工作人員有下列違反規定使用、騙取財政資金行為之一的:隱瞞應當上繳的財政收入；滯留、截留、挪用應當上繳的財政收入；坐支應當上繳的財政收入；不依照規定的財政收入預算級次、預算科目入庫；違反規定退付國庫庫款或者財政專戶資金；

（六）財政預決算的編制部門和預算執行部門及其工作人員有下列違反國家有關預算管理規定行為之一的：虛增、虛減財政收入或者財政支出；違反規定編制、批復預算或者決算；違反規定調整預算；違反規定調整預算級次或者預算收支種類；違反規定動用預算預備費或者挪用預算周轉金；違反國家關于轉移支付管理規定的行為；

（七）國家機關及其工作人員有下列行為之一的：以虛報、冒領等手段騙取政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款；滯留政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款；截留、挪用政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款；其他違反規定使用、騙取政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款的行為。

（八）單位和個人有下列違反國家有關投資建設項目規定行為之一的：截留、挪用國家建設資金；以虛報、冒領、關聯交易等手段騙取國家建設資金；違反規定超概算投資；虛列投資完成額；

（九）國家機關及其工作人員違反國有資產管理的規定，擅自占有、使用、處置國有資產的；

（十）國家機關及其工作人員違反《中華人民共和國擔保法》及國家有關規定，擅自提供擔保的；

（十一）國家機關及其工作人員違反國家有關賬戶管理規定，擅自在金融機構開立、使用賬戶的；

第八條被審計單位及相關個人有下列情形之一的，依法可以單處沒收違法所得：

（一）國家機關及其工作人員有下列行為之一的：以虛報、冒領等手段騙取政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款；滯留政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款；截留、挪用政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款；其他違反規定使用、騙取政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款的行為；

（二）單位和個人有下列違反國家有關投資建設項目規定行為之一的：截留、挪用國家建設資金；以虛報、冒領、關聯交易等手段騙取國家建設資金；違反規定超概算投資；虛列投資完成額；

（三）國家機關及其工作人員違反國家有關賬戶管理規定，擅自在金融機構開立、使用賬戶的；

第九條被審計的企業和個人有下列情形之一的，依法可以處以罰款：

（一）拒絕或者拖延提供與審計事項有關的資料，或者拒絕、阻礙審計機關檢查，審計機關責令改正而拒不改正的；

（二）有下列違反財政收入票據管理規定行為之一的：違反規定印制財政收入票據；轉借、串用、代開財政收入票據；偽造、變造、買賣、擅自銷毀財政收入票據；偽造、使用偽造的財政收入票據監（印）制章；

第十條單位和個人違反財務管理的規定，私存私放財政資金或者其他公款的，依法可以沒收違法所得，并處罰款；

第十一條被審計的企業和個人有下列情形之一的，依法可以給予警告，沒收違法所得，并處罰款：

（一）隱瞞應當上繳的財政收入；

（二）截留代收的財政收入；

（三）以虛報、冒領等手段騙取財政資金以及政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款；

（四）挪用財政資金以及政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款；（五）從無償使用的財政資金以及政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款中非法獲益；

（六）其他不繳或者少繳財政收入的行為，或其他違反規定使用、騙取財政資金以及政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款的行為。

第十二條在法律、法規和規章規定的罰款幅度內，應根據具體執法情節的輕重,在法定幅度內把罰款數額分為較小數額的罰款、一般數額的罰款、較大數額的罰款三個層次進行處罰。

適用較小數額罰款的數額可以按照法定幅度的下限，適用較大數額罰款的數額可以按照法定幅度的上限。

第十三條法律、法規、規章明確規定應當責令改正的違法行為，必須要求限期改正。

第十四條遇有從重、從輕、減輕處罰情節的，應當在審計工作底稿和審計決定書中說明理由。

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②《浙江省煙草專賣行政處罰自由裁量權實施規定》， 時間：2013-04-25

③《長沙市煙草專賣局煙草專賣行政處罰自由裁量權實施標準（試行） 》，，時間：2010-07-16

參考文獻：

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[中圖分類號] TU998.1 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2015）-9-382-1

1消防自由裁量權的現狀及負效應

1.1消防自由裁量權的特點

（1）我國消防行政自由裁量權，普遍存在幅度過大的問題。現行的《中華人民共和國消防法》部分條款的罰款數額的上限和下限的差距已經超過了常規情況。這主要表現為對單位罰款數額的自由裁量權過大和罰種選擇上。

（2）法律本身的不完善所造成的自由裁量權。

①法條競合。在《消防法》適用中存在的法條競合問題以針對某網吧發現火災隱患處罰為例，消防設施停用，在《消防法》適用就會有不同的結果，根據第六十七條：“機關、團體、企業、事業等單位違反本法第十六條、第十七條、第十八條、第二十一條第二款規定的，責令限期改正；逾期不改正的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分或者給予警告處罰。”根據第六十條第一款第二項，應責令改正，處五千元以上五萬元以下罰款。兩者適用顯然存在競合關系。這種競合關系導致在實際執法過程中的理解不同，使用不同。

②對一些規范性法律用語的定義不具體。所謂的規范性法律用語就是，需要通過進一步判斷才能確定其含義的詞語。就《消防法》而言，例如第六十條第一款第（三）項中的“安全出口堵塞”屬于規范性詞語，但在法律中并無對其進行詳細定義，造成在實際執行中就會有不同的理解：比如東北地區冬季寒冷，在室內出口處設置厚重的棉布門簾，是否屬安全出口堵塞；為了防盜，在室內門上設置門劃，是否屬于安全出口堵塞；按照建規1.4即可符合要求的安全出口，實際門寬3米在最右側設置寬度03米的桌子，是否屬于安全出口堵塞；在安全出口處設置滅火器是否屬于安全出口堵塞。在實際執法過程中，往往會引人而異，導致相同情況遭遇不同界定。

1.2自由裁量權在消防行政處罰中的負效應

在消防部門實際執法的過程中，對新《消防法》不同法條之間的競合會產生不同的理解使用，對一些規范性名詞缺乏相關解釋，執法人員的主觀意志等多方面的因素，消防行政自由裁量權不可避免存在被濫用的危險，對消防行政相對人的合法權益造成侵害，其具體表現主要有以下幾個方面：

1.2.1侵害行政相對人的私權

消防行政處罰是一種懲戒性質的具體行政行為，包含拘留、罰款等多種類型。消防的行政主體在由于上述種種原因的影響下，背離了法律法規要求的“行政合理“原則，自由裁量權的泛濫會使得消防的行政處罰顯失公平，畸輕畸重，從而侵犯到行政相對人的人身權、財產權等合法權益。

1.2.2損害法律嚴肅性、公信力

在消防的行政主體行使自由裁量權的過程中，同樣的措施應針對事實、情節、后果相類似的行為，做到標準基本統一，結果基本合理公正，使得行政相對人能夠預見自己的行為后果。而當行政自由裁量權沒有遵循相應法律原則的時候，執法偏離法律本意，行為人無法預見自己的行為后果，導致當事人對法律的不信任和反感，損害了法律的嚴肅性和公信力。

2消防行政執法自由裁量權控制的具體手段

任何行政權的行使都不能脫離方式、步驟和時限構成的時空范圍。因此，沒有具體的手段也就不存在行政執法自由裁量權的具體控制運作。總結國內外行政執法自由裁量權的控制方法，以下兩種手段的雙管齊下對于約束行政執法自由裁量可起到重要作用。

2.1制度手段

可通過進一步規范行政處罰程序對自由裁量權進行控制，這其中包含了程序公開制度、聽取意見制度、職能分離制度三個方面。

2.1.1信息公開制度

要實現消防行政處罰自由裁量權的合理、公平、有效約束，就要讓“陽光”照進程序。通過增加信息的透明度，公開信息，加強公眾參與，利用外部監督來實現自由裁量權的優化控制[1]。這一點在我國的《中華人民共和國行政處罰法》上也有明確規定。行政處罰法第四條規定：“對違法行為給予行政處罰的規定必須公布；未經公布的，不得作為行政處罰的依據。”信息公開制度公開了消防行政主體做出行政決定的相關材料和依據的法律，讓公眾知道哪些是行政主體可以做的，哪些是自己應該享受的權利，從而有利于遏制自由裁量權的濫用和腐敗的滋生。

