導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇移民工程論文，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

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一、概述

萬家寨水利樞紐庫區沉沒影響涉及清水河縣、準格爾旗和山西省偏關縣3個縣（旗）10個鄉（鎮）的70多個自然村，水庫直淹農村人口3698人，沉沒耕地、園林、水塘346hm2，沉沒林地78．5hm2，沉沒各類房屋12．38萬m2，沉沒各類樹木42．8萬株。沉沒縣級以上大專項7項，文物古跡28處，鄉鎮和私營企業60多個，三等水準線路1條。全庫區規劃搬遷5078人，生產安置人口5094人。

庫區移民工作從1994年開始，到1998年全部結束，2002年4月順利通過由水利部水庫移民開發局主持的竣工終驗，移民工程質量為優良。

萬家寨水利樞紐移民工作采取前期補償、補助和后期生產扶持的辦法，堅持國家提倡的開發性移民方針，將移民安置和庫區建設結合起來，合理使用移民經費，提高投資效益，走出了一條具有自身特色的開發性移民的路子。主要表現在摘要：

（1）在移民搬遷及專項遷建實施過程中，嚴格按照國家批復的投資概算，由監理工程師進行現場監督，逐一兌現移民安置及專項遷建工程的全部補償補助資金，對一些原規劃的基礎設施建設項目，根據移民意愿，結合具體情況，由業主、監理、設計、地方移民實施機構四方現場聯合辦公，在不突破概算的前提下進行現場優化設計變更，并簽字認可，使移民的意愿真正得到體現。

（2）制定了《萬家寨水利樞紐庫區扶持資金管理辦法》，成立了后期扶持領導小組，明確了各級實施機構組成和職責，使得移民后期扶持工作得到了保證。

（3）聘請專家深入移民安置點，認真了解情況，結合安置點的具體特征進行研討，制定出符合地方政府及移民意愿的后期扶持規劃，充分利用后期扶持資金，幫助移民改善生產、生活條件，提高經濟收入，使移民真正富起來。

二、健全的移民工程管理體制

黃河萬家寨水利樞紐有限公司作為萬家寨水利樞紐工程的業主單位，下設征地移民辦公室，負責萬家寨水利樞紐工程征地、庫區沉沒補償、大專項遷建處理以及移民的生產生活安置的協調、組織、管理，根據工程進度按期撥付移民資金，適時組織有關部門進行檢查、抽查，不定期組織審計部門對各級移民機構的移民資金使用進行事中審計，在整個移民工程的實施管理中起到了舉足輕重的功能。

水利部黃河水利委員會移民局設立萬家寨水利樞紐工程移民監理部，進行現場監理。移民監理工程師的重點是檢查控制移民工程實施的進度和質量，為下撥移民資金提供監理依據。

水利部天津水利水電勘測設計探究院為萬家寨水利樞紐移民工程的規劃設計單位，常派代表到現場配合監理工作，并根據實際情況對實施項目現場進行優化設計變更。

征地移民所涉及的成立了萬家寨水利工程征地安置領導小組，由自治區副主席任組長，下設辦公室；內蒙古準格爾旗成立了征地移民安置辦公室；內蒙古清水河縣成立縣委書記任總指揮，由縣委、政府、人大、政協四大班子組成的萬家寨水利工程征地移民安置總指揮部，下設辦公室，由副縣長任主任；山西省偏關縣成立了支持重點工程辦公室。

各級政府高度重視，把移民工作擺上重要議事日程。各級政府為了全面保證移民工程的實施，自治區對縣（旗）、縣（旗）對鄉、鄉對村、村對戶層層簽訂移民安置協議，逐級明確責任目標，把各級的責任目標作為考核本級干部政績的內容。

縣級專項遷建工作領導小組負責專項的拆除、搬遷和新建項目的管理工作，按國家基建程序管理專項工程的實施工作。

鄉（鎮）移民機構協助負責本鄉（鎮）內影響人口的調地生產安置，協調村委會的關系，協調村和村之間的土地調整新問題，向村民宣傳有關移民政策和法規。

村委會配合各級政府部門和縣級移民機構做移民的土地調整、移民搬遷工作，對移民做好宣傳工作，并及時向上級有關部門反映移民實施中存在的各種新問題。

三、充分發揮移民監理的監督功能

移民工程實施監理制，目前已被許多大型水利水電工程采用，萬家寨水利樞紐移民工程實施監理制在國內屬于較早的項目之一。一些做法對移民工程監理尚有一定的借鑒功能，在此做一個概要介紹。

1．監理工作原則

（1）事前指導原則。鑒于移民實施機構的成員大多是第一次從事移民工作，移民監理在進駐現場后的第一次移民工作會議上，就向和會代表通報了移民監理規劃內容，重點介紹了監理工作范圍、目標和控制辦法，以便實施單位按監理規劃要求配合監理工作。為使實施機構了解把握各階段移民工作的操作程序和內容要求，監理及時印發內容具體的年度監理計劃，以便參照配合實施。

（2）監督和服務相結合的原則。在監理介入萬家寨水庫移民工作的開始階段，個別地方政府移民機構認為，移民是地方政府負責包干實施的，監理介入似乎多了個“緊箍咒”，一度配合消極。通過監理在檢查督促實施單位工作的同時，積極為他們完善移民計劃和辦法，做好參謀，使他們轉變了對監理的看法，不但主動配合監理工作，而且碰到新問題還坦誠征求監理的處理意見。

