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篇1

增值稅作為中國第一大稅種,于2009年1月1日起在全國范圍內允許所有行業的增值稅一般納稅人抵扣新購入設備所含進項稅額。目前,營業稅改征增值稅試點已在醞釀之中,上海改革試點方案已于11月17日落地。方案明確,自2012年1月1日起,在上海市交通運輸業和部分現代服務業開展營業稅改征增值稅試點。其中:交通運輸業包括陸路運輸、水路運輸、航空運輸、管道運輸;部分現代服務業包括研發和技術、信息技術、文化創意、物流輔助、有形動產租賃和鑒證咨詢。并且規定在試點期間原歸屬試點地區的營業稅收入,改征增值稅后收入仍歸屬試點地區。試點行業原營業稅優惠政策可以延續,并根據增值稅特點調整。納入改革試點的納稅人繳納的增值稅可按規定抵扣。在此之前,營業稅改征增值稅經過了很長時間的討論。這一決定終于使增值稅改革在政策實踐上邁出了實質性的一步。

分稅制改革中之所以形成增值稅和營業稅并立的制度,原因在于為了保證地方政府獲得穩定的財政收入來源。今天,地方政府仍然沒有形成穩定的財政收入來源,營業稅改征增值稅又將如何進行呢?雖然本次試點方案明確規定:試點期間原歸屬試點地區的營業稅收入,改征增值稅后收入仍歸屬試點地區。但這畢竟不是長遠之計,將增值稅推行至全行業,任然面臨著很多難題。

一、營業稅改征增值稅所造成的地方可用財力減少的問題

首先需要解決的一個問題是地方可用財力減少的問題。營業稅改增值稅是1994年分稅制改革的歷史遺留問題。在目前的分稅制體制下,營業稅是地方第一大稅種,營業稅改征增值稅后,中央分享75%,地方分享25%,營業稅又是地方政府收入,即便稅收收入不變,地方政府收入也會減少75%。基于現實,中央決定試點期間原歸屬試點地區的營業稅收入,改征增值稅后收入仍歸屬試點地區,暫時擱置了在收入分配上的爭議,而優先考慮了增值稅制度變革目標,但這并不是長遠之計,當試點推向全國,或是要進行增值稅立法時,這一分享比例就不得不塵埃落定了,這是增值稅擴圍將要面臨的最大問題。而此時地方將缺乏能提供穩定收入的主體稅種,雖然從理論上,房產稅能擔當地方主體稅種的角色,但我國房產稅尚處于試點階段,短期內難以在全國范圍內普遍推廣,而呼聲很高的資源稅也不足以在全國范圍內擔任地方稅種的龍頭。或者按照現行試點的方案,改征增值稅后收入仍歸屬試點地區,那么理論上也存在地方財力小幅缺口彌補問題,是開征新的地方稅源,還是加大中央的財政轉移力度,還需要進一步討論。

二、擴大增值稅征收范圍所要差別規范的各類優惠政策

現行營業稅分交通運輸業、建筑業、金融保險業、郵電通信業、文化體育業、娛樂業、服務業、轉讓無形資產和銷售不動產九個稅目。那么,如果這些項目全面納入增值稅征收范圍后,是統一按現行的標準稅率17%征稅,還是另設一檔稅率?如果另設一檔稅率,稅率水平多高合適?從理論上說,增值稅是中性稅,它不會因生產、經營的內容不同而稅負不同,要求的稅率檔次相對要少。而營業稅是行業差別稅率,體現著政府對特定行業的扶持和引導。若要將增值稅的征稅范圍覆蓋至營業稅領域,則必然面臨這兩種理念的沖突。對此,如何注入產業優惠因子,在擴大征稅范圍的同時按不同稅率征收,以體現對不同行業的優惠策略。若進一步分析企業所得稅政策的特點,則發現企業所得稅的產業導向政策主要集中于優惠領域,而優惠的重點在“創新”和“環保”,比如對企業從事環境保護、節能節水、公共基礎設施項目,購買研發設備,開發新產品、新技術、新工藝等給予優惠;稅率優惠重點則在于小型微利企業及高新技術企業,這些優惠政策具有普適性,但缺乏針對特定行業的優惠、引導政策。

三、擴大增值稅征收范圍所涉及到的政府間財政體制重構及解決縣鄉財政的問題

縣域經濟的發展狀況如何,直接關系到中國經濟和社會的整體發展狀況。現行的分稅制是中央先行決定與省以下分稅,然后是省決定與市以下分稅。到后來,特別是農村稅費改革之后,基層政府失去了最重要的財源。目前其實就是要通過“省管縣”的財政體系的調整,來保障縣一級在公共服務和社會管理上的財力投入。財力是當務之急,用財政體制,保障縣一級在公共服務上的投入,約束縣一級財力的濫用。因此,當我們在研究如何改革和完善省以下財政體制的同時,更應該關注涉及營業稅轉征增值稅的整個財政體制的問題。

從收入的角度來說,五級政府架構違背了“分稅種形成不同層級政府收入”的分稅制基本規定性,使分稅制在收入劃分方面得不到最低限度的可行性,與分稅分級財政的逐漸到位之間不相容,而三級政府可以實現省以下財政收入的規范劃分,解決分稅分級體制和現在省以下理不清的財政體制難題;從支出的角度來說,市政府基于政績的需要,往往集中縣財力建設地級市,從而富了一個地級市,窮了諸多縣和鄉鎮,形成“市壓縣”、“市刮縣”的局面。而縣在市的 行政壓力下,又將財政收支的壓力,通過層層分解,壓到了基層的廣大農村,進而使得越往基層地方政府的財政越是困難。因此,現有的財政體制沒能較好地對各級政府的事權進行劃分,進而導致了縣鄉兩級政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱,必須削弱市級政府的財權甚至取消才能有效地緩解縣鄉財政困難。

在增值稅“擴圍”后,為了彌補地方財政收入的損失,一個思路是相應提高增值稅的地方分享比例。然而,這顯然會進一步加劇現行增值稅收入分享體制的弊病。鑒于此,希望能夠借著增值稅“擴圍”這一契機,重新構建我國政府間財政體制。這一體制不應僅僅著眼于提高地方的分享比例,而應該能更為科學、更為合理地在中央和省、省和市、縣之間劃分收入。但是,建立這樣一個新的體制對既有利益分配格局的沖擊也是顯而易見的,在這一體制中如何兼顧各方面的利益,從而獲取地方政府的支持,將是增值稅“擴圍”改革能否取得成功的關鍵。

篇2

在我國由于從1980年開始實行的以“分灶吃飯”為特征的財政包干體制在“包活地方”的同時卻“包死中央”，中央財政困難加劇，為了解決中央與地方在財政分配關系上的矛盾和各地區各自為政、諸侯經濟割據等所造成的“弱中央、強地方”的局面，同時也因包干體制與市場經濟體制日益相悖，于是1994年國家實行了分稅制的財政體制改革。

分稅制實行后，中央順利實現了提高“兩個比例”的預期利益，中央對地方的財政控制加大，地方可支配財力迅速下降，由于政府的自利性造成“財力上收，支出下移”，這樣經過層層的截留后，致使處于行政鏈條最低端的縣鄉基層政府陷入財政困境。

一、基層政府財力的上收

1、財政收入增量大頭被中央和省拿走。分稅制中央采取“承認既得，增量調整”的政策，按1：0.3的系數來確定稅收返還，即各地區增值稅和消費稅每增長1%，中央財政對該地區的稅收返還就增長3%。“1：0.3系數”設計初衷主要是為了保證中央財政穩定的拿到地方財政收入中的增量，并逐步加大中央財政在增量分配中的集中力度，這是分稅制為提高中央財力比重而設計的一項重要機制。

由于稅制改革形成這種新的利益分配機制，每年上交中央和省的收入量大幅增長，上繳中央和省收入比例較大，收入的增量大頭都被中央和省拿走。財政收入的凈量增長慢。這種財力集中的形式，具有強烈的累計下級政府財力的效果，且“1：0.3”是個累進的財力集中機制，每個上級政府均對自己下一級政府采用這個比例扣留一部分稅收返還。中央對下的稅收返還，省級財政扣留一部分，地市財政再扣留一部分，層層截扣，等到最后到基層政府即縣鄉政府的時候，已是上級各級政府分割利益的最末端，因此這種新的利益分配方式造成基層政府財力增長的萎縮，分稅制后，縣鄉財政流行這樣的說法:“中央財政喜氣洋洋,省市財政勉勉強強、縣級財政拆東墻補西墻、鄉鎮財政哭爹叫娘。”

2、地方政府財政自給率下降。財政自給率是體現本級財政自我供養程度的一個衡量標準。財政自給率=本級組織收入/本級支出，用于反映各級財政在收入上解、接受補助之前的財政狀況。從收入方面看，影響財政自給率的因素，除了地方經濟財源的豐歉程度以及地方收入組織的努力程度以外，最重要的是由財政體制規定著的各級政府間初次的財源分配關系（不含財力上解等資金轉移）。這個分析指標可反映政府的可支配財力狀況。

分稅制實現了中央政府要提高“兩個比例”的目的。分稅制后，中央財政收入上漲很快，中央財政的自給率大幅上升，與此同時，地方政府的財政自給率整體下降。在地方各級財政中，自給率下降幅度最大的是地市財政，其次為鄉鎮財政，再者為縣級財政，省級財政下降最小。主要原因是中央的“增量調整”是針對增值稅和消費稅進行的，而這種流轉稅種在工商業發達的地區份額較大，因此在城市地區是這“兩稅”增長較快的地區。

二、財政來源結構的變化

基層政府財政自給率的降低，改變了基層政府的財政來源結構，使基層政府更多地依靠上級轉移支付，依賴外來資金，中央更易于用上級轉移支付控制基層政府。

1、轉移支付成為主要收入來源。在地縣本級財政支出里，本級財政收入大約占65%左右，上級轉移支付占了35%左右。地市的依賴度約30%，而基層政府即縣鄉政府對轉移支付的倚賴度為35%。這些轉移支付資金，都是來自于上級政府：中央財政、省級財政或地市級財政。這種對上級轉移支付資金的依賴程度，與美國等國家的水平相似。但在實施效果上，與一些國家的平均水平還無法相比。我國的分稅制改革，很多方面都保留了原包干體制的特征。

2002年推行的農村稅費改革，為解決稅費改革過程中出現的縣鄉財政困難局面，中央財政和各省市財政明顯加大了對縣鄉財政的轉移支付力度。到2004年底，中央財政為地方減除農業稅增加轉移支付524億，各省級政府也在此基礎上增加了150的億元的轉移支付；從2005年起，按照“以獎代補”的思路，中央財政又安排了150億元對地方實施“三獎一補”政策，以緩解縣鄉財政困難的局面。這些新增的補助收入在整個轉移支付里面占了1/3左右甚至還多，同時也使得這些地區的基層政府收入開始越來越依靠上級政府尤其是中央政府的轉移支付補助。

2、轉移支付的主要形式。（1）稅收返還。在轉移支付里面，稅收返還占了很大比重。財政增加的大部分收入都要返還給地方，這種做法雖然和以前差不多，但實質卻發生了變化，“這是因為與原有體制比較，中央稅與共享稅由中央稅務機構征收，可以保證中央財政的稅基不受侵蝕，抑制中央財政比重不斷下降的趨勢”。因為稅收返還是按一定的條件核定的，因此有利于地方政府約束財政支出。總之，實行比較規范的中央財政對地方的稅收返還與轉移支付制度，能增強中央的調控能力，稅收返還又是中央和很多省份作為對下級政府集中財力的手段之一。

（2）專項補助。專項補助在省以下各級政府的資金轉移中非常重要。尤其是對于縣鄉基層政府而言，專項補助占上級轉移支付的比重更高。以1999年全國地市縣合計的轉移支付為例，專項補助所占的比例接近40%。在縣轉移支付中，一直占1/5左右的比重。