2.1.2聽取意見制度

消防行政主體擬實施一項行政行為，如需運用到自由裁量權，需事先征求行政相對人的意見。在認真聽取行政相對人意見，并加以認真、充分考慮的基礎上，核實行政相對人提出的事實、理由和論據，采納成立的意見。這不僅保護了行政相對人的陳述權和申辯權，同時也最大限度的避免行政執法自由裁量權的濫用。

2.1.3職能分離制度

職能分離制度調整的是行政主體內部的機構和人員之間的關系。該制度要求對行政主體內部的某些互相聯系的職能加以分離，使之分別由不同機構、不同工作人員行使。通過職能分離制度，也使一項行政執法行為引入多人，更能有效控制行政執法自由裁量權[2]。

2.2處罰金額量化手段

對行政相對人進行行政處罰的金額多少是行政執法自由裁量權泛濫的“重災區”。對行政處罰的金額進行量化計算，有利于直接的解決自由裁量空間過大的問題。而需要對對行政處罰的金額進行量化計算，引入處罰公式是最簡單也是最直接的方式。

筆者認為，如果根據上述七項基本原則，針對《消防法》第六十條應責令改正處五千元以上五萬元以下罰款的罰則，建立以下的罰款數額計算模型會更加簡便并符合行政合理性原則，減少裁量空間：罰款額=50000×單位風險系數×隱患系數X法律調整系數。單位風險系數的確定原則主要考慮：建設工程規模較小或者投資額較小，造成火災危險性較小及火災損失小，危害小的因素，針對不同的場所類別、面積、人數、使用性質、建筑耐火等級等因素作出單位的危險類別細分，比如共分成100個危險等級，針對不同的等級定義單位風險系數，按照標準事先給定，取值范圍在0―1的區間內。隱患系數的確定原則主要考慮；使用的不合格消防產品種類少、數量少及存在的火災隱患較少的因素，根據不同的隱患對隱患進行分級。

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為了規范土地儲備資金的會計核算，根據《中華人民共和國會計法》、《土地儲備資金財務管理暫行辦法》(財綜[2007117號)以及有關法律、行政法規的規定，我部制定了《土地儲備資金會計核算辦法(試行)》，現予印發，自2009年1月1日起施行。執行中有何問題，請及時反饋我部。

二00八年八月十九日

附件：土地儲備資金會計核算辦法(試行)

第一章　總則

第一條　為了規范土地儲備資金的會計核算，根據《中華人民共和國會計法》、《土地儲備資金財務管理暫行辦法》(財綜[2007117號)以及有關法律、行政法規的規定，制定本辦法。

第二條　本辦法適用于土地儲備機構管理的土地儲備資金。

本辦法所稱土地儲備資金是指土地儲備機構按照國家有關規定征收、收購、優先購買、收回土地以及對其進行前期開發等所使用的資金。

土地儲備機構在持有儲備土地期間臨時利用土地取得的應上繳國庫的零星收入，不在本辦法規范范圍內。

第三條　土地儲備資金應當作為獨立的會計主體進行確認、計量和披露。土地儲備資金應當獨立于土地儲備機構的固有財產及其管理的其他財產，實行分賬核算。

第四條　土地儲備資金的會計核算應當劃分會計期間，分期結算賬目和編制財務會計報告。會計期間分為年度、季度和月份。會計年度自公歷1月1日起至12月31日止，季度、月份的起訖日期亦采用公歷日期。

第五條　土地儲備資金的會計核算主要以權責發生制為基礎；對土地儲備項目應進行成本-核算。

第六條　土地儲備資金的會計記賬采用借貸記賬法。

第七條　土地儲備資金的會計核算應當遵循以下基本原則：

(一)土地儲備資金的會計核算應當以實際發生的業務為依據，如實反映土地儲備資金的收支情況和土地儲備項目的成本信息，保證會計信息真實可靠、內容完整。

(二)土地儲備資金的會計核算應當采用規定的會計政策，確保會計信息口徑一致、相互可比。

(三)土地儲備資金的會計核算應當及時進行，不得提前或者延后。

第八條　土地儲備資金會計機構設置、會計人員配備、內部會計監督與控制以及相關會計基礎工作等，應當遵循《中華人民共和國會計法》、《會計基礎工作規范》(財會字[1996119號)、《會計檔案管理辦法》(財會字[1998]32號)及內部控制規范等相關法律、行政法規和制度。

第九條　本辦法由中華人民共和國財政部負責解釋，需要變更時，由財政部修訂。

第十條　本辦法自2009年1月1日起施行。

第二章　會計科目及使用說明

第十一條　土地儲備機構應當根據本辦法的規定設置和使用會計科目、編制會計憑證、登記會計賬簿，對土地儲備資金進行會計核算。

在不違反本辦法的前提下，土地儲備機構可以根據核算和管理工作需要對明細科目的設置作必要的補充。

第十二條　會計科目名稱和編號

序號　編號　名稱

一、資產類

1 1001庫存現金

2 1002銀行存款

3 1003零余額賬戶用款額度

4 1004財政應返還額度

5 1005應收利息

6 1006預付工程款

7 1007其他應收款

8 1101收儲項目

9 1102待攤支出

二、負債類

10 2001短期借款

11 2002應付利息

12 2003應付工程款

13 2004應交稅費

14 2005其他應付款

15 2101長期借款

三、凈資產類

16 3001土地儲備資金

四、收入類

17 4001財政撥款收入

18 4002其他收入

五、支出類

19 5001交付項目支出

第十三條　會計科目使用說明

第1001號科目庫存現金

一、本科目核算土地儲備資金的庫存現金。

二、現金的主要賬務處理如下：

(一)收到現金時，借記本科目，貸記有關科目。

(二)支付現金時，借記有關科目，貸記本科目。

三、本科目應設置“現金日記賬”，由出納人員根據收、付款憑證，按照業務發生順序，逐筆登記，每日終了，應計算當日的現金收入合計數、現金支出合計數和結余數，并將結余數與實際庫存數進行核對，做到賬款相符。

四、本科目期末借方余額，反映土地儲備資金的庫存現金數額。

第1002號科目　銀行存款

一、本科目核算土地儲備資金的銀行存款。

二、土地儲備機構應嚴格按照國家有關支付結算辦法的規定，辦理土地儲備資金銀行存款收支結算。

三、銀行存款的主要賬務處理如下：

(一)收到財政部門撥入的土地儲備資金時，借記本科目，貸記“財政撥款收入”科目。

(二)從銀行提取現金時，借記“庫存現金”科目，貸記本科目。

(三)收到的銀行存款利息收入，借記本科目，貸記“應收利息”、“其他收入”等科目。

(四)支付銀行存款時，借記“收儲項目”、“預付工程款”、“應付利息”等科目，貸記本科目。

四、土地儲備機構應設置“銀行存款日記賬”，由出納人員根據收付款憑證，按照業務發生的順序逐筆登記，并結出賬面余額。“銀行存款日記賬”應定期與“銀行對賬單”核對，至少每月核對一次。月份終了，土地儲備機構賬面余額與銀行對賬單余額如有差額，應當逐筆查明原因進行處理，并應按月編制“銀行存款余額調節表”，調節相符。

五、本科目期末借方余額，反映土地儲備資金的銀行存款數額。

1003零余額賬戶用款額度

一、本科目核算實行國庫集中支付的土地儲備機構根據財政部門批復的土地儲備資金用款計劃收到的零余額賬戶用款額度。

不實行國庫集中支付的，不設置本科目。

二、零余額賬戶用款額度的主要賬務處理如下：

(一)在財政授權支付方式下，收到銀行轉來的“授權支付到賬通知書”時，根據通知書所列數額，借記“零余額賬戶用款額度”科目，貸記“財政撥款收入”科目。發生實際支出時，借記“收儲項目”、“待攤支出”等科目，貸記“零余額賬戶用款額度”科目。