（3）同項目法人、設代協調配合的原則。移民監理在貫徹執行國家政策、法規和移民規劃方面，雖具有客觀獨立性，但監理同業主、設代的目標一致。為了順利實現共同的管理目標，從移民實施計劃的制定到實施過程中發現新問題的處理，監理都同業主、設代密切配合，主動匯報，并闡明監理意見，達成共識后付諸實施。這樣既讓業主及時把握了移民實施活動的狀況，也使監理符合法規的意見得到了支持，便于協調一致工作。需要從設計方面答復或解釋的新問題，由設代直接出面處理，見效更迅捷顯著。

（4）廣泛宣傳政策和嚴格執行補償標準的原則。移民群眾服從國家重點工程建設大局需要，克服難離故土的心理是通情達理的，但他們最關心的是搬遷補償和安置去向。對此，移民監理憑借移民相信監理客觀處事的優勢，同業主、設代和地方政府實施機構密切配合，采取多種形式，深入移民搬遷村反復宣傳移民政策和國家批復的補償標準，同時向移民全面介紹規劃的各種安置方案，并建議實施機構組織移民戶到規劃安置點實地考察，最后由移民戶自己選擇安置方式和地點。

（5）執行移民規劃和實際變化相結合的實施原則。萬家寨水庫移民實施中結合實際進行了合理調整。在兌現實施中根據群眾意見，監理同意移民實施機構組織由縣、鄉、村各級管理人員和移民代表參加的聯合評委會，對各類房窯按新舊程度分等評定補償單價，一等價高于規劃標準，二等價基本同規劃標準持平，三等以下補償單價低于規劃標準。這樣兌現相對比較合理，群眾滿足。同時監理建議實施機構對分等補償進行加權測算，使分等兌現總金額基本接近規劃補償總金額，如有結余繼續用于移民。確保了補償兌現順利實施。

另外，移民監理還堅持發《監理通知書》和發《監理簡報》相結合以及突出監理重點的工作原則。

2．監理控制

（1）進度控制。

①在移民搬遷安置期間，根據主體工程對庫區清理時限的要求，制定監理進度控制總目標。依據搬遷計劃，監理人員每周深入庫區現場，督促檢查移民搬遷和專項拆遷處理進展情況，并按監理統計表式樣分類統計各項搬遷進度，然后同計劃進度橫道圖作對比分析。發現進度滯后，及時找出原因，提出解決建議，配合業主共同協助實施單位采取有效辦法，加快搬遷和清理進度。

②依據實施單位報送的項目月進度統計報表，監理人員到現場抽查核實，加強對重點監理項目的進度控制。

（2）工程質量控制。

①按照設計對庫底清理的各項質量要求，監理人員深入現場，對庫區各類建筑物拆毀、樹木砍伐、消毒處理等，逐項督促檢查，確保庫底清理完全達到設計標準要求。

②依據規劃和移民安置方案，以移民生活生產設施建設配套齊全、功能恢復到位為總目標，監理人員重點對移民居住（包括宅基地劃定和建房）、水、電、路、教育、醫療等設施建設和耕地劃撥及土地質量等定期到現場進行檢查統計，落實到位情況，確保移民的生活生產基本條件按規劃標準建設到位。同時了解移民對安置條件的滿足程度，對移民在完善安置方面提出的合理要求和意見，及時建議實施單位采納并做完善工作，最終使移民的各項安置設施達到方便生活，有利生產恢復和發展。

③對大型專業項目復建和基礎設施專項工程建設的質量控制。因各項目都聘有施工專業監理人員，移民監理除參和審查項目設計、施工單位的資質和工程竣工驗收外，在工程建設過程中，移民監理人員定期到現場對施工監理的質量保證體系實施情況和工程建設質量進行檢查記錄。對發現的工程質量新問題，及時通告業主，并向實施單位和現場施工監理單位發送移民監理通知書，責成妥善處理。

（3）資金撥付及使用控制。

①配合業主按基建程序對移民項目資金實施管理，控制預撥款。對移民實物補償資金，依據移民搬遷計劃，本著提前一次撥付到位的原則撥款，確保實施單位兌現移民補償需要，促進搬遷。對專業項目資金的撥款，一般按監理統計完成的實際工程量超前20％的原則，并結合實施單位的用款計劃，控制預撥款。對大型專項在竣工驗收之前，預留質保金，竣工驗收后撥付全部工程費用。

②對移民資金的使用實行跟蹤檢查監控制度。按移民資金撥付流程渠道，監理人員定期檢查各中間環節及時下撥資金情況，防止資金在中間環節滯留，確保實施單位使用。對移民實物補償資金的使用，監理人員按規劃補償標準，對補償對象進行抽查訪問。訪問主要內容，一是補償項目和標準，二是補償有否拖欠新問題。

