導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇公共財政制度論文，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

2.財政監督方式滯后。從目前財政監督的狀況看，主要以突擊性、專項性的事后檢查為主，沒有建立起事前審核、事中監控、事后檢查相結合的監督檢查機制。這種單一、被動的事后檢查型監督方式，在工作上帶有極大的偶然性，極易造成監督盲點，并使財政監督與財政管理脫節，無法對各部門的資金運行實行全過程監控，使監督檢查缺乏及時性和有效性，不符合財政管理的根本要求。

3.財政部門內部缺乏監督機制，內部監督不到位。財政監督是對財政運行全過程的監督，包括外部監督和內部監督。由于長期以來形成的“重分配，輕監督”的傳統觀念，財政對內部監督不夠重視，財政部門沒有建立一套完整的內部監督制約的規章制度，如對轉移支付、預算追加、專項撥款、技改資金投放、周轉金使用等環節沒有完善的監督撥付、使用等方面的規定。內部監督不到位，或流于形式，不能從根本上防患于未然。

4.關系不順，職責不清。目前財政監督與審計監督的關系尚未完全理順，職責分工不甚明確，容易造成多頭檢查與監督盲點并存的現象。在檢查計劃上不能相互銜接，工作信息上不能相互共享，檢查結論上不能相互利用，使得監督成本提高，監督效能降低。

隨著我國公共財政框架的逐步建立，作為公共財政下的財政監督，其監督的內容、方法、手段等也必然要隨著財政體制改革的進展而不斷發展。對此，筆者就進一步加強公共財政體制下的財政監督工作談些想法：

1.加快財政監督立法進程，健全財政監督法律體系。國家應圍繞公共財政的要求，盡快出臺財政監督法，提高財政監督法律層次，規范財政監督程序，賦于財政監督應有的法律地位和執法權力，切實解決財政監督立法滯后的問題，增強財政監督的執法剛性。同時，加強財政監督的理論建設和課題調研，通過各種渠道，加大對財政監督的宣傳力度。

2.積極開展財政支出績效監督工作。從“財政”到“公共財政”，改革的一個重要目的就是要提高財政資金的使用效益，因此，公共財政下的財政監督的發展方向也應該是向績效監督發展，即財政監督的重點應由安全性、規范性逐步向有效性轉變。目前已開展的績效評價工作才剛剛起步，基本上沒有現成的模式可供借鑒，其評價方法、評價指標、評價體系尚處于摸索階段，但這是改革的必然方向和重要的途徑。

3.轉變財政監督方式，逐步由事后監督向事前、事中監督轉變。事后的監督是消極的，它只是被動地等在財政活動執行過程中偏離了要求或發生了違法亂紀行為之后才采取的懲治措施。懲處只是手段，有效的事前、事中預防和糾正才是目的，監督檢查應更多地著眼于未來，這也就是積極的財政監督方式。因此，可將監督檢查融入預算編制及執行的全過程，重視事前審核和事中跟蹤監控，以確保財政資金不被擠占、挪用以及科學合理的分配使用，并能及時發現存在的問題，及時糾正，防止造成資金浪費和無法挽回的損失。

篇2

現代市場經濟條件下的財政審計和財政監督，決定了我國財政經濟的發展趨勢和取向。隨著財政監督體系的逐步確立和基本完善，使我國的財政審計工作產生了巨大變化。

一、對財政監督的理解

對財政監督的理解存在著三種代表性的觀點：一種觀點是從經濟運行全過程闡述財政監督的含義，以孫家琪主編的《社會主義市場經濟新概念辭典》提出的財政監督的定義為代表，認為財政監督指的是通過財政收支管理活動對有關經濟活動和各項事業進行的檢查和督促。另一種觀點是從廣義的角度對財政監督的含義進行歸納，以顧超濱主編《財政監督概論》提出的財政監督的定義為代表，認為財政監督是指政府的財政管理部門以及政府的專門職能機構對國家財政管理對象的財政收支與財務收支活動的合法性、真實性、有效性，依法實施的監督檢查，調查處理與建議反映活動。還有一種觀點是從財政業務的角度來闡述財政監督的含義，以李武好、韓精誠、劉紅藝著的《公共財政框架中的財政監督》提出的財政監督的定義為代表，認為財政監督是專門監督機構尤其是財政部門及其專門監督機構為了提高財政性資金的使用效益，而依法對財政性資金運用的合法性與合規性進行檢查，處理與意見反饋的一種過程，是實現財政職能的一種重要手段。

二、對財政審計的理解

財政審計是指國家審計機關對中央和地方各級人民政府的財政收支活動及財政部門組織執行財政預算的活動所進行的審計監督。財政審計，又稱財政收支審計，是審計機關依照《憲法》和《審計法》對政府公共財政收支的真實性、合法性和效益性所實施的審計監督。根據我國現行的財政管理體制和審計機關的組織體系，財政收支審計包括本級預算執行審計、下級政府預算執行和決算審計，以及其他財政收支審計。根據《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》的規定，中央預算執行審計主要對財政部門具體組織中央預算執行情況、國稅部門稅收征管情況、海關系統關稅及進口環節稅征管情況、金庫辦理預算資金收納和撥付情況、國務院各部門各直屬單位預算執行情況、預算外收支以及下級政府預算執行和決算等七個方面進行審計監督。隨著我國公共財政體制框架的建立和完善，財政審計逐步實現了三個重要轉變：一是由收支審計并重轉向以支出的管理和使用情況的真實性、合法性審計為主；二是由主要審計中央本級支出轉向中央本級與補助地方支出審計并重；三是財政審計范圍已由傳統的財政決算審計、專項資金審計、稅收和海關征管審計，擴展到預算執行審計、部門決算審計、轉移支付審計、稅收和海關收入審計、政府采購審計、財政績效審計、社會保障審計等。逐步形成了“大財政審計”的概念。大財政審計是財政審計的擴展，也是財政審計的補充。

三、財政監督中對財政審計的監督

20世紀90年代上半期，中國對原有的財務會計制度進行了一整套重大改革。會計準則的重要作用不僅得到實踐工作者的支持，而且也得到了政府財政部門的認可。與此同時，中國又全面地推進了新稅制改革，稅收的剛性通過立法途徑得到了保證。新稅制規定，當公司的財務會計制度與國家財經規章制度存在不一致的地方時。稅收征管機關在征稅時，應以國家財經規章制度的規定為準。這一規定對于理順政府與企業的關系，規范政府與企業的行為。明確政府與企業的分配秩序有積極的作用。自實施財會制度和稅制改革以來，理論界圍繞稅收原則的剛性內涵與會計準則的公允內涵的聯系和區別進行了深入的討論。從歷史發展的趨勢和邏輯來看。稅收原則體系同會計準則體系是一致的，二者都應體現社會資本和個人資本運行的客觀要求。但從某一特定的時期看，稅收原則體系與會計原則體系又是有區別的。首先，稅收原則由于階級性要求可能會做出某種強制規定，

但會計準則體系的階級性要求相對而言并不十分鮮明，審計的準則無疑應是以各項公認的會計準則為基礎的，其實我國早已有注冊會計師與注冊審計師合一之實。其次。財政監督有獨立存在的實體一財政資金言，財政實體還應包括國有資本部分；而審計則沒有獨立存在的實體。財政管理的目的應是加強財政管理、提高財政資金的運行效益；而審計則只是屬于方法論的范疇，審計的階級性并不突出，國家統治的代表——各級政府需要審計，對于微觀經濟單位——公司、企業來說。加強內部監督管理、完善公司的內部審計功能。也是它們管理的重要職能。再者，財政監督包括人事監督和財經監督兩方面內容，而審計監督只有財經監督之責，并無人事監督之權。從法律角度看，一級或上級審計機關實施監督所依據的法律準繩也只能是由立法部門或財政部門所制定的各項財經法規。我國現行的一級審計機關對同級財政的審計也只能在預算法等法規所規定的范圍內進行。當然在這里也可能會有新的情況出現。從長期來看，稅收剛性原則不會脫離會計準則而孤立發展，稅收在它的立法時，會不斷地吸收會計準則演進過程中出現的新東西來充實自己、完善自己。簡言之，稅收剛性既是立法的要求，也會體現會計準則演進中的精華。由于審計監督與財政監督在我們今后的財政活動中將會出現更多的交叉，而且審計監督也有由政府內部監督模式往人大的獨立審計模式過渡的趨勢。探索審計監督和財政監督各自的內容、監督范圍、監督手段、監督效率等也將會顯得日益重要。

四、完善財政審計監督機制的必要性

黨的十七大提出要完善公共財政體系，在今后一個相當長的時期內，我國財政改革與發展都要圍繞完善公共財政體系這個目標努力推進。從內容上講，公共財政體系包括公共財政收入體系、公共財政支出體系、公共財政預算體系、公共財政政策體系、公共財政責權配置規則體系、公共財政制度體系、公共財政管理體系和公共財政監督體系八個方面。財政部部長謝旭人在全國財政工作會議上表示，在2008年財稅改革穩步，推進的基礎上，2009年將大力推進財稅制度改革。由此可見，將對我國財政審計產生了深刻影響，財政審計面臨著“五新”：一是面臨著新的財稅管理模式和管理內容；二是面臨著要確定新的審計客體和審計對象；三是面臨著要運用新的審計手段，開展計算機輔助審計已經刻不容緩；四是面臨著要確立新的審計的目標，更注重績效審計；五是面臨著要適應新的審計環境，要實行陽光審計。由此可見，在公共財政制度重構過程中，要解決制度缺陷，堵塞各方面的漏洞，不僅需要財政內部的檢查監督，更重要的還要借助于財政審計的作用。通過財政審計和財政監督，發現問題和提出建議，促進各項公共財政管理制度的完善。

參考文獻：

［1］魏長生,查勇.淺談績效審計中存在的問題及對策[j].現代審計與經濟,2009,(5).

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中圖分類號：F812．7文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2008）05-0079-05

一、問題的提出

縣域財政作為國家財政體系中的基層財政體系，客觀上為高層政府公共財政體制框架的建立發揮了重要的作用，在宏觀上為相關體制的轉換、制度政策的順利實施以及實現國家的宏觀調控做出了重要貢獻。同時，在微觀上又通過對轄區內提供公共產品與公共服務直接影響絕大多數人口的福利效用水平，其在公共財政體系中的財政地位可以具體詮釋如下：

1．縣域財政體系具有民主財政改革突破點的特質

新制度經濟學認為，局部制度變遷源于各項制度或各個地區的制度所具有的相對性，局部制度變遷會導致整體制度變遷，而且局部制度變遷有著不易引起國家根本制度變遷的優點。就中國的縣域財政體制而言，它具有相對獨立的存在空間和作用方式，它也是中國財政體制性矛盾的集中體現點，面臨著財政壓力、財政風險諸多問題。財政壓力的釋放出口主要有兩個：一是財政政策的調整：二是財政制度的調整。財政政策上的調整屬于非制度性、策略性的治理方式變遷，是在給定的財政制度框架內對有限財政政策手段的重新組合和搭配；財政制度上的調整屬于基礎性的制度變遷，它往往可以通過各種資源的交易改變整個社會的激勵結構發生變化。國內外歷史經驗表明，財政制度變遷釋放財政壓力的過程可以促進公共財政和民主財政制度的建立，持續的財政壓力最終導致公共財政和民主財政制度的演進。筆者認為，縣域財政作為基層財政，具備了民主財政中的基層財政優先的原則，而且不具有引起根本制度突變的可能性，所以，把縣域財政作為突破口尋求到釋放財政壓力的財政制度的調整方案是中國政府的理性選擇，進而推動中國民主財政改革的進程。

2．縣域財政是地方財政運行狀況的晴雨表[1]

從地方財政運行的總體情況看，縣級財政是地方財政運行狀況的晴雨表。由于縣級財政是具有財政運行能力的最低的政府層次，基本處于財政收入的最初段、財政支出的最末段，最貼近于經濟，尤其是農業經濟，所以，所有收支矛盾、體制矛盾、條塊矛盾和經濟運行問題都集中反映于縣級財政上。近20年來，中國經濟的快速發展，經濟體制轉軌的沖擊、長期持續的需求和供給的矛盾、分稅制引發的財政收支矛盾、轉移支付缺陷、條塊管理的沖擊、“三農”問題、教育投入不足、財政困難等問題無一不集中反映在縣級財政上。所以，縣級財政的運行狀況不但對于考察地方財政運行狀況、解決地方財政運行問題至關重要，而且也對建立健全中國整個財政運行的良好機制至關重要。

3．縣域財政關系到大多數人口的福祉

有研究表明，目前我國縣和鄉（鎮）兩級政府共同承擔了大部分重要的公共服務，包括70%的教育預算支出和55%―60%的醫療衛生支出[2]。縣域財政的重要性由此可見一斑。根據公共福利經濟理論，社會總效用函數是社會成員個體福利效用之和，而公共產品理論表明，個人的效用函數為他所消費的私人產品與公共產品的函數，即Fi=f(Xi，G)。其中，Fi為社會成員i的效用函數；Xi為i所消費的所有私人產品；G為i所消費的公共產品（含公共服務），因其消費的非排他性特征，i所處社區中的公共產品數量是固定的；i=1，2，3……n。結合我國國情，無論從地理因素還是人口因素來看，縣域財政對我國國民福祉水平有著重要的影響。據統計，目前我國共有2 860個縣及381個縣級市，下轄總計20 601個小城鎮（2002年）。縣域國土面積占了全國的62%，人口總數占全國的70%。[3]由于縣域財政以絕對責任主體的角色承擔了全國70%人口的公共產品與公共服務（G）主要的供給責任，其所提供的產品與服務的數量與質量便成為其轄區內居民個人消費效用函數的重要變量。再結合我國的特殊國情，目前我國縣轄區多為農業地區，所轄人口的絕大多數也是農民。而當前我國農村地區公共產品供給不足已成為制約“三農”問題的主要因素之一，因此，一般意義上我們可以將Fi假定為是G的增函數，由此可得知下列影響關系：縣域財政GFi社會總福利函數。顯然，縣域財政通過影響絕大多數人口的效用水平而影響國民的總福利水平。

縣域財政地位的實現體現在其公共服務能力極大提高上，較高的財政公共服務能力能使縣域財政走向民主、開放與健全，也可以破解縣域財政所積累的各種矛盾，更重要的是較高的財政公共服務能力能通過使居民公共需求得到充分滿足而影響國民的整體福利水平。本文在對縣域財政公共服務能力界定后，指出影響縣域財政公共服務能力的指標，進而提出具體的提升路徑。

二、縣域財政公共服務能力及影響指標分析

財政能力是政府能力的重要組成部分，政府財政能力大體包括三個主要支架：政府的財政收入能力、政府的財政支出能力和政府的財政平衡能力。其中，政府財政的支出能力是政府財政收入能力的體現，是政府財政能力的實踐環節。政府的財政支出能力是政府基于本身的財政收入能力，通過公共資金的運用，達到對公共需要的滿足程度，我們也可以稱其為財政的公共服務能力。縣域財政公共服務能力是縣域財政在對國家公共政策的正確認知、理解、接受、整合、協調基礎上，通過運用、控制財政資源，能達到的對公共需要滿足及公共服務政策目標實現的程度。其中，縣域財政公共資金的運用是以財政資金為核心的，對財政人力、權力、行為的綜合實踐。