目前各省對地市、縣都有專項補助。專項補助屬于有條件的補助，為保證地方也投入必要資金，大部分采用“配套補助”的方式。上級政府為了貫徹中央的意圖，想通過配套補助的形式，使地方政府按照指定的用途投入使用資金。但在專項補助的資金分配上，沒有一個制度化的安排，隨意性大。因此很多地方政府都把精力用在向上級哭窮，往上跑，爭取資金，“會哭的孩子吃奶多”，對專項補助資金的決定上，往往都是“拍腦袋”決策，機動性大，很多都是非規范的體制安排。

3、工商各稅。

（1）縣財政原主要工商稅源轉化為中央財源。分稅制后，主要體現在縣級財政的工商稅種為：筵席稅（56%）、耕地占用稅（近50%）、城市維護建設稅（20%以上）、房產稅（1/4以上）、土地增值稅（20%以上）、契稅（約20%）、城鎮土地增值稅（約20%）。這些小稅種，規模都不大，但卻占了縣級財政一半以上的收入。鄉鎮財政收入里面增值稅、營業稅、企業所得稅三稅所占比重最小，有近一半的稅收靠農業四稅、屠宰稅、筵席稅等比較小的、收入不太穩定的稅種。這種財力分配不均的狀況就造成縣鄉兩級在分稅制后財政財力薄弱。

（2）工商稅地位的下降。分稅制后，工商稅收在縣財政收入中的地位發生了變化。從縱向看，與分稅制前相比，在本級財政收入的比重下降。明顯的變化就是1994年和1993年，下降了近20個百分點，到稅費改革后，比重又持續下降。從橫向看，轉移支付成為這個時期的主要財源，替代了工商稅收在縣財政收入中的主導地位。除了從1997年到2000年中，工商稅收占預算內收入中的比重高于轉移支付以外，其余年份都比其低，在2002年稅費改革后，因為中央增加了轉移支付，因此工商稅收的地位更是明顯下降。在縣財政中的主體地位被置換，縣主要財源轉變為轉移支付。

三、預算外資金的膨脹

分稅制后，由于新的制度安排使地方政府尤其是基層政府的預算內收入大幅度下降，因此為了彌補財政缺口，基層政府努力提高預算外收入增加收入來源。因此1994年分稅制改革的第一年，在地方政府預算內收入普遍下降的情況下，預算外收入卻大幅度上升。1996年我國進行了預算外資金的改革，其目的就是規范預算外收支，遏制預算外收入不斷增長的勢頭。從具體政策上來看，雖然將用于鄉鎮政府開支的鄉自籌和統籌資金列入了預算外資金范圍，但是總體來說預算外收入的范圍經過改革以后縮小了很多。然而事實上，這兩年的預算外收入不論是絕對量還是相對量都出現了異乎尋常的增長，出現了增長的悖論。從原因上來看，出現這樣增長的悖論完全是地方政府和中央政府博弈的結果，由于支出的剛性，收入的減少必然會影響到地方政府的職能，地方政府在這樣的政策面前，由于無法預見政策所造成的預算外收入減少的幅度，無法預見到政策實施對地方政府職能的影響，在這種情況下，地方政府就會從其他方面提高預算外收入，于是就出現了這種增長的悖論。

四、對未來縣財源的探索

改變了縣級財源結構，增加縣級財政收入。最根本的思路是應該建立一個自己的穩定的財政收入機制，作為一級政府，縣應該有自己的主體稅種。

財產稅是一個古老的稅種，在西方頗受推崇。比如英國在13世紀初開征的“丹麥金”（Damegeld）就是土地稅的前身。由土地稅慢慢開始發展起來的各國稅制，到近代以后為了國家財政支出的需要，又補充了一些稅種，比如地方所得稅、地方銷售稅、社區稅、人頭稅等。

在發達國家里，很多國家都是以財產稅作為地方稅體系的主體稅種。英國和愛爾蘭只有財產稅一種地方稅，美國也是財產稅為主體稅種的典型國家。1992年，美國財產稅收入占州和地方政府兩級財政收入的18%，占同年地方政府收入的30%。

因為財產稅不容易產生流動性，財產有固定的坐落地，因此由地方政府征收很方便，納稅人很少能避稅；財產稅以財產價值為課稅對象，稅基穩定，具有不可轉移性，可以預測；財產稅稅源明確，便于征收、稽查和管理。財產稅在我國的地方各級財政的分布上，地市級財政和縣級財政的分布比較比較高，因此財產稅可以作為低級次的政府（縣和鄉）稅收體系中的主體稅種。

目前我國財產稅類主要有：房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、車船使用稅、契稅、耕地占用稅等9個稅種。稅種雖然不少，但總額較小，1999年財產稅約計500億元，占地方稅收總額的10%左右。

西方國家的很多基層財政一般都有一個穩定的稅種收入來源，并且一般越是基層，越是對某一個單一的稅種收入的依賴程度越高，很多基層財政的主要財政收入來源就是財產稅。在取消農業稅后，基層政府財政單純的依賴上級轉移支付，具有很大的不穩定性，因此必須培育自己的主體稅種，成為基層財政穩定的財政收入來源。

因此可以把培植財產稅作為提高未來縣鄉財政來源潛力的一個手段。

【參考文獻】

[1] 騰霞光：《農村稅費改革與地方財政體制建設》，[M]經濟科學出版社，2003年5月。

篇3

我國農村公共產品供給不足，農村基礎設施建設和農村社會事業發展嚴重滯后，導致農民行路難、通訊難、就醫難、上學難、飲水難、用電難等不良后果，制約了農村社會經濟的發展和農民收入水平的提高，是導致當前我國“三農”問題的重要原因。因而，增加和改善我國農村公共產品供給，應成為當前解決“三農”問題的重要著力點和突破口。在統籌城鄉發展、調整國民收入分配格局的政策背景下，中央提出建設社會主義新農村的方針，加大了改善農村公共產品供給的政策力度。本文主要從財政體制改革的視角討論增加和改善農村公共產品供給問題。

一、我國縣鄉財政困難與農村公共產品供給不足問題同時并存

雖然增加我國農村公共產品供給可廣開渠道、多方籌資，實行一定的政策傾斜，也可嘗試公共產品供給的市場化運作方式，但不容置疑的是，農村公共產品供給的主體依然只能是縣鄉政府。然而，1994年分稅制改革后，我國縣鄉財政日益陷入困境，縣鄉一級政權的財政收支矛盾相當尖銳，主要表現為工資欠發、赤字規模不斷擴大、實際債務負擔沉重、財政風險日漸膨脹等，縣鄉財政多維持在“吃飯”的水平上，用來提供公共產品和服務的能力非常有限。據推算，目前中國平均每個鄉鎮負債約400余萬元，共計2200億元左右(許正中，2004)。鄉鎮負債規模龐大，來源復雜，債務利息高，累積時間長，滾雪球般越滾越大，形勢極為嚴峻。

長期以來，我國實行的是城鄉分離的二元公共產品供給制度：城鎮實行由政府供給為主導的公共產品供給制度，城市的公共產品完全由政府保障，并列入財政預算；而對農村的公共產品來說，政府投入很少，導致農村基礎設施投入嚴重不足，農田水利和農村道路常年失修，農村公共衛生、基礎教育、社會保障均十分落后，城鄉差距日益擴大。農村稅費改革后，鄉鎮財政自籌制度取消，縣鄉財政主要依賴農業稅來應付日益龐大的財政支出，縣鄉財政更顯困難，無力提供農村基本的公共產品和服務。而隨著取消農業稅改革的實施和落實，以農業為主的縣鄉財政失去了其主要收入來源，縣鄉財政尤其是大部分鄉鎮財政更加困難。

我國縣鄉一級政府和財政是面向農村、服務農村、提供農村公共產品和服務的主體。尤其在當前“三農”問題日益凸出、城鄉差距日益擴大的背景下，如何加強縣鄉一級財政，實現縣鄉財政解困，增強其服務農村和提供農村公共產品的能力，是財政體制改革必須面對的問題。為此，我們應從現行財政體制的內在弊端著手，找出當前縣鄉財政困難的體制原因，以明確縣鄉財政解困和財政體制改革的方向。

二、我國現行財政體制的缺陷

1994年形成的分稅制財政體制雖然比財政包干制是一個進步，但遠不是一種成熟的分稅制財政體制，還存在較為明顯的非規范性和過渡性質，其固有的內在體制缺陷直接導致了當前縣鄉財政的困難，也制約了農村公共產品供給的改善。

1．政府間的財政關系缺少法律規范，財政分權與政治集權存在矛盾。由于行政垂直集權和政府間財政關系缺少法律保障，導致政府間財政關系極不穩定、極不規范，而基層政府在責、權、利的分配上則處于不利地位。這種財政分權與政治集權并存的體制，極易導致各級政府“上收財權”與“下放事權”的機會主義行為。事實上，我國各級政府在財力分配上層層“抓大集中”，將大稅種、大稅源抓到手中，到了基層財政也就基本沒有大稅可分，稅種雜而收入規模小，造成基層財政收入來源極不穩定。同時，上級政府通過各種形式的“事權下放”，加重了基層的財政負擔。

2．現行分稅制財政體制側重“收入”的劃分而缺乏對于各級政府事權責任的清晰界定。1994年的分稅制改革明確了各級政府間的收入劃分，但對各級政府的事權范圍則沒有做出清晰的界定，導致各級政府間事權責任不清乃至于相互推諉，而基層縣鄉財政尤其是鄉鎮財政則不合理地承擔了過多過重的事權責任。目前，縣鄉財政承擔了許多本該由中央、省級財政承擔的事權負擔，比如，民兵訓練、優撫、計劃生育和義務教育等。無論是根據財政分權的“受益”原則，還是參照市場經濟國家通行的做法，這些事項都應劃歸中央和省級政府的事權范圍，或由中央和省級財政承擔大部分責任。而在我國卻都壓到了基層財政頭上，由此形成縣鄉財政的困難局面。同時，也造成農村公共產品供給的不足。據國務院發展研究中心的調查，目前全國農村義務教育的投人中，鄉鎮財政負擔78％左右，縣級財政負擔約9％，省級財政負擔約11％，而中央財政只負擔約2％(陳紀瑜、趙合云，2004)。如能將農村義務教育的投資主體上升到中央和省級財政，僅此一項便將大大減輕縣鄉財政的支出負擔，也將更有利于農村義務教育事業的財力保障和長遠發展。

3．省級政府對下級地方政府轉移支付制度不健全是縣鄉財政困難的重要原因。分稅制改革后，按照中央對省的體制模式，各地在省內建立起的轉移支付制度很不完善，直接制約了基層財政獲取必要財力。主要體現在以下幾個方面：一是各省級政府對下級地方政府的轉移支付資金總量有限，無法從根本上解決基層財政運行困難的問題。二是轉移支付形式以稅收返還、專項撥款為主，這兩種形式在財力分配上都有利于富裕地區，不利于調節地區間財力差異。三是各省通過“因素法”分配財力的資金非常有限，無法在貧困地區、富裕地區間實現財力均等化。

三、改革我國財政體制，增加農村公共產品供給的對策

進一步改革和完善我國現行的分稅制財政體制，加快公共財政體制建設步伐，在各級政府間合理劃分職責范圍和收入，做到財權與事權相統一，是加強縣鄉財政、改善農村公共產品供給的體制保障。 轉貼于

1．以法律形式明確各級政府在農村公共產品供給中的職責范圍。我國農村公共產品供給是一種從中央到省、市、縣、鄉鎮政府的多級供給體制。其中，縣鄉政府作為國家財政體系的基礎環節，直接為農村居民提供各種類型的公共產品。而農村公共產品構成上的層次性，決定了作為供給主體的各級政府間的責任劃分：屬于全國性的農村公共產品由中央政府承擔，屬于地方性的農村公共產品由地方政府承擔，一些跨地區的公共項目和工程可由地方政府承擔為主，中央一定程度上參與和協調。依據這一原則，諸如環境保護、大型農業基礎設施建設、救災救濟、優撫安置、社會福利等項支出應由中央、省級政府承擔，縣級政府負責管理，縣鄉政府承擔具體事務；農村基礎教育、基本醫療服務的支出應由中央和各級地方政府共同承擔；縣鄉政府作為基層政權，主要承擔本轄區范圍的行政管理、社會治安和本區域內小型基礎設施方面的支出責任。這種政府間職責的劃分應以法律的形式加以明確，以杜絕上級政府下放事權的機會主義行為，防止增加縣鄉財政的負擔。