另外，移民監理在移民工程信息管理、合同管理以及協調各方關系上均發揮了很好的功能。

四、移民資金專項管理

1．實行移民資金專項財務獨立管理

萬家寨水利樞紐移民工程財務實行獨立管理，公司移民辦下設財務科，各級移民機構設立專項財務專款專用、獨立管理、獨立記賬、獨立核算。

2．移民監理對移民財務監督控制

根據各級移民機構按月上報的移民資金使用情況，工程完成進度按月統計上報。公司移民辦及時召開主任辦公會，會同移民監理部總監對財務撥款把關，依據監理對進度質量標準的評定意見，實施經費控制撥付。撥款及質量控制行使監理一票否決權，充分發揮了集體決策把關和監理的功能。

3．按基建程序撥付移民資金

在移民搬遷過程中，為保證搬遷任務順利完成，對移民實物補償資金一次撥付到位。對專業項目遷建經費，采取按完成工程量進度超前20％的原則把握預付款，項目快完成時，按完成工程量進度付款；對重點大專項實行專款專用，按基建程序撥款，預留5％質保金，工程驗收后結清付款。

五、加強業主對移民工作的管理力度

1．保證運行機構和體制有效運作

萬家寨水利樞紐實施了業主和移民實施主體單位——各級政府的合同制、政府層層責任制、工程質量進度監理制、設代現場指導優化設計制、移民工作中的獎勵激勵機制，為移民工作提供了切實可靠的組織保證、技術保證、質量和經費保證。

2．宣傳政策法規，公正處理新問題

移民工作開始實施第一件事，就是讓廣大基層干部和群眾學習移民政策、法規。我們通過多種形式，辦多級別干部的學習班，提高了廣大移民干部的政策水平。同時還會同移民辦、監理部、設代入村入戶宣傳政策，耐心解答移民提出的新問題。

督促基層移民干部在補償兌現時，對實物量和兌現情況張榜公布，讓廣大群眾監督。充分體現了“公開、公平、公正”的原則，按規劃標準實行各項補償，如數兌現，不折不扣。

3．依靠政府當好參謀，協調各方齊抓共管

公司移民辦在移民工程實施過程中，緊緊依靠地方政府，協調好各方關系，抓住重點，組織內蒙古移民辦和監理部、設計代表四方聯合現場辦公。深入實地對基層移民工作調查探究，當即形成統一熟悉，協調一致解決新問題。對調查中發現的重大帶有普遍性涉及移民政策正確貫徹執行的新問題，及時向上級和有關部門反映，并提出建議。黨委主要領導多次批示摘要：一定把移民工作做好，保證水庫下閘蓄水，決不拖工程后腿。分管移民的自治區副主席親自深入庫區現場辦公，有力地推動了移民工作的進展。

4．按項目管好財務，定期檢查和審計

公司移民辦對移民工程實施按項目管理，并建立了計算機移民信息管理數據庫。

各級移民財務都采取獨立管理，專款專用。對各級移民機構的財務人員，舉辦了多次學習班進行培訓。統一了賬目，統一了財務報表。移民辦會計深入各移民機構輔導建賬，要求各級移民機構按月對移民資金使用情況、工程完成進度進行統計上報，并定期對賬務進行檢查。同時對移民資金使用進行跟蹤檢查。開展階段性移民經費的事中審計，防患于未然，防止動用移民資金。

5．引進激勵機制

在移民工程實施過程中，進度一度嚴重滯后，為使其迎頭趕上，在移民工程實施過程中引進激勵機制，制定了《萬家寨水庫移民安置實施工作獎勵辦法》，明確獎勵原則、獎勵范圍、先進單位及個人的評選條件，正式發文給各級移民機構進行宣傳。通過表彰，交流了經驗，弘揚了正氣，鼓舞了士氣，對全面完成庫區移民搬遷任務，起到了關鍵性的推動功能。

6．落實安置目標

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2水電工程監理拓展移民監理業務的必要性

當前，中國水電工程建設已逐步進入高峰后時段，隨著一大批水電項目在近二十年左右的時間里快速開發建成，剩余可開發的項目數量日趨漸少，傳統工程監理業務市場需求強度逐步降低，監理行業“產能過剩”的矛盾漸顯，監理企業已普遍面臨未來生存發展的較大壓力，因此，對其實施轉型升級、多元化發展戰略將成為企業必然之選。近年來，快速發展成熟的移民監理因其與傳統工程監理“一脈相承”的關系，業務運作機制相近，自然而然地成為了工程監理業界實施轉型升級、多元化發展戰略的重要目標領域。工程監理和移民監理二者在形式上都是社會監理接受委托開展項目管理服務工作，其監理的主要工作內容都是“三控、兩管、一協調”。但在監理對象、監理目標、監理職能、監理方法上二者還是存在不同程度、實質性的差異。工程監理企對于綜合實力較強的水電工程監理企業，應選擇實施SO戰略———增長型、多元化戰略。對此逐條進行了分析，制定出有針對性的實施對策，抓住移民監理的市場機遇，充分發揮內部條件優勢，快速占領移民監理市場，實現企業業務升級轉型、多元化發展;同時，還需針對內部劣勢、短板和外部環境威脅，防范來自于內外部的各種風險，保證拓展移民監理戰略目標的實現。