影響縣域財政公共服務能力的因素可以從以下幾個指標進行分析：

1．縣域財政對公共政策的把握能力

公共政策實質上是指以民眾對公共利益選擇為依據，政府或公共部門代為制定的政策。縣域財政對公共政策的把握能力大體包括兩種能力：一是對公共政策的認知、理解、接受的能力。對公共政策內容及精神實質的認知、理解、接受是對公共政策執行中準確性的把握，對政策目標的一種確信。二是對公共政策的實施能力。主要包括縣域財政對公共政策的分解能力和對政策的立案能力。[4]縣域財政的政策分解能力，是指縣域財政為了能有效地貫徹中央或上級的公共政策，需要將中央和上級公共政策分解為各項具體的政策，化為各種可供直接實行的措施和辦法的能力；縣域財政的政策立案能力，是指縣域財政不能局限于執行上級的公共政策，而且要注意探索和研究本地區所出現的新情況、新問題，發現公共政策執行中發生的偏差和失誤，主動向中央和上級政府提供有關的資料信息、并提出新的政策設想和方案的能力。在實踐中，如果縣域財政對國家的各項公共政策的把握能力越高，那么，實現公共服務預期效果的成功率就會越大。

2．縣域財政支出可用資金總量

縣域財政支出可用資金總量決定著縣域財政支出運用財政資金規模的大小，可用支出資金總量越高，代表縣域財政公共服務能力水平就越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財政公共服務能力“量”的指標。決定縣域財政支出可用資金總量的因素有：一是縣域生產力發展水平。縣域生產力發展水平決定了縣域內綜合的經濟實力，從而決定財源的多寡，進而決定縣域的財政收入水平，最終決定縣域內可以用于財政資金運用額度的大小。而縣域生產力水平的高低很大程度上取決于縣域內農業、工業等產業的勞動生產率的高低，能帶來高附加值的優質生產技術的的運用程度等等。二是財政體制的分權及完善程度。分權涉及到層級政府間轄區內享有的自治權的劃分，層級政府間轄區內享有的經濟決策權的劃分，層級政府間支出責任、稅收權力、債券權力的劃分等等，分權程度及其完善程度決定著縣域經濟權利自由度的大小，自治程度的高低、縣域財政財權的大小、財政自主性的大小，這些都可以影響到縣域可運用財政資金的數額。三是縣域的產業結構特征。均衡合理的第一產業、第二產業、第三產業布局能充分地保障縣域財政收入的穩定性和充足性，從而來滿足縣域財政支出總量日益增長的需要。

3．縣域財政可用資金的支出結構

縣域財政可用資金的支出結構決定著縣域財政運用財政資金質量的高低，可用財政資金的支出結構越優化，說明縣域財政公共服務能力越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財政支出能力“質”的指標。決定縣域財政可用資金的支出結構的因素有：一是縣域生產力發展水平。生產力發展水平不但決定于財政支出的總量，而且可以通過影響縣域居民的需求結構，來影響縣域財政支出結構的構成。隨著經濟的發展、社會的進步，縣域財政對公共物品的提供也會從滿足基本需要型的基礎設施和基礎服務公共物品走向提供滿足較高需要型的文化、娛樂等公共物品。二是縣域人口及產業的結構。縣域內農村人口和城市人口的比重，第一、二、三產業的比重也直接影響到財政支出的取向，特別是近些年政府對農業、農村、農民問題的重視，提高了縣域這些方面財政支出的比重。三是縣域政府職能的轉變程度。中國政府職能轉變的根本在于退出競爭性、經營性領域，承擔起公共領域的事務，財政職能是滿足民眾的公共需要。如果縣域政府職能轉變滯后，就意味著財政支出在競爭性、經營性領域投入的比重會大一些，教育、醫療衛生、公共基礎設施、安全、福利、社會保障財政支出相對比重就小些，反之亦然。四是國家階段性的發展政策重心。縣域財政支出會隨著每一階段國家社會經濟政策的擺動而變化，國家政策發展重心會影響到縣域財政支出結構比重。

4．縣域政府的公共服務程度

縣域財政的公共服務程度是衡量縣域政府財政服務優劣的指標，縣域政府公共服務程度越高，就代表其履行財政支出職能越科學，代表其財政公共服務能力就越高，反之亦然。當前，決定縣域政府的公共服務程度的因素主要有：一是縣城政府職能的范圍。縣域政府職能界定越加科學，縣域政府的公共服務程度就越高。科學化的縣域政府職能內涵包括：服務性的縣域政府，以民眾的需要和認同為第一行政標準；有限并且有效的縣域政府，政府的職能主要集中在公共領域，并且在施政過程中力求以最小的社會成本獲得最大的社會效益；法制化的縣域政府，以法律對縣域政府的行為進行約束，并且縣域政府行為的本身也嚴格地遵照法律進行；負責任的縣域政府，縣域政府不但要對自己所定的行政規則負責，同時也要對自己的財政行為及產生的行為后果負責。二是縣域政府體制架構。政府體制是指政府機關為推行其政務所建立的責權體系、組織結構體系、運行體系、法規制度及其相互關系的總稱。政府體制的合理化是提升縣級政府公共服務程度的制度基礎。有效的政府管理來自有效的政府體制架構。[5]按照組織行為學的理論，組織就是一種能量轉化的載體。政府組織首先把物質資源、人力智能、知識信息等加以聚集匯合，然后把聚集的各種要素進行制作加工，形成新的功能并將其新的能量釋放出去。在這一吸納、加工、釋放的過程中，政府體制的安排，對于能量的總量、作用方向、強度，也即將對縣域政府公共服務程度產生至關重要的影響。因此，政府更新行政觀念，重塑行政文化，完善政府權責體系，并且依據精簡、統一、效能的原則努力構建行政高效、運轉協調、行為規范的政府結構體系，這對縣域政府公共服務程度的提升是有實質性意義的。三是縣域政府的創新能力。縣域政府的創新能力也影響著縣域公共服務程度。縣域政府的創新能力表現在三個方面：首先表現在知識的占有、知識的應用和知識的創新上，核心是對人才的重視。其次表現在縣域地方政府的體制創新能力上，核心是政府規模、分工、功能的設計上。最后還體現在縣域政府其自身的制度創新能力上。縣域政府的制度創新能力，是縣域政府在縣域社會范圍內調整現有的制度安排，以適合先進生產力發展要求的制度來替換不適宜的舊制度的過程中體現出來的能力。

三、縣域財政公共服務能力的提升路徑

針對影響縣域財政公共服務能力的因素，筆者嘗試提出提升縣域財政公共服務能力的幾點建議：

1．提升縣域財政的自給能力

縣域財政的自給能力是指縣域財政為了滿足縣域財政支出的需要而進行籌措財政支出資金的程度。如果縣域財政籌措的資金能滿足縣域財政支出的需要，那么就認為縣域政府擁有財政上的自給能力，否則認為縣域財政的自給能力是缺乏的。縣域財政的自給能力可用縣域財政自給能力系數來衡量：

縣域財政自給能力系數=縣域財政的公共預算收入縣域財政的公共預算支出

通過這一簡單的公式，考慮到當前中國縣域財政的狀況，所共知的是，縣域總體的財政自給能力系數會小于1，這說明縣域政府財政缺乏自給能力程度最高，縣域財政自給能力表現為脆弱性。其實，我們不難分析到影響縣域財政的自給能力的因素：一是財政制度的安排。這些也是被學者們反復論證的事權與財權的劃分問題，劃分的結果在縣域這里往往表現為分母大，而分子小，導致計算的結果小于1。二是縣域本身存在的財政來源特征，這些與縣域內經濟、產業結構、人口結構都有關系，縣域綜合生產力水平不高，根本上導致縣域財政自給能力的下降。在實踐中，縣域必須要進行經濟結構調整，培育壯大縣域支柱產業，加大對農業等經濟社會發展薄弱環節的支持力度，從而消除經濟發展中的薄弱環節。同時，努力促進縣域內產業科技的創新、縣域經濟增長方式由勞動密集型向集約型的轉變，提高縣域經濟運行質量，并且促進縣域經濟的可持續發展，這樣才能從根本上解決縣域財政自給能力不足的問題。

筆者認為，無論是重新進行制度安排、還是提高縣域本身的財源結構和能力，從而提高縣域財政自給能力，都需要長時間的醞釀開展。我們必須承認的是，中國當前的財政制度模式及農村城市二元經濟模式、財政管理模式是一個時期內國家不斷調整各種經濟利益、社會利益而形成的一種制度均衡狀態，是一種制度結構的供給完全適應需求從而處于暫時不變的狀況。諾思說道：“制度均衡是這樣一個狀態，即在行為者的談判力量及構成經濟交換總體的一系列合約談判給定時，沒有一個行為者會發現將資源用于再建立協約是有利可圖的。更注明的是，這一狀態并不意味著，每個人對現有的規則和合約都滿意，只是由于改變和約參與者游戲的相對成本和收益使得這樣做不值得，現存的制度制約確定和創立了均衡。”[6]諾思的這段話想說明的是制度均衡的達成是一種參與者利益均衡，但是制度均衡時也存在不滿意狀況。那么，對于縣域而言，如果不滿意程度引起的改革成本小于改革者獲得的收益時，制度變遷必然發生。而這種制度變遷我們不期望短時間內發生，但需要我們通過不斷推動各種制度變遷來提高縣域財政自給能力。

2．提升縣域財政對公共政策的把握能力

（1）提高縣域財政執行人員公共政策的理論水平、知識結構、社會實踐程度，從而加強財政執行人員對公共政策在政治、經濟效益及社會收益上的獲得有充分的認知，進而對公共政策的目標及意義有個正確的價值判斷，這樣公共政策才能被很好地執行下去；（2）加強縣域財政執行人員的財政職業素質教育，規范其行為，做到在執行政策時候保持絕對的價值判斷上的中立，不能為了追求自身的利益，使自身行為偏離公共政策執行所要達到的目標，并在公共政策的執行過程中不斷調整自己的執行行為。比如在中央整頓亂收費政策執行過程中，縣域財政部門雖然會使自己的收入減少，但也要對國家的公共政策堅決的執行；（3）建立縣域財政對公共政策的追蹤問責制度。嚴格縣域財政的考核制度，增強財政行政人員的公共政策執行過程的責任意識，對執行風險進行正確的評估，在保證行政人員合理的行政自由度的基礎上，對出現重大錯誤人員要進行問責；（4）制定法制化、規章化的公共政策的執行程序。這樣才能使公共政策執行時有依據作為參考，增強政府財政人員的制度性約束，減少其行為的隨意性；（5）縣域財政在認知、執行公共政策時要保證上下級以及基層民眾的信息聯系，主動把自己對公共政策的理解、執行情況與上級政府及財政部門進行信息上的溝通，同時，也要注意基層民眾對公共政策理解程度，注意對公共政策的宣傳，聽取民眾對信息的反饋，等等。

3．提升縣域政府的公共服務程度

（1）轉變縣域政府的職能。縣域政府要遵循市場與政府邊界劃分的基本規律，正確處理政府與市場的關系，隨著經濟的發展、社會的進步，逐步擴大政府公共物品的供給范圍，優化財政支出結構，加大對基礎教育、公共衛生、環境保護、社會保障服務、福利、公共安全網、公共信息、農村公共物品等公共支出中的社會性支出的投入力度，把生產投資型的縣域財政轉變為公共服務型的財政；（2）縣域政府要樹立高效的政府行政理念。完善政府的行政審批制度，明確縣域政府各部門的事權劃分，形成合理的行政權力結構，使各種行政權力在相互配合與制約中得到行使，同時，建立健全審批的公示制度、推行行政審批社會聽證、咨詢論證制度、行政審批責任追究制度以及信息反饋機制。這些措施，一方面解決了行政權的重復交叉問題，另一方面也提高了行政權運用的效率和公平性，以及民眾對政府行政過程的民主參與度；（3）改善縣域政府公共服務的實現方式和手段。在縣域政府公共服務實現過程中，注重經濟、行政、社會等各種實現方式的綜合運用，大力倡導信息化、網絡化、電子化等先進的電子政務工具在公共服務中的運用，可以減低行政成本的同時，也可以提高公共服務的效率及政府的公信力；（4）提高縣域政府公共服務的創新意識及能力，鼓勵縣域政府各部門對公共服務實現方式的創新、公共服務提供手段的創新，等等。如在公共服務實現方式上，對一些規模經濟特征不強、可以形成成本合理補償機制的公共服務可以適時引入市場機制或第三部門等民間機構。

4．科學界定財政轉移支付目標，實現縣域公共服務享受程度的均等化

公共服務能力不僅是指對公共服務量的滿足，而且也表現在公共服務均等化的實現程度，由于縣管轄區域內大量農村人口的存在，城鄉在公共服務享受上表現出巨大的差距，這也對縣域政府提出了更高層次的要求，努力實現縣域公共服務水平的均衡發展，這有賴于縣域財政轉移支付目標的科學界定，從而使科學目標指導行動，最終實現縣域公共服務享受程度的均等化，提升縣域公共服務能力在“質”上的飛躍。[7]

從縣域的實際情況出發，縣域財政轉移支付制度的目標應分四個層次：第一層次是保證縣鄉村轄區內的行政、公檢法、教育、醫療衛生、公共服務提供機構等社會秩序保障機構能夠順利運轉，政府職能得以順利履行，人民生活得到基本的社會秩序保障。第二層次是消除社會階層間不公平問題，解決社會失業人員的生存、貧困家庭的救濟，孤苦老人的贍養，縣鄉貧富差距過大，優先解決農村、農業、農民問題。第三個層次是努力實現轄區內各政府間公共服務能力的均等化，區域的公共服務水準得以切實保障，居民都享有同等的就業、求學、交通等方面機會與服務，資源得到優化配置，實現轄區內經濟、社會全面協調發展。第四個層次是通過縣轄區之間的轉移支付，充分發揮本地區的各自比較優勢和縣域經濟、政治、文化內在共同點，彼此扶持，構建出全國互聯性縣域政府間財政轉移支付體系，共同實現轄區內外的公共服務均等化的目標。

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篇4

基本公共服務均等化的實現首先需要政府職能的轉變。所謂調整政府職能結構，就是要將政府的主要職能從原來的過分關注經濟建設的建設型政府，調 整為政府職能主要關注基本公共服務的服務型政府。服務型政府是一種全新的政府管理模式，其區別于管制型政府一個最顯著的特征，就是以公民為本位的政府。 ［17］

（二）基本公共服務均等化要求各級政府構建堅實的公共財政體系

要實現基本公共服務均等化，必須有四大體制支撐，即公共財政制度、收入分配制度、城鄉協調制度和公共服務型政府制度。從財政體制來講，首先要 向公共財政體制轉變，使其符合公共財政的基本特征和基本職能。其次要調整財政支出結構，加大對目前比較薄弱的基本公共服務領域的投入，同時加大財政轉移支 付的力度，彌合東西部之間在公共服務上的差距，使其達到公開、公平、公共、民主和法制的要求。從收入分配來講，必須按照“保低”(保障并提高低收入者收入 水平)，“擴中”(擴大中等收入比重)，“控高”(調控過高收入)，“打非”(打擊并取締非法收入)的進行收入分配體制改革，使收入差距擴大的趨 勢得到根本性扭轉，從而減輕政府實施基本公共服務均等化的壓力。［18］