(二)從零余額賬戶提取現金時，借記“庫存現金”科目，貸記“零余額賬戶用款額度”科目。

(三)年度終了，依據銀行提供的對賬單作注銷額度的相關賬務處理，借記“財政應返還額度(財政授權支付)”科目，貸記“零余額賬戶用款額度”科目。如果土地儲備資金本年度財政授權支付預算指標數大于零余額賬戶用款額度下達數，借記“財政應返還額度(財政授權支付)”科目，貸記“財政撥款收入”科目。

下年初，依據銀行提供的額度恢復到賬通知書作相關恢復額度的賬務處理，借記“零余額賬戶用款額度”科目，貸記“財政應返還額度(財政授權支付)”科目。如果下年度收到財政部門批復的上年末未下達零余額賬戶用款額度，借記“零余額賬戶用款額度”科目，貸記“財政應返還額度(財政授權支付)”科目。

三、本科目期末借方余額，反映尚未支用的土地儲備資金零余額賬戶用款額度。本科目年末應無余額。

1004財政應返還額度

一、本科目核算實行國庫集中支付的土地儲備資金年終應收財政下年度返還的資金額度。

不實行國庫集中支付的，不設置本科目。

二、本科目應設置“財政直接支付”和“財政授權支付”等明細科目，進行明細核算。

三、財政應返還額度的主要賬務處理如下：

(一)財政直接支付年終結余資金的賬務處理。

年度終了，根據本年度財政直接支付預算指標數與當年財政直接支付實際支出數的差額，借記本科目(財政直接支付)，貸記“財政撥款收入”科目。

下年度恢復財政直接支付額度后，發生實際支出時，借記“收儲項目”、“待攤支出”等科目，貸記本科目(財政直接支付)。

(二)財政授權支付年終結余資金的賬務處理。

年度終了，依據銀行提供的對賬單注銷額度，具體賬務處理參見“零余額賬戶用款額度”科目。下年初依據銀行提供的額度恢復到賬通知書恢復額度，具體賬務處理參見“零余額賬戶用款額度”科目。

四、本科目期末借方余額，反映應收財政下年度返還的土地儲備資金額度。

第1005號科目應收利息

一、本科目核算土地儲備資金銀行存款發生的應收利息。

二、土地儲備機構應當按期計算確定土地儲備資金銀行存款應收利息。期末，按照計算確定的應收利息，借記本科目，貸記“其他收入”科目。實際收到利息時，借記“銀行存款”科目，貸記本科目。

應收利息金額不大的，也可于實際收到利息時確認相關的利息收入。收到利息時，借記“銀行存款”科目，貸記“其他收入”科目。

三、本科目期末余額，反映土地儲備資金銀行存款應收未收的利息。

第1006號預付工程款

一、本科目核算土地儲備機構為土地儲備項目預付給有關施工、設計、監理等單位的工程款項。

二、本科目應按施工單位進行明細核算。

三、預付工程款的主要賬務處理如下：

(一)土地儲備項目發生預付工程款時，借記本科目，貸記“銀行存款”、“零余額賬戶用款額度”等科目。

(二)辦理土地儲備項目工程款結算時，按照實際發生的項目支出，借記“收儲項目”等科目，按照可抵扣的預付工程款，貸記本科目，按照應付未付的工程款項，貸記“應付工程款”科目。

四、本科目期末借方余額，反映為土地儲備項目預付的工程款項。

第1007號科目其他應收款

一、本科目核算除應收利息、預付工程款外為土地儲備項目發生的其他各種應收及暫付款項。

二、本科目應按單位和個人進行明細核算。

三、其他應收款的主要賬務處理如下：

(一)為土地儲備項目發生其他各種應收、暫付款項時，借記本科目，貸記有關科目。

(二)收回其他應收、暫付款項時，借記有關科目，貸記本科目。

四、本科目期末借方余額，反映為土地儲備項目發生的其他各種應收及暫付款項的余額。

第1101號科目收儲項目

一、本科目核算土地儲備機構發生的可直接歸屬于土地儲備項目的實際成本。

二、本科目應當按照土地儲備項目設置明細賬，并在土地儲備項目下設置“征地和拆遷補償支出”、“土地開發支出”、“其他直接支出”、“待攤支出轉入”、“交付成本”等明細科目進行二級明細核算。

(一)“征地和拆遷補償支出”明細科目，核算征收、收購、優先購買或收回土地需要支付的土地價款或征地和拆遷補償費用，包括土地補償費和安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費，以及依法需要支付的與征收、收購、優先購買或收回土地有關的其他費用。在征地過程中對被征地農民采用社會保障安置的，所發生的被征地農民的社會保障支出也在本明細科目核算。對于所發生的被征地農民的社會保障支出，應在本明細科目下單獨設置“被征地農民社會保障支出”三級明細科目進行核算。

(二)“土地開發支出”明細科目，核算征收、收購、優先購買或收回土地后進行必要的前期土地開發費用，包括前期土地開發性支出以及按照財政部門規定與前期土地開發相關的費用等，含因出讓土地涉及的需要進行相關道路。供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設支出。

(三)“其他直接支出”明細科目，核算經同級財政部門批準的可直接歸屬于土地儲備項目成本的其他支出。

(四)“待攤支出轉入”明細科目，核算分攤計入土地儲備項目成本的待攤支出。

(五)“交付成本”明細科目，核算本期已交付項目的成本。

三、本科目的主要賬務處理如下：

(一)為土地儲備項目發生各項支出時，借記本科目，貸記“銀行存款”、“零余額賬戶用款額度”等科目；采用財政直接支付方式的，借記本科目，貸記“財政撥款收入”科目。

(二)對出包工程，土地儲備機構應定期與施工單位進行工程結算。辦理結算時，按照實際發生的項目支出，借記本科目，按照可抵扣的預付工程款，貸記“預付工程款”科目，按照應付未付的工程款項，貸記“應付工程款”科目。

(三)結轉待攤支出時，借記本科目(待攤支出轉入)，貸記“待攤支出”科目。

(四)單個收儲項目完成收儲后交付的，應按照該項目歸集的成本進行結轉，按照本科目“征地和拆遷補償支出”、“土地開發支出”、“其他直接支出”、“待攤支出轉入”各明細科目的借方余額合計，借記本科目(交付成本)，按照本科目“征地和拆遷補償支出”、“土地開發支出”、“其他直接支出”、“待攤支出轉入”各明細科目的借方余額，貸記本科目(征地和拆遷補償支出、土地開發支出、其他直接支出、待攤支出轉入)；同時，將該項目成本結轉入“交付項目支出”科目，借記“交付項目支出”科目，貸記本科目(交付成本)。

單個收儲項目未全部完成收儲、部分先交付的，應按合理的方法計算確定交付部分的成本并進行結轉。計算方法一經確定，不得隨意變更。單個收儲項目部分交付時，按照計算確定的交付部分的成本，借記本科目(交付成本)，貸記本科目(征地和拆遷補償支出、土地開發支出、其他直接支出、待攤支出轉入)；同時，將交付部分的成本結轉入“交付項目支出”科目，借記“交付項目支出”科目，貸記本科目(交付成本)。待該收儲項目最后未交付部分完成收儲后交付時，按照最后交付部分的成本，借記本科目(交付成本)，貸記本科目(征地和拆遷補償支出、土地開發支出、其他直接支出、待攤支出轉入)；同時，將最后交付部分的成本結轉入“交付項目支出”科目，借記“交付項目支出”科目，貸記本科目(交付成本)。

四、本科目期末借方余額反映尚未交付的土地儲備項目累計發生的收儲成本。

第1102號科目待攤支出

一、本科目核算為多個收儲項目共同發生的、按照規定應當分攤計入項目成本的各項費用支出，如借款利息支出、金融機構手續費、可行性研究費、勘探設計費、儲備保管費、評估費、臨時用水用電費、臨時設施支出等。