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二、城鄉一體化背景下農民工社會保險調查概況

（一）調查目的。本次調查的主要目的在于對目前農民工社會保險需求與供給現狀有一個較為全面的了解。需求層面主要包括農民工社會保險的參保情況，對社會保險的了解程度、需要程度，對現行政策的滿意程度、意見和建議等方面。供給層面主要包括政府機構、社保機構、企事業單位等用人機構在社會保險供給上所取得的成績、相關的制度與措施，存在的問題與困難等。

（二）調查對象。本次調查主要采用問卷調查與深度訪談相結合的形式。研究小組成員對宜昌市制造業、建筑業、服務業的農民工進行了隨機抽樣調查，共發放問卷207份，其中回收有效問卷193份。受調查對象中，男性占75.6%，女性占24.4%，年齡在18歲至55歲之間。從行業分布情況來看，建筑業領域農民工居多。受調查對象的學歷主要集中在小學及以下，初中兩個層次。

（三）調查內容。調查問卷共設計五十個問題，內容分為基本信息方面，如年齡、性別、行業、婚姻、受教育情況等，和社會保險需求方面、供給現狀方面。社會保險需求與供給現狀根據社會保險種類分為五個部分：養老社會保險方面，醫療社會保險方面，工傷保險方面，失業保險方面，生育保險方面。從五個險種分別考察農民工對每種保險的了解情況，需要程度，參保現狀，政策滿意程度，意見和建議等。

三、城鄉一體化背景下農民工社會保險需求狀況與影響因素

（一）需求狀況。從五種社會保險總體來看，農民工對五種社會保險的重視程度各不相同。37.3%的農民工認為養老保險最重要，32.6%的農民工選擇醫療保險更重要，20.2%的農民工表示工傷保險最重要，而選擇失業保險和生育保險最重要的農民工分別占4.7%和5.2%。而單獨考察每一種社會保險，在養老保險方面，農民工對其需求強烈，有73.8%的受調查者明確表示需要或者非常需要養老保險，只有11%的受調查者認為不需要養老保險；而且絕大多數受調查者對養老保險提出了更高層次的要求，主要表現在提高現行養老金水平和降低領取養老金的繳費年限兩個方面。72.5%的農民工表示愿意多繳納費用以提高現行養老金水平，28.3%的受調查者明確指出國家需要改進養老保險金水平；34.2%的受調查者認為領取保險金繳費年限太長是參加養老保險最大的障礙，同時30.5%的農民工表示國家需要改進養老金繳費年限。醫療保險方面，農民工對其訴求也非常強烈，78.8%的受調查者認為需要或非常需要醫療保險，僅僅只有2.1%的農民工明確表示不需要醫療保險。而當被問及生病時會采取的措施，有40.9%的農民工選擇會立即上正規醫院檢查、治療；選擇去街頭小醫院、私人診所，自己去藥店買藥，不到萬不得已不去醫院的比例分別占18.1%、33.7%、7.3%。另外，受調查者對簡化報銷手續，增加醫保范圍內藥品種類提出了較為強烈的需求，79.9%的受調查者認為需要改進現行醫保制度關于這方面的內容。農民工對工傷保險的需求程度就更為強烈，81.9%的農民工都需要或非常需要工傷保險；其次就是對簡化工傷保險報銷程序的需求較強，占到了60.7%。同時59.0%的受調查者希望擴大工傷保險的保障范圍和保障人群，使更多的農民工受益。相對于前三種保險，農民工失業保險和生育保險方面的需要程度較低，明確表示需要或非常需要這兩種保險的受調查者分別占63.2%，52.3%，認為不需要的占19.2%和20.2%。在失業保險方面，41.4%的受調查者認為失業保險補貼比率低，32.3%的受調查者希望可以提高失業保險給付金額度。而在生育保險方面，64.8%的受調查者表示生育保險的產假達到需求，23.4%的農民工希望擴大生育保險就醫規定范圍內的藥品、醫療服務設施，20.9%的農民工希望擴大生育保險的覆蓋范圍，使更多人受益。