（三）加大縣級政府的經濟自主權是推動基本公共服務均等化的有力保障

有研究認為，中西部地區某些縣基本公共服務均等化實施困難，原因在于其縣級財政的現狀與公共財政的差距。［19］縣級的財權與事權不對稱，財 政包袱重，“市管縣”的管理體制，進一步加重了縣級財政的壓力財政支出結構不合理，縣級財政負擔過重，財力偏緊使中西部地區縣級政府統籌經濟社會發展時有 心無力。由此，近年各省積極實施“強縣擴權”制度，目的就是為了加大縣級政府在縣域經濟中的自主權。強縣擴權最重要的就是要強化縣級政府的經濟大權，可以 有效實現政府機構的精簡，降低行政運行成本，促使政府職能合理定位，并提升整個社會經濟生活的統籌協調水平。［20］

陜西省于2007年起開始實行“強縣擴權”試點。2008年一季度，15個擴權縣（市）生產總值、工業總產值、社會消費品零售總額比上年同期 平均增長15.9%、28.7%、28.7%。擴權縣直接辦理的審批、核準、備案類項目大幅增加，發展環境更加寬松。神木抓住機遇，促進了縣域經濟快速發 展，順利跨入全國百強縣行列，從而改寫了陜西省沒有全國百強縣的歷史。

四、總結

西方學者認為公共服務均等化是政府的天然責任，而我國由于經濟條件和社會發展水平的制約，只能將范圍縮小至基本公共服務。隨著理論研究的深入 和各地廣泛的實踐，基本公共服務均等化理論必將越來越成熟。如何實現民生措施和制度的可持續發展，本文認為只有通過轉變政府職能，構建公共財政體系和擴大 縣級政府的經濟職能，才能實現更大意義上的基本公共服務均等化。

在研究的過程中，本文認為以下問題還應進行繼續深入地研究。基本公共服務均等化的效果如何評價，隨著理論研究的不斷發展和各地基本公共服務均 等化措施的實行，這一領域必然會引起學者的關注。同時，各地政府積極推進基本公共服務均等化，出臺了各種各樣的政策措施，這些舉措應切實貫徹落實，使這些 惠民舉措真正為百姓帶來福利，而不是出于各級政府一時的“政績熱情”。

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中圖分類號：F810．2文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2008)06-0090-09

一、 引 言

政府在經濟發展中的作用一直是一個備受爭議且頗具哲學思辨的經濟學基本問題。本文無意于為這一問題劃上終結的句號，而是試圖提供一幅具有中國特色改革動態的歷史素描。在此之中，我們利用近乎“自負”的理性，嘗試著解釋從權威體制向“準”權威體制演變這樣一個特定歷史背景下，勵精圖治、致力趕超的政治權威如何協調市場深化與政府范圍之間的策略性互動，嘗試著分析政治權威、利益集團、政府組織和分工模式如何影響經濟市場化轉軌與財政公共化轉型的協同演化過程。如果這種解說能夠合乎理性地重塑歷史的主要線條，能夠延伸出當前所面臨問題的基本特征，能夠拓展出走向未來的改良路徑，那么這種解說就應該是成功的。

關于政府范圍的經典解釋是“市場失靈論”，即政府范圍的合理性源于市場機制的經濟可行性，分散決策的非合作市場協調機制無法發揮作用的領域就是政府行動的可能選擇集。相對于非合作均衡，政府協調能夠增進社會總福利的領域就是政府行動的應然選擇集。因此，公共物品、收入再分配、外部性等市場失靈領域為政府這一組織形態的經濟合理性提供了證據。這種理論洞見是建立在私人產權為基礎的自發演進型市場經濟形態之上的，增加市場的完備性很難解決它本身的“失靈”問題。但是，在轉軌國家和以“趕超”為目的的發展中國家，這種分析范式必然受到挑戰。這種情況下，政府擔當了不完備的市場做不到的任務，既然市場不是“穩態”的，那么作為市場競爭剩余的“市場失靈”也就無法確定。政府面臨著一個兩難選擇：放棄政府擔當，市場的自發成長能否擔當此任？政府繼續擔當，可能的市場永遠不會形成。劉尚希也指出了以“市場失靈論”判斷公共支出范圍具有局限性，他采用了一種實用主義的判斷方法，將公共風險作為政府支出范圍判定的標準，凡是最終風險歸宿到政府的，就應該作為政府支出的項目，于是在邏輯上就有了公共風險―公共產品―政府支出的順序，因此認識到公共風險是最重要的。“公共風險說”象“市場失靈論”一樣，都要找出一個不同環境下通用的政府職能范圍界定標準，我們認為對通用標準的尋找不是沒有意義，但也許正是對通用性的過份追求，而忽略了我國經濟漸進轉軌這一基本事實。[1]

Hart、Shleifer和Vishny（1997）在一個政府公共服務（如監獄）是采取市場外包還是“自制”的兩元決策框架中，利用不完全合約理論解釋了政府合理范圍的經濟決定。外包合同始終是不完全的，這主要表現在服務或產品的質量界定和監督始終是不完全的。對于一個既定的承包合同，私人部門與公共部門相比，私人部門具有更強的成本節約動機，過強的成本節約動機會誘致“偷工減料”導致服務質量下降，如果社會成本降低不抵服務質量惡化，社會福利就會下降。公共部門具有較弱的成本節約動機，因而能夠保證服務質量的相對穩定，但要付出相對更高的社會成本。政府的合理范圍就是在成本節約與質量控制之間的權衡中得出的，質量易于控制的公共服務項目（如垃圾處理）可以通過市場外包以獲得競爭性低價，質量不易控制的公共服務項目（如外交）就不得不由公共部門來提供。這種理論洞見的政策含義是顯然的，為我們理解轉型國家政府范圍的階梯式演變（從生產的市場化到生產、提供的全面市場化）提供了一個新的視角。但是，這種分析除了具有跟“市場失靈論”類似的局限性之外，它本質上是靜態的。從動態的視角看，競爭性外包市場中的廠商不僅具有很強的成本節約動機，而且具有很強的產品和服務質量創新動機。私人部門的創新，尤其是工藝創新不僅不會增加成本，反而可能降低成本。公共部門的高成本換來的只是消極意義上的質量保障，而不是積極意義上的質量創新。因此，Hart、Shleifer和Vishny對政府合理范圍的界定標準更多地適合短期的靜態經濟決策，而不太適合包含改革動態和市場結構變遷的情形。

湯玉剛、趙大平沿用了公共選擇學派的實證經濟學分析傳統，將政府范圍的決定視為一個包括政治權威在內的利益集團或社會群體相競爭的政治均衡過程。[2]在“有管理的競爭性政治市場”上政治權威通過管理“政治價格”追求政治支持最大化，由此形成的均衡政府供給結構與規范經濟學意義上社會福利最大化所要求的均衡結構往往會發生背離，而且政府供給范圍的公共性越小，這種背離產生的效率損失越大。他們的分析也是短期的、靜態的，側重于政治過程和政策形成過程，而忽略了20世紀70年代末以來我國改革過程中經濟基礎與生產關系之間的互動。

二、 權威主導型“趕超”及其“異化”

筆者認為，改革開放以來我國社會經濟改革的最重要特征是“權威主導”和“目標趕超”。這里所謂的“權威主導”不是指政治權威對社會經濟微觀事務的全面控制，也不是指歷史橫截面所體現出來的經濟分權―政治集權的社會治理模式，而是指歷史縱斷面上政治權威對策略性改革動態過程的方向性駕馭能力。下面將說明，正是這種策略性改革在短期內加快了市場深化的速度，同時，也正是這種策略性改革“異化”出了進一步經濟市場化和財政公共化的阻力。這里所謂的“目標趕超”體現在政治權威和各屆政府制定的發展規劃和戰略性目標上，我們假定市場深化和財政公共化既是實現趕超的目的，同時又是實現趕超的工具。基于改革初期的經濟運行模式和發展階段，政治權威的目標函數是實現市場經濟與公共財政在改革實踐中社會主義市場經濟與公共財政制度目標的正式提出都經歷了一個曲折的過程，這種假設省略掉了具體的歷史細節。市場深化與財政公共化之間的策略性互動并不像微觀經濟主體之間的策略性互動那么直接，但從忽略了改革細節的歷史過程來看，政治權威為實現“目標趕超”而設計的改革路徑確實呈現出一種“柔性”策略互動。這一制度組合目標的時間最小化。在轉型經濟中，市場與政府兩個變量都受到權威決策的影響，因此政治權威可以在經濟轉軌的前期、中期和后期策略性地控制市場深化與財政公共化的協同演進，從而實現其戰略目標實現時間的最小化。這種對中國經濟轉軌過程的認識與簡單的“漸進論”和“爆炸論”之爭具有明顯的不同，漸進到目標模式需要時間，“爆炸”后到目標模式同樣也需要時間，關鍵是不同的時間路徑對應的社會福利不同。

權威主導的動態優化過程必然充滿了各種策略，具體而言，價格雙軌制、存量與增量改革、國有部門的策略性退出、多種形式的補貼或贖買以及地方政府（塊）和政府部門（條）直接參與市場競爭等等都具有很強的策略性安排的特點。在本文的經濟市場化轉軌與財政公共化轉型兩元分析框架中，我們僅僅考慮兩種特定的策略性安排：第一是經濟轉軌早期對部分國有部門的保護性發展，第二是經濟轉軌早期地方政府（塊）與政府部門（條）首先成為市場競爭的參與主體，政府派生型無形之手替代市場自發型無形之手筆者認為，很難用無形之手和有形之手來區分當前我國的市場治理和政府治理，政府推動市場化實際上是運用了無形之手的原理，而非顯性規則下的有形之手。，加速實現市場化目標。我們將說明為什么這兩種選擇是策略性的，以及它們各自產生怎樣的“異化”。

先來考察經濟轉軌早期對國有部門進行策略性保護的效率屬性。假定不存在意識形態上的障礙

意識形態上的爭論在特定的時期內可能是很重要的影響改革路徑的因素，這里我們僅從經濟理性決策的角度分析。，從純粹經濟效率的單一目標考慮，效率高者應該得到優先發展，整個社會的資源配置將得以改善，但現實中問題沒這么簡單。問題之一是在現實中效率高低幾乎不是理論界定的，而是經濟主體在相似的制度（規則）約束下競爭的結果，如果彼此競爭的制度約束不同，效率高低的評判就無從著手。因此，漸進轉軌過程是企業所面臨的競爭規則約束同質化的過程，也是在不斷趨同的競爭規則約束下“優勝劣汰”的過程。這種情況下，在轉軌的早期階段，有限信息、有限理性的政府無法通過“標尺競爭”來發現和判斷國有和私營部門的相對效率，從而有了國有企業的政策性負擔之說，[3]這使得對原有及新生國有部門給予策略性保護具有了某種效率上的正當性。問題之二是同質性企業（這里主要指從事相同行業、經營相似產品或服務的企業）之間的效率高低理論上可通過競爭發現，但身處不同產業鏈條的企業之間的效率評價很難通過競爭關系來說明，相反，處于不同產業鏈的企業之間互補關系可能是問題的基本面。楊開忠、陶然和劉明興的論文觀察到中國改革成功的關鍵在于解除管制（表現為一般競爭性行業的政府退出），并通過體制外的增量改革來提高效率，同時又由于新興的最終產品生產部門（民營經濟）需要中間產品部門（存量國有經濟）為其提供中間投入和技術裝備，所以不僅避免了對存量的沖擊，甚至提高了上游國有部門的產出、就業乃至于技術效率，從而使經濟在提高效率的同時實現了平穩過渡

在適度保護原國有經濟的同時，逐步放開民間經濟，從而使高成本的國有企業成為經濟轉軌的一種“公共品”，在中央計劃者看來這種公共品是經濟平穩轉軌所必須付出的成本。但隨著改革的深入和民間經濟的市場秩序擴展，這種轉軌的“公共品”逐漸喪失其對整個社會而言的公共性，反而在某些情況下（如競爭性行業，非自然壟斷行業制造行政壟斷）這種公共品成為了市場經濟深化的“公害品”（Public Bads）。。[4]從這一角度看，在民營經濟尚未成熟的轉軌期，策略性地發展某些關鍵國有部門具有增進宏觀經濟效率的作用，因此政府供給范圍的收縮僅限于一般競爭性行業，而并非從企業投資領域的全面退出。問題之三是作為政府主導型的轉軌過程和社會經濟發展模式，效率絕非政府追求的惟一重要目標，某些時候，政府對社會穩定的追求更甚于對經濟效率的追求。從規范的意義上講，企業主要是效率的追求者，政府主要是公平的維護者，這是社會分工自然演化的結果。但受到現有分工水平和分工格局的制約，在配套改革，尤其是社會保障網絡缺失的情況下，經濟轉軌過程中國有部門卻起到了“社會福利和公共物品提供者”的作用。[5]盡管這里的“社會”和“公共”兩個詞絕非其本原意義上的，但這種臨時性的制度安排確實在一定程度上滿足了政府追求社會穩定的目標。因此，這里存在著效率與穩定的短期權衡，這種權衡關系將隨著民間主導型市場經濟的興起和政府職能的相應調整而同步變化。無論如何，以上三點背后的潛臺詞實際上是政府在企業投資領域的遲遲不肯退出是整個轉軌動態優化過程中的策略性安排，盡管跟標準的競爭性市場均衡相比，它們不是絕對最優的制度安排，卻具有動態效率。但是，這里有一個根本的前提：經濟市場化的動態優化過程必須按照理論設計的那樣實現成功轉軌，否則這些策略不僅不是動態有效的，而且是很差的制度安排，是新的低效率的根源。換言之，這些臨時策略性安排之所以具有規范意義上的合理性，是因為對這種過渡性策略安排的效率評價必須與一個動態的經濟轉軌過程相結合。首先，如果這種安排在轉軌的前期階段能夠獲得較高的即期回報，而在轉軌的中后期階段又能規避早期策略性安排產生的路徑“異化”，從而實現較高的遠期回報，那么早期的策略性安排就不僅具有靜態效率，而且具有動態效率。其次，如果轉軌的前期階段只能獲得較低的即期回報，而中后期階段能夠規避早期策略性安排產生的路徑“異化”，從而實現很大的遠期回報，那么早期的策略性安排雖然不具有靜態效率，但卻是動態有效率的。再次，如果轉軌的前期階段獲得較高的即期回報，而中后期階段的發展路徑被早期策略性安排制造的“異化”力量所左右，從而無法達到社會計劃者所預想的轉軌目標，那么，早期的策略性安排雖然具有靜態效率，卻是動態無效率的。最后，這一種情形最糟糕，如果早期的策略性安排只能獲得較低的即期回報，同時中后期階段的發展路徑被早期策略性安排制造的“異化”力量所左右，從而無法達到社會計劃者所預想的轉軌目標，那么，早期的策略性安排既非靜態有效，也非動態有效。規范意義上的改革者所爭取的是前兩種情形，所盡力規避的是后兩種情形。