2．大力培植以財產稅為主體稅源的縣級財政稅收體系。縣級財政缺乏大宗、穩定的主體稅源，是財政困難的一個重要因素。目前，省以下政府大宗收入是營業稅，而從前景看，應注意發展不動產稅，逐步形成省級以營業稅為財源支柱、縣級以財產稅為財源支柱的格局。不動產稅是最適合基層地方政府掌握的稅種，是非常穩定的稅源，只要地方政府一心一意優化投資環境，自己地界上的不動產就會不斷升值，每隔3年至5年重新評估一次稅基，地方政府的財源就會隨著投資環境的改善而不斷擴大，地方政府的職能和財源的培養便非常吻合，這正適應政府職能和財政職能調整的導向。我們應借鑒國外的經驗，逐漸把不動產稅調整為統一的房地產稅來征收，同時考慮不同地段的因素并幾年一次重評稅基。這樣，不動產稅就會逐漸隨經濟發展而成為地方政府的一個支柱性的重要稅源(賈康，白景明，2003)，從而緩解基層政府的財力困境，為改善農村公共產品供給提供保障。

3．建立規范化的地方財政轉移支付制度。一是簡并轉移支付制度形式，規范專項撥款，逐步取消稅收返還和體制補助，進一步加大均等化轉移支付資金力度。1994年以來建立起的地方轉移支付制度，盡管在某種程度上緩解了地區間的財力差距，但并沒有從根本上緩解基層財政的困難，基礎教育等最基本的社會公共服務在各省內部也未實現“均等”。因此，應進一步增加均等化轉移支付資金規模，確立均等化轉移支付在地方政府間轉移支付中的主體地位。二是進一步調整不合理轉移支付資金分配格局。將調整“既得利益”的資金用于均等化轉移支付，有助于增強中央、省對下的調控力度，進一步緩解基層財政困難。三是建立基礎教育、公共衛生等專項性轉移支付制度，解決在基礎教育和公共衛生上的社會公共服務不平等問題。四是建立穩定的均等化轉移支付資金，資金分配要高度重視解決縣級財政困境問題。

4．改進農村公共產品供給的決策程序和方式。傳統的農村公共產品供給決策程序是“自上而下”的，這難免會造成農村公共產品供求失衡的現象。在建設農村公共財政體制過程中，推進農村基層民主制度建設，建立農村公共產品的需求表達機制，將農村公共產品供給決策程序由“自上而下”轉變為“自下而上”是非常重要的。要實行鄉、村兩級政務公開、事務公開、財務公開，增加公共資源使用的透明度，定期向村民公布收支情況。此外，根據公共財政學說的一般理論，很多具有準公共產品性質的農村公共產品可采用政府與市場混合的方式提供。在政府財力有限的條件下可提供有效的制度安排，動員社會資源進行農村公共產品的供給，建立起以財政為主體、動員社會各方面力量共同參與的農村公共產品供給體制。比如，由政府和私人通過談判的方式聯合供給公共產品，這種公共產品通常可通過產權界定賦予私人部分收益權，本著“誰投資，誰受益”的原則。這樣，有助于將投資于農村公共產品的各種積極因素調動起來。

參考文獻：

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[6]陳紀瑜，趙合云．取消農業稅后縣鄉基層財政體制亟待創新[J]．財經理論與實踐，2004，(7)．

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關鍵詞：地方財政；公共品；地方公債

按照政府權力的層次劃分來看，我國政府可以分為中央、省、市、縣、鄉五個級次，與之相對應，財政級次也可以分為中央、省、市、縣、鄉五級，除了中央財政之外的其他四個級次的財政都可以稱為地方財政。其中，由于當前鄉級財政的具體職責多由縣級財政決定，尤其是占鄉級財政支出主要部分的教師工資由縣級財政統一發放后，鄉級財政作為一級財政的意義已經弱化；而市級財政盡管是具有完全意義上的一級財政，但是由于其位于省級財政和縣級財政之間，在財政職能的行使等方面并不具有典型性。可見，省縣兩級財政更能集中反映我國地方財政的運行狀況，因此，本文的探討更側重于對省級財政和縣級財政的分析。

一、我國地方財政困境的現狀

1.我國地方財政困境概況

我國自1994年進行分稅制財政體制改革以來，本著提升中央財政收入在總財政收入中的比重，增強中央財政的宏觀調控能力的出發點，對中央和地方財政收支都進行了調整和界定，在為中央、地方政府間劃清了財權界限的同時也帶來了地方稅收體制缺乏規模和質量，地方財政收入穩定性較差和保障程度低下等一系列問題，使得1994年成為地方財政收入的一個分水嶺，從改革開放之初的1978年到分稅制改革之前的1993年，地方財政收入占總財政收入比重的簡均數為70.2%；1994年后，上述比重大幅下降，近年來基本保持在48%左右。國研中心的報告顯示，1994年分稅制改革以后，中央財權大幅度提高、地方財權大幅度下降，但是中央與地方的事權劃分變化幅度較小：1994～2002年期間中央財權平均為52%、地方財權平均為48%，中央事權平均為30%、地方事權平均為70%；這種情況也造成了中央與地方的財政自給能力系數之比的變化：1979～1993年中央政府與地方政府的財政自給能力系數比是0.77∶1.06，1994～2002年這一比例就變成了1.51∶0.61.

問題的另一個方面則是改革以來地方政府越來越多地承擔起促進地方經濟發展、擴大城市基礎設施建設和補貼國有企業虧損等各方面的責任，加之龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經費支出，地方財政支付負擔沉重，其中一個重要的標志就是地方財政自給率自1994年以來不斷下降。地方財政自給率是衡量地方財政運行狀況的重要標志，1993年以前，我國地方財政自給率已經顯示出逐步回升的態勢，到1993年已經達到1.02%，地方財政不僅可以保證自己支出的需要，而且略有剩余。1994年地方財政自給率開始嚴重下滑，一下跌至0.57%，盡管之后又略有回升，但是回升一直乏力，到2002年也僅為0.559%（賈康）。按照我國某省市1999年地方財政累計赤字（掛賬赤字）占地方國內生產總值的比重約0.81%推算，2001年全國地方政府財政赤字規模大約777億元，可見，地方財政收支存在巨大缺口，財政赤字壓力日益上升，地方財政運轉面臨著巨大的困境。

2.我國地方財政困境的典型特征

盡管地方財政運行普遍面臨著困境，然而我國地方財政困境還是表現出了從上至下逐漸加重的典型特征，即由于分稅制財政體制改革以及其他一些原因，造成我國政府財政收入向上級政府集中的格局，省級財政困境相對較輕，越到下級財政，困境表現得越明顯。造成這種情況的主要原因在于：一方面省級財政在收入上既可以爭取到中央政府的補助收入，用于“吃飯”財政，爭取到國債轉貸資金用于建設財政，又可以向下級政府集中大量的財政收入；另一方面，省級財政在支出上既可以盡量下放事權，將許多支出責任壓給下級財政，又可以將許多本應由自己支出的項目減少支付或者進行掛賬處理。在這兩方面因素的共同作用下，省級財政的困境看起來并不明顯。但是應該清醒地認識到，這并不是省級財政運行的真實狀況，只是省級財政將自身收支矛盾轉嫁的結果，是地方財政困境的下移（當然也部分地上移給了中央財政）。可以說，由于處在特殊的行政級次，省級財政的困境得以掩蓋，使得我國地方財政的困境越發集中到了縣級財政的運行上。

由于基本上處于財政收入的最初端和財政支出的最末端，我國的縣級財政可以算得上是集中體現了地方財政的困境，幾乎所有的收支矛盾、體制矛盾和經濟運行中的深層次的問題都集中反映在這一級財政上，欠發工資問題、基礎設施落后問題、縣級政府正常運轉難以為繼等一系列的問題使得縣級財政運行困難成為了公開的秘密，1991年我國的赤字縣就已經多達1216個，占全國縣級總數的0%，到了1994年底，這一比例上升到了58%，赤字額也由58億元上升到了78億元，盡管目前還沒有表明我國縣級財政赤字的準確數字，但是縣級財政運行更加困難已經是不爭的事實。

二、造成我國地方財政困境的原因

1.收入方面的原因———財源日漸匱乏

（1）地方整體經濟結構不合理，經濟增長乏力。從我國地方經濟的總體運行情況來看，產業結構普遍存在著“二、三、一”的產業排序。這種以勞動密集型產業為主的地方產業結構不能適應市場經濟發展的趨勢，造成企業的科技含量不高，競爭力不強，難以在日趨激烈的市場競爭中取勝的命運，這些都直接影響了地方經濟的可持續發展，使得地方經濟的蛋糕難以做大，財政收入增長乏力。此外，阻礙縣級經濟發展的特殊原因還在于我國農業生產單位過小，而且十分分散，不利于先進技術、設備的使用和研究開發；沒有轉變結構的基本能力；經濟作物的下陷成本偏高，難以適應市場及時轉變經營品種；農民的小農意識嚴重，勞動致富和發展創收的動力不足，即使在那些有搞活經濟基礎的縣鄉，許多農民也不愿意進行創新，加上一些縣鄉干部缺乏長期發展本地經濟的眼光，使得一些地方扶貧支援的種兔、種羊被宰殺，醫療設備被變賣的現象屢見不鮮，從根本上妨礙了縣級經濟的長遠發展。

（2）體制因素造成地方財政收入占財政總收入的比重不斷下降，地方財政自給能力弱。分稅制財政體制的核心內容是各級政府之間合理劃分稅種，從而規范各級政府之間的財政分配關系。1994年分稅制財政體制改革是我國由傳統的集中型財政體制向規范化的分級財政體制轉移的重要一步，要使地方政府真正成為相對獨立的一級行政主體，就必須在明確劃分中央和地方各自事權的同時賦予地方政府充分的財權。分稅制改革對中央與地方的事權和支出作出了明確的劃分，但是在對中央與地方的收入按稅種進行劃分時，只規定了中央和省級政府之間的稅種劃分，對于省以下的財政分稅沒有作出規定，所以，現行省以下財政基本上不存在分稅制，也沒有其他規范的做法。1994年分稅制改革的突出效果就是增加了中央政府的收入，使中央有了更充足的財力來行使事權，從而進一步鞏固了中央作為宏觀調控主體的地位。與此相比，地方政府的財力并沒有得到明顯增加。在我國現有的28個稅種中，財政收入主要集中在增值稅、營業稅和消費稅上，這三項稅收收入占整個財政收入的51%以上，1994年分稅制改革將消費稅和增值稅的75%、中央企業所得稅和鐵道部、銀行、保險機構等條條管理的大型機構的營業稅都劃歸中央財政所有，而所剩的財政收入已極為有限，省級政府根本無法再與下級政府進行分稅，由于缺乏主體稅種的支持，地方財政尤其是省以下政府的財政根本無力支持地方政府完成事權，實現政府職能，造成了目前地方財政收入比重的持續下滑，地方財政自給能力弱的現實。