（二）影響因素分析。通過調查和分析，影響農民工社會保險需求的因素主要有以下幾個方面。第一，對社會保險的了解情況。在調查的過程中，我們發現不少受調查者并不了解社會保險或某種社會保險，甚至存在誤解。調查數據顯示，只有5.7%的人表示非常了解養老保險，7.3%的人表示非常了解醫療保險，而對于工傷、失業、生育保險，僅有5.7%、4.1%、3.6%的受調查者明確表示非常了解。相對應的，受調查者中不了解或只了解一點點養老、醫療、工傷、失業、生育保險的分別占63.7%、57.5%、58.5%、77.7%、76.7%。農民工對社會保險的不了解或者誤解直接大幅度降低了他們對社保的需求程度，也影響到他們合法維護自己的權益。第二，收入狀況。收入是影響農民工參保能力和參保意愿的重要因素。農民工的參保意愿一般與收入成正相關關系,也就是說收入越高,其參保能力和參保意愿就越強。調查發現，月收入低于1000元的人群當中，有1.0%的人沒有參加任何種類的保險；月收入1001-2000元人群當中，有5.2%的人沒有參加任何種類的保險；月收入在2001-3000元的人群當中，有5.2%的人沒有參加任何種類的保險；月收入在3001-4000元的人群當中，有1.6%的人沒有參加任何種類的保險；月收入在4001-5000元的人群當中，有3.1%的人沒有參加任何種類的保險；月收入在5001元及以上的人群當中，有0.5%的人沒有參加任何種類的保險。由于農民工之間收入差距并不是十分明顯,因此收入與農民工的參保意愿之間的正相關關系在我們調查數據當中并沒有明顯地體現出來。也就是說。在收入相差并不懸殊的情況下，收入對于農民工社會保險的需求的影響并不是特別明顯。第三，行業的差異。由于不同行業的農民工其職業穩定性和面臨的風險不同，也會影響到農民工對不同種類社會保險的需求程度。建筑業的農民工由于工作強度大、工傷風險高，希望參加工傷保險比例較高，服務業則相反。用人單位的性質對農民工參保率也有很大的影響，一些用人單位會主動為農民工購買社會保險，大大提高了社保的參保率。第四，婚姻狀況。養老保險方面，已婚農民工的參保率（67.0%）高于未婚農民工（49.3%）；醫療保險方面，已婚農民工的參保率（90.4%）也大幅度高于未婚農民工（71.2%）；而在工傷、失業、生育保險方面婚姻狀況對于社會保險需求狀況沒有顯著的影響。第五，工作穩定性。調查數據顯示，隨著每年更換工作的頻率由1次及以下逐漸遞增到6次及以上，受調查者養老保險的參保率由60.3%逐漸下降到6.9%；醫療保險的參保率由60.2%逐漸下降到7.5%；工傷保險的參保率由56.4%逐漸下降到12.7%；失業保險的參保率由60.5%逐漸下降到0%；生育保險的參保率由64.9%逐漸下降到0%。明顯可見，農民工參保率與更換工作的頻率成反比，也就是說工作的穩定性直接影響農民工對社保的需求狀況。

四、城鄉一體化背景下農民工社會保險供給狀況與影響因素

（一）供給狀況。中國戶籍直接與教育、社保、醫療等諸多福利掛鉤，城鄉二元戶籍制的弊端明顯。近年來，社會逐漸形成共識，加快推進戶籍制度改革，有序推進農業轉移人口市民化，逐步實現城鎮基本公共服務覆蓋常住人口，為人們自由遷徙、安居樂業創造公平的制度環境。國家和各級地方政府出臺了一系列法律和政策有效地提高了農民工的參保率。國務院總理還主持召開國務院常務會議，研究部署2013年深化經濟體制改革重點工作。會議確定，出臺居住證管理辦法，分類推進戶籍制度改革，完善相關公共服務及社會保障制度。保護農民合法權益。但調查過程中，我們發現農民工社會保險供給現狀仍不樂觀。調查數據顯示，只有51.8%的受調查者與用人單位簽訂了合同，35.8%的受調查者沒有與單位簽訂合同。當被問及是否有過參加社會保險后來又退保的情況時，80.8%的農民工選擇了沒有發生過這種情況，但有19.2%的農民工明確表示有過退保現象。而在發生退保現象的農民工中，有15%的受調查者退保的原因是收入不能保障持續交納保險金，19.2%的受調查者擔心交了保險金以后不能收回來，39.4%的被調查者是由于換工作或流動時辦理起來很麻煩，25%的農民工覺得社會保險起不到什么作用。養老保險方面，參保率為60.7%，參保者中，參加城鎮職工基本養老保險的占54.1%，參加新型農村社會養老保險的占45.9%。絕大部分農民工每年繳納的養老保險金為100元左右。醫療保險的參保率則十分可觀，高達83.4%，其中64.4%的受調查者參加的是新型農村社會養老保險，30.7%的受調查者參加的是城鎮職工醫療保險，絕大部分農民工每年繳納的醫療保險金為60元。與養老和醫療保險相比，工傷、失業、生育保險的參保率均比較低，分別為28.5%、19.7%、19.2%。從調查數據我們看到，農民工社會保險供給與需求相比，仍然存在著嚴重的滯后現象，政府、社會以及用人單位對于農民工社會保險的供給還存在著許多不足和缺陷。養老保險方面，當被問及中央確定的基礎養老金標準是否合理，29.0%的受調查者認為不合理或非常不合理。另外，25.4%的農民工對《農民工參加基本養老保險辦法》中規定的農民工個人繳費比例不滿意。醫療保險方面，17.6%的受調查者認為醫療保險的繳費比率不合理；當被問及參加醫療保險有沒有減輕生活負擔，15.5%的農民工表示醫療保險費用加重了經濟負擔，57.0%的農民工表示減輕了經濟負擔，但是效果不明顯。而工傷保險方面，58.5%的農民工認為上班單位不愿意承擔責任，沒有為他們辦理工傷保險，受工傷后，選擇自己出錢醫治與和雇主私了的農民工分別占20.2%、23.3%。失業保險和生育保險方面更是亟待提高，有70.5%的受調查者在失業期間依靠以前攢的錢，維持一段時間，只有4.0%的受調查者是依靠失業保險生活。