再來看政府派生型無形之手推動市場加速形成的策略性選擇。如果說計劃本位下的政府更像一個全能的社會計劃者，多種社會經濟目標，不論宏觀、微觀都集于一身，其主要缺陷是社會計劃者難以有效利用分散于社會各處的知識和信息，自發的社會分工秩序受到中央計劃的抑制，那么，轉型期中的政府角色則向另一個極端的方向快速突變。這主要表現在：第一，中央計劃協調能力加速衰減，政府各部門之間、各地區之間的經濟主體地位不斷得到強化，公共權力和經濟利益的“碎片化”格局很快形成。第二，地方政府和各政府部門由原來的社會計劃的執行者，由原本意義上的中央當局的多任務人，迅速調整為類似企業家職能的單一經濟目標追求者，這一單一目標又因為縱向官員政績評價指標的單一化和橫向地方政府之間的競爭而受到雙重加強。政府過分追求經濟增長的單一目標給予各級官員過強的“企業家精神”激勵。在資源有限或個人精力有限的約束下，從事多任務目標的行為人或從事具有多維屬性的單一任務的行為人，如果在某一目標或某一維度受到特別強的激勵，他必然會以犧牲其他目標或其他維度的努力程度而獲得更大的滿足。于是，資本追求增值的天然屬性與政府（官員）追求經濟增長的強烈動機相結合，數量目標受到全社會的關注，而質量目標則被忽視，有形指標受到重視，無形指標被忽視，結果受到高度關注，而過程則被忽視。轉型期我國政府的經濟角色定位完全不同于標準市場經濟體制中的“有限政府”，而是成為地地道道的市場競爭的參與者，當然，這里的市場也不是西方資本主義語境中的以私人產權為基礎的市場。何曉星將這種特殊的產權結構稱為“地方政府的內公外私”，即地方政府權力范圍內的資源對內都是公有的，具有非排他性，政府可以以社會計劃者的身份規定各種公共資源的價格和使用方式，以在對外（外地）競爭中取得競爭優勢，滿足其追求地方政府利潤最大化的目標。地方政府對外則表現出私人產權的屬性，在資源的使用和產品的交易中具有絕對的排他性。[6]以上分析邏輯也同樣適用于政府部門主導的“條條”經濟。這種特殊的制度安排是我國經濟持續高速增長、投資比例居高不下和政府與市場邊界不清晰的根源之一，同時也是經濟增長質量不高、結構失衡、“有限政府”和服務型政府目標難以落實的根源之一。 事實上，地方政府（部門）已將市場機制的運用推向了極端，政府成為一家以盈利（如GDP）為目的的經濟單位，這不僅大大推遲了以民間資本為主導的公平競爭型市場經濟模式的形成，而且使得社會分工演化中政府與私人部門之間的分工被扭曲，政府從事了從長期來看并不具有動態比較優勢的市場競爭活動，而私人部門無法自發協調完成的公共事務卻被政府忽視。盡管政府日益認識到提供公共服務是公共部門的首要任務，但在政府主導型的市場經濟體制中這種改變是艱難的。

地方政府（部門）主導型市場經濟中政府與市場、政府與企業的邊界正變得越來越模糊，而不是越來越清晰。作為行政機關的政府（部門）與企業，不論是國有企業還是民營企業之間的關系正發生著微妙的變化。對于國有企業而言，改革初期就提出的“政企分開”目標至今仍然沒有取得實質性進展，或許在現有的政治架構內“政企分開”本身就是不可行的。另一方面，某些地方政府或政府內的行政官員又面臨著被巨大經濟利益俘獲的問題，這表現為政府與民營企業之間的特殊聯盟關系。顯然，這種格局的出現與政府作為市場規制者的角色定位是密切相關的，政府或官員被私人資本所俘獲，一種可能是政府規制本身存在問題，這誘使企業家投入資源進行各種形式的尋租或聯盟活動，另一種可能是政府規制本身沒有問題，而約束規制執行者的制度出現了問題，規制者面對市場機會和權力租金的誘惑而主動與私人資本妥協、聯盟。這一方面說明政府供給范圍有從提供投資（包括有形和無形公共品供給）向提供“公共”政策轉變的趨勢，另一方面也說明了政府的經濟活動有超越財政管理和監督的趨勢，政府，尤其是地方政府及其官僚機構越來越學會了利用“偽市場”手段來獲取源自于公共權力的部門或私人經濟利益。既然是“偽市場”，中央政府的宏觀調控也就難以僅僅運用所謂的經濟手段來實現，這恰恰印證了“偽市場”必然對應行政手段為主的宏觀調控。在地方政府（部門）主導的“偽市場”中政府部門很難成為公平經濟秩序的建設者和維護者，必然存在對不公平競爭行為的放任甚至縱容，從本質上講，政府主要還是經濟效率的追求者，還沒有真正成為社會公平的維護者。計劃經濟條件下中央決策當局對公平賦予較高的權重，最低公平設定（中央權衡的約束條件）高于社會最優值，在整個社會的公平和效率（主要體現為經濟發展）權衡過程中，效率始終低于潛在最優值。改革開放后，中央權衡中的效率權重明顯提高，但為了達到理想中的效率目標必須考慮路徑選擇問題，穩中求進的漸進改革策略使得在經濟分權中地方政府本位和部門本位控制了大部分的經濟資源，從而表現為經濟效率的追求者、地方政府及相關裙帶、部門及相關裙帶內可以很好地實現效率與分配公平的協調，但這些裙帶或圈層外的社會群體則只能是效率與公平的低層次權衡，實現效率的初始稟賦和發展機會對他們而言都處于絕對劣勢，因此，如果阻止裙帶或圈層的利益外溢，如果遏制公平競爭機會的拓展，社會效率只能是低水平的非均衡的效率，公平也只是既得利益者的公平，而不是全社會的普遍公平，兩者的權衡也是分割的、碎片化的低水平權衡。

可見，無論是轉軌早期對“關鍵”國有部門的保護性發展，還是地方政府和政府部門直接參與市場競爭，這兩種策略性安排交織在一起，客觀上起到了加速市場深化，增進短期（靜態）社會福利的作用。與自發演進為主的市場化方式相比，我們可以稱我國的市場化方式為策略性的。但是，這種策略性的市場化方式本身孕育著反市場化的力量――部分行業的行政性壟斷之弊和政府職能轉型難題。于是隨著經濟轉軌進入中后期階段，早期政府推動的策略性市場化方式“異化”出的力量則成為阻礙改革沿既定正確路徑演進的力量，從而可能將社會導向動態無效率的均衡。

無論是對國有經濟的保護，還是條塊競爭的政府主導型市場化，這些策略性安排必然是臨時性的，必將隨著轉軌過程而被放棄，從而轉向目標最優的制度安排。這里的問題是：早先權威主導型市場化轉軌的目標是否會因策略性路徑內生出的“異化”力量而改變？經濟轉軌的路徑和政府供給范圍的均衡區間是否會被鎖定到一個動態無效率的狀態？

三、 執政模式、政治承諾可信性與改革的路徑控制

公共政策是個人（關鍵政治人物、立法者）與社會群體(包括官僚集團、黨派、民間組織等)共同作用的產物，這些政治角色之間不同的作用模式則構成了不同的政治體制架構。我們可以設想兩種極端的情形：情形之一是，公共政策由全知全能的社會計劃者做出，其他人物僅是公共政策被動的適應者，這種假定在社會經濟結構相對比較簡單，人與人之間的同質性較強的環境中更接近現實。情形之二是，不存在所謂的社會計劃者，政治家是見風使舵的機會主義者，他（們）對社會群體制造的政治壓力高度敏感，以此來迎合大眾偏好，獲取最大的政治支持。這種假定在社會經濟關系高度復雜，民主政治體制相對完善，人與人、集團與集團之間的異質性較強的環境中更接近現實。現實是兩種情形的混合物，而我國轉軌的過程蘊含著一個公共決策模式從更偏向情形一向更偏向情形二的漸進轉變。正是這種漸變使得權威主導型的動態優化過程可能受到威脅和削弱。

西方政治經濟文獻中對利益集團的討論已相當深入，但那里的利益集團大多指的是有組織的集團（organized groups），因而研究的焦點集中于利益集團是如何形成并達成集體行動的，利益集團是如何通過民主政治這一舞臺對關鍵政治人物及官僚系統施加影響以爭取有利于自身的政策或再分配的，以及利益集團之間是如何沖突和妥協的。從我國的實際情形來看，真正意義上以爭取特殊政治經濟利益為目的有組織的利益集團只存在于有限的范圍內，普遍存在的是另一種形式――未經組織的社會群體（unorganized social groups）。前者具有明確的組織和行動方案，通過游說活動影響政府決策，具有較強的政治影響力，后者大多沒有統一的組織，但卻自發地表達同樣的政治經濟呼聲，以此來引起政治家或政府的關注。兩者之間可能相互轉化，所以對它們的區分也不得不帶有時間特征，從目前的情況看，粗略地分類，屬于前者的主要包括地方政府、政府部門、因各種理由而被保護的國有部門和壟斷性行業等等，屬于后者的主要包括相對強勢的擁有社會保障的城市職工、教師、公職人員，相對弱勢的城市失業工人、失地農民、農村進城務工人員和農村基本公共服務的需求者等等。兩者都能夠對公共決策產生壓力，從而影響政治均衡的結果，但由于制造壓力的方式不同，因而制造相同的壓力，不同集團或群體付出的社會成本不同。這里我們需要考察的過程是：漸進轉軌的初期階段，競爭性的有組織的利益集團尚未形成，權威主導型的動態優化設計在公共決策中占有相當的權重，這同時也意味著其他社會力量對公共決策者的影響相對較小。這一階段，政府供給中對國有經濟部門的保護性支出，對相關群體的補貼性支出在客觀上起到了推動社會經濟平穩轉軌的作用，這主要是社會計劃者為實現動態優化過程而做出的策略性安排，但是次要的方面，計劃經濟條件下相對受益的部分群體出于自身利益考量而對改革持有懷疑和猶豫態度，他們的要求與社會計劃者的動態最優化策略性安排擬合在一起，從而形成了轉軌初期階段政府供給范圍的均衡區間。隨著經濟轉軌的深入和市場經濟的逐步滲透，相關利益集團浮現出來，與之相對應的具有某種社會經濟特征的群體也浮現出來。我們將利益集團或社會群體浮現的渠道分為兩類：第一類是由于收入差距收入差距是造成財產或財富差別的最直接原因，作為古典經濟學家亞當•斯密、卡爾。馬克思以及政治學家和政治家大都把財產作為劃分集團或社會群體的標尺。Widen對政府經濟分析中的“集團”本位做了系統的綜述。[7]而造成的，這種差距或為市場競爭所誘發，或為市場競爭的機會不平等所導致。第二類是政府基于某些規范性考量而給予某些目標群體以保護，但這種保護在時過境遷之后卻難以消除，反而使當初的目標群體演化為有相當政治經濟話語權的利益集團，這一類渠道可稱之為“異化”――當初有助于轉軌的策略性安排成為當今阻礙實現轉軌目標的力量。新生的利益集團會影響公共政策結果，也就會影響整個轉軌的路徑，并有可能使原有的動態優化過程半途而廢。由此也很容易地看出，原先作為政治權威控制轉軌進程工具的政府供給，現在正被轉軌過程中的各種力量所內生決定。

前面我們提到，政策結果是關鍵政治人物（類似于社會計劃者）與利益集團或社會群體交織作用的產物。利益集團之間競爭的結果可能接近于社會計劃者最優化決策的結果，但一般情況下兩種均衡存在很大差異，尤其在有組織的利益集團與非組織化的社會群體之間沖突顯著的時候。第一類渠道形成的利益集團有可能具有推進市場化轉軌進程的動機，第二種渠道形成的利益集團一般都是反對進一步轉軌的力量。這個時候，所謂的政府供給中的“越位”與“缺位”現象才真正成為一個顯性的問題，在此之前，“越位”與“缺位”還只是一個潛在的問題，并因轉軌過程中的策略性安排而具有合理性。這個時候，市場化的轉軌進程能否最終完成在很大程度上取決于執政黨關于經濟改革的政治承諾是否具有可信性。在其他條件既定的情況下，一般而言，兩黨或多黨競爭輪流執政的情況下，在位者很難做出可信的長期（至少多于一個選舉周期）政治承諾，從而使政府難以通過策略尋求跨期（選舉周期）投資最優化，也就是說政府將偏向于收益快、見效明顯的短期社會供給，而忽視本期低回報，而下一期高回報的社會供給，如各種人力資本投資。[8]相反，一黨長期執政的好處就在于政府可以做出相對長期的政治承諾，一方面可以實現象經濟轉軌這樣的跨期動態優化，另一方面可將有限的公共資源投入到關系社會發展的戰略性領域。而現實中我們發現，兩黨或多黨輪流執政的政體中戰略性政府投資并不一定太少，而一黨長期執政的政體也不一定進行更多的戰略性政府投資。這不是上面的分析邏輯有問題，而是由于存在更為重要的約束條件在發揮著相反的作用機制。社會財富存量和政府財力約束是一個重要的作用機制，社會財富和政府財力越充裕，政府進行戰略性投資的可能性越大。另外一個可能的作用機制是，競爭性執政條件下選民約束（通過代議制）更強，從而迫使政府做出更富遠見的投資和公共供給，進而有可能抵消了不可信政治承諾帶來的低效率。而一黨長期執政條件下，往往是官僚體系的惰性和腐敗使得政治承諾在執行中走樣變形，從而難以收獲可信性政治承諾帶來的好處。因此，要繼續推進轉軌進程，首先，需通過執政黨強化市場化改革的政治承諾，使之在公共政策形成過程中繼續發揮主導角色（至少要在市場化轉軌基本完成之前）。其次，可能是更重要的，更有前景的取向是讓來自集團或群體的不同“呼聲”公開透明化，公共政策的制定過程置于社會監督之下。最后，需改革執政黨與政府系統的政策執行力，盡量縮小政治承諾與政策效果之間的差距，而要做到這一點就不得不繼續推進市場化進程，使政府的職能分工逐步收斂到其核心領域，使政府職能的收斂與市場吸納功能的拓展相協調。

“職責同構”所謂“職責同構”，是指在政府間關系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致。通俗地講，就是在這種政府管理模式下，中國每一級政府都管理大體相同的事情，相應地在機構設置上表現為“上下對口，左右對齊”。（朱光磊，張志紅，2005；周振超,2005）[9-10]的“權威+官僚系統”單一政黨執政模式有利于增強跨期改革承諾的可信性，這種模式相當于提供了一種類似“規則”，而非“相機抉擇”的機制，從而減弱了政治決策時間不一致性（Kydland，Prescott，1977）可能帶來的宏觀動態效率損失。當同質性社會偏好占主導的時候，尤其是權威、官僚和一般居民偏好趨同的時候，上述執政模式不僅具有較高的政治承諾可信性，這保證了宏觀動態效率的獲取，而且公共資源配置效率損失較小。[2]當異質性社會偏好占主導的時候，這種執政模式雖然仍然具有較高的政治承諾可信性，但公共資源配置效率損失很大。隨著社會偏好異質性的增強，最優公共政策的競爭性發現機制和彈性調整機制就成為最為迫切的需要。原有的執政模式如何改變才能適應這一新趨勢？如何才能以最小的效率損失實現這一改變？我們在最后一部分再回到這一具有前瞻性的話題上來。