（3）現有地方稅體系存在嚴重缺陷，阻礙了地方財政收入的增長。1994年我國在進行稅制財政體制改革時初步規范了中央和地方的分配關系，建立了地方稅體系的基礎，盡管10年來地方稅體系對于促進地方經濟發展發揮了一定的作用，但是隨著宏觀經濟態勢的變化和我國市場經濟體制的建立完善，我國現有地方稅體系中所存在的一系列問題日益凸現出來。具體說來，我國地方稅體系存在的問題首先在于地方稅種劃分不清晰，稅種界定的依據不足。從世界上其他國家分稅制的經驗來看，地方政府對屬于本級的稅種一般都是專享的，很少存在于中央共享的情況，這樣可以有效避免因國稅、地稅職責劃分不清而產生的各種矛盾和低效。而目前我國的分稅制實際上是在中央和地方之間分收入，而不是真正的“分稅”。很多重要的地方稅都是共享稅，同一稅種的共享，不僅使稅種的劃分缺乏統一的標準，更為嚴重的是影響了地方稅收入規模的合理增長，弱化了地方政府組織稅收收入的能力。此外，我國地方稅體系存在的問題還表現在：稅權劃分不科學，地方稅權相對過小；地方稅制結構不完善，內生增長和調控機制不健全；地方稅法律效力不高以及地方稅配套措施不健全等方面，這些缺陷都嚴重阻礙了地方財政收入的增長，成為地方財政困境的主要原因之一。（4）中央財政對地方財政的支持力度不夠，沒有建立完善的轉移支付體系。科學的轉移支付制度是支持地方財政運行必不可少的制度保障，分稅制財政體制既然規定了中央和地方的事權劃分，對于地方財政收支總量和支出責任不相匹配的缺口部分，中央財政應該責無旁貸地以規范的轉移支付制度加以保證。但是從目前我國中央政府對地方政府的轉移支付情況來看，表現出以下特點：中央對省級政府的轉移支付基本能夠滿足省級政府的支出需求，但是省級政府對市縣級政府的轉移支付不足，嚴重影響了縣級政府的財政運行；無論是中央對省級財政的轉移支付還是省級財政對下級政府的轉移支付都缺乏合理、規范和科學的標準；中央的轉移支付基本目的在于彌補地方財政收支的缺口，缺乏了本應具有的激勵地方政府增加財政收入、促進地方經濟發展的作用；轉移支付制度缺乏法律的保障，法律的約束、監督機制不健全等。中央對于地方財政轉移支付制度的不完善，使得地方財政收支缺口無法得到制度上的彌補，地方財政，尤其是縣級財政困境重重，舉步維艱。

2.支出方面的原因———財政支出的壓力不斷上升

（1）社會發展要求地方財政承擔越來越多的支出職責。隨著社會的發展，居民對于公共品的需求日益多樣化，而這種多樣化的一個重要體現就是在社會基本滿足居民對全國性公共品（如國防）的需求之后，居民對于地方性公共品的需求會日益增加，最終遠遠超過對于全國性公共品的需求。由于地方政府比中央政府更加接近于公共品的使用者，所以，在地方性公共品的提供上，地方政府將更具有效率和優勢，因此，地方政府必然承擔越來越多的公共品的生產和提供的職責，這一點已經為西方發達的市場經濟國家的經驗所證實，我國1994年分稅制財政體制改革也體現出這一趨勢。這就造成了現有體制下地方財政支出壓力日益增加，財政運行越發困難。

（2）我國公共財政支出范圍界定不清，法定支出比例保證之間存在矛盾。盡管隨著社會的發展和市場經濟體制的完善，地方財政理應承擔更多的支出職責，但是我國現有的公共財政建設還很不完善，公共財政支出范圍的界定十分模糊，無論是對中央和地方的支出范圍，還是對政府和市場的支出范圍，都沒有科學規范的劃分標準，造成了地方財政承擔了許多不應承擔的支出職責。此外，由于各部門法和《預算法》相互沖突，法律之間缺乏有效的銜接，科技、教育、農業、社保等法定支出比例保證之間存在矛盾，地方財政收入的增長很難滿足這些法定支出的需求，而地方財政若要不折不扣地滿足各部門的需求，就難以保證財政收支平衡，又會同《預算法》相沖突，因此，地方財政，尤其是省以下各級財政成為了矛盾的焦點，財政支出的壓力可想而知。

（3）行政事業費用不斷膨脹，加劇了地方財政支出的困難。在我國政府的財政支出方面，行政管理費增長率最高，九五期間比八五期間的行政管理費增長了266%，數目十分驚人。1991年，我國黨、政、群機關及事業單位人員3140萬人，當年全國行政管理費開支達到370多億元，加上事業費支出，當年共達1400多億元，占國家財政支出的37%.1998年全國有528萬公務員，2002年增加到532萬。其中333個地市111萬人；1735個縣級政府225萬人；48000個鄉鎮95萬人；中央政府加省政府57萬人。截止到2001年底，全國財政撥款（補助）的預算單位開支人數高達4526.1萬人，其中地方財政供養人數占94%.在地方財政供養人員中省級占12.5%；地市級占13.5%；縣級財政占49.9%；鄉級財政占24.1%.按全國總人口12.8億計算，財政供養人員與人口之比為1：29.這一比例無論于我國歷史紀錄相比還是于國外數字相比都高得驚人。僅以縣鄉財政為例，統計顯示，我國許多地方財政支出中用于吃飯的部分占80%還多。領導干部多的現象在許多地方形成“倒金字塔型”。地區行署從常務副專員到副主任科員多達17個層次。一般各縣縣委、縣政府、縣人大和縣政協四大班子共有縣級領導39人。領導多自然小車也多。一般每縣有車200輛左右，年費用400萬元。可見，如此規模巨大的財政供養人員自然會使原本拮據的地方財政背上沉重的行政成本負擔，給地方財政運行帶來沉重的壓力，若這個問題不能得到有效解決，地方財政的困境始終難以有效擺脫。

（4）地方財政支出管理混亂，財政支出監督乏力。當前我國地方政府財政支出管理十分混亂，這種混亂不僅表現在重點項目建設中的工程概算不實，多計工程價款；偷工減料，工程質量低下；層層發包，貪污建設資金；挪用專項建設資金，滿足本位利益等方面，更體現在財政預算資金編制和管理方面的部門預算編制不完整；預算約束軟化，中間調整過多；專用基金結余較大以及主管部門滯留資金等。這種混亂的財政支出管理使得原本就已經十分緊張的地方財政支出變得更加拮據，增加了財政支出的壓力。此外，在財政監督方面，地方財政也普遍存在著忽視財政監督管理，導致財政監管思想松懈；相關法律法規不完善，監督途徑受阻；機構設置缺損和人員素質不高等多方面的問題，導致財政支出管理混亂的狀況進一步惡化。

（5）我國城市化速度加快，對地方財政支出提出了更高的要求。近10年來，我國城市化的速度非常快，隨著我國城市化進程的發展，到2003年末我國的城市化水平已經達到了40%，一些研究表明，城市化過程中有兩個重要的拐點：一個是30%，另一個是70%.城市化水平在30%以前和超過70%以后都處于發展的平穩階段，而在30%～70%之間時，則是城市化發展的快速階段。目前我國正處于城市化高速發展的階段，城市化高速發展所需要的基礎設施等方面的資金投入嚴重不足，由于城市基礎設施大多具有準公共產品的性質，不可能完全由市場提供，因此，地方財政支出就負有不可推卸的責任，這無疑又會給地方財政支出增加壓力，使地方財政困境更加嚴重。

三、化解地方財政困境的對策措施

從上面的分析可以看出，造成我國地方財政困境的原因是多方面的，因此，想要有效化解地方財政的困境也必須有針對性地從多個角度入手，對癥下藥，方能收到成效。

1.調整地方經濟結構，提高地方經濟效益，確保地方經濟的持續發展

地方經濟結構不合理的問題從根本上妨礙了地方財政收入的持續穩定增長，因此，地方政府應該盡量將工作重點放到優化經濟結構，提高經濟效益，盡量“做大蛋糕”上來，減少對企業經濟的直接干預，增強服務意識，為地方經濟的發展提供良好的外部環境，通過直接或者間接的方式支持企業技術改造，支持重點項目建設，加大對于一些有發展前景的中小企業的政策扶持力度；扶持高產、優質、高效農業的發展，推進農業科技的應用和農業產業化發展，為地方經濟的可持續發展提供保障，確保地方財政收入的后勁。

2.完善分稅制財政體制，合理劃分中央與地方的財權事權

從上面的分析可以看出，我國1994年分稅制財政體制改革雖然對中央和地方的利益邊界做出了一定的劃分，但是由于當時的一些特殊原因，分稅制改革是不徹底的，存在很多缺陷，諸如對中央和地方事權的劃分不明確，缺乏在中央和地方之間，尤其是各級地方政府之間劃分收入的稅制基礎以及缺乏科學的政府間轉移支付制度等。這些缺陷或者從收入方面減少了地方財源，或者從支出方面增加了地方的支付壓力，最終導致地方財政困境的惡化，因此，必須完善分稅制財政管理體制，從制度層面為地方財政擺脫困境提供保障。目前完善分稅制財政體制的重點是：第一，進一步明晰中央政府與地方政府以及各級地方政府之間的事權范圍和支出職責，為規范地方政府行為創造條件。第二，完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在地方財政收入中的比重，改善地方財政收入的來源結構，減輕地方政府因無足額、穩定的財政收入來源而導致的財政壓力。第三，不斷減少非規范的稅收返還等轉移支付的力度，相應增大均等化轉移支付力度，以有助于減輕貧困地區和基層財政的赤字。第四，按照分稅制的要求賦予地方政府包括舉債權在內的各類財權，有利于中央對各級政府債務的全面監管，有效避免地方財政風險。

3.嚴格控制行政管理費用的規模，加強對地方財政支出的管理和監督

行政管理費用的不斷膨脹已經成為地方財政困境的主要原因之一。自1957年第一次擴大地方自，進行黨政機構精簡以來，我國進行了若干次機構改革。1992年以來，我國共進行了4次機構改革，其中，1998～2001年的機構精簡，是中國行政體制改革進程中力度最大的改革之一，全國有20～30萬機關人員被分流。從1999年開始省級政府和黨委機構改革分別展開，2000年市縣鄉機構改革全面啟動。截至2002年6月，經過4年多的機構改革，全國各級黨政群機關共精簡行政編制115萬人。但是由于各種原因，機構改革和行政管理費用一直呈現出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，筆者以為，控制行政管理費用不斷增長的規模，必須以減少政府規制職能為重要前提，以推行電子政務，實現辦公現代化為重要舉措，同時，必須加大人大的監督力度，確保對財政供養人員的精簡落到實處，防止機構精簡和行政管理費用不斷反彈。

4.適當賦予地方政府一定的發債權

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一、轉移支付方式的比較

我們所說的轉移支付方式，是按轉移支付的資金在轉移者與接受者之間的支付方向劃分的。各個國家根據其財政資源分布狀況及實現財力均衡目標的要求，確定不同的轉移支付方式，從目前看，各國采用的轉移支付方式主要有：

（一）縱向轉移支付。

縱向轉移支付，也稱“父子資助式”，是上下級政府之間的轉移，即單一的自上而下的縱向財政平衡。這種方式是中央政府在既定的財政體制下，把地方財政收入的一部分集中起來，再根據各地方財政收支平衡狀況和財力均衡目標的需要，把集中起來的部分財政收入數量不等地再分配給各地方，以彌補地方財政收支差額，緩解地區財力差距，達到均衡地方財力的目的。目前，世界上多數國家的轉移支付均采用這種方式，當前我國也是采用這種方式實施轉移支付的。在我國傳統的財政體制中，沒有轉移支付的形式，但并不否定我國財政資金的實際運行中有轉移支付的活動。比如，在統收統支體制下中央政府對地方政府大量的專項撥款，在“劃分收支、分級包干”體制下，支出基數大于收入基數的地區，中央政府每年按照兩個基數的差額給予地方政府的補助，即“體制補助”都屬于中央政府的轉移支付，而且都是采用縱向轉移支付的方式。

這種方式的特點是：①由于采用自上而下的補助方式，中央政府掌握較大的主動權，對轉移支付的范圍、規模、項目、用途較有彈性，中央政府可以根據自身的財政狀況及宏觀調控目標進行調整。這有利于貫徹中央政府的意圖，實施宏觀調控，也有利于對轉移支付的控制；②由于是中央政府直接出資補助，地方政府只是按既定的財政體制完成收入上交任務，因而富裕地區的負擔感不直接、不明顯，這就有利于轉移支付資金的正常運轉和轉移支付的順利實現；③完全依靠中央政府完成數額巨大的轉移支付，加重了中央政府的財力負擔。同時，由于中央政府集中財力過大，不僅組織收入工作難度較大，而且難以避免人為因素的非正常影響，轉移支付的透明度較低，效率不高。