（二）影響因素分析。影響農民工社會保險供給的因素，可以從以下三個層面分析。

1.政府及社會保險機構方面。第一、法律體制不完善，政府監督落實不到位。大部分用人單位沒有與農民工簽訂合同，所以并未履行為農民工辦理社保的職責。相關政府機構對此監管不力。第二、社會保險宣傳教育不到位。農民工由于本身知識水平有限，無法了解辦理的程序，而社保本身宣傳的不到位致使農民工社會保險知識嚴重缺失。第三、部分社會保險辦理機構執行力不夠，效率低下，使得本就程序復雜的社保辦理變得更加困難，農民工因此而不愿辦理。實際上因為本身程序復雜農民工辦理的意愿就降低了。

2.用人單位方面。用人單位不負責，不愿分擔農民工保險負擔，不給農民工買社會保險。由于競爭的激烈，部分企業利用農民工的對自身狀況的低要求，試圖通過降低勞動力成本來提高價格競爭優勢。使得農民工無法獲得企業應該給與的社保。

3.農民工個人方面。第一、城鄉二元戶籍制度的長期存在與農民工高流動性之間的矛盾，一方面農民工的高流動性與社保手續跨地區轉移方面的限制使農民工的參保意愿下降，另一方面農民工社保體系未能實現區域對接、城鄉對接，這最終給農民工社會保險的辦理設置了障礙。第二、農民工社會保障意識淡化與缺失。由于農民工自身處于弱勢狀況，對工作的迫切，對待遇的低要求，以及文化程度較低，農民工大部分對是否有保采取了無所謂態度。第三、農民工的非正式就業方式阻礙了農民工及時有效的獲得社會保險。

五、城鄉一體化背景下農民工社會保險供需矛盾及其協調解決

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主動利益相關者: 企業實現轉型的內部保證

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當代中國社會結構日益復雜化，各種文化同時并存且相互間在不斷進行著交流與融合。但不同文化的對立甚至沖突也從未停息，且在特定時空中這種對立及沖突還處于主導地位，而文化沖突在城中村這個農村和城市文化直接碰撞獨特場域中表現尤為突出。美國學者塞林的文化沖突理論將犯罪歸結為文化沖突的產物，認為文化沖突的日益激烈，使得人們難以承受異質文化的沖擊進而導致犯罪發生。近年來廣州市城中村外來農民工犯罪現象逐漸成為日益嚴重的社會問題，而借助文化沖突理論，沿用“打工文化與城中村原住民食利文化之沖突一邊緣人及文化焦慮的出現一選擇犯罪”分析路徑可以對廣州市城中村農民工犯罪原因作出令人信服之解釋。

一、文化及其塞林的文化沖突理論

（一）人類的文化解釋命題

“文化”一詞內涵極為豐富。古典進化論學派的代表人物、被稱為人類學之父的英國人類學家愛德華·泰勒，是學界第一個對“文化”的含義進行專門意義探討的學者。他在1871年出版的《原始文化》一書中指出：“文化或文明，從其廣泛的人種史的意義上說，是包括知識、信仰、藝術、倫理、法律、風俗以及一個人作為社會的一名成員所掌握的任何其他能力和習慣在內的一個復雜的整體”。[1]文化能夠在刻畫特定人群的精神氣質，型塑其價值取向，鑄造社會規范及國家制度等方面起著顯著作用，因此，可以借助文化來對社會現象及其原因做出合理的文化解讀，文化解釋的概念也就應運而生。而文化解釋用克利福德·格爾茨的話來說，就是“深描”（thick description）的過程，即把“文化”看作是“由可以解釋的記號構成的交叉作用的系統”，一套風俗畫面構成的生活景觀，“在其中社會事件、行為、制度或者過程得到可被人理解的——也就是說，深的——描述”。[2]

文化解釋命題的提出意義非常深遠，其意味著人類對自身及其所寄身之社會的研究視野大為拓展；同時也說明人類的存在雖然不能脫離其動物性本質，但人類社會卻是一種超越動物本能的文化社會，因此人作為不同于動物的存在物，其最大的本質就是文化的存在。美國人類學家R·本尼迪克曾說：“個體生活歷史首先是適應他的社區代代相傳下來的生活模式和標準。從他出生之時起，他生于其中的風俗就在塑造著他的經驗與行為。到他能說話時，他就成了自己文化的大小的創造物，而當他長大成人并能參與這種文化的活動時，其文化的習慣就是他的習慣，其文化的信仰就是他的信仰，其文化的不可能性亦就是他的不可能性。”因此，一定程度上來講，文化就是有關人類歷史和現在全部信息的積累與沉淀，而相應地“對人類的真正研究將被證明不是關于人的研究，而是關于文化的研究。”[4]

（二）犯罪與文化沖突論

犯罪是一種以非法形式而合理存在的正常社會現象，是人類社會生活中不可分割的組成部分。其集中體現了不同群體或個人之間的沖突與對立，是社會矛盾在人類某個生活場域激烈升級的具體敘述與寫真。犯罪也是一種選擇，其必然包含犯罪人在特定時空及特定文化中所具有的情感、理性和獨斷，包含著他們的希望和恐懼，風尚和欲望，因此其與犯罪人的文化背景必然有著密切聯系。

中國著名犯罪學家嚴景耀對犯罪和文化之間的關系曾做過精彩的評述：“犯罪不是別的，不過是文化的一個側面，并且因文化的變化而發生變異。它是根據集體的一般文化而出現的，它既不是一個離體的膿瘡，也不是一個寄生的腫瘤。它是一個有機體，是文化的產物，文化是有它獨特性的事物，并只能由它本身來解釋……據此，如果不懂發生犯罪的文化背景，我們也不會懂得犯罪。換言之，犯罪問題只能以文化來充分解釋。”[5]