；

可直接計入單個收儲項目的支出，在“收儲項目”科目核算，不通過本科目核算。

二、本科目應當按照待攤支出的內容進行明細核算。

三、待攤支出的主要賬務處理如下：

(一)為土地儲備項目借款發生的利息支出，借記本科目、“收儲項目”等科目，貸記“應付利息”、“銀行存款”等科目。

(二)發生其他待攤支出時，借記本科目，貸記“庫存現金”、“銀行存款”、“零余額賬戶用款額度”等科目；采用財政直接支付方式的，借記本科目，貸記“財政撥款收入”科目。

(三)土地儲備機構應按合理的方法(如按照各項目概預算占所有項目概預算總額的比例)將發生的待攤支出分攤計入有關項目成本，分攤時，借記“收儲項目(待攤支出轉入)”科目，貸記本科目。待攤支出的分配方法一經確定，不得隨意變更。

四、本科目月末借方余額，反映為多個土地儲備項目共同發生的尚未分攤的待攤支出。年末，待攤支出應分配完畢，本科目應無余額。

第2001號科目短期借款

一、本科目核算土地儲備機構為土地儲備項目向銀行或其他金融機構等借入的期限在一年以下(含一年)的各種借款。

二、本科目應按貸款人進行明細核算。

三、短期借款的主要賬務處理如下：

(一)為土地儲備項目借人的各種短期借款，借記“銀行存款”科目，貸記本科目。

(二)短期借款應付的利息，借記“待攤支出”、“收儲項目”等科目，貸記“應付利息”、“銀行存款”等科目。

(三)歸還借款時，借記本科目，貸記“銀行存款”科目。

四、本科目期末貸方余額，反映為土地儲備項目借入的尚未償還的短期借款本金。

第2002號科目應付利息

一、本科目核算土地儲備機構為土地儲備項目借款而發生的應付利息。

二、土地儲備機構應當按期計算確定為土地儲備項目借款而發生的應付利息。期末，按照計算確定的應付利息，借記“待攤支出”、“收儲項目”等科目，貸記本科目。實際支付利息時，借記本科目，貸記“銀行存款”科目。

應付利息金額不大的，也可于實際支付利息時確認相關的利息成本。支付利息時，借記“待攤支出”、“收儲項目”等科目，貸記“銀行存款”科目。

三、本科目期末余額，反映為土地儲備項目借款應付未付的利息。

第2003號科目應付工程款

一、本科目核算土地儲備機構為土地儲備項目應付給有與關施工、設計、監理等單位的工程款項。

二、本科目應按施工單位進行明細核算。

三、應付工程款的主要賬務處理如下：

(一)辦理土地儲備項目工程款結算時，按照實際發生的項目支出，借記“收儲項目”等科目，按可抵扣的預付工程款，貸記“預付工程款”科目，按照應付未付的工程款項，貸記本科目。

(二)支付應付工程款時，借記本科目，貸記“銀行存款”等科目。

四、本科目期末貸方余額，反映為土地儲備項目應付未付的工程款項。

第2004號科目應交稅費

一、本科目核算按稅法等規定計算的為土地儲備項目應交納的各種稅費。

二、本科目按應交的稅費項目進行明細核算。

三、應交稅費的主要賬務處理如下：

(一)按規定計算的為土地儲備項目應交的各種稅費，借記“收儲項目”科目，貸記本科目。涉及多個土地儲備項目的，可通過“待攤支出”科目進行歸集，然后按合理的方法進行分攤。

(二)實際交納各項稅費時，借記本科目，貸記“銀行存款”等科目。

四、本科目期末貸方余額，反映土地儲備項目應交未交的稅費金額。

第2005號科目其他應付款

一、本科目核算除應付利息、應付工程款、應交稅費外為土地儲備項目發生的其他各種應付、暫存款項。

二、本科目應按單位和個人進行明細核算。

三、其他應付款的主要賬務處理如下：

(一)為土地儲備項目發生其他各種應付、暫存款項時，借記有關科目，貸記本科目。

(二)實際支付時，借記本科目，貸記“銀行存款”等科目。

’

四、本科目期末貸方余額，反映為土地儲備項目發生的其他各種應付及暫存款項的余額。

第2101號科目長期借款

一、本科目核算土地儲備機構為土地儲備項目向銀行或其他金融機構等借入的期限在一年以上(不含一年)的各種借款。

二、本科目應按貸款人進行明細核算。

三、長期借款的主要賬務處理如下：

(一)為土地儲備項目借人的各種長期借款，借記“銀行存款”科目，貸記本科目。

(二)長期借款應付的利息，借記“收儲項目”、“待攤支出”等科目，貸記“應付利息”、“銀行存款”等科目。

(三)歸還借款時，借記本科目，貸記“銀行存款”科目。

四、本科目期末貸方余額，反映為土地儲備項目借入的尚未償還的長期借款本金。

第3001號科目土地儲備資金

一、本科目核算土地儲備資金各項收入與交付項目支出的差額。

二、期末，將各收入科目貸方余額轉入本科目，借記“財政撥款收入”、“其他收入”科目，貸記本科目。將“交付項目支出”科目借方余額轉人本科目，、借記本科目，貸記“交付項目支出”科目。

三、本科目期末余額，反映土地儲備資金各項收入與交付項目支出的累計差額。

第4001號科目財政撥款收入

一、本科目核算當期財政部門撥付的土地儲備資金。

二、本科目應設置“國有土地出讓收入中安排的撥款”和“國有土地收益基金中安排的撥款”等明細科目，進行明細核算。

三、財政撥款收入的主要賬務處理如下：

(一)土地儲備機構收到財政部門撥付的土地儲備資金時，借記“銀行存款”、“零余額賬戶用款額度”等科目，貸記本科目。采用財政直接支付的方式支付收儲支出時，借記“收儲項目”、“待攤支出”等科目，貸記本科目。

(二)期末，將本科目貸方余額轉入“土地儲備資金”科目，借記本科目，貸記“土地儲備資金”科目。

四、本科目期末結轉后無余額。

第4002號科目其他收入

一、本科目核算土地儲備項目除財政撥款外的其他收入，如利息收入。

二、其他收入的主要賬務處理如下：

(一)取得的其他收入，借記“銀行存款”、“應收利息”等科目，貸記本科目。

(二)期末，將本科目貸方余額轉入“土地儲備資金”科目，借記本科目，貸記“土地儲備資金”科目。

三、本科目期末結轉后無余額。

第5001號科目交付項目支出

一、本科目核算本期已交付的土地儲備項目的實際支出。

二、交付項目支出的主要賬務處理如下：

(一)項目全部或部分交付時，借記本科目，貸記“收儲項目(交付成本)”科目。

(二)期末，將本科目借方余額轉入“土地儲備資金”科目，借記“土地儲備資金”科目，貸記本科目。

三、本科目期末結轉后無余額。

第三章　財務報表及編制說明

第十四條　土地儲備機構應當根據本辦法的規定編制土地儲備資金財務報表。

第十五條　土地儲備資金財務報表包括資產負債表、收支表、項目支出明細表及附注。

資產負債表、收支表、項目支出明細表按照本辦法第十七條至第二十條的規定編報。

附注是對在資產負債表、收支表、項目支出明細表中列示項目的文字描述或明細資料，以及對未能在這些報表中列示項目的說明等。附注可由土地儲備機構根據需要自行編制。

第十六條　土地儲備資金財務報表應當至少按照月份和年度編制，做到數字真實、計算準確、手續完備、內容完整、編報及時。

第十七條　財務報表格式(略)