（二）橫向轉移支付。

橫向轉移支付，也稱“兄弟互助式”，是同級的各地方政府之間的橫向財政平衡。這種方式是在既定的財政體制下，同級的各地方政府之間的互相轉移，一般是財力富裕地區向財力不足地區的轉移，以達到地區間互相支援，縮小地區差距，均衡財力的目的。這種方式一般是縱向轉移支付的補充，單一采用這種方式的國家還沒有。

這種方式的特點是：①由于是不同地區之間的直接轉移，具有明顯的社會補助、民族扶持的特征，需要具有良好的民族感情、社會環境和經濟條件，否則難以實施；②由于是不同地區之間的直接轉移，資金來源于財力富裕地區，這就大大減輕了中央政府的財政壓力。而且轉移支付的透明度高，轉移支付的數量、來源、去向，誰轉出、誰受益都非常清楚明了，并且轉移支付資金運轉減少了中間環節，資金到位快，受益地區可以根據本地需要靈活安排使用，轉移支付的效率也高；③這種方式的技術要求比較高，操作手段比較復雜，地區均等化程度不易把握。而且富裕地區和貧困地區的財力平衡關系協調有一定難度。

（三）縱橫交叉轉移支付。

縱橫交叉轉移支付，也稱“混合式”，即以縱向轉移支付為主，橫向轉移支付為輔，縱橫交叉，相互配合。這種轉移支付方式，要求政府間的轉移支付，要通過完善的法律形式，建立科學、規范、穩定的財政管理體制。對于不同地區間財政能力的差額，要按照財力均等化原則，首先由中央政府通過特定手段進行縱向的轉移支付，然后由中央政府組織各地區政府間進行直接的橫向轉移支付。其中，縱向的轉移支出由中央政府直接安排，轉移支付資金的使用側重于貫徹國家經濟政策，實現中央政府的宏觀調控目標。橫向的轉移支付由不同地區政府直接進行。由財力富裕地區向財力貧困地區轉移。轉移支付資金的使用主要用于彌補經濟落后地區的財政開支不足，縮小地區財政差距，實現財力均等化。

縱橫交叉的轉移支付方式，除了綜合以上兩種單向轉移支付方式的優點外，其最大的特點是能夠發揮中央政府與地方政府、財力轉出地區和財力轉入地區兩個方面的積極性與主動性。中央政府的縱向轉移支付，既體現了中央政府的意圖與權威，又調動了地方政府積極配合、合理調度、有效使用轉移支付資金的積極性。地方政府間的橫向轉移支付，既減輕了中央政府的財政壓力，又使財力轉出地區與財力轉入地區直接見面，形成了直接的受授關系。更能發揮轉出地區和轉入地區各自的優勢，使轉移支付的效果更明顯。

但這種轉移支付方式的技術要求高，操作比較復雜，需要具有詳實準確的統計分析資料、科學規范的管理體制和嚴密高效的運作系統，而且要求有良好的社會、經濟環境做保障。

二、我國轉移支付方式的選擇

在我國過去的財政管理體制中，一直沒有建立轉移支付制度，中央政府與地方政府及地方政府之間的財政分配關系，都是靠中央對地方的“補助”平衡的。1994年實施分稅制的財政管理體制后，雖然建立了轉移支付制度，卻是通過中央對地方的“稅收返還”實現的，既不規范，也不科學。但中央對地方的“補助”和中央對地方的“稅收返還”，實質上都是中央政府對地方政府的縱向轉移支付。因此，這種縱向的轉移支付方式，在我國已經有了一段歷史過程，也易于為各方所接受，就理所當然地被延續下來。但是，我們應當看到，我國國情的復雜性、地區間財力分配的差異性及單純依靠中央補助的局限性，已明顯不適應規范的分級分稅制財政管理體制的需要，也大大地降低了轉移支付制度的公平與效率。所以，在建設科學規范的轉移支付制度時，我們應當重新選擇適合我國國情的轉移支付方式。在這方面，可以學習和借鑒德國的成功經驗，即實行縱向轉移支付為主，橫向轉移支付為輔，縱橫交叉的轉移支付方式。這是因為：

1.中央政府財力緊張，具有橫向轉移支付的要求。改革開放以來，由于財政體制的原因，使中央政府財力處于非常困難的境地，已連續多年出現高額財政赤字，不得不靠發行國債維持，造成中央財政債務負擔沉重，國債依存度已超過50％。相對而言，地方政府財政狀況要好于中央，一些地方財政還有結余。在這種情況下，如果繼續單純依靠中央政府的縱向轉移平衡地方財政差額，不僅將加劇中央政府的財力緊張狀況，而且也是難以做到的。因此，需要通過地方政府間的橫向轉移支付作為補充，既可均衡地方財力，又可減輕中央政府的壓力。

2.地區財力差距大，具有橫向轉移支付的能力。我國地域遼闊，人口眾多，各地自然條件差距很大。由于受歷史和現實的條件制約，地區經濟發展很不平衡，財政收支水平不同，地區財力極不均衡且差額較大。據資料分析，我國1996年人均財政收入（扣除債務收入）近600元，而低于全國人均水平的省份有二十多個，人均財政收入最高的上海市為1976.6元，人均財政收入最低的貴州省僅為139.1元，上海為貴州的14.2倍。從財力自給能力系數看，上海為578％，北京為366％，而為33％，貴州為40％。這表明我國地區間的財力差距大，涉及范圍廣，具備地區間橫向轉移支付的條件，富裕地區有可能也有能力向貧困地區轉移財力。

3.社會經濟制度和文化傳統，具有橫向轉移支付的可能。我國是以生產資料公有制為主體的社會主義國家，全國實行統一的國民經濟和社會發展計劃，各地區的根本利益是一致的。中華民族是一個統一和睦的大家庭，具有扶貧濟困的優良傳統。我國過去雖沒有直接的橫向轉移支付方式，但各地區之間人力及物力方面的交流、抗害救災時的支援、經濟發達地區對經濟不發達地區的對口扶持等形式，雖不明確、不固定、不規范，但實質上也是不同地區間的橫向轉移支付，而且取得了良好的經濟和社會效益。這表明，有統一的社會經濟制度和優良的文化傳統做保障，在我國實行地區間的橫向轉移支付是完全有可能的。因此，我們可以而且有條件選擇縱向轉移為主，橫向轉移為輔，縱橫交叉的轉移支付方式。

三、縱橫交叉轉移支付的實施

政府間轉移支付制度，作為國家財政管理體制的重要組成部分，必然要受到生產力發展水平和市場經濟體制的制約。同時作為一項技術要求很高的操作手段，它又要受到技術條件等客觀環境的限制。我國正處于社會主義初級階段，生產力發展水平還不高，社會主義市場經濟體制才剛剛建立，正處于計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉軌時期，分級分稅制財政管理體制也是剛剛起步，尚未規范及穩定。因此，科學規范的轉移支付制度的建立及轉移支付方式的選擇確定，都不可能是一蹴而就，而應是階段漸進式的，其建立與發展，應與我國社會生產力發展水平相適應，與我國社會主義市場經濟體制的建立速度相合拍，與我國分級分稅制財政管理體制的逐步完善相配合。為此，我國政府間轉移支付制度的建立和轉移支付方式的選擇，可以采取分步實施戰略。

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1 我國農村公共文化產品供給變遷

1.1 計劃經濟時期的公共文化產品供給機制

計劃經濟時期，我國農村公共文化產品的供給基本由國家包辦，通過農村基層的權力結構、組織體制進行公共產品的提供和分配。但國家預算安排制度內提供僅限于公社本級一部分公共產品，公社級的大部分公共產品和生產隊、生產大隊的全部公共產品主要依靠制度外自我提供，農村文化投入始終處在一個極低的水平，這使得農村的文化產品短缺單一，但相對比較均等。

1.2 改革開放后至農村稅費改革前農村公共文化產品供給機制

早在”六五”規劃時期，國家就提出了“縣縣有圖書館、文化館，鄉鄉有文化站”的建設目標，但從未達到。相當一段時期以來，由于觀念認識差距、市場經濟沖擊和財政投入不足等多種原因，農村公共文化設施建設基本處在一個相對滯緩的發展狀態，甚至不少地方的建設急劇下滑，已有的設施或破損嚴重、或轉為他用，人員隊伍嚴重流失。尤其是1994年分稅制改革后，農村公共文化產品更多地要由基層政府負擔，與地方財力直接掛鉤。而鄉鎮本身財源有限，這使得農村文化產品的供給難以為續。論文寫作，公共文化產品。

1.3 現階段農村公共文化產品供給機制

農村稅費改革后，隨著預算外資金納入預算內步伐的加快以及非稅收入的取消，縣鄉財政收不抵支的矛盾凸顯出來，這使得整個農村公共文化產品的供給比稅費改革前面臨更大的資金缺口，更遑論文化產品的供給了。由于文化事業費總量偏少，加之城市發展日益成為關注的中心，因此有限的投入往往集中在城市文化建設上。廣大農村尤其是西部農村地區的公共文化建設日益被邊緣化。

2 我國農村公共文化產品供給存在的主要問題

近年來在科學發展觀指導下，各級黨委和政府為改善農村文化生活作出了巨大努力，取得了一定成效。但總體上看變化不大，我國目前農村公共文化建設還很落后，城鄉文化差距拉大的現象不容忽視，農村的公共文化生活嚴重式微，特別是一些健康、文明的公共文化形式更是走向衰微。

2.1 農村公共文化產品供給總量不足，公共文化資源匱乏

中央財政對農村公共文化產品供給的投入嚴重不足，地方財政尤其是基層鄉鎮則在農村公共文化產品供給上乏力，心有余而力不足，這些都造成以政府供給為主體的農村公共文化產品嚴重短缺，農民很難享受到政府提供的公共文化資源。論文寫作，公共文化產品。

2.2 農村公共文化產品供給意愿失實，過剩與不足并存。我國現實生活中，文化公共產品供給決策程序是“自上而下”的，即農村文化產品的供給在很大程度上取決于“上級”的偏好，由“上級”決定提供公共產品的品種和數量，而沒有建立起村民文化需求的表露機制，這使得農民、農村文化產品的需求意愿得不到真實反映。

2.3 農村公共文化產品供給結構失調，使用效率低下

政府在供給農村文化產品中，由于沒有強有力的法律約束和制度規范，政府部門的負責人往往從功利原則和個人意愿出發，致使供給隨意性很大，不僅在總量上短缺，而且在結構上也失衡，具體表現為：一是關系農民生活的文化產品供給不足，二是關系農民基本人權和農村可持續發展的文化產品供給短缺，三是關系政治利益的文化產品供給過剩。這使得農村文化產品的實際使用效率低下，甚至無人問津。

2.4 基層政府組織的公共文化活動貧乏，難以滿足農民的文化需求

農村基層政府或村級組織舉辦的公共文化活動不但數量少，而且極少針對農民的文化需求開展農村文化活動；即使是政府舉辦的少量文化活動，也主要限于節慶等特定場合，或者是為了滿足政府經濟活動的需要，或僅僅放幾場電影，而非主要是為了滿足農民日益增長的文化需要。論文寫作，公共文化產品。一些鄉鎮文化站在國家大力推行“文化下鄉'活動時，只選擇放電影等成本較低的簡單文化活動方式，從而造成了政府供給與農民需求之間的差距。

3 我國農村公共文化產品供給現狀的剖析

當前我國農村文化基礎設施落后、公共文化產品、文化服務供給不足、供需失衡及文化活動相對貧乏的現實情況，與全面建設小康社會的目標要求、與經濟社會的協調發展以及農民群眾的精神文化需求很不相適應，分析其原因主要有：