四、 策略性經濟轉軌和財政轉型：兩期離散時間的情形

基于以上分析，本部分致力于將經濟轉軌與財政轉型置于一個統一的理論分析框架之內，并在這一框架內比較策略性與非策略導致的社會福利時空分布。首先，我們考慮一個離散時間的兩期經濟轉軌和財政轉型情形。

前面筆者已對“策略性”安排的兩種形式――對國有部門的保護性發展與政府參與型加速市場化做了分析，與之相對的是“非策略性”安排，這里的“非策略性”安排可以理解為經濟轉軌的另一種路徑：實行一次性存量資本均等化分配，從而使社會經濟進入一個原始的自然演化軌道。這種假想雖然有些極端，但能夠抓住“非策略性”安排的最主要特征。另外，“非策略性”安排在當時是否具有政治可行性則是另外一個問題，我們只是將其作為一個參照系與實際的和將來可能的轉軌路徑做比較。

表1列出了第一期（轉軌的早期階段）與第二期（轉軌的中后期階段）的可比之處。從公共決策的類型來看，轉軌的早期階段類似于社會計劃者的動態規劃過程，這時政治權威推動改革的作用非常重要，轉軌的中后期利益集團、社會群體以及政府（執政黨）本身的多元互動成為公共決策機制中的主要特征。

表1中的市場深化是指公平競爭的市場經濟的發育程度，分值越高說明市場經濟的質量越高，分值越低說明市場經濟中的不公平競爭、政府不當干預、行政性壟斷等問題越嚴重。財政制度指的是財政公共化轉型的程度，同一時間，財政公共化程度越高，則分值越高，轉軌中的策略性政府供給會降低財政公共化的程度。非策略性轉軌中的市場深化和財政制度初始賦值為2 ，第二期轉軌目標實現，賦值為10。以此為基準，策略性轉軌第一期的市場深化賦值為5，這意味著轉軌早期對國有部門的策略性保護和市場化進程中的政府推動會產生較高的即期社會回報，但緊接著的問題是如果策略導致的內生利益集團（“異化”力量）掌握了公共政策的決策權或在很大程度上影響公共決策，那么社會有可能被鎖定到非社會計劃者原先預期的低效率狀態（賦值為2），轉軌將半途而廢。當然，如果在推動改革上仍然具有一定權威的政府以及贊成繼續深化改革的利益集團和社會群體能夠更有效地影響公共決策的最終結果，社會將繼續優化公共資源與私人資源的配置比例，優化公共資源配置的決策程序，從而在第二期達到與轉軌目標設定相一致的社會狀態（10）。另一方面，就財政制度而言，第一期，早期的策略性政府供給必然導致財政制度的賦值（1）低于“自然”狀態下的賦值（2）。第二期，財政制度的演化面臨著上面同樣的難題，與經濟轉軌的過程相對應，一種可能是推進改革，完成轉型， 實現公共財政制度（10），另一種可能是改革半途而廢（5），“公共”財政成為既得利益者通過公共方式進一步攫取私人或集團利益的工具。

策略性轉軌中，規范意義上的改革者追求的是社會福利的5+10模式（策略性安排具有靜態效率和動態效率）和財政制度演化的1+10模式（策略性安排雖然靜態低效率，但有動態效率）。從整個轉軌過程來看，早期政府供給的策略性選擇――“越位”與“缺位”是靜態低效率的，如果他們具有動態效率，即轉軌的過程能夠平穩實現，那么所謂的“越位”與“缺位”就具有合理性。但是，如果他們不具有動態效率，并在轉軌的中后期不斷制造出新的“越位”與“缺位”，那么潛在的問題就變成了真正需要面對的問題。

五、 策略性經濟轉軌和財政轉型：連續時間的情形

第四部分對兩期離散時間情形的分析雖然簡單明了，但它忽略了我們第二部分提到的“目標趕超”特征，即在政治權威看來，采用怎樣的策略性安排才能盡量節省趕超的時間？這一部分，我們利用一個連續時間情形的圖形說明策略性經濟轉軌和財政轉型可能遇到的問題，解決問題的出路和社會福利我們將社會福利看作市場深化程度與財政公共化程度的雙元函數，市場深化和財政公共化程度越高，社會福利水平就越高。同時，市場深化與財政公共化之間又存在策略性互動，這種互動會如何影響社會福利的時間分布是一個值得繼續深入研究的問題。的時間分布，見圖1。

有策略（下圖）行為的經濟轉軌

圖1的上圖描述的是非策略性轉軌下的市場深化程度演變趨勢圖，早期階段社會福利的增進相對較慢，但隨著各種配套制度的健全市場深化會自動加速，并最終在t2時間達到市場化轉軌的穩態水平和穩態的市場深化程度W*。圖1的下圖描述的是策略性轉軌下的市場深化程度演變趨勢圖，早期階段市場深化的速度相對較快，這主要是政府供給的策略性安排和市場化過程中政府的策略性參與造成的。在時間t1處我們可以清楚地看出W1>W′1，但接下來可能會出現三種情況（當然也有若干中間狀態）：第一種情況是在原有計劃者權威的積極推動下很快實現了整個轉軌的動態優化過程，從而在時間t3處就逼近了穩態的市場經濟和市場深化水平，圖中曲線3描述的就是這種情況，這種情況下“目標趕超”得到最好的實現。第二種情況可能是早期策略性選擇內生的“異化”力量主導了改革進程，從而使轉軌過程半途而廢，社會被鎖定到一個低效率的市場化和社會福利水平W′*，如曲線1所示，顯然W′*

與經濟轉軌過程相對應，我們來觀察財政轉型過程。圖2的上圖描述的是非策略性轉軌下財政制度演化的趨勢圖。S*表示與標準的穩態市場經濟相對應的公共財政制度，這一狀態在t2時間達到。圖2的下圖描述的是策略性轉軌下財政制度演化的趨勢圖。在轉軌的早期，公共財政制度建設是滯后的，這主要是因為經濟轉軌中的策略性選擇減慢了政府供給朝市場經濟內生型公共財政轉換的速度，顯然，在時間t1處我們可以清楚地看出S1

最后來看圖1和圖2中的策略性經濟轉軌和財政轉型。在時間t1之前，財政轉型的策略性滯后在客觀上起到了加速市場化的作用，如果作為經濟基礎的市場深化更具有戰略意義，那么這種財政轉型的策略性滯后就是值得的。但策略性市場化轉軌本身孕育著巨大的路徑風險，由此可能形成三類迥然不同的市場化轉軌路徑，同時派生出三類不同的財政轉型路徑。

六、 結論與討論

我們基于對中國經濟轉軌和財政轉型過程、路徑的經驗觀察，討論了政治權威改革目標正確設定條件下政治承諾的跨期可信性問題，指出了政治權威與策略性改革所內生的利益集團之間的力量對比是決定“目標趕超”能否實現的重要因素。這一過程中，政府與市場呈現出一種策略性的互動關系。

1．對我國經濟轉軌期政府供給范圍轉變的效率評價應該以轉軌的動態過程為背景。政府主導的經濟改革過程與體制外市場經濟的發展過程是同一問題的兩個方面。對財政學中經常討論的“越位”與“缺位”現象的認識不能進行孤立的判斷，必須與一定時空環境下政府主導的轉軌策略，以及這一策略安排的后續可信性相聯系。如果轉軌的動態優化過程能夠盡快完成，則由于其中策略性安排所導致的暫時性“越位”、“缺位”現象在很大程度上是動態有效的，也是值得肯定的。否則，此前所做的各種策略性安排帶來的是更低的效率和更差的結果。因此，在轉軌的后期階段必須堅持改革的政治承諾，完善新的履行這一政治承諾的法治化基礎，并尋找推動市場化轉軌順利完成的新動力。

2．隨著經濟轉軌的深入，利益集團的出現和社會群體的分化是不可避免的。利益集團的作用有兩方面：一方面過多的利益集團活動可能帶來經濟增長的僵滯，另一方面利益集團的存在也是政府判斷社會偏好，使政府供給更富社會效率的主要渠道之一。原則上政府可以通過控制不同類型利益集團的形成而實現上述兩者的最優權衡，但對政府而言，鑒別成本很高，錯誤鑒別的可能性也很高，因此根本的作法還是使利益集團的形成及其活動公開化，從利益集團政治性尋租的源頭上來解決問題，從而既規避了利益集團的不利影響，又利用了利益集團的積極作用。對不同社會群體非組織化的自發集體行動也應該采用類似的取向，從而為不同局部利益的社會評價和社會偏好的凝聚提供一個公開透明的政治平臺。

3．我國經濟轉軌的過程也是公共政策形成機制轉變的過程。轉軌的早期，利益的群體化現象雖然存在，但并未強大到成為顯性的利益集團，從而他們對公共決策的政治影響力還是有限的，這時我們大致可以認為公共決策的主體是一個擁有有限信息和有限理性的社會計劃者。這一社會計劃者為保障體制的順利轉軌，會做出策略性安排，而策略本身會導致利益集團的內生形成。同時，由于經濟市場化本身，特別是機會不均等的市場化會帶來利益群體在經濟生活中的分化，利益集團和社會群體的出現不可避免，公共決策的機制中社會計劃者的重要性相對下降，而有組織的利益集團的政治影響力必然相對增強。這種公共政策形成機制潛移默化的轉變很有可能破壞原有的市場化轉軌路徑，從而將社會長期鎖定到一種畸形的市場經濟之中。面對這種困境，最直接的反應是通過黨政系統強化市場化轉軌的政治承諾可信性和執行力，間接反應是政府通過聯合具有推動改革動機的利益集團，并利用社會群體的政治經濟“呼聲”對抗反對繼續改革的既得利益集團，從而為轉軌過程的完成提供新的動力機制。由此，我們還可以得出另外一個推論：公共決策中的策略隨著決策民主化的發展變得越來越不可行，而公共政策的戰略性選擇也會從社會計劃者的單邊抉擇模式向多利益群體的博弈均衡模式轉變。

4．如果說20世紀70年代末以來的經濟改革是“一次改革”：即由計劃到市場的改革，這一過程中地方政府、政府部門、國有企業、外資企業以及新生的民營企業一起進入了市場，成為市場競爭的主體，那么21世紀的今天我們有必要進行“二次改革”：即實現從政府主導型市場經濟向民間主導型市場經濟的轉變，實現建設型財政向公共財政的轉變，地方政府和政府部門從市場經濟的競爭者身份上退出，專司其管理和監督職能，政府供給從一般建設性領域退出，專司公共物品和公共服務供給，從而使政府與市場之間的職能分工進入一個自發演化的良性循環，成功實現經濟體制的市場化轉軌和財政體制的公共化轉型。

5．“職責同構”的“權威+官僚體系”執政模式在經濟轉軌的早期起到積極作用，但隨著社會偏好異質性的增強，“職責同構”必將被“職責異構”所取代，只有這樣，政府職能的“條塊”交織現象才能得以消除，各級政府之間的最優職能分工才可能通過政府間競爭過程得以發現并規范化。同樣，社會偏好異質化也給“權威+官僚系統”的執政模式帶來挑戰。給定“權威”也是有限理性的這一假定，社會偏好異質性使得有限理性的“權威”更加難以發現最優的公共政策，這表現在“權威+官僚體系”執政模式下只有當不良政策的負面效應積累到非常顯著的時候，政治系統才會對此做出反應。這就需要更具靈活性和競爭性的執政模式。鑒于我國的實際情況，加強黨內民主和競爭機制建設應該是一條具有經濟效率的選擇。

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篇6

一、 引論

2006年3月中央提 出“逐步實現基本公共服務均等化”，引發了學術界的研究興趣。劉尚希(2007)、賈康(2008)、遲福林(2007，2008)、丁元竹(2007，2008)等人對基本公共服務做了一些頗有價值的研究。

從概念上說，基本公共服務是公共服務中國化的一種表述 ，其涵義接近于歐美國家的“普遍公共服務”，即政府應平等地服務于每一個公民。結合上述學者的研究，本文如此定義基本公共服務：根據我國所處的發展階段 ，政府利用可支配的公共資源，滿足全體公民最集中、最迫切和最低水平的公共需求。

上述定義是本文的立論基礎，它界定了我國基本公共服務的主導力量、受益對象和覆蓋范 圍。本文試圖對我國的基本公共服務狀況做一簡單評估，并在此基礎上，探討促進基本公共服務所必須的制度安排。

西方的發展歷史證明，不論奉行什么國家理論，不論什么政黨執政，在“普遍公共服務”應由政府供給這一問題上達成了共識。我國作為發展中的人口大國，欲實現基本公共服務均等化 ，將經歷循序漸進的過程。筆者認為 ，推進基本公共服務，既可以緩沖和分散快速發展過程中所集聚的各種矛盾和風險，又有利于經濟社會協調、可持續發展，并藉此彰顯社會公平正義，促進社會和諧。

二、基本公共服務狀況：一個簡單評估

在經濟高速增長的同時，民生問題卻日益突出，這偏離了我們的常識，也恰恰說明多年來對基本公共服務的某種忽略。因此，考察改革開放之后基本公共服務的發展歷程。 有助于從整體上把握我國基本公共服務所面臨的形勢，為深化改革奠定可靠的基礎。本文以1976—2008年為區間來研究基本公共服務問題。

(一)財政支出結構與基本公共服務

由1976～2008年的財政支出數據 ，可以分析30多年來基本公共服務在財政支出結構 中的變化狀況，歸納如下：

1．前30年(從“五五計劃”到“十五計劃”)經濟性支出在財政支出結構中穩居第一 ，表明經濟建設是政府職能的重中之重。2006年，經濟性支出是10734億元 ，首次下降為第二位 ，2007～2008年 ，該項支出繼續低于基本公共服務支出。

2．“五五”計劃基本公共服務支出為761億元 ，“十五”計劃達到34501億元，增~II143．7倍。2006—2007年，該支出分別是10846億元和15435億元，2008年明顯增加。然而 自“八五”計劃開始，基本公共服務支出的增長越來越滯后于財政支出的增長(見圖1)。

3．1986年以來行政管理支出迅速膨脹，到2006年該支出增長了33．4倍，之后的兩年，保守估計增長也分別在4O倍以上。政府消耗了可觀的財力，而弱化了提供基本公共服務的積極性。

再從經濟性支出占財政支出的比重來看，該 比重從“五五”計劃的59．89％逐期下降到“十五”計劃的29．14％，2006一2008年均低于27％。而基本公共服務支 出占財政支 出的比重，由“五五”計劃的14．40％躍升為27．18％(“九五”計劃)，2007年為29．12％，2008年則超過了30％。