第十八條　資產負債表編制說明

(一)本表反映月末、年末等會計期間終了時土地儲備資金全部資產、負債以及凈資產的構成情況。

(二)本表“年初數”欄各項數字，應根據上年末本表“期末數”所列數字填列。

(三)本表各項目的內容和填列方法：

1．“貨幣資金”項目，反映庫存現金、銀行存款等貨幣資金的期末合計余額，本項目應根據“庫存現金”、“銀行存款”、“零余額賬戶用款額度”科目期末余額加總填列。

2．“財政應返還額度”項目，反映期末財政應返還額度的余額。本項目應根據“財政應返還額度”科目的期末余額填列。

3．“應收利息”項目，反映土地儲備資金銀行存款應收未收的利息。本項目應根據“應收利息”科目的期末余額填列。

4．“預付工程款”項目，反映為土地儲備項目預付的工程款項。本項目應根據“預付工程款”科目的期末余額填列。

5．“其他應收款”項目，反映除應收利息、預付工程款外為土地儲備項目發生的其他各種應收及暫付款項。本項目應根據“其他應收款”科目的期末余額填列。

6．“收儲項目”項目，反映尚未交付的土地儲備項目累計發生的收儲成本。本項目應根據“收儲項目”科目的期末余額填列。

7．“待攤支出”項目，反映為多個土地儲備項目共同發生的尚未分攤的待攤支出。本項目根據“待攤支出”科目的期末余額填列。編制年度資產負債表時，本項目應填“0”。

8．“短期借款”項目，反映為土地儲備項目借入的尚未償還的短期借款本金。本項目應根據“短期借款”科目的期末余額填列。

9．“應付利息”項目，反映為土地儲備項目借款應付未付的利息。本項目應根據“應付利息”科目的期末余額填列。

10．“應付工程款”項目，反映土地儲備項目應付未付的工程款項。本項目應根據“應付工程款”科目的期末余額填列。

11．“應交稅費”項目，反映土地儲備項目尚未交納的稅費。本項目應根據“應交稅費”科目的期末余額填列。

12．“其他應付款”項目，反映除應付利息、應付工程款、應交稅費外為土地儲備項目發生的其他各種應付及暫存款項。本項目應根據“其他應付款”科目的期末余額填列。

13．“長期借款”項目，反映為土地儲備項目借入的尚未償還的長期借款本金。本項目應根據“長期借款”科目的期末余額填列。

14．“土地儲備資金”項目，反映土地儲備資金各項收入與交付項目支出的累計差額。本項目應根據“土地儲備資金”科目的期末余額填列。

第十九條　收支表編制說明

(一)本表反映土地儲備資金在月份、年度等會計期間內的收入和費用情況。

(二)本表“本月數”欄反映各項目的本月實際發生數，在編報年度財務報表時，將“本月、數”欄改成“上年累計數”欄，填列上年全年累計實際發生數。

本表“本年累計數”欄反映各項目自年初起至本月末止的累計實際發生數。

(三)本表中“本月數”欄各項目的內容及填列方法：

1．“土地儲備資金收入”項目，反映當期土地儲備資金收入總額。本項目應根據本表“財政撥款收入”和“其他收入”項目金額加總計算填列。

2．“財政撥款收入”項目，反映當期財政部門撥付的土地儲備資金。、本項目應根據“財政撥款收入”科目貸方發生額填列。“國有土地出讓收入中安排的撥款”、“國有土地收益基金中安排的撥款”項目分別根據“財政撥款收入”科目所屬明細科目貸方發生額填列。

3．“其他收入”項目，反映當期除財政撥款外的其他收入，如利息收入。本項目應根據“其他收入”科目貸方發生額填列。

4．“交付項目支出”項目，反映本期已交付的土地儲備項目的實際支出。本項目應根據“交付項目支出”科目借方發生額填列。

第二十條　項目支出明細表編制說明

(一)本表反映收儲項目以前年度的累計支出和本年自年初至本月末止累計實際發生的支出，包括本年尚未交付的收儲項目和本年度收儲完畢并交付的項目。不含以前年度已交付的項目。

(二)本表中“以前年度累計支出”欄，反映土地儲備項目本年之前累計發生的支出。一各具體欄目的內容及填列方法如下：

1．“小計”(1欄)，反映土地儲備項目以前年度累計發生的各類支出小計，根據第2欄至第5欄的數字加總填列。

2．“征地和拆遷補償支出”(2欄)，反映土地儲備項目以前年度累計發生的征地和拆遷補償支出。根據“收儲項目”科目所屬“征地和拆遷補償支出”明細科目的上年末余額填列，或根據上年12月份本表本項目對應的第2欄和第7欄的數字加總填列。

3．一“土地開發支出”(3欄)，反映土地儲備項目以前年度累計發生的土地開發支出。根據“收儲項目”科目所屬“土地開發支出”明細科目的上年末余額填列，或根據上年12月份本表本項目對應的第3欄和第8欄的數字加總填列。

4．“其他直接支出”(4欄)，反映土地儲備項目以前年度累計發生的其他直接支出。根據“收儲項目”科目所屬“其他直接支出”明細科目的上年末余額填列，或根據上年12月份本表本項目對應的第4欄和第9欄的數字加總填列。

5．“待攤支出轉入”(5欄)，反映土地儲備項目以前年度累計分攤的待攤支出。根據“收儲項目”科目所屬“待攤支出轉入”明細科目的上年末余額填列，或根據上年12月份本表本項目對應的第5欄和第10欄的數字加總填列。

(三)本表中“本年累計支出”欄，反映土地儲備項目本年自年初至本月末止累計發生的各項實際支出。各具體欄目的內容及填列方法如下：

1．“小計”(6欄)，反映土地儲備項目本年自年初至本月末止累計發生的各類支出小計，根據第7欄至第10欄的數字加總填列。

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行政處罰作為一種行政行為，是制裁或懲戒性質的行政行為，制裁性是行政處罰最本質的特征。而行政處罰的制裁性具體表現為：剝奪或限制當事人已經依法取得的資格或權益，給當事人增加新的義務負擔。

《國務院無照經營查處取締辦法》規定，縣級以上工商行政管理部門對涉嫌無照經營行為進行查處取締時，可以責令當事人停止相關經營活動。從表象上看責令涉嫌無照經營行為人停止相關經營活動，與責令停產停業的行政處罰在結果上是一致的，但本質卻大相徑庭。

工商管理部門作出的責令當事人停止相關經營活動的具體行政行為，對具備合法經營資格的經營者而言，在責令停產停業的行政處罰作出之前已經依法取得經營資格，只是因為違法經營才被有關行政主體責令停產停業。而予以暫時限制其經營資格是在一定期限內對其依法所享有權利的一種剝奪，其性質是對實施了違法行為的當事人的一種懲戒，顯系行政處罰行為，且屬依法應當履行聽證程序的行政處罰行為。

而對不具備合法經營資格的無照經營者而言，情況則不然。根據我國法律規定，公民、法人或者其他組織，未經核準登記無權開展經營活動，核準登記是對禁止的解除。未經核準登記擅自開展經營活動是一種違法行為，責令無照經營者停止經營，不是對其法定權利的剝奪或限制，而是責令其改正違法行為，履行其原本就應當履行的不得無照經營的義務。其目的就是要求當事人對造成的損害予以補救，使不法狀態恢復為合法狀態，恢復被違法行為破壞了的行政管理秩序。因此，責令當事人改正違法行為是實現行政補救性功能的具體手段，是行政機關依照職權要求違法當事人對不法狀態予以糾正的一種措施。行政處罰的制裁既然在本質上具有損害權益的性質，那么為促使違法者恢復守法狀態和糾正違法行為顯然不屬于行政處罰的范疇，亦無需履行聽證程序。

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一、準確理解行政外罰的概念和掌握基本原則

行政處罰是最容易影響行政相對人的行政執法行為之一。為規范行政處罰行為，國家于1996年出臺了《行政處罰法》，這是我國第一部關于行政執法行為的立法，它所確立的原則和制度為一方面對推動行政機關轉變行政思維方式發揮極大的作用，同時于其他行政執法行為的立法也產生了深遠的影響。因此，熟練掌握行政處罰制度對做好行政處罰工作起著至關重要的作用。