3.1 “城鄉分治'的二元經濟結構嚴重制約農村文化產品供給總量的增長

所謂二元經濟，簡單地說，就是指發展中國家現代化的工業和技術落后的傳統農業同時并存的經濟結構，即在農業發展還比較落后的情況下，超前進行了工業化，優先建立了現代工業部門。我國目前即處于二元經濟結構狀態，農村剩余勞動力長期得不到有效轉移，二元經濟特征非常明顯，遲遲不能轉化為一元經濟。論文寫作，公共文化產品。受城鄉二元結構體制的影響，我國財政資源長期重工輕農、重城輕鄉，形成了城鄉不均衡的公共產品供給體系，造成國家財政對農村基礎設施、文化娛樂等公共產品投入長期嚴重不足。城市居民通過繳納稅收，享受政府提供的各種文化產品，其供給進入公共財政體制。但農民通過稅收等形式向國家繳納資金后，享受的各種公共產品卻仍要進行成本分攤，而不是由政府統一從財政支出中進行安排，其文化產品供給是一種制度外供給的方式，從數量、質量上都遠遠劣于低于城市文化產品。

3.2 分稅制改革的不徹底，阻礙了農村公共文化產品的有效供給

我國財政體制自1980年起沿著財政分權思路不斷推進，并于1994年在中央和省之間建立了分稅制，初步劃分了各級政府的財權財力和事權范圍。在分稅制的具體運行過程中，財力逐級集中，事權層層下放。地方政府財權與事權不統一，尤其是鄉政府的財權與事權失衡加劇，鄉村債務繼續增加，鄉、村組織正常運轉難度加大。上級政府雖然通過縱向轉移支付制度彌補地方財力，但因其支付有限，加之基層政府其財源多來自本地經濟總量，增長小且零星分散難以征收，憑借其本身財力根本滿足不了當地農村公共文化產品的需求。在這種情況下，基層政府要么少提供農村公共文化產品，要么把提供公共產品的責任推給農民。

3.3 農村公共文化產品供給體制缺乏科學性，造成農村公共文化產品供給隨意低效

長期以來，我國農村公共文化產品供給體制采用的是“自上而下”的決策程序，農村公共文化產品提供的決策權在縣鄉政府，農民被排斥在公共產品供給的決策、運作和監督之外，缺乏對公共產品需求、偏好的表述，不具有參與公共事務決策的實際權利，無法在公共產品的供給決策中體現自己的意志。論文寫作，公共文化產品。

3.4 監督不足造成財政支農資金使用效益低下

我國制度內提供農村公共文化產品的資金主要來源是財政支農資金，近幾年國家雖然加大了財政對農業的支持力度，但總量仍然有限，加上財政對農業支出實行分塊管理，財政分散且自支自管，使得有限的資金不能形成合力。另一方面，財政支農經費在各級各地被挪用和浪費現象比較嚴重，大量財政資金用于人員經費開支，或挪作他用，導致支農資金使用效益極其低下。論文寫作，公共文化產品。

4 完善農村公共文化產品供給的意義

加強農村文化建設，加大農村公共文化產品及服務的供給，是我國當前全面建設小康社會的內在要求，是樹立和落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要內容，是建設社會主義新農村、滿足廣大農民群眾多層次多方面精神文化需求的有效途徑。它能豐富廣大人民群眾特別是經濟欠發達地區群眾的精神文化生活，抵御腐朽沒落文化的侵襲，實現廣大人民群眾的基本文化權利，促進經濟社會協調發展。同時，對于提高黨的執政能力和鞏固黨的執政基礎，促進農村經濟發展和社會進步，實現農村物質文明、政治文明和精神文明協調發展，具有重大意義。

參考文獻：

[1]單治國．農村公共文化產品經濟學分析的啟示[J]．農村經濟與科技，2006(5)

[2]劉穎，楊彥強．農業現代化建設進程中存在的問題及對策[J]．當代經濟研究，2003(11)

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“市管縣”的形成與弊端

在現行的行政管理體系中，省、縣之間又多了一級建制――地區或地級市，并逐漸演變成了“市管縣”的格局。這種體制在計劃經濟時代曾發揮過重要的作用，它通過加大行政層級，強化了中央集權，確保了國家經濟指標與政治指令順利的下達和執行，同時，也在一定程度上形成了以中心城市為核心的經濟輻射能力，帶動了周邊地區經濟的發展，促進了政治的穩定。

但隨著我國市場經濟特別是區域經濟的發展、行政治理環境的變化，如此多的行政層級勢必導致越來越多弊端：首先，加大了行政的成本，降低了行政的效率，束縛了地方經濟的發展和行政創新能力的提高，不利于政府職能的適時轉變，甚至衍生出眾多的體制腐敗；其次，“市管縣”體制擴大了市的行政“勢力范圍”，加之市的權力大于縣，造成一些市隨意擴張，市同縣爭資源、爭土地、爭項目的競爭關系與行政上的上下級隸屬關系屢屢發生沖突；其三，由于城市政府職能轉變不到位和傳統體制的影響，一些地級市只顧中心城市的建設，有的甚至截留政策、資金與項目，成了縣域經濟的“抽水機”。另外，分稅制改革后，省級以下常常出現財權上收，事權下移（有些地方甚至出現了“省級財政越辦越強，縣級財政哭爹喊娘”）的現象，也不同程度地制約了縣域經濟的發展。

“省管縣”改革試點及現狀

為此，2005年6月，總理在全國農村稅費改革試點工作會議上明確指出：“要改革縣鄉財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進‘省管縣’的改革試點”。“十一五”規劃也提出，“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。由此可見，扁平管理將是我國行政管理體制改革的必然趨勢，而“擴權強縣”、“省管縣”將是這場改革的突破口。實際上，在這之前的14年間，“省管縣”改革已在全國試點推行。 據財政部提供的資料顯示，截至到目前，全國實行財政“省管縣”的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個省份，加上北京、上海、天津、重慶四個直轄市，共有22個地區實行了“省管縣”。

但是，在看到“擴權強縣”改革光明前途的同時，也要清醒地認識到其道路的曲折性。在現有的“市管縣”體制下，作為博弈的雙方，一方面，地級市政府不會主動地放棄對縣政府的財政管理權；另一方面，縣政府在財政省管縣的政策下必然竭力爭取自身利益，以保障自己實際的財政收入。這種縣市利益沖突必然貫穿于省管縣政策執行的全過程。本文內容如下展開：第二部分，博弈的相關概念闡述及基本假設；第三部分，市級政府與縣級政府的博弈分析；第四部分，推進省管縣體制的策略選擇。

博弈的相關概念闡述及基本假設

所謂博弈，是指一些個人、隊組或其他組織，面對一定的環境條件，在一定規則下，同時或先后，一次或多次，從各自允許選擇的行為或策略中進行選擇并加以實施，從中各自取得相應結果的過程。

在此博弈中，地級市政府與縣級政府不允許存在一個有約束力協議的存在，雙方按照“經濟人”的假設選擇自己的策略與行為，擁有完全理性并力圖實現自身利益的最大化。因此，這是一個典型的非合作博弈問題。

一個完整的博弈關系至少應包括三個要素：局中人，即博弈活動的參與者，在市縣博弈中，主要表現為地級市政府和縣政府；策略，即局中人在所有給定信息集的行動規則，它規定了局中人在什么時候選擇什么行動；支付，指在一個特定的策略組合下，局中人得到的效用水平或期望效用水平，市縣政府作為各自利益的代表者，其博弈的根本目標是通過自身的策略選擇，實現支付最大化。

為分析方便，本文假設地級市政府在政策執行過程中有“合作”和“不合作” 兩種策略選擇，縣政府有“爭取”與“不爭取”兩種策略選擇，博弈雙方的收益是相互間共同知識，在博弈的每一個階段，要選擇行動的參與者都知道這一步之前的整個過程，即在行為前對對方的策略選擇、行為信息和收益結果等都有清楚的了解，屬于完全且完美信息博弈。因此下文用博弈論的標準式來描述雙方博弈行為：

參與者1地級市政府從可行動集S1{a1ii=1或2}（a11為合作，a12為不合作）中，選擇一個戰略a1i；參與者2縣級政府觀察到地方政府行為，從可行動集S2{b2jj=1或2}（b21為爭取，b22為不爭取）中，選擇一個戰略b21或b22；縣級政府和市級政府的收益分別為u1（a1i，b2j）；u2（a1i，b2j）。

地級市政府與縣級政府的博弈分析

為了分析簡便，本文假設地級市政府選擇a12（不合作）時，給自身帶來收益為P，給縣級政府帶來收益為P2（P2＜0），兩者為非零和博弈；地級市政府選擇a11（合作）時，則縣級政府的收益為P1，給地級市政府帶來收益-P。

兩階段的完全信息動態博弈如圖1。

在第一階段中，如果地級市政府選擇a11（合作），則意味整個博弈結束，縣級政府收益為P1，地級市政府收益為-P，縣市的博弈為非零和博弈。

如果地級市政府采取行動a12（不合作），則進入博弈第二階段。在博弈的第二階段，縣級政府觀察到市級政府第一階段采取行動a12（不合作），從可行動集S2{b2jj=1或2}選擇行動b21（爭取）或b22（不爭取）。

地級市采取 “不合作”行動，如果縣級政府采取b21（爭取）的行動策略，則縣級政府的支付為P2-C，其中C為縣政府為爭取自己的財政權益過程中花費的各種成本（主要表現為花費在與中央、省政府的溝通和與市政府較量等所耗費的人力、物力和財力），而此時地級市政府的支付為P-C2*R，其中C2為地級市的可能損失（主要表現為可供支配的財政收入的減少以及由此帶來對縣的部分權力的喪失等直接和間接成本），縣政府 “爭取”策略的情況下地級市政府對政策不合作受到縣政府抵制的概率為R（0

完全且完美信息的博弈可以通過逆向歸納法，求出其不同情況下的博弈逆向歸納解即兩階段博弈可置信的納什均衡。

情況一： P2-C＜P2-C1+C3，縣級政府的最優選擇為“不爭取”。因為是完全且完美信息，地級市政府也能夠同縣級政府一樣解出縣級政府的最優的解“不爭取”，因此地級市政府將在-P和P-C3之間比較，在現實中一般-P

情況二： P2-C>P1-C1+C3，縣級政府的最優選擇為“爭取”。在這種狀態下，縣政府極力配合財政省管縣政策，爭取自身在財政上的權益，對某些不利于自身利益的地級市政府決議采取置之不理甚至是對抗的態度，在某種程度上影響市對縣領導權威。但即使如此，地級市政府仍然不會放棄“不合作”的策略，因為其策略的選擇也依賴于兩種策略支付的比較分析即-P與P-C2×R之間的比較結果，這時會出現兩種情況：當-P>P-C2×R時，地級市政府采取“不合作”的收益將小于因此而需要承受的成本，這時地級市政府覺得無利可圖自然會對財政省管縣政策采取“合作”的行為；當-P>P-C2×R，對財政省管縣政策采取“不合作”行為的收益大于成本時，地級市政府就會選擇對該政策采取“不合作”策略。在現實中這種條件更為常見，因而地級市政府“不合作”的行動是可置信的策略選擇。在滿足這個條件的情況下，再結合縣政府的實際策略選擇，雙方動態博弈的子博弈完美均衡將是：“爭取、不合作”，這是非合作博弈均衡，由雙方的最優策略構成，具有穩定性。

推進省管縣體制的策略選擇

通過對財政省管縣政策推行過程中縣市關系的博弈分析，可以發現縣市政府作為理性的經濟人出于實現自身利益的考慮，現實可能出現的博弈均衡是“不爭取，不合作”或者“是”爭取，不合作“，作為推進省管縣體制的策略，我們希望出現的博弈均衡是“爭取，合作”。前文已有論述，當-P>P-C2×R即P