而在犯罪學領域，對文化與犯罪文化之間的關系作出系統化研究并將之形成規范性學術理論體系的則是美國著名犯罪學家、社會學家索爾斯坦·塞林（Thorsten Sellin，1896—]994）。

塞林在1939年出版的《文化沖突與犯罪》一書中，對文化沖突理論作了比較系統的論述。塞林認為文化沖突是社會變遷過程的自然結果，社會變遷導致產生無數的社會群體，每個社會群體對于生活情景都有自己的定義，對社會關系也各有各的解釋，而對其他群體的社會價值卻全然無知或每有誤解。根據塞林對文化沖突的分類，文化沖突可分為外部的文化沖突和內心的文化沖突，所謂外部的文化沖突，是在社會分化過程中，某種同質的文化和價值體系向異質性轉化時產生的副產品。當某種同質的文化價值體系變為不同質的若干文化和價值體系時，就不可避免地產生文化沖突，引起犯罪行為。但塞林認為，這種文化沖突引起的案件轟動一時，但是卻不常見。所謂內心的文化沖突或心理沖突，是指個人從具有相互沖突的規范的不同群體中獲取自己的行為規范的現象。在這種情況下，文化沖突就被人格化，深入到人的人格中，變成了一種心理現象。這種被人格化了的、互相沖突的行為規范之間的矛盾，具有最強的犯因作用。[6]因此，塞林得出了其文化沖突理論的基本論點，即現代犯罪產生于文化沖突。詳而言之：“刑法是主流文化行為規范的表現，犯罪則是與主流文化相沖突的下層階級和少數民族群體文化的產物；由于下層階級和少數民族群體文化與主流文化相沖突，所以遵從下層階級和少數民族群體的文化，就必然會產生違犯刑法的犯罪行為。”[7]

塞林的文化沖突論是西方犯罪學所公認的具有里程碑意義的學術論述，而其《文化沖突與犯罪》一書自出版伊始就被社會學界和犯罪學界視為經典讀本而被廣泛閱讀。塞林將文化沖突原理引入到轉型社會或變遷社會的犯罪問題研究中從而為犯罪學研究提供了一個全新視角，由此開辟了犯罪文化學的理論空間。

二、廣州城中村農民工犯罪

城中村是在我國特有的土地所有制和文化背景下，在快速推進城市化進程中出現的一種新現象，它的出現是城市經濟發展的必然要求。而在廣州市385平方公里規劃發展區內（不含番禺、花都區和增城、從化市）就有138個“城中村”。廣州市城中村地理位置一般都相對優越，有的甚至居于城市的中心地帶，如天河區石牌村、越秀區登峰街、白云區三元里、柯子嶺等。“城中村”地區原村民宅基地私房相對集中而租金低廉、交通便捷且接近城市商業中心，自然成為外來農民：正首選居住場所。大量外來農民工的到來使得“城中村”演進成為以外來農民工為居民主體、以房屋租賃為主導的多元化居住區。

與此同時，90年代以來，日益嚴重的城中村外來農民工犯罪現象也漸漸成為廣州市一個不容忽視的社會問題。有資料顯示，2000年第一季度，廣州市白云區發生重大入屋搶劫案178宗，其中僅發生在城中村出租屋內就有134宗，占75％。而廣州市公安機關近年所抓獲的犯罪嫌疑人中有八成是在城中村的出租屋中藏匿被抓獲的。[8]

綜觀當前廣州城中村農民工犯罪，其最突出的特點就是犯罪行為的“自我救濟性”。農民工最基本的人身和財產權益經常受到侵害。繁瑣的程序、社會地位的低下及城市主流文化對他們的歧視使他們難以選擇以合法方式實現其正當利益。

與此相印證，農民工犯罪通常表現為以獲取一定的經濟利益為主要目的的侵財型犯罪，如盜竊罪、搶劫罪、搶奪罪等罪種。據廣州流動人口犯罪研究課題組的調查，廣州市流動人口犯罪類型前七名排序為：盜竊23.1％，搶劫21.9％，搶奪17.4％，傷害6.8％，犯罪5.9％，詐騙4.5％，2.2％。[9]這一客觀事實充分說明：大多數進城農民實施刑事犯罪行為的主要目的還是為了攫取非法財富，這也顯示他們企圖通過盜竊、搶奪、搶劫和街頭行騙等原始傳統的犯罪方式來達到增加收入，擺脫生活窘境的強烈愿望。

以財產犯罪為主要表現形式的廣州市城中村農民工犯罪證明了農民工大多是出于擺脫物質生活的貧困及心理相對失衡狀態，不得已才作出越軌失范行為，而這種犯罪特征也為下文運用塞林文化沖突理論解釋廣州城中村農民工犯罪的原因提供了具體思路和適用對象。