熟練掌握行政處罰制度，首先要正確理解行政處罰的概念，行政處罰是會么？

行政處罰是特定的行政主體依法對違反行政管理秩序但尚未構成犯罪的行政相對人適用一種懲戒措施。

這里主要把握以下幾點：

一是實施行政處罰的主體必須是特定的行政機關或法律、法規授權的組織。由于行政處罰是一種公權力，有權作出行政處罰的只能是法律、法規明文規定的擁有行政處罰權的國家行政機關或法律、法規授權的組織，其他任何主體均無權作出行政處罰；二是行政處罰的對象是違反行政管理秩序的行政管理相對人。所謂行政管理相對人是指行政管理相對一方當事人，他們是行政權力作用的對象，包括各種社會組織和個人。行政管理相對人與行政機關之間存在著管理和被管理的關系，有義務遵守國家法律、法規、規章，如果違反，有處罰權的機關就可以給予處罰，以示懲戒；三是行政處罰的客體是違反行政管理法規的行為。行政管理相對人有違反行政管理法律、法規的行為存在是行政處罰的前提，只有違法行為，才能給予行政處罰。因此，只有法律、法規規定必須處罰的行為才可以處罰，法律、法規沒有規定就不能處罰；四是行政處罰是行政制裁，而不是刑事制裁或民事制裁，也就是說行政處罰是指對違反法律、法規但尚未構成犯罪的處罰。一旦違法行為超出行政制裁的范圍，構成刑事犯罪，就要給予刑事制裁。

在行政處罰工作中還必須掌握行政處罰的基本原則，行政處罰共有五個基本原則：

（一）處罰法定原則

（二）公正、公開原則

（三）教育與處罰相結合的原則

（四）保障當事人權利的原則

（五）監督制約原則

其中最基本的最重要的原則就是；處罰法定原則，處罰法定原則內容包括：

一是主體法定。行政處罰是一種特定的行政權力，能夠實施行政處罰的主體只能是法律、法規規定的擁有的行政處罰權的行政機關和法定的組織。此外，根據法律、法規、規章的規定，行政機關可以委托有關事業組織實施處罰。除以上幾種情況外，其他機關或組織不得作出行政處罰。

二是依據法定。行政處罰涉及行政的合法行使，關系到翁、不夫和其他組織合法權益的保護，因此處罰的依據必須法定。根據行政處罰法的規定，法律、法規、規章可以設定行政處罰，因而它們都是行政處罰的依據。而要指出的是法規、規章在設定行政處罰時，必須按照行政處罰法的規定依法設定，否則不能作為行政處罰的依據。比如，地方性法規設定了吊銷企業營業執照，規章設定了高額罰款，這都是違法的，都不能作為處罰的依據。另外，無規章制定權的行政機關，在其依法制定的具有普遍約束力的行政決定和命令中，可以在行政法規、規章規定的行政處罰行為的種類、幅度內作出具體運用的規定，我們通常把這種行政處罰作出具體規定的權力稱為行政處罰規定權。所以從廣義上講，作為行政處罰依據的，不僅包括法律、法規、規章，還包括行政機關依法的有關行政處罰運用的具體規定。

三是行政處罰的程序必須合法。在行政處罰過程中不僅要求實體合法，而且要求程序合法。行政機關在實施行政處罰時，如果不嚴格履行法定程序，就會損害受處罰人的合法權益，這樣做出的行政處罰決定是無效的、違法的。

二、地震行政處罰合法性要件分析

地震行政處罰是地震行政執法的重要內容，也是地震主管部門行使行政管理職能的具體體現。它是指國務院地震行政主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，對違反地震管理法律、法規或者規章的各種行為給予制裁的具體行政行為。地震行政處罰必須遵循行政處罰法所規定的原則。又因為地震行政管理是一個特殊的行業管理，地震行政執法隊伍是一個年輕的執法隊伍，地震行政處罰是地震行政執法中的一個重要環節，因此，有必要對地震行政處罰合法性，有一個深入系統的了解和認識。通過歸納分析，我認為地震行政處罰具備以下四個合法性要件：

1、地震行政處罰依據合法

《中華人民共和國行政處罰法》明確規定：沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。地震行政處罰的依據是進行地震行政處罰的根本，沒有依據或者依據本身不具備法律效力，地震行政處罰就象無源之水，無本之木，失去了應有盡有的賴以存在的基礎，地震行政處罰必然無效。地震行政處罰依據合法是地震行政處罰有效的前提。

1）規范地震行政管理的法定依據

《中華人民共和國行政處罰法》第4條規定：對違法行為給予行政處罰的規定必須公布；未經公布的，不得作為行政處罰的依據。地震行政處罰也不例外，必須依據已經公布、正在發生法律效力的規定進行處罰。截止目前，規范地震行政管理的法定依據有：

（1）法律：《中華人民共和國防震減災法》

（2）行政法規：《地震安全性評價管理條例》、《地震監測設施和地震觀測環境保護條例》《破壞性地震應急條例》《地震預報管理條例》。

（3）部門規章：《地震行政執法規定》。

另外，地方性法規和政府規章也是地震行政處罰的法定依據，如：《防震減災條例》、《安全性評價管理辦法》等，但其受法律階位和適用范圍的限制，不具備在全國適用的條件，只在各自的行政區劃范圍內具備法律效力。

除此之外的規范性文件或政策規定都不能作為地震行政處罰的法定依據。

2）法定依據中地震行政處罰的相關規定

《中華人民共和國防震減災法》作為我國第一部規范全社會防御與減輕地震災害活動的基本法律，是《地震安全性評價管理條例》等行政法規及法律位階更低的地方性法規和規章的立法依據。根據《中華人民共和國行政處罰法》的規定，有關地震行政處罰的規定必須在《中華人民共和國防震減災法》規定的行為、種類、幅度的范圍內，否則，不能成為地震行政處罰的法定依據。由此可見，《中華人民共和國防震減災法》關于地震行政處罰的規定是地震行政處罰的基本依據，也是具有最高法律效力的執行依據，任何超越基本依據范圍的地震行政處罰當屬無效。《中華人民共和國防震減災法》第43、44條具體設定了地震行政處罰：

第43條規定，違反本規定，有下列行為之一的，由國務院地震行政主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，責令停止違法行為，恢復原狀或者采取其他補救措施；情節嚴重的，可以處五千元以上十萬以下的罰款；造成損失的，依法承擔民事責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）新建、擴建、改建建設工程，對地震監測設施或者地震觀測環境造成危害，又未依法事先征得同意并采取相應措施的；

（二）破壞典型地震遺址、遺跡的。

第44條規定，違反本法第17條第三款規定，有關建設單位不進行地震安全性評價的或者不按照根據地震安全性評價結果確定的抗震設防要求進行抗震設防的，由國務院地震行政主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，責令改正，處一萬元以上十萬以下的罰款。

上述兩條的規定明確了地震行政處罰的主體、行為、種類、幅度，是賦權條款，也是限權條款，即：賦予地震主管部門地震行政處罰權，同時也限制了地震行政處罰的行為、種類、幅度。

2、地震行政處罰主體合法

行政處罰權是行政職權的一個類型，既是行政處罰主體的權利，又是行政處罰主體的義務。行政處罰的主體是我國行政管理職能分工決定的，也是由法律明確規定的，地震行政處罰的主體行使地震行政處罰權是地震主管部門依法行政、依法執法的必然要求。

《中華人民共和國行政處罰法》第15條規定：行政處罰由具有的行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。第17條規定：法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。地震行政處罰是我國行政處罰是我國行政處罰在諸行政管理領域中的重要組成部分，行使行政處罰權的法定主體必然要符合《中華人民共和國行政處罰法》的一般規定，即行政機關、受權組織；同時，地震行政處罰是地震行政管理領域中運用的一種法律手段，必須符合規范地震行政管理的基本法即《中華人民共和國防震減災法》的具體規定。《中華人民共和國防震減災法》第43條、第44條的規定，明確了地震行政處罰的主體，一是行政機關即國務院地震行政主管部門；二是行政機關或受權組織即縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構（據目前我國的機構設置現狀，縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者有行政編制，也有非行政編制）。在此要注意；受權組織的權利來源只限于法律、行政法規、地方性法規，《中華人民共和國防震減災法》將地震行政處罰權只授予了縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，縣級以下地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構沒有得到授權。

同時，《中華人民共和國行政處罰法》第18條規定；行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合本法第19條規定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。可見，行政處罰的法定主體也可以符合法定條件受托組織。具體到地震行政處罰，地震行政主管部門可以根據實際需要，在法律規定的范圍內將地震行政處罰權委托給相關組織行使。在實踐中，受托組織也是地震行政處罰的合法主體之一。但，就委托本質而言，委托機關負責監督受委托的組織或者機構實施的地震行政執法行為，并對行為后果負責；受委托組織在委托范圍內，以委托機關名義進行地震行政執法活動，實際上，最終的名義地震行政處罰主體還是地震行政機關。