加強省級政府對于省管縣體制改革的領導。中央或省政府通過法律、法規減少地級市政府對下一級政府具體層面工作上的干預，鼓勵縣級政府在允許的范圍內獨立自主地開展各項工作。同時，省政府采取分階段擴大縣級政府的經濟自這種漸進的方式，避免與地級市的正面沖突，采取適當措施保障地級市的利益，使縣市關系處于相對較為融洽的狀態。

完善分稅制，實行市、縣（市）分置，建立省、縣和省、市兩級財政體制，減少地級市對于縣級政府的直接控制能力。調整現有省、市、縣三級財力的配置狀況及縣級內部財力配置結構，鞏固省級財政宏觀調控能力，進一步提高縣級財力，將省、市、縣三級財政體制改革為省、縣兩級財政和省、市兩級財政體制，實行市、縣財政分置、財政同級。

基本思路是：在合理劃分地方各級政府職能的基礎上，遵循財權與事權相對等的原則，根據各稅種的特點，采用按稅種劃分收入的規范辦法，來劃分省以下各級政府的稅收收入。將營業稅作為省級財政的主體稅種，并適時開征財產稅，以此作為縣級財政的主體稅種，還應當保留一定數量的共享稅。但應該改革現行的稅收共享辦法，實行同源課稅、分率計征的方式，使得各級政府都能夠擁有自己的主體稅種成為了可能。

通過分稅制改革，強大縣級政府的財政實力，減少地級市政府對于縣級政府的控制能力，使前述博弈中的“不合作”行為的難度加大。

大力發展縣域經濟，增強縣級政府的談判能力。在那些推行財政省管縣省份的縣政府，應抓住改革，為縣提供較為充裕財政撥款的契機，加大對基礎設施等公共產品和服務，通過二次制度或政策安排，為經濟尤其是民營經濟發展創造良好的投資環境和政策空間。

參考文獻：

1.呂君.財政省管縣體制下縣市利益博弈分析.“落實科學發展觀推進行政管理體制改革”研討會暨中國行政管理學會2006年年會論文集

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論文摘要：農村義務教育作為我國教育事業中的重點部分和薄弱環節，隨著農村稅費改革的進行，我國農村義務教育的均衡發展問題進一步加劇，要求完善農村義務教育轉移支付來解決這一問題。該文從我國農村義務教育財政轉移支付制度的效應、存在問題入手，對我國義務教育財政轉移支付制度的進一步完善提供一些建議。

義務教育作為公共產品，具有非競爭性和非排他性，應當作為公共部門由各級政府來提供。現行的農村義務教育管理體制是“國務院領導，地方政府負責，分級管理，以縣為主”，縣級政府為農村義務教育的主要提供和管理主體。我國在分稅制財政體制改革后，下級政府財力被很大削弱，更多財力集中到中央政府。這樣，造成了縣、鄉鎮級政府缺乏相應的財力來保障義務教育投入的充足，出現了事權和財權的分離，無法實現義務教育的均衡發展。因此，中央政府必須通過實行有效的轉移支付制度來平衡不同層級政府和不同地區的財力，來解決財政的縱向和橫向不平衡。

一、農村義務教育財政轉移支付制度的效應

農村義務教育財政轉移支付主要采取兩種形式：一般性轉移支付和專項轉移支付。不同的轉移支付形式有著不同的經濟和社會效應。

（一）農村義務教育的一般性轉移支付的效應分析

一般性轉移支付能夠體現均等化效應，它根據不同地方政府的財政收入能力和支出需求，根據公式計算出對其的轉移支付數額，貧困地區可以在公式中應用較低的基數，與其薄弱的財政收入能力對應，因而可以計算其較大的差額，作為轉移支付的標準。這樣，貧困地區便獲得了更多的補助，相對縮小了與富裕地區的財政能力差異。

（二）農村義務教育的專項轉移支付的效應分析

農村義務教育的專項轉移支付主要是針對農村地區義務教育經費的短缺與縣鄉級財政能力薄弱無力承擔的狀況，由中央和省級政府對其進行專項補助，根據不同地區農村發展狀況的不同，確定差異化的專項轉移支付金額。由于在義務教育領域存在貧困地區和富裕地區的巨大差距，通過專項轉移支付既可以平衡城鄉之間的義務教育經費差距，又可以通過對邊遠地區和西部欠發達地區給予更大的專項轉移支付金額，促進不同地區間的均等化效應。

二、我國農村義務教育轉移支付制度存在的問題

（一）我國農村義務教育轉移支付中的教育資金缺口總量還很大

雖然，中央及省級政府都在不斷加大對義務教育的轉移支付，但是在實踐中由于各方面的因素影響，并沒有真正做到這點。教師工資拖欠問題嚴重、學校公用經費不足、學校危房改造資金欠缺等等，使得農村義務教育經費在一段時期仍然存在嚴重的缺口，沒有足夠的資金供給。

（二）我國農村義務教育發展中各級政府事權劃分仍不明確

在分稅制財政體制改革中，我國各級政府在財政收入上進行了財權的上移，中央政府集中了更多的財力，但是同時地方政府仍然承擔著較大的財政支出責任，這樣財權和事權分離，地方政府主要是縣鄉級政府沒有足夠的財力去實現其在義務教育中的職責，于是置義務教育發展于緩慢之中。

另外，在義務教育發展中，中央政府和地方政府事權劃分不明確，中央政府和地方政府存在交叉的事權范圍和都沒有涉及的領域，出現了政府的缺位和越位問題嚴重。

（三）農村義務教育轉移支付的監督體系不健全

現階段，我國農村義務教育轉移支付缺乏完善的監督體系和法律規定。在轉移支付過程中仍然存在義務教育轉移支付資金擠占、挪用和占用現象，使得義務教育資金不能及時、足額下撥到相應層級的政府，用于農村義務教育的教師工資、學生公用經費和校舍改造等方面。監督體系不健全表現在沒有對應的法律規范和相應的監督機構來實行。

（四）農村義務教育轉移支付制度的相關配套體制改革滯后

首先是人事制度改革的落后，農村義務教育轉移支付需要政府設立相應的機構進行轉移支付資金的專項管理和劃撥，以及轉移支付資金的使用效果評價等。但是相應的人員和機構都沒有完全實現這個職責。其次是沒有建立完善的資金使用效益評價體制，無法合理有效地對轉移支付資金的使用進行績效評價和管理追蹤。

三、規范義務教育財政轉移支付制度的政策建議

通過對我國目前農村義務教育財政轉移支付制度存在的問題的分析結合中國義務教育發展的實際情況，對規范我國的義務教育財政轉移支付制度提出以下建議：

（一）明確各級政府的事權和財權劃分

建立規范的義務教育財政轉移支付制度，必須把各級政府的事權和財權劃分清楚。進而才能為義務教育財政轉移支付提供準確的財政標準收入和財政支出需求的數據，規范轉移支付流程和結構。

（二）確定中央和省級政府在義務教育中的投入責任

在明確劃分了中央和地方的財權和事權的基礎上，為了彌補地方發展義務教育的財力不足，必須加大中央和省級政府的投入責任和轉移支付力度。這對建立以中央對地方的轉移支付和省級政府對下級政府的轉移支付為重點提供了支持。

（三）建立健全農村義務教育財政轉移支付制度的監管體系

確定了轉移支付的模式后，對轉移支付的整個流程必須建立起完善的監督管理體系，以保證義務教育轉移支付資金及時、足額下劃到相應層級的政府并被用于義務教育的經費支出，避免出現擠占、截留和挪用等情況的發生。

首先，制定《轉移支付法》，在其中專門對義務教育財政轉移支付進行原則、總量、分配資金運行及各級政府的責任作出規范性要求。其次，鼓勵社會公眾和新聞媒體也參與到義務教育財政轉移支付的監督中來。

通過以上措施和手段，建立一套以義務教育一般性轉移支付為主專項義務教育轉移支付為輔的義務教育轉移支付制度，切實解決農村義務教育經費投入不足的狀況，為實現基本公共服務在全國范圍的均等化起到示范作用。

篇9

近年來，土地財政受到各方關注，成為理論與實務界共同關心的話題。在我國，土地財政一般是指地方政府出讓土地獲得的財政收入，由于是屬于財政的預算外收入，因此也形象的稱之為“第二財政”。由于土地財政量大而且主要由地方政府支配使用，因此土地財政對地方經濟的運行產生較大影響。以2012年為例，在執行最為嚴格的房地產調控政策下，我國的土地財政收入仍達到2.69萬億元，由此可見土地財政的規模。

一、土地財政的產生及其影響

我國于1994年推出分稅制改革，當時設定中央財政收入大約占全國財政收入的60%，地方政府享受剩下的40%。然而，正如當前大多數學者所評論的，地方政府要負擔著地方的醫療、教育、衛生和基礎設施建設等政府事務和責任，從而導致了地方政府在事權和財權上的不匹配，地方財政缺口日漸擴大。由于受到財政體制的制度限制，我國地方政府無法像國外的地方政府靠發行債券籌集資金，因此主要是通過行政收費和出讓土地使用權來獲得發展資金，我國土地財政由此而誕生。目前，地方政府的土地財政收入主要分為兩個部分，一是與土地出讓有關的非稅收入，如土地出讓金、新增建設用地有償使用費等，二是與土地有關的歸地方政府的稅收收入，如城鎮土地使用稅、房地產業和建筑業的營業稅和耕地占用稅等。隨著我國房價的一路攀升，土地財政收入增長迅速，據數據顯示，在一些地方土地財政收入已經超過了財政收入，成為了事實上的“第一財政”。

從客觀上來說，土地財政是發展地方經濟的一把“雙刃劍”，它對地方經濟的發展產生著雙向的影響。從正向上來說，土地財政推動了我國這些年來的城鎮化和工業化進程，沒有土地財政是不可能實現這個速度和深度的。而且，也正是因為土地財政，各級地方政府才有資金進行大范圍的基礎設施建設，包括城市基礎設施、道路等交通基礎設施和農村環境改善等，這在較大程度上提高了城市居民和農村居民的生活環境，大幅提高了生活質量，為當地居民謀得了實際利益。但是，土地財政的負面影響也不容忽視。一是土地財政惡化了國民收入分配制度。當前我國的政府收入已經占據GDP的30%以上，其中主體就是土地財政收入。這種政府收入的過高，壓縮了企業收入和居民收入。同時，這種過高的政府收入也抑制了民間投資。二是土地財政影響了產業結構。從目前的產業發展來說，由于政府土地財政的高收入和高增長，導致了房地產行業的快速發展，房地產行業變成了我國國民經濟中的支柱行業，從而央企和大型民企均紛紛涉足房地產行業，弱化了實體經濟尤其是極大的沖擊了制造業。這對于我國產業結構優化是極為不利的。三是造成了資金和資源的浪費。由于土地財政是預算外收入，基本不受或者很少受到同級人大及上級政府監管。基于這種監管體制的缺乏，各級政府紛紛以土地財政收入大搞建設，甚至有不少是面子工程，以及各種尋租問題，從而造成了資金和資源的極大浪費。四是造成了利益分配不均。在土地財政機制不發生變化的情況下，被征地農民和被拆遷的城市居民始終處于弱勢地位，因此土地增值的利潤很難平均分配。而且，由于近年來房價的高漲，房地產商始終對于土地有著極大的興趣，背后是利益的推動。政府、房地產商和居民之間的利益分配，必然是向前兩者傾斜。土地財政造成了利益分配的不均，從而也誕生了一系列的社會問題。

二、土地財政的治理對策

在我國當前的經濟體制下，要不斷加強體制和制度改革，以改革促進土地財政的理順，從而促進地方經濟的可持續發展。土地財政的治理措施可以在以下途徑中進行選擇。

（一）改進政府績效評估機制

要促進土地財政的改革，首先就需對當前的政府績效評估機制進行改革。現行的以GDP為核心的政績考核體系極大的刺激了地方發展以房地產為主的經濟結構模式，這種以短期和迅速的經濟增長來實現政績的發展方式，為地方經濟發展累積了一定的財政風險和金融風險，也不利于當地經濟的可持續發展。因此，應改變以GDP為核心的政績考核體系，改為適應政府向服務型政府轉變的政府績效評估機制，對政府的考核應由重GDP考核，改變為經濟發展、資源與環境保護、社會發展、民生保障和發展等綜合指標體系的績效評估機制。