總之，1976 2008年，我國基本公共服務支出規模確實出現了快速增長。然而在前3O年間，經濟性支出在總量和占財政支出的比重上，均強于基本公共服務支出。這種局面到2006年實現了歷史性突破 ，基本公共服務的上述二項指標首度超過經濟性支出，并在隨后的兩年繼續提高，向公共服務型政府轉變有了重大進展。若進行國際比較，我國基本公共服務支出占財政支出比重仍然偏低。比如說直到2007年，我國基本公共服務支出水平(29．12％)才剛超過1995年全球低收人國家的平均支出水平(27．5％)。

需要強調的是，國際上關于基本公共服務的支出水平存在爭議。我國不必拘泥于西方 國家 ，特別是北歐福利國家的既有做法，去單方面追求某些數值指標，而要緊密結合所處的經濟發展階段和廣大公民的基本公共需求，有效地解決現實問題。

(二 )基本公共服務支出結構的變化

1．教育支出。教育支出額從“五五”計劃到“十五”計劃增加了42．7倍(見圖2)。2006～2007年教育支出分別是 1978年的72．8倍和94．1倍，2008年更高。教育支出占財政支出的比重，“五五”計劃為7．95％，“十五”計劃是12．15％，2006~2007年在 14％以上 ，2008年下滑到 I1．2％左右。與其他發展中國家對 比，如泰國是22．44％(2000年)，墨西哥是22．54％(1999年)，顯然我國的教育支出水平較低。而且該支出占GDP比重，我國一直在3％以下，五年峰值為2．54％(“六五”計劃)，年度峰值為2．86％~、2007年)。

考察教育支出，首先有必要關注教育費用在政府與家庭間的分布。2O世紀9O年代以來，學雜費占教育費用的比例驟然上升，意味著政府支付的份額在壓縮，家庭承擔的部分在擴大，客上產生了政府轉嫁支出責任的結果。中央政府從2006年起，加大對義務教育的財政支出力度，首先在西部農村地區實行義務教育免交學雜費，2007年 “兩免一補”政策向中東部推廣，2008年在試點城市全面鋪開，并把中央與地方政府對義務教育經費的分擔比例調整為8：2，政府重新回歸教育公平的維護者而非旁觀者的角色，同時急需改善財政支出效率。其次，因為 “科教興國”戰略的實施以及“2l1”和“985”工程建設，高等教育支出快速增加，基礎教育支出相對減少，教育支出的層級結構趨于 “倒金字塔型”2006～2008年 ，這種結構出現了可喜變化。最后，過去十幾年的教育收費化改革 ，強化了教育資源在城鄉和區域間以及它們內部分配極不平衡的格局 ，引發了人群之間接受 的教育機會和教育質量差距太大，嚴重損害了作為社會公平重要基礎的教育公平。盡管政府已經意識到自身提供基本公共服務均等化的責任，但要徹底扭轉仍需很長一段時間。

2．社會福利支出。社會福利是社會保障的重要組成部分 ，我國財政性社會福利支 出的絕對額增長較快 (見圖3)。然而它的支出水平較低，其所占GDP的比重 ，“五五”計劃為O．56％，為前30年間的最高點，而后逐漸下降，“九五”計劃時最低 ，僅為0．19％。2005年以后，社會保障支出大幅度增加，分別是4394．11億元、5396．01億元和5517．83億元。出于對保障和改善民生的回應，2007～2008年 ，社會福利支出遠遠高于歷年。但是，從社會福利支出內部結構看：1976～2008年，撫恤支出水平較平穩 ，在25％上下移動 ；救災支出比重長期偏高，五年峰值達49．88％(“五五”計劃)，年度峰值為66．73％f1976年 ，“唐山大地震”)，“十五”計劃降至10．12％。由于2008年南方大面積的低溫冰凍災害和“汶川大地震”，救災支出成倍擴增；救濟支出先降后升，說明市場改革一方面帶來了經濟繁榮 ，絕對貧困人 口銳減 ，另一方面卻誘發了收入分配差距加速擴大，相對貧困人口猛增，救濟支出反而快速上漲；退休金支出比例前20年在14％一19％之間小幅浮動，后10年下降為9．7％左右，2006—2008年，該比例也與老齡人口比交叉爬升，不但凸顯了我國養老保障體系的不穩定，而且日漸龐大的老齡人口累積了更密集的養老金支付風險。

十分關鍵的是，現行的社會保障模式和支出水平 ，不足以使全體城鄉居民受益。尤其是占勞動力絕大多數的農民、農民工和鄉鎮企業工人 ，他們是工業化和城市化的生力軍 ，也往往是自我保障能力較低的群體，卻游離于政府的社會保障體系之外，這從根本上降低了社會保障支出的效率。經濟發展的成果，并未同步惠及承受力較弱的社會群體。直到2005年以后 ，才陸續有東部發達省份的某些市縣提高了養老保障標準，并全面覆蓋到城鄉居民，而當前的重大改革任務則是省級統籌的平衡。

3．衛生支出。政府衛生支出包含兩重含義：一是對人力資本的健康投資，二是防止不利群體因病致貧。

我國衛生財政支出規模逐期遞增，“十五”計劃衛生支出超過了之前五個 “五年計劃”的總和。2006年以來 ，政府衛生支 出顯著增加 ，依次為 1421．22億元 、1973．76億元和1948．71億元，它 占財政支出的比例 ，前3O年最高是5．87％(“六五計劃”)，最低是3．94％(“十五計劃”)，2006～2008年三年的平均水平為3．55％。但是衛生財政支出與衛生總費用的缺口愈來愈大(參見圖4)，2006—2008年則延續了這種趨勢。如果置于國際背景中比較 ，我國衛生總費用 占GDP的比重2004年為4．7％，既低于轉型國家俄羅斯(6％)和發展中國家巴西(8．8％)，更遠低于發達 國家美國(15．4％)和 日本(7．8％)，與尼日利亞(4．6％)基本持平。就衛生費用的構成而言，我國政府衛生支出比例連年下降，個人衛生支出比例飛速攀升。政府與個人之間的分攤比例，1978年為79．6：20．4，2004年為38：62。在上文提及5個代表性國家中，衛生支出的個人負擔部分，我國只低于尼日利亞(30．4：69．6，2004年 )，比其他4國都高。而且我國醫療衛生資源在城鄉間的配置極不對稱，約80％的醫療衛生人員及設施集中于只擁有不足40％人 口的城市，占60％左右的農村居民只能排隊享用20％的醫療資源。因此，要解決看病難、看病貴的問題 ，政府不僅要增加衛生支出 ，尤為緊迫的是，要鼓勵公眾廣泛參與，盡早健全以“預防為先”的醫療衛生服務與管理體制。否則，更可能被“鎖定 ”在社會公平與公共財政效率雙雙受損的狀態。

綜上所述，我國基本公共服務的狀況可概括為：第一基本公共服務支出雖然逐年遞增，但水平偏低，與經濟快速增長和財政大幅增收的趨勢并不匹配；第二，基本公共服務在政府層級間的支出責任模糊，導致了人群之間、城鄉之間和區域之間享有基本公共服務的差距過大；第三，財政支出不夠透明，公眾參與和監督缺乏 致使財政資源的“自利性配置”傾向顯著，效率欠佳；第四，對政府及其主要官員的考核評價，更強調在GDP國際性和地區性競賽中的表現，而漠視了社會發展。2006年以來 ，我國在提供基本公共服務方面獲得了巨大進步，但是和國家中長期發展目標及完善基本公共服務體系相比，還只是剛剛開始。存在這些問題的原因在于：(1)經濟發展規律在起作用，即我國所處的發展階段決定了基本公共服務的支出水平，雖然來自國際比較的數據并不完全支持該種解釋；(2)片面的“經濟建設中心論 ”賦予了經濟增長以壓倒性地位，社會發展成為“蛋糕周圍可多可少的奶油”；(3)經濟增長的成果稀釋了隨之而來的社會矛盾 ，提供基本公共服務的必要性在一定程度上被屏蔽；(4)對基本公共服務的財政支出，缺乏健全的制度安排。

三、推進基本公共服務：制度安排

基本公共服務不但是一個理論問題，更是一個關乎民生冷暖和國家長治久安的現實問題。結合我國實際和其他國家的經驗與教訓，建立如下制度安排，將被證明是有效的。

1．基本公共服務分工制度。通過充分的公共討論達成一致，確認現階段基本公共服務的具體范圍，如擬定為五項，即基礎教育與就業培訓、公共衛生與基本醫療、社會保障、住房保障和環境保護等，并將五個項目明細化，依據一定標準分為中央項目，地方項目和中央與地方共擔項目，界定好各自的側重性分工和法律責任。同時為了激發地方的主動性和創新性，允許其根據實際情況設定五個項目的優先序列。

2．公共財政制度。政府核心職能的履行，是以巨額財政需求的滿足為前提的。構筑公共財政制度主要指向如下幾點：(1)改善預算支出結構。有計劃地增加基本公共服務支出，相對調整經濟性支出，嚴格壓縮行政管理支出，協調三類支出與可支配財政收入的對比關系；(2)改進轉移支付。由于城鄉之間、東 中西部之間的非均衡發展 ，因此 ，轉移支付既要有效緩解地方的財力緊張，以提供法定的基本公共服務項目，又不能因此拉大發展差距，產生新的不平等；(3)改革中央與地方關于財政權 的配置。必須以“一級政權、一級財權、一級稅基、一級預算”為 目標 ，理順 中央與地方政府的財政權配置關系，確保地方的財政支付能力。

3．信息公開制度。信息公開對現代政府而言，是不可回避的義務，對公民而言，是享有信息 自由的權利起點 ，也是后者知情權、參與權、表達權和監督權得 以實現的先決條件。鑒于我國已實施《政府信息公開條例》，可先行選擇基本公共服務支出信息充分公開，及時公開，并逐步規范化，以此提高財政支出的效率和公信力，避免產生“政府買單 ，百姓不賣賬”的消極局面。

4．政府績效評估制度。政府績效是政府合法性的重要基礎，在全球化時代，它更是國家競爭力的有機構成。我國政府績效評估制度包含三條：一是控制行政總成本 ，扭轉其惡性膨脹趨勢；二是采用開放性評估 ，委托相對獨立的第三方(也可聘境外專門機構)主持評估 ，以突破“自說 自話 ，自評 自夸”的窠臼；三是關注公民滿意度 ，把來 自公 民評價的壓力轉化為政府追求績效的動力；四是將政府績效評估制度與領導干部政績考核制度對接起來，突出基本公共服務類指標的權重，引導政府及其主要官員關注經濟社會的協調發展。

參考文獻：

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[4]經濟增長與宏觀穩定課題組．增長失衡與政府責任[J]．經濟研究，2008，(10)：8．

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論文摘要：20世紀70年代末以來，西方發達國家掀起了一場聲勢浩大的以提高政府管理能力和管理績效為主要內容的“新公共管理”運動。為適應“新公共管理”的需要，各個國家的政府都進行了一系列的財政預算管理體制和公共財務管理改革，也強烈沖擊著我國的政府公共部門。本文針對當前公共財務管理的一些問題，提出了公共財務管理的對策。 

0　引言 

 

改革開放以來，我國的公共管理和財政管理已經發生了重大變化，政府公共部門的職能由管理型向服務型的轉變，財政預算由供給型財政向公共型財政的轉變。由于公共財務管理是整個財政管理的重要組成部分，財政管理模式的改變，必然會對公共財務管理產生深刻的影響。公共財務管理是公共管理的核心內容，公共財務管理的好壞接關系到公共管理的質量。作為公共財政和財務管理的結合，公共財務管理的本質是要提高公共資金使用的經濟性、效率和效果，在最終目標的追求上與“新公共管理”的核心理念基本一致。可見，在當前倡導“新公共管理”的大背景下，公共財面對新的公共財政管理體制，研究公共財務管理工作出現的情況和問題，尋求公共財務管理的新思路新模式，具有重要的現實意義。 

 

1　公共財務及財務活動 

 

公共財務也稱為公共部門財務，應當包括政府財務、政府部門、政府機構或單位財務。財政界傾向于將公共財務稱為公共財政，實際上二者既有聯系又有區別。傳統的財政學理論把財政稱為國家財政或政府財政，而將公共財務稱為企業財務和事業行政單位財務。財政管理既包括預算管理、稅收管理，也包括企業財務管理、基本建設財務管理、事業行政單位財務管理以及預算外資金管理。 

可見，公共財務是公共財政的基礎，是公共財政的重要組成部分i公共財政對公共財具有統馭作用，公共部門必須在公共財政的框架下從事財務活動。 

 

2　公共財物的現狀及其主要問題 

 

2.1　公共預算問題多公共財務管理混亂《預算法》是規范政府及行政事業單位收支管理最重要的一項法律制度，是收支管理的基本依據。為了更好地貫徹預算法原則，我國各地正逐步推行部門預算、項目預算、零基預算等預算管理改革。然而，預算法的規定并沒有得到切實有效的執行，依法理財、依法進行收支預算管理的氛圍尚未形成，預算實際執行情況并不理想，執行中的隨意性與長官意志太大，預算約束軟化的狀況相當嚴重。有的地方未經法定程序隨意調整預算，支出預算追加頻繁；有的地方隨意開減收增支的口子，以權代法的現象屢屢發生；一些部門和單位不按規定嚴格執行預算和財政制度，擅自擴大收支范圍，提高收支標準。 

2.2　支出不講效益政府成本過高目前中國各級政府的考核指標有“業績指標”、“保底指標”等，帶有明顯的“gdp化”傾向，至于成本指標目前還未納入干部考核范圍。在這種情況下，公務人員支出缺乏成本意識，節儉意識淡薄，支出管理失控，資金損失浪費嚴重。當前整個社會上奢侈擺闊之風盛行，花錢大手大腳、鋪張浪費揮霍的現象比比皆是，公款吃喝玩樂屢禁不止，各種會議泛濫成災，一些部門和領導競相出國公費旅游、競相進口豪華車享受也絕不是個別現象，這都已成為我國財政資金的一個巨大漏洞。 

2.3　巨額負債多雖然《預算法》明確規定不準編制赤字預算，預算要做到“收支平衡，略有結余”，但各級政府、政府部門執行赤字預算，大量甚至過度舉債的現象一直存在，甚至有愈演愈烈之勢。一些政府公共部門財務受托責任不明晰，財務行為不理性，公共行為短期化嚴重，導致公共部門債臺高筑，公共財務危機重重，嚴重威脅財政的可持續發展能力。在中西部地區，許多地方政府從財政上看實際早已“破產”，不少地方、鄉鎮政府基本上是在背負巨額債務狀態下運行的。 

 

3　公共財物的對策分析 

 

針對對公共財物管理馴犬及其主要問題的研究，我們提出以下對策： 

3.1　建章立制，為公共財務管理提供制度保證市場經濟是法制經濟，沒有法律和規章制度的強制約束，財務活動的主觀隨意性就難以避免，要實行有效的公共財務管理，就必須建章立制。建立健全必要的法規制度，完善監督機制，是做好公共財務管理工作的重要制度保證。目前應盡快建立健全一體化的公共財務制度，“要有健全的、以績效導向的公共預算制度，形成公共財務制度鏈。”有關法規制度建立后，還應該不折不扣地執行，否則再好的法規制度也只是一紙空文。經過法定程序審批的政府預算，具有法律效力，是規范收支管理的最重要的法律依據，各部門、各單位必須嚴格按預算程序辦事。 