3、地震行政處罰程序合法

行政機關的行政行為無論在實質上還是程序上都應受法律制約，都應法制化，這是現代法治的要求，也是依法行政的要求。《中華人民共和國行政處罰法》第3條規定，沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。該條充分肯定了行政處罰程序的重要性。我國目前沒有專門的行政處罰程序法，但《中華人民共和國行政處罰法》第五章、第六章共25條對行政處罰程序進行了兩章規定，明確了行政處罰決定的三種程序（簡易程序、一般程序、聽證程序）及執行程序。《地震行政執法規定》作為專門規范地震行政執法的部門規章，也專章〈第五章〉規定了地震行政執法程序，其中第25條明確了地震行政處罰的一般程序：受理立案、調查取證、決定、執行和結案。第26條到第49條分別對受理立案、調查取證、決定、執行和結案的具體操作進行了規范，從立法上保障了地震行政處罰程序有法可依，也從立法上強制要求地震行政執法人員有法必依、執法必嚴、違法必糾。

地震行政處罰程序合法，可以監督和控制行政機關的行政權，防止執法人員、濫施處罰，保護相對人的合權益，杜絕權大于法，人治凌駕于法治的現象。

4、地震行政處罰決定合法

行政處罰就其性質而言是一種以懲違法為目的的具有制裁性的具體行政行為。勢必對違法相對人的權益予以限制、剝奪或對其科以新的義務。地震行政處罰也不例外，地震行政處罰決定直接關系到相對人的利益，地震行政處罰決定合法可以懲戒違法行為，制裁違法相對人，維護社會公共利益；地震行政處罰決定不合法，非但不能懲罰應受懲罰的行為，反而給相對人造成不應有損害，有悖行政處罰的宗旨，有違依法行政的要求。

要做到地震行政處罰決定合法，必須以事實為依據，以法律為準繩。

以事實為依據即要求事實清楚，執法人員必須查明違法事實是否存在，違法行為人是誰，違法行為應由誰管轄、違法行為是否應當予處罰。事實清楚，是地震行政處罰決定合法的基本前提。

以法律為準繩即要求處罰種類和幅度與違法事實相一致。我國法律賦予了行政執法人員一定的自由裁量權，不是說行政處罰可以聽憑執法人員主觀臆斷，而是要求執法人員必須綜合考慮相對人違法行為的動機、目的、情節輕重、危害程度、補救措施等情況，在法定幅度內確定具體罰款數額。根據《中華人民共和國防震減災法》的規定，地震行政處罰的種類只有警告和罰款兩種，罰款的幅度有5千到10萬、1萬到10萬兩種，可見地震行政處罰的種類十分有限，警告和罰款之外的處罰顯然是于法無據，但罰款的幅度卻很大，如何確定罰款的數額？必須遵循處罰種類和幅度與違法事實相一致。