（二）理順中央和地方政府之間的事權和財權匹配

土地財政誕生的重要制度原因就是中央和地方政府事權與財權的不匹配。在地方政府承擔了大量基本公共服務的同時，享受著較少的財政收入。因此，應對分稅制中的中央和地方財政收入分配比例進行調整，從制度根源上解決地方財政的收支不平衡。

（三）完善土地出讓收入的管理制度

我國各級地方政府均有同級人大的監督以及上級政府的監督，但是由于監督不到位，很容易發生地方政府任意使用土地出讓收入的行為，因此有必要完善土地出讓收入制度。比如除加強人大的立法監督外，也可參照香港的土地基金制度，按一定比例建立地方土地收益基金，為地方政府預留未來發展資金。

（四）實行市場化征地制度

改革和推行市場化土地征用制度，可以逐步破解地方政府對于土地的壟斷征用權，從而引入土地出讓主體。實現市場化土地征用，可以在較大程度上保障城市居民和農民的土地權益，從而使土地利益分配制度實現均衡，實現城市居民和農民的利益最大化。

篇10

1994年分稅制改革后，地方政府財權與事權極不匹配。在合法融資渠道非常有限的情況下，各級地方政府紛紛成立了地方投融資平臺，以促進當地的經濟和基礎產業快速發展。然而，隨著地方政府投融資平臺數量的快速膨脹，不可避免的出現了各種問題。

地方政府投融資平臺，一般是由地方政府以融資為主要經營目的而發起設立的公司。本文采用2010年國務院的《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》的定義認為“地方政府融資平臺公司是由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立,承擔政府投資項目融資功能,并擁有獨立法人資格的經濟實體”。

地方政府投融資平臺的演進過程

地方政府投融資平臺的發展分為五個階段：萌芽階段、創建階段、推廣發展階段、加速發展階段、規范發展階段。

投融資平臺萌芽階段（20 世紀80年代初-1994年）。上世紀80 年代初，廣東省以修建鐵路融資方式為省內各地政府集資貸款，然后再利用所籌資金修建道路，償還貸款來源于道路建成后通車收費的收入。這種政府籌集資金發展基礎設施建設的模式，是地方政府融資平臺發展的萌芽階段。1992年，上海市為了完善籌集市政基礎設施建設所需要的資金，最早建立了地方政府投融資平臺，即上海市城市建設投資開發總公司。

投融資平臺創建階段（1994-1997年）。1994年分稅制后，財權大部分上繳中央，事權大部分下歸到地方，這給地方政府增加了巨大的財政壓力，促使地方政府投融資平臺公司大規模建立起來。1997 年國務院下發了《關于投資體制近期改革方案》后，許多地方政府紛紛創建了國有獨資的城司，實現了基礎設施的投融資市場化。

投融資平臺推廣發展階段（1997-2008年）。1997年亞洲金融危機爆發，我國政府大力實施積極的財政政策，各地方政府大力開展基礎設施建設帶動經濟發展，但也給地方政府帶來了資金壓力。為了解決基建項目資金不足的問題，地方政府充分發揮了投融資平臺的項目融資功能，滿足了建設資金的需求，對地方經濟的發展起到了重要的作用。

投融資平臺加速發展階段（2008-2010年）。投融資平臺真正被社會各界所關注是在2008年下半年，投融資平臺的數量不斷增加，融資規模迅速膨脹。為了應對全球金融危機的沖擊，我國中央政府出臺4 萬億元投資計劃，此項擴大內需的刺激計劃方案給地方政府帶來了巨大的資金缺口，而地方政府投融資平臺在這一時期發揮了相當重要的融資作用。2009年3月份中央銀行與銀監會也聯合了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，肯定了地方政府的投融資行為，在一定程度上提高了地方政府舉債的積極性，投融資平臺的數量與債務規模開始迅速膨脹。

投融資平臺規范發展階段（2010-至今）。2010年國務院了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，對地方政府融資平臺公司加強了管理，使投融資平臺在數量與融資規模上加速膨脹的趨勢得到抑制，在運行方式上更加規范化。2012年3月，銀監會召開了“地方政府融資平臺貸款風險監管工作會議”，再一次給快速發展的地方融資平臺降溫，并進一步規范了融資平臺的運營模式，以減少貸款風險。

地方政府投融資平臺與地方政府債務

地方政府投融資平臺是地方政府通過財政撥款或注入土地、股權等方式建立的。因此，要了解投融資平臺與地方政府債務之間的關系，首先要對投融資平臺與地方政府之間的關系進行分析。梁玉芳（2011）從法律地位的角度分析認為，這兩者之間一般存在著兩種關系：委托關系和行政授權關系。而投融資平臺所獲得的基礎設施建設項目也都是得到了地方政府的行政授權，所以融資平臺應是隸屬于地方政府的（賈銀萍，2009）。

地方政府投融資平臺與地方政府之間密切的關系，導致了一旦投融資平臺無法償清債務，最終將會由地方政府來承擔的問題。劉穎（2010）經過研究也表示，從微觀角度來看，投融資平臺的債務來自于企業的直接或擔保債務，而且從宏觀角度分析，一旦投融資平臺經營失敗，地方政府必將承擔平臺公司所有的債務，并由政府直接償還。因此，在投融資平臺的經營過程中，總會產生直接或間接的地方政府債務。

本文根據已有文獻，從“資本化”的角度，對投融資平臺如何產生了地方政府債務及其債務類型做出分析研究。“三個資本化”包括特許權資本化、土地資本化、政府支出資本化（敬志紅，2011)。

特許權資本化。地方政府根據基礎設施建設項目的不同分為三個領域：一是市場化運作，社會投資領域。在這一領域中，投融資平臺以地方政府的項目收費權為抵押物，向銀行或其他資本市場籌措資金，以項目的未來收益償還所貸的資金。因此，這一領域并不能對地方政府形成償債壓力，但如果項目經營失敗，則或有負債將成為地方政府的直接債務；二是公私共營、市場運作的公共基礎設施項目，在這一領域中投融資平臺將對項目進行經營管理和具體操作。地方政府對這類項目不產生直接的資本金支出，但從債務本息償還的資金來源看，卻屬于地方政府的直接債務；三是完全政府投資領域。政府根據這一領域中的項目資金需求的大小，通過投融資平臺的融資和運作，對資金需求小的項目負有直接償債責任，對資金需求大的項目負有或有償債責任。

土地使用權資本化。地方政府土地資本化的具體表現是融資平臺公司通過銀行以土地的未來收益進行杠桿融資。這一運作模式是通過流轉土地使用權和質押土地收益權而實現政府債務融資。因此，它最根本的風險是對土地價值估計的不確定性。經濟的快速發展，土地價值往往被高估，使得政府和投資公司的債務規模急劇膨脹，若突然遇到經濟調整，土地價值下跌，則土地的償債能力會減弱，導致銀行切斷對政府提供的資金鏈條，屆時償還債務的壓力會直接由當地政府承擔，若政府財力不足以償債，則會對社會各領域造成不穩定的影響。

政府支出資本化是政府運用財政支出實現杠桿融資的一種方式。一般是通過地方政府建立的農業投資公司，在它們收到財政支農資金后，用資金向銀行申請貸款，再將貸款資金轉貸給其他農戶的一種融資方式。但是，一旦財政不能定期支出，或出現支付危機，就會影響到基層政府和各經濟體。

地方政府投融資平臺存在的主要問題

政企分界不清晰。在我國不允許地方政府自行發債的制度下，地方政府紛紛發起設立了地方政府投融資平臺，導致政府與企業的界限非常模糊，當投融資平臺的債務急劇增加時，勢必會造成地方政府龐大的隱性債務，導致財政風險的產生。如果這一問題不及時解決，地方政府為了規避法律，必定會以投融資平臺為主要載體進行融資。

融資過度依賴銀行。地方政府投融資平臺的融資渠道主要是中央的地方政府債、城投債和銀行貸款。在這三個融資模式中，主要以銀行貸款為主。截至2009年末，我國14家上市銀行里，融資平臺貸款余額已占人民幣各項貸款余額的11.75%（黃志龍，2011）。由此可見，投融資平臺的貸款在我國人民幣貸款余額中的比重逐漸提高，融資方式過度依賴銀行，給商業銀行帶來潛在的經營風險，并可能導致由金融風險所產生的一系列其它社會風險。

償還責任和擔保責任的法律失效問題。根據《擔保法》和《關于規范地方財政擔保行為的通知》中的明確規定：“除經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的以外，國家機關不得為保證人”。因此，地方政府所出具的承諾函不具有法律效力，一旦投融資平臺公司無法將貸款償還給銀行，銀行對政府所擔保的還款責任將不能得到法律的保護（王曉曦，2010）。

資金管理不規范、信息不透明。田華杰（2011）分析認為，地方政府投融資平臺公司在打捆貸款后，會將籌集的資金交給建設單位使用，平臺公司并不對項目的建設和資金的使用進行管理，造成融入的資金全部脫離融資平臺，也就是借款人的監管范圍，可能會出現資金因為得不到監管而使用不到位的現象。

健康發展地方政府投融資平臺的建議

控制債務總量，提高信息透明度。目前，地方政府投融資平臺融入的資金規模非常龐大，所構成的債務結構也比較復雜，存在著大量的隱性債務和或有債務。且巴曙松（2009）發現，當前應推動地方政府通過投融資平臺所構成的隱性債務，向可以公開的顯性債務轉化，提高當前投融資平臺債務信息披露的透明度。

拓寬融資渠道，建立股權投資基金。當前，投融資平臺最主要的融資渠道是銀行貸款，但銀行對投融資平臺的風險程度的把握比較困難，給銀行的正常經營帶來了潛在的風險。為了擴展地方政府融資渠道，肖玉香（2010）認為，地方政府投融資平臺可以設立股權投資基金，這也是新形勢下投融資平臺的戰略選擇。

健全財政體制，減少融資壓力。我國1994年的分稅制財政體制改革，將財權重心上移到中央政府，事權重心下移給地方政府。因此，要解決投融資平臺債務迅速膨脹的問題，應該從根本上健全財政體制，按照財權和事權相匹配的原則，事權適度向中央政府轉移，財權劃分上適當向地方政府傾斜，劃清各政府層級間的權利職責，盡量減少政府職能的重疊，減輕下級政府的財政負擔和融資壓力。

允許地方政府舉債，獨立運作投融資平臺。分稅制改革后，地方政府資金需求加大，很多地方政府選擇通過投融資平臺籌集資金。但劉穎（2010）分析認為，應該放寬法律約束，允許地方政府自行舉債，減少政府對投融資平臺的過度依賴。這樣不僅能加強政府的財政收支管理，而且還能控制地方債務的進一步膨脹。政企分開在我國改革初始就已經提出，為了更好的發展我國的地方政府投融資平臺，王曉曦（2010）認為投融資平臺應該成為“具有獨立行使民事權利和承擔經營風險的市場主體，”從而促使投融資平臺經營的市場化、規范化。

參考文獻：

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2.何劍，李雪蔥.地方融資平臺主要融資渠道探析.國際金融，2011(2)

3.黃志龍.整頓和規范地方政府融資平臺的對策建議.中國經濟分析與展望（2010-2011），2011.1

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5.賈銀萍.關注地方政府融資平臺貸款風險.銀行家，2009(7)

6.敬志紅.地方政府性債務管理研究—兼論地方投融資平臺管理.中國農業出版社，2011

7.劉穎.地方政府投融資平臺與地方政府債務.經濟研究參考，2010(47)

8.梁玉芳.地方政府投融資平臺的法律地位研究.華南理工大學碩士論文，2011

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10.石珩，姜武漢.地方政府融資平臺的現狀、問題及建議.國土資源情報，2010(11)