3.2　合理配置公共財權合理配置公共財權，首先要深化以部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線的改革和財政管理體制改革，建立起新型的預算管理機制，規范財權運行。其次，要理清中央與地方的關系，根據社會主義市場經濟條件下各級政府履行職能的客觀需要，按照財權與事權相統一的原則，對其應有的財權加以明確界定，做到財權與事權相匹配。按照公共產品和服務的層次性和受益范圍，合理劃分各級政府的支出責任和范圍。再次，規范財權，統一財力，就是要把一切收支管理權限都歸屬于政府財政部門集中統一管理，由預算統籌管理，而不是分散多頭管理。我國改革開放是以財政的“放權讓利”為突破口展開的，要解決腐敗問題，首要的就是規范政府部門、單位的財務行為，逐步取消預算外資金，將規模龐大的預算外收支完全納入到預算內管理，讓腐敗失去生存的土壤。 

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隨著國有企業改革和政府機構改革取得重大進展推進事業單位體制改革，完善社會團體、民辦非企業組織管理，建立現代公共事業制度，為全面建設小康社會提供優質的公共服務，滿足社會公共需要，已成為我國公共管理領域深化改革的重點內容，其中構建與之相適應的公共財政政策環境，是不可或缺的重要環節。

一、公共事業制度的財政政策體系存在的問題

改革開放以來，我國科技、教育、文化等事業單位管理體制進行了一系列重大改革，民辦非企業組織迅速發展，社會團體空前活躍，傳統體制下財政獨家供給資金、政府壟斷社會事業的局面已經打破，改革取得了實質性進展，在政府財政關系方面的變革主要體現在：一是公共事業資金供給初步實現了多元化。事業單位除接受財政撥款外，還有為社會提供教育、科技、醫療等服務取得的事業性收費收入、從事各種商業活動取得的經營收入，以及社會捐贈收入等等。論文百事通二是公共事業投資主體由政府一統天下轉向以政府為主、多方投資并舉的格局。近年來，民辦科技、教育、文化、衛生等機構迅速發展，既適應了市場經濟條件下社會需求多樣化的需要，又減輕了政府財政的負擔。三是運用財稅政策工具促進了事業單位體制改革和社會公共事業發展。包括對向企業轉制的科技型事業單位給予減免稅，對向社會公益事業機構捐贈的組織和個人在所得稅前按比例或全額扣除等等。四是改革了事業單位、社會團體等公共事業機構的財務會計制度。經國務院批準，財政部于1997年1月1日起實行了《事業單位財務規則》，1998年起執行《事業單位會計準則》和《事業單位會計制度》，以及財政部與相關主管部門制定了行業財務管理規章。

但是，與發展社會主義市場經濟、全面建設小康社會對公共服務的迫切需要相比，我國現代公共事業制度尚未完全建立，改革任務十分繁重。在公共事業機構與政府財政的關系領域，突出的問題有：

1事業單位對政府財政資金依賴程度高，財政負擔沉重。目前政府財政仍承擔著國家公共事業資金供給的主要任務，科技、教育、文化、衛生、體育等事業費支出在財政支出中仍占較大比重，民間投資還處在補充地位。

2財政資金供給范圍過寬，超越了公共財政職能。目前對事業單位的資金供給仍然沒有從根本上突破傳統體制下的基本格局，政府財政仍然承擔著相當部分應由企業、個人通過市場提供的私人物品，如非義務教育、非公共衛生支出、開發性科技費用、新聞出版等等，對提供準公共物品的公共事業服務也存在包攬過多的問題。而應由政府保證資金供給的公共物品服務，如義務教育支出等等，面臨著諸多問題，成為誘發亂收費的重要原因。

3財政資金使用效益有待提高，財務管理制度不夠健全，財務監管需要加強。建國后，我國對事業單位資金的供給方式，主要采取由財政全額撥款和差額拔款管理方式。全額撥款單位收支都納入政府預算統一安排，差額預算管理包括定向補助、定額補助、差額補助或上解等形式，1996年以后主要實行差額管理。上述資金供給方式與計劃經濟管理體制相適應，在建國初期各項社會事業百廢待興的條件下，對科教文衛等事業的發展，建立健全社會服務體系和改善人民生活，發揮了重要的歷史作用。但隨著我國市場經濟體制日趨完善，事業單位改革不斷深化，這種資金供給方式的弊端日益顯露。如資金供應缺乏競爭機制，容易形成等、靠、要的思想；資金使用效益不高，財政監督乏力，浪費、截留、挪用等現象較普遍；未能有效地引導社會資金投資，事業發展資金不足，等等。根據建立現代公共事業組織的需要，結合目前我國編制部門預算，需要實行國庫集中收付等財政預算體制改革，進一步改進公共事業單位資金供給方式，更多地利用市場機制，提高資金利用效率，以促進公共事業發展。

4建立現代公共事業制度所需要的配套財政稅收政策還不完善。現代公共事業制度的建立和發展，不僅需要財政資金的支持，還需要相關財政政策的支持。

第一，對公共事業組織本身的稅收減免政策。在增值稅、企業所得稅、營業稅、土地使用稅等稅法條例及實施細則中，規定了對教育、科技、文化、衛生、社會福利等公共事業機構的減免稅政策，但從現行稅收制度分析，對事業單位、社會團體、民辦非企業單位的各項稅收政策存在的問題有：（1）法律、法規之間存在矛盾與沖突。《教育法》、《社會力量辦學條例》、《社會團體登記條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等法律、法規，對事業單位、社會團體、民辦非企業單位非營利性的界定，與對上述單位普遍開征企業所得稅之間存在一定的不協調。（2）現行事業單位、社會團體、民辦非企業單位的營利性與非營利性不分、法人制度不完善，使有關稅收優惠政策難以發揮應有效果。（3）有的稅收政策還不夠詳細、具體，可操作性不強。

第二，鼓勵企業、個人和其他社會組織向公共事業機構捐贈的稅收政策。從現行稅法的有關規定看，我國對捐贈的稅收優惠比較寬泛，有利于鼓勵向社會公益機構捐贈，促進各項公共事業發展，但同時還存在一些問題：（1）沒有區分公益性和互惠性公共事業機構。根據國際稅法慣例，對互惠性公共事業機構的捐贈不應給予稅收優惠。（2）對可接受捐贈的機構沒有具體界定，難以區分其營利性與非營利性。（3）對部分機構捐贈給予所得稅前全額扣除的優惠不一定有利于鼓勵經常性捐贈，也不利于體現對各類公共事業機構的公平待遇。

第三，公共事業服務的公共定價問題。隨著對一部分公共事業服務實行市場化、民營化改革，公共服務的定價難度大大增加，所面臨的經濟社會環境更加復雜。政府不僅要根據公共服務需求、財政收支狀況等因素制定政府的公共定價政策，而且還要明確公共定價的程序、方式、監管等制度和措施，在這一領域還存在許多問題需要解決。

5需要采取切實有效的財政政策措施，加快事業單位體制改革。改革開放以來，我國科技、教育、文化等事業單位的管理體制進行了一系列重大改革，但改革任務仍十分繁重。突出的矛盾有：（1）政事不分、行政化管理的基本格局沒有突破。事業單位對政府依賴性強，有關業務活動仍受政府直接干預。（2）事企不分，其行為與公共事業組織的公益性、非營利性不完全吻合。一些事業單位利用國有資產、土地以及政府給予的各項優惠政策從事經營性活動，收益除部分用于事業發展外主要用于職工福利支出；有些單位還擅自提高收費標準、擴大收費范圍，且屢禁不止；有的事業單位的公益與經營性活動界限不清，等等。（3）事業單位內部機構臃腫、人浮于事，公共服務效率低下。有的教學、科研機構在第一線工作的人員僅占職工總數的三分之一。由于事業單位管理體制改革相對滯后，不少國有企業、黨政機構的分流人員通過各種途徑進入事業單位，進一步加劇了這種狀況。

二、構建現代公共事業制度的財政政策體系

根據公共財政與公共事業組織的內在聯系，結合我國各類事業單位、社會團體和民辦非企業組織的發展現狀，以及與政府財政的關系，構建中國現代公共事業制度的財政政策體系主要體現在：

（一）以公共需要為準則，重新界定公共事業類別，建立法定分類體系，實施相應的財政政策。

計劃經濟體制下以是否從事物質產品的生產為依據建立起來的事業單位制度，已不適應市場經濟的需要，必須進行改革，逐步廢除這一制度。其出路是以公共財政理論為指導，對現行事業單位制度進行重新整合，建立適應市場經濟發展的現代公共事業組織。根據公共財政理論，政府等公共組織提供的公共物品服務包括純公共物品和準公共物品。純公共物品主要由政府直接供給，如國防、法律制度等等，而準公共物品則主要通過設立或資助公共事業機構來提供。公共事業組織可從以下三個方面分類：

第一，按公共事業組織提供服務的性質，可劃分為公益性公共事業組織、準公益性公共事業組織和承擔一定行業管理職能的公共事業組織。公益性公共事業組織提供的服務完全具有非競爭性和非排他性特點，是純公共物品服務，如公共圖書館等；準公益公共事業組織所提供的服務既具有一般私人物品的特點，同時又具有一定的公益性，如高等院校等；而承擔一定行業管理職能的公共事業組織，是接受政府委托，在提供公共物品服務的同時又承擔一定的行業管理職能的公共事業組織。這種劃分的實際意義，首先，明確公共事業組織、政府機構和企業的邊界，對現行事業單位體制重新進行分解和歸類。應由政府承擔責任的，由財政供給資金；而屬于企業性質的，逐步推向市場。其次，明確政府財政的職責范圍。公益性公共事業組織原則上由政府舉辦，由財政保障其資金需要，同時也鼓勵民間機構興辦此類組織，政府在資金、政策等方面給予扶持；而準公益性公共事業組織，政府根據政策需要和財力可能，只承擔部分資金供給任務；對承擔一定行業管理職能的公共事業組織則嚴格控制，誰委托就由誰提供資金支持。

第二，按公共事業組織提供服務的領域，參照聯合國的標準和一些國際學者的分類，結合我國國情，可將公共事業組織分為公共教育事業組織、公共科技事業組織、公共衛生事業組織、公共文化事業組織、環境保護事業組織、社會福利和慈善事業組織、宗教活動組織、商會和專業協會，以及其他公共事業組織等等。

第三，按法人性質，可將公共事業組織分為社團法人和公共企業法人。社團法人包括公益性社團法人和互社團法人；公共企業法人可分為純政策性公共企業和以提供基礎設施服務為主的公共企業。在公共事業管理中，凡享受政府財政支持和稅收優惠的公共事業機構，必須具備法人資格，以保障有關優惠政策真正服務于社會公共利益。

以上述公共事業組織的業務性質和法人制度為主要標準，建立我國科學合理的現代公共事業組織分類體系，為政府各項財政稅收政策的制定和實施提供依據。

（二）改革財政資金的供給方式，推動公共事業組織健康成長。

公共事業機構提供的服務，有的不能進入市場交換，不能以貨幣方式體現其的價值；有的只能部分進入市場，但其收費與成本支出之間是不對稱的。公共資金的供給方式要保證事業組織發展的資金需要，努力調動其積極性，為社會提供優質的公共物品服務。

1建立競爭性撥款機制。某些公共事業發展資金不一定直接撥付給具體單位，可采用項目招標、投標的方式選擇使用機構，如國家重大課題研究項目、重點實驗室建設、公共文化設施投資等等。通過競爭性撥款機制，引導公共事業機構努力實現政府的經濟社會發展宏觀政策目標，嚴格遵守公共財政制度，千方百計提高資金使用效益，為社會提供優質公共服務，滿足公共需要。

2建立公共事業財政補貼制度。對提供準公共物品的事業機構，不一定全由政府舉辦，對企業、個人和其他社會組織投資興辦的這類機構，經審核凡符合政府所制定的公共事業組織標準者，政府可給予一定補助，既支持有關事業發展，引導社會資源配置，又不形成財政拖累。公共事業財政補貼制度的建立，有利于逐步改變目前公共事業組織主要依靠政府舉辦、國家財政負擔沉重、效率不高的狀況，在各類公共事業組織中引入競爭機制，為社會提供所需要的公共服務。

3建立激勵性財政資金供給制度。對一些純公益性的公共事業機構，如公共圖書館、博物館等，可主要根據其為社會提供的業務量，以及所產生的社會效益、生態效益，如參觀人數、讀者滿意度、污染指數等，確定財政資金供給量，以調動公共事業機構和人員的積極性，提高公共服務的質量和水平。即在部門預算編制過程中，對公共事業組織定員、定額的核定，以及定員、定額的調整，要科學地反映各類公共事業組織所提供公共服務的數量與質量，體現與社會公共需要的均衡，政府保證其所需要的公共資金，從而激勵公共事業組織合理配置資源，提高服務效率，更好地滿足社會需要。在資金供給制度安排中，迫切需要解決的問題是盡快建立科技、教育、文化、衛生、環境保護、社會保障等公共事業組織的業績評價體系，比較準確地反映其公共服務的效果，以決定政府財政供給的規模與結構。

4強化公共事業組織零基預算管理，提高財政資金供給方式的靈活性。隨著經濟社會的發展和人民生活水平的提高，公眾對公共事業服務需求的規模、結構也會相應發生變化，有些公共服務需求增加了，就需要增加政府財政資金支持，而有的公共服務需求縮小了，就不需要維持原有的支出規模。因此，要通過公共事業組織零基預算管理，每年審查有關公共事業組織支出的必要性、可行性，在此基礎上編制預算、供給資金，及時調整公共事業組織支出的規模與結構，既保證社會公共需要，又減少公共事業組織對財政資金的過度依賴。

（三）完善財政政策支持體系，優化公共事業組織成長環境

1對公共事業組織的稅收減免政策。在公共事業機構稅收優惠政策方面需要進一步改進：（1）實行公共事業機構免稅資格核準制度。即公共事業機構是否具有免稅資格，要由稅務機關核準。從國外的公共事業機構的情況看，有自動具有免稅資格和稅務機關核準其資格兩種情況，自動具有免稅資格一般指公共事業機構經政府主管部門審核后即具有免稅資格。我國目前還處在體制轉軌時期，實行稅務機關核準制度有利于加強稅收管理。（2）堅持免稅公共事業機構的公益性、非營利性。只有從事社會公益事業、不以營利為目的的公共事業機構，才能給予減免稅收優惠，公共事業機構來自與公益事業無關的收入要依法納稅。在目前我國事業單位、社會團體和民辦非企業單位實際上存在營利與非營利活動并存的情況下，稅務機關以公益性和非營利性為標準，才能正確界定是否給予減免稅。（3）要求免稅的公共事業機構具有法人資格。從事公益性、非營利性活動的公共事業機構具有法人資格，就能保證免稅收入用于其宗旨所規定的社會公益事業，其財產為法人占有，機構終止或解散時財產歸政府所有或轉移到其他公共事業機構，防止免稅收入形成的資產落入私人手中。（4）根據我國公共事業機構改革與發展的具體情況，對現行稅制中有關公共事業機構減免稅的政策進行調整修改，使之更加詳細、清晰，即有利于促進社會公共事業發展，又防范產生稅收漏洞。