離開合法性，效力性也無從談起。地震行政處罰效力必須建立在地震行政處罰合法的基礎上。

以上所述，只是自己一點粗淺的認識，希望通過對地震行政處罰合法性的認識，使之在地震行政執法實踐過程中，認真嚴格做好地震行政處罰工作有一定指導作用。

參考文獻：

[1]:《中華人民共和國行政處罰法》

[2]:《中華人民共和國防震減災法》

[3]:《地震安全性評價管理條例》

[4]:《建設工程地震安全性評價結果審定及抗震設防要求確定行政許可實施細則（試行）》

篇9

二、作為定罪量刑要素的行政處罰的范圍分析

行政處罰作為定罪量刑的事實使用時，行政處罰所處理的行為應當與構成犯罪的行為是同一性質，并且在法定時效期內。首先，構成犯罪的行為應當與之前所受行政處罰的行為屬于同一性質，只有同一性質的行為才反映行為人的主觀惡性及行政處罰無效時動用刑罰的必要性。當然同一性質的行為未必同一罪名，刑法中對于同一性質的行為因為犯罪對象的不同規定了若干罪名，這里不要求前后的行為罪名同一，只要行為屬于同性質即可。這在相關司法解釋中可見一斑，如2014年9月10日起實施的最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理走私刑事案件適用法律若干問題的解釋》規定“被給予二次行政處罰”的走私行為，包括走私普通貨物、物品以及其他貨物、物品;“又走私”行為僅指走私普通貨物、物品。其次，只有時效期內的行政處罰才能作為刑法的評價事實。涉及到行政處罰的刑法規范及相關司法解釋中，有些明確規定了必須是一定期限內的行政處罰才對定罪量刑造成影響，而有些則沒有予以規定。規定了只有一定期限內的行政處罰才能作為定罪量刑的事實進入刑事視野予以刑事評價的，一定的期限有的規定是一年有的規定是二年，超過此期間的不進行刑事評價。如刑法規定的“一年內曾因走私被給予二次行政處罰后又走私的”，根據相關司法解釋，“一年內曾因走私被給予二次行政處罰后又走私”中的“一年內”，以因走私第一次受到行政處罰的生效之日與“又走私”行為實施之日的時間間隔計算確定，即是指在這一年內的行政處罰對于定罪量刑有影響，超過一年的不能成為刑法的評價事實。但也有些只規定了受過行政處罰而沒有規定所受行政處罰的時間界限的，如1999年10月9日《關于辦理組織和利用組織犯罪案件具體應用法律若干問題的解釋》指出:曾因活動受過刑事或者行政處罰，又組織和利用組織蒙騙他人，致人死亡的，屬于情節特別嚴重。最高人民檢察院、公安部《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定(一)》第57條規定了未取得醫生執業資格的人非法行醫應予立案追訴的根據之一，就是非法行醫被衛生行政部門行政處罰兩次以后，再次非法行醫的。這些規定里都沒有指出行政處罰對于刑事處罰的影響時間，是否意味著只要曾經受過行政處罰，不論經過多長時間，均可以影響定罪量刑?申言之，行政處罰作為刑事處罰適用的前提事實，是否沒有追究時效的限制?從條文規定本身看應當理解為對行政處罰可以追溯的時間上沒有限制，但基于刑法規定了追訴期限，作為構成犯罪的事實行為經過一定期限不再追訴，那么同樣地作為犯罪事實的行政處罰應當也有追究期限的限制才符合同一性。刑法中除了明文規定以行政處罰作為定罪量刑因素外，還存在一些隱含性的以行政處罰作為定罪量刑的要素的規定。如刑法規定盜竊罪的行為之一是多次盜竊，根據司法解釋，二年內盜竊三次以上的應當認定為“多次盜竊”。那么構成多次盜竊的行為是否包括受過行政處罰的行為?還是僅指沒受過行政處罰的行為?如某被告人在兩年期間共盜竊三次，數額分別為:第一次600元、第二次400元、第三次500元，三次行為中的前兩次行為都受到了行政處罰，在認定“多次盜竊”的次數時，應當如何處理?如果不將已經受過的行政處罰的次數計算在內，那么其第三次行為仍舊是行政不法行為，不構成犯罪。如果多次盜竊包括已經受到的行政處罰，那么其盜竊500元的行為即構成犯罪。從立法目的看，應當將已經受過的行政處罰計算在內。如果將行政處罰排除在“多次盜竊”之外，對盜竊慣犯而言，接受行政處罰反而可能成為規避刑事責任的方法，這顯然不合常理，違背制裁的目的。這種處理不違反禁止重復評價原則，禁止重復評價原則是指對同一犯罪不得重復定罪并予以刑罰處罰，而行政處罰與刑事處罰是兩種不同性質的處罰，已受的行政處罰次數在刑事評價時作為行為人的人身危險性及社會危害性的評價依據而存在。在刑法規范中多處規定的實施某種行為未經行政處理的，按照累計數額計算。“數額累計計算”關系到罪與非罪，關系到刑罰的輕重。首先，累計的對象應當限于同一主體的同一性質的行為所涉及的數額。如趙某先后為A、B兩公司的工作人員，兩公司都涉嫌單位走私，趙某是其中直接負責的人員，那么對其行為的追究只能是分別累計在A、B兩公司的未經處罰的數額，而不能將兩個犯罪中的數額累計。①其次，累計的行為應當是每次行為都構成犯罪或者是有基本行為已經達到犯罪的程度，對于其之前或之后實施的未經處罰的行為所涉及數額予以累計。從每次行為是否為犯罪行為的角度來看，多次實施某一行為存在以下三種形式的組合:第一，多次行為中每次行為均達到構成犯罪所需的數額標準，均為犯罪行為。第二，每次行為都未達到構成犯罪所需的數額標準，均為違法行為而非犯罪行為。第三，多次行為中部分達到構成犯罪所需的數額標準，為犯罪行為;部分未達到構成犯罪所需的數額標準，為違法行為。就第一種組合形式而言，因為其所涉及的是同種數罪和連續犯，數額累計計算沒有疑問，也不屬于本文所討論的范圍，在此不贅述。第二、三種情形則涉及到如何對待違法行為的問題，對這些違法行為是否均應累計，如何累計。針對第二種組合方式，每次行為都未達到構成犯罪所需的數額的，對這種違法行為如果沒有相關法律予以規定，而理解為未經行政處罰的一并累計為犯罪，是一種將行政違法行為升格為犯罪行為，跨越了行政權與司法權的界限，與分權原則不符，是司法權對于行政權的越權行為。如果允許如此解釋，那么所有的未經處罰的行為均可因為未及時受到行政處罰而構成犯罪，這個結論是荒謬的。當然，在此應將多次違法行為與“一罪”的行為加以區別，有些行為每次單獨看都因為數額不夠犯罪的界限而只成立違法行為，但這些行為有可能是刑法所指的“一罪”的行為表現，如“螞蟻搬家式”走私行為，利用郵寄方式逃稅，每次所寄的物品所偷逃的應繳稅額達不到法律所規定的標準，但這種行為是一種營業犯，即“通常以營利為目的，意圖以反復實施一定的行為為業的犯罪”，②對營業犯，應當累計計算數額。目前法律和司法解釋中的累計計算的類型應當說就是指的這種營業犯。第三種組合方式，其中一次或者幾次行為構成犯罪，其他行為達不到犯罪程度的，應當累計。第三種組合方式中具體又存在如下三種可能的情形:犯罪成立在先，行政違法在后;最后一次為犯罪行為，之前為行政違法;犯罪行為在中間，前后均存在行政違法行為。對此，最高人民法院于1997年的《關于審理盜竊案件具體應用法律若干問題的解釋》第5條第12項規定:“多次盜竊構成犯罪，依法應當追訴的，或者最后一次盜竊構成犯罪，前次盜竊行為在一年以內的，應當累計其盜竊數額”。盡管這一司法解釋已經廢止，新的司法解釋中沒有再對盜竊數額累計計算加以規定，但是關于盜竊數額如何累計的問題仍舊存在。從一般法理層面分析，對于行為人基于同一或者概括的犯意，連續實施數個相同的危害行為，盡管刑法學上對其罪數形態存在連續犯、集合犯等不同歸類上的爭議，但對于其法律后果是不存異議的，共同主張認定為一個犯罪行為，僅作一罪處罰。③因此，對連續實施的行為，累計各次數額就成為“作一罪處罰”的必然選擇，而無論各次行為中構成犯罪的行為居于違法行為前后。綜上，刑法中所指的累計計算應當是每次行為都構成犯罪或者是有基本行為已經達到犯罪的程度，對于其之前或之后實施的未經處罰的行為所涉及數額予以累計。如果其多次實施的行為均未達到定罪的罪量標準的，不應予以累計，以避免將本應構成行政違法的行為累計成為犯罪。再次，對于累計的時限，即應當累計計算多長時間內的未經處罰的數額，現行刑法沒有作出明確規定，司法解釋有的沒有規定累計的時限，有些則規定了累計的時限。如最高人民法院2002年7月16日《關于審理搶奪刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第二條“搶奪公私財物，未經行政處罰處理，依法應當追訴的，搶奪數額累計計算”，籠統規定了未經行政處罰的行為應當追訴的累計計算數額。這里應當追訴是指應當受刑事追訴還是指未承擔法律責任的一概追究，不得而知。對累計計算的時間跨度，有學者認為，“多次行為中，對于構成犯罪的單次行為，應當以刑法規定的追訴時效為準，對于尚不構成犯罪的單次違法行為，則應當以處罰的追訴時效為準”筆者同意這種區分時效的觀點，按照此觀點，則根據行政處罰法的規定，除法律另有規定的如逃稅的追究期限為五年、違反治安管理行為期限為六個月等以外，多數違法行為追究法律責任給予行政處罰的有效期限應為兩年，超過兩年發現的，不得對違法行為進行處罰。連續犯或者繼續犯的責任追究時效從行為終了之日起計算，也只應當累計可以追究法律責任的有效期限內的數額，超出有效追究期限的不應當累計。

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中國目前是世界上有數的行政處罰大國。行政處罰幾乎涉及行政管理各個領域，包括公安、交通、衛生、經濟、文教等；絕大部分行政機關都取得了實施行政處罰的權力；法律、法規、規章規定的行政處罰種類達數百種。以北京市為例，1991年北京市行政機關所實施的處罰達800多萬次，警告拘留違法行為人59．9萬人次，罰款9000多萬元。論文百事通全國每年的罰款數額更為可觀，達數十億元。行政處罰已成為我國行政機關實施行政管理，維護經濟秩序和社會秩序的重要法律制度之一。在建立和完善市場經濟體制中正在也必將發揮越來越重要的作用。

行政處罰制度在中國的發展，實際上是近幾年的事。以前，行政法律法規已有相當數量，但規定行政處罰的卻很少。對違法行為的懲戒或處理，多采用行政處分或其它行政處理手段。這是很自然的。首先，在計劃經濟體制下，企事業單位是行政機關的一部分。它們之間是內部隸屬關系；其次，當時對法律的認識，也與現在有相當差距。那時依靠的是黨和政府的威望和號召，毋需以處罰、強制作為后盾。以后，特別是經濟體制改革的深入，企事業單位日益成為獨立的主體，私人也開始擁有相對獨立于社會、國家的經濟利益，政府就不能不越來越依靠以強制力為后盾的法律手段來管理經濟和社會。行政處罰應運而得以發展。從80年代、特別是80年代中期開始，大部分法律法規都有了有關行政處罰的規定。時至今日，幾乎凡是涉及公民權利義務的法律，無一不有著處罰的規定。

既要加強處罰力度，又要制止違法處罰。法律法規的這一變化，反映了實踐對法律責任制度的迫切需要。市場經濟帶來經濟的活躍與繁榮，也必然產生更多的社會矛盾。在市場經濟建立的初級階段，尤其是在兩種體制轉換過程中，相應的規范市場經濟秩序的規則還來不及建立，舊的許多規則又難以適用。在這種情況下，各種損害或破壞經濟和社會秩序，影響國家、社會公共利益和公民個人利益的違法現象也必然大量增加。執法者的注意力就很自然地轉向更多地采用行之有效的法律制裁手段——行政處罰。毋庸諱言，行政處罰大國源于行政違法現象的普遍存在。制止違法行為是我國行政處罰制度迅猛發展的巨大動因。新晨

但是，事物發展的另一方面，是行政處罰案件數量龐大，加上各種利益機制的驅動，在行政處罰領域也存在著比較嚴重的執法者的違法現象。因而使公民、法人或者其它組織的合法權益受到損害，也使國家、社會蒙受巨大損失。

違反行政法的行為的普遍性及嚴重性，要求加強行政處罰的力度；執法者違法行為的廣泛與嚴重，則要求加強對公民合法權益的保護。兩種現象同時存在，反映出社會的迫切需求：加強對我國國情和行政處罰制度的理論研究，早日制定一部適合中國情況的能同時解決上述兩方面問題的行政處罰法。

二、行政處罰的性質與設定權