2鼓勵社會捐贈的稅收政策。對向公共事業機構捐贈的稅收優惠政策需要進一步規范：（1）明確對互惠性公共事業機構的捐贈不予減免稅，只對公益性公共事業機構的捐贈減免稅，以保證各項捐贈為公眾利益服務。（2）對捐贈給予減免稅優惠的公共事業機構進行具體界定，要求接受捐贈的公共事業組織具有法人資格和免稅資格，具有公益性的特征、范圍等。（3）對公共事業機構捐贈實行限額扣除，適當提高扣除標準，如按應納稅額的10%或應納稅所得額的50%扣除。

3完善公共事業服務定價的政策體系。各類教育、科技、文化、衛生、社會福利等公共事業機構，在向城鄉居民提供服務時，可收取一定的費用，以補償其成本支出。由于其非營利性和接受了政府財政資金及社會捐贈，收費標準即公共服務定價必須受到政府管制。凡接受了政府財政資金、社會捐贈的公共事業服務定價，由各級政府財政主管部門審核。其要點包括：（1）維護社會公共利益。在公共事業服務定價政策決策程序中，建立相應的公眾參與機制，如舉行價格聽證會、公示、投訴等，充分反映公眾意見，維護公共利益，提高服務質量。（2）成本補償。即收費加政府補助和社會捐贈，可補償提供服務所發生的成本消耗。在政府財力許可的范圍內，有些服務可免費或低于成本收費。（3）激勵原則。在不違反非營利性宗旨、不損害公眾利益的前提下，公共事業服務定價需要一定的激勵機制，以調動公共事業機構及人員的積極性，提高服務質量，加快公共事業發展。

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當前，我國縣域基層存在農村社會發展緩慢滯后、農民增收困難等問題，這些都與我國縣域財政管理中存在的諸多問題有著不可分割的聯系。

 

優化財政管理，以更好地服務縣域經濟和社會發展，是縣域政府的重要職能，也是服務縣域經濟社會發展所不可或缺的重要手段。

 

對此，作者從以下五方面提出優化縣域財政管理的措施，以促進縣域財政更好地為縣域經濟社會發展服務。

 

一、理順縣域財政管理體制

 

縣域要積極總結省管縣的改革經驗，進一步完善與縣域財力相適應的省管縣財政管理體制，深化對縣域財政管理方式改革，繼續理順省、縣的財力分配關系，適當調整省、縣間稅收分享范圍、分成比例，增加對縣域的稅收分成比重。同時， 適當下放縣域管理資金事權，優化轉移支付結構。

 

一是將適合市縣管理的專項資金逐步下放，如主要用于城鄉發展規劃編制、高端人才引進、職業教育、縣鄉特色產業、旅游規劃建設、特色園區基礎設施建設等方面的資金下放到縣，增加縣域資金安排的自主權，發揮縣域管理的優勢，自治區加強監督，確保管理使用合法合規科學高效。

 

二是提高一般性轉移支付比重，完善縣域基本財力保障制度，結合考慮縣域財政的負擔水平和承受能力，均衡各縣間財力分布，切實減輕縣域財政負擔。同時進一步優化轉移支付結構，通過存量調整和增量傾斜，將清理壓減的專項資金，調整用于增加一般性轉移支付。

 

二、加強財源建設，加快增強財政實力

 

縣域財政管理部門要樹立持續開展項目建設的理念，不斷開辟新興特色財源。縣域財政部門要發揮職能作用，會同相關部門，認真研究國家政策導向，根據國家產業政策的變化，不斷整合優勢資源，持續推出與國家產業政策相對接的大項目，爭取資金的支持，加快項目建設，按期竣工投產發揮效益，確保縣域財政收入穩定增長。同時，堅持財源建設主體與優化結構兼顧。

 

一是加大工業扶優扶強力度，設立相應的發展基金，運用貸款貼息、墊息等方法對有發展前途和市場競爭力的縣鄉工業企業進行重點扶持，擴大生產經營規模; 積極發揮龍頭企業引領作用，扶持配套中小企業，推進產業縱向延伸和橫向配套，形成產業集群。

 

二是大力推動第三產業發展，重點推動現代服務業、交通物流、旅游業、城鎮化等的發展，從整體上推動資源優勢和產業優勢轉化為財源優勢。三是穩固農業基礎財源，加快農業產業發展和農村基礎設施建設，促進就業增收，擴大農村居民消費。

 

三、優化縣域財政支出結構

 

一是實施“一保三控”，保證行政事業單位職工工資性支出、國家機關正常運轉經費等基本支出，嚴格控制行政事業性經費增長、人員編制及機構增長、財政供養范圍，財政供養人員控制在國家和自治區規定的標準之內;

 

二是在結構上補齊“短板”。加大財政對以公共安全、醫療衛生、文化體育與傳媒、社會保障和就業、節能環保、住房保障等各項社會事業的投入，打造安居樂業，促進社會和諧發展;

 

三是在政策上放開搞活。該由社會辦的事交給社會辦，制定相關制度，明確政府向社會力量購買服務的具體措施和指導目錄，通過推動政府向社會力量購買服務，為人民群眾提供更好的公共服務。

 

四、加大財政資金監管體系建設力度

 

加大對縣域財政資金監管體系的建設和力度。一是繼續完善并擴大國庫集中支付，加強動態監管建設，完善資金撥付審批環節的管理，實現全過程、各環節中的審查、稽查與監督檢查，加強單位財務管理，健全單位內部控制制度。二是加強政府采購管理。嚴格執行政府采購法和政府采購法實施條例，執行縣域以上政府制定的集中采購目錄和采購限額標準，完善政府采購“三庫”建設，提高政府采購的效率和質量; 強化物資采購與資產存量聯結機制，加強采購預算約束力，無預算不采購; 規范政府采購方式和程序，陽光采購，確保政府采購公平、公正、公開。

 

三是完善縣域財政監督機制，繼續發揮審計部門的審計監督作用，加強縣域財政管理監督，建立財政收支與財政監督相連接的網絡系統。

 

同時，加大力度整頓財經秩序，嚴懲違法違紀行為，為推進財政支出改革、構建公共財政框架消除阻力和障礙。

 

四是完善縣域財政績效評價機制。制定完善縣域財政績效考評管理辦法，健全縣域財政績效評價機構，建立與公共財政相適應的公共收支績效評價體系。同時，建立預算資金使用的問責機制，將預算資金的管理、使用和績效考評情況納入對部門、單位領導的經濟責任考核范圍。

 

五、提高縣域財政管理透明度

 

最后，要提高縣域財政管理的透明度。一是明確公開渠道與方式，采取在政府信息網信息公開平臺和財政信息網。二是明確公開的內容，公開的內容包括財政制度、預算編制信息、預算執行信息、決算信息、績效評價結果、財政監督結論等，內容繁雜，需要分門別類和分別考慮公開的策略。

 

三是提高公開內容的質量與效率。主要是預算編制、預算執行、績效評價、財政監督、財政政策、財政項目、補貼發放，公開內容要經得起審計和監督以及社會公眾參與質疑。預算執行與安排情況報告在縣域人大通過后的法定時間內公布，縣域決算、部門決算應在縣域人大常委會審批后的法定時間內公布。

 

四是建設縣域財政電子信息平臺。通過互聯網公開財政政務信息，提高財政透明度，促進財政管理提高質量、推動政府高效廉潔運作。

 

篇10

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一、我國基礎教育服務非均等化的問題 

 

國家秉承著以人為本的科學發展觀，將基礎教育擺到了空前重要的位置，相繼出臺了一系列改革和發展基礎教育的政策措施，各級政府逐步加大了財政投入力度，使得當前農村基礎教育有了較快發展，但保障水平還較低，存在問題還不少，主要表現在以下幾個方面： 

（一）教育管理體制存在差異性 

首先，由于教育管理權限的下放和學校自主權的擴大，導致了中央政府關于全國教育改革和發展的方針政策與地方政府在發展地方教育、滿足局部利益之間的矛盾，以及教育行政管理部門的宏觀調控與學校自身利益的矛盾。 

（二）教育資源不均衡 

在財力資源配置現狀方面，全國各省區市中小學財力資源配置存在著差異。在人力資源配置現狀方面，專任教師中小學高級以上職稱教師所占比例均是城鎮高于農村，并呈現逐年上升的趨勢。 

（三）教育環境存在差異性 

不論是從客觀的地理環境來看，還是國家投資建設的基礎教育設施環境來看，城鎮和農村的教育環境都存在著懸殊很大的差異。城鎮的交通條件便利，但是農村卻很差，上學路途遙遠且沒有便捷的交通工具，很多學生上學非常不方便。教學環境也存在著很大的不同，學校教學樓與教育相應配套設施上都是農村遠遠落后于城鎮。 

（四）人才培養不當 

課本知識只是一點共性知識，共性知識是不能使人成才的，使人成才的是個性知識，共性知識學的越好，占用的時間就越多，學習個性知識的時間就越少，成才的希望就越渺茫。但是我們的教育要求學生好好學習，鼓勵學生考高分，實際上是要求和鼓勵學生浪費過多發展個性的時間，使學生不易成才。 

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二、我國基礎教育服務非均等化的原因 

 

（一）教育資源配置的政策和制度不合理 

城鄉分割制度造成城鄉之間基礎教育非均衡發展。教師分配體制擴大了城鄉教師資源之間的差異。現行的校長負責制造成了教師管理權與使用權的分離，間接地限制了教師的流動。 

（二）國家財政投入不足，區域經濟發展不平衡 

我國現行基礎教育財政體制要求把發展基礎教育所需的資金交由地方負責籌措與分配，實際上等于默許了城鄉經濟發展不平衡這種客觀差異對發展教育的不利影響和制約。農村教育經費中財政性經費投入嚴重不足，城鄉之間教育基本建設和維修經費、公用經費投入差異巨大。 

（三）主管基礎教育的政府級次、職能部門過多 

我國五級政府都對基礎教育的發展負有一定的責任，而且基礎教育的管理還涉及教育、人事、財政等多個政府職能部門，這樣一來，如此多頭的管理，一方面會造成政府間交易成本的增大，浪費寶貴的基礎教育財政資源，另一方面又容易助長政府之間互相推諉責任的可能性，從而影響基礎教育政策的執行和落實。 

（四）教育師資人才水平參差不齊 

城鄉教師整體水平與素質存在巨大的差異：就城鄉教師的學歷結構而言，一些城市地區已開始實現小學教師大專化，甚至本科化，而相當多的農村地區，小學教師合格率仍主要維持在中師學歷水平。在一些落后農村地區，代課教師的比例仍高居不下，合格教師的嚴重匱乏更凸現了城鄉師資水平的差異。 

三、實現基礎教育服務均等化的對策 

 

隨著人類社會的不斷進步與文明程度的不斷提高，基礎教育公共品對社會經濟發展日趨重要。因而，基礎教育服務均等化不僅是公共財政和民主財政的內在要求，也是現代民主國家的重要責任。為了更好地實現基礎教育服務均等化，提出以下幾點對策： 

（一）明晰政府角色，強化現代教育管理體制，夯實均等化的政治基礎 

1．政府應承擔起基礎教育投資的主體地位。基礎教育作為公共產品的性質決定其應由政府來提供，并努力使均等化發展目標得以實現。 

2．明確界定基礎教育服務在各級政府之間的事權和財權劃分。多級政府分擔經費，既是為了保證基礎教育的資金需要，也是為了促進各級政府支持教育。 

3．履行基礎教育服務職能的政府級次不能放置太低。基礎教育應由相當于縣級的地方政府辦學，這樣有助于避免因末級基層政府缺乏財力保障而使基礎教育不能充分發展的現象。 

4．把政府間財政的轉移支付視為最重要的手段。不僅可以提高中央和省級政府對基礎教育服務的財政供給水平，同時也可以強化中央政府對全國基礎教育服務的宏觀調控能力，并以此消除或縮小地區之間的不均等。 

5．實施城市和農村一體化的教育財政管理體制。應借鑒國外經驗，在教育體制的設計上不應有城鄉之分，在財政分配上不應過多地向城市傾斜。 

（二）公平基礎教育資源配置，促進教育機會均等 

1．統籌分配有限的教育資源。從教育投入層次來說，教育資源應該更多地向基礎教育傾斜；從教育投入的區域分布來說，應該更多地向西部地區傾斜；從城鄉教育投入來說，應加大農村教育投入，縮小城鄉教育差距。 

2．統籌城鄉及區域經濟協調發展，減小地區及城鄉差異。把城鄉作為一個整體，實行城鄉統一籌劃。只有促進了城鄉經濟的協調發展，才能使人們的教育支付差距減小，促進城鄉的教育協調發展 

3．建立矯正的補償平等措施，建立公共教育財政制度。國家應該補償糾正教育資源及機會在配置上存在的不公平現象，建立體現實現城鄉間甚至是每個公民間基礎教育公共產品均等化服務的公共基礎教育，建立和完善財政制度公共教育財政體制。 

（三）完善配套政策體系，促進基礎教育服務的過程公平 

1．采取差異策略，促進地區之間的基礎教育均等。國家應該在全面統籌教育發展規劃的前提下，在具體措施上采取差異策略，對不同地區采取不同的政策和要求。在政策、經費和師資等方面對落后地區進行傾斜和補償。 

2．扶持弱勢群體，促進階層之間的基礎教育均等。國家通過公平的政策與制度設計來消除政治資本和社會資本在教育機會獲得中的不當干預。加強對弱勢群體階層家庭和弱勢群體階層子女的扶持。 

3．制定鼓勵性政策，促進不同性別之間的基礎教育均等。首先要加大貧困地區的教育投入，為女童接受教育提供一個安全的學校環境；其次要改革學校教育，調整教科書中性別不平等的內容；再次要引導社會觀念，加強性別平等的宣傳教育，樹立性別平等的教育榜樣。 

（四）大力發展基礎教育，促進結果公平 

1．實現最基本的教育服務均等化。國家應根據對基礎教育運行的實際調研情況，公布最低的國家基礎教育辦學條件標準，各地的基礎教育只允許高于國家標準，而不得低于國家標準。 

2．允許基礎教育服務地區性差異存在。均等化并不意味著全國的基礎教育完全一致，相反，基礎教育的均等化應允許在全國最基本的辦學條件基本一致的基礎上，存在一定的地區差異。 

3．教育部門要大力肯定并宣傳分數并不具有唯一性。教育部門應該做好相應的宣傳教育工作，大力肯定分數不具有唯一性的觀念并宣傳推廣，促使不同特長個性的學生都能受到老師的重視與積極培養教育。 

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參考文獻 

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［3］陳敬樸.基礎教育矛盾與對策［m］.南京:江蘇教育出版社，1996.