三、文化沖突理論對廣州城中村農民工犯罪的解釋

塞林在《文化沖突與犯罪》一書中，以社會學方法系統研究了文化沖突在犯罪問題上扮演的角色。他采集和引用了大量關于移民犯罪的實證數據來說明的觀點，如一個原籍西西里的黑人在美國新澤西居住的時候，把一個勾引他16歲女兒的男子殺死了，因而被警方逮捕，當他知道自己的行為是犯罪時感到震驚，因為在西西里這是一種保護家庭名譽的行為，是正義的。再如當前蘇聯的法律延伸到西伯利亞時，西伯利亞部落中的一些婦女遵守法律、摘掉面紗，但她們卻因違反某一部落最為神圣的規則而被她們的親屬殺死。[10]

塞林因此得出結論，即當在某地區長期生活中的成員移居到另一地區時，其原先具有的文化準則往往與遷徙地新的文化價值觀念往往相互抵牾，這一沖突的結果就有可能導致犯罪的發生。他認為：“移民犯罪常被認為系下列原因的結果：（1）新舊文化的行為規范之間的沖突；（2）從鄉村遷移到城市；（3）從組織良好的同質社會遷移到無組織的異質社會。”[11]

塞林的文化沖突論被認為是最適合于解釋下層階級文化群體、少數民族群體和移民群體更容易實施越軌行為和犯罪的犯罪原因理論之一。該理論不僅適用于地理上分割的地區間的人口流動，也適用于城市周圍毗鄰地區之間的人口流動。在人口流動迅速的今天，這一理論更具有現實意義，因為“當代的迅速流動性使這種當代所特有的理論變得很中肯”。[12]城中村是城中村原住民居住地及對外來農民工的出租地，每一個城中村都存在著外來農民工打工文化和原住民食利文化不同程度的沖突。而城中村農民工犯罪本質上也是一種外來移民的犯罪，因此適用塞林文化沖突理論能夠對其原因作出相對合理之解釋。因此本文認為，廣州城中村農民工犯罪基本上是沿著“打工文化與城中村原住民食利文化之沖突邊緣人及文化焦慮的出現選擇犯罪”之軌跡演變的，并將按此路徑對文化沖突理論在廣州城中村農民工犯罪原因的具體解釋而展開詳細論證。

（一）廣州市城中村農民工的打工文化與城中村原住民的食利文化的沖突

韋伯曾說：“直接支配人類行為的是物質上與精神上的利益，而不是理念。但是由理念所創造出來的世界圖像，常如鐵道上的轉轍器，決定了軌道上的方向，在這軌道上，利益的動力推動著人類的行為。”[13]因此人的文化意識及其價值觀念和利益本身就有著天然的聯系，共同的利益推動共同文化意識的形成，因此特定的利益集團往往就有著共同的文化內涵。

原住民的收入大多來自村里分紅和房屋出租，因此形成了新型的“租金食利階層”。就以廣州城中村原住民的生活為例，據相關報道，2001年珠江村村民通過分紅和出租屋租金，村民平均年收入十萬元左右：分紅每股160元，三口之家每年可獲益5萬元以上；每套房租金以500元計，一年可收租金約5萬元。[14]

而與此相對應，國務院研究室課題組的一份調研報告顯示，在大城市中，農民工的月工資普遍較低，主要集中在500800元之間。其中，每月收入在300以下的占3.58％，300500元的占29.26％，500800的占39.26％，800元以上的占27.90％。[15]而據相關資料，2000年廣州市區84.81％的流動人口屬于“商業服務業”和“生產、運輸設備操作及有關人員”，并且75％的流動人口受教育水平在初中及以下水平，月平均收入僅500元左右。[16]

同時，由于外來農民工對其而言不僅是治安隱患的制造者，也是穩定的房租來源，城中村原住民對外來農民工往往持一種既歧視又接納的矛盾心態。在城中村中，原住民往往為了共同的利益而相互合作，作為一個利益共同體來面對外來農民工，如共同協商提高租金，共同處理由于房屋出租而和外來農民工所產生的種種糾紛。在這樣的群體意識和規范中，村民們的自我身份認同很強烈也很深刻，原住民將外來農民：工作為不可或缺的異己分子看待。生存質量上的差異以及身份地位的歧視在無形中就造成了打工文化與城中村原住民的食利文化的沖突。

（二）邊緣人及文化焦慮的出現

聯合國教科文組織在一份報告中指出：“從農村遷移到城市，勞動力的轉移，商業和旅游業——這種大規模移動的結果是巨大的。個人的平衡、社會生活和制度的穩定性以及傳統價值都受到沖擊，而這種沖擊和變化都要求人們能夠以空前規模的變化去適應。”[17]而事實上外來農民工很難融入城市生活而適應城市文化，但由于在城市中長期生活，其文化觀念與鄉村傳統文化已有較大的斷裂，因而就具備了介于農村文化與城市文化之間的“邊緣人”的尷尬身份，進而具備一種普遍性文化焦慮。

瑞士心理學家榮格曾說，20世紀中葉以后，人類會造成了許多潛在的焦慮，但文化焦慮則是人類進入文明社會以來始終要面對的核心問題。“當人們在經濟、政治等社會活動的表層下挖掘出支撐人之生存和社會運行，為我們的行為提供合法性依據，提供標準的文化底座，但同時又發現我們數千年不知不覺、習以為常地賴以生存的文化模式已經受到威脅、陷入合法性危機、值得重新反思時，那種發自人之生存的焦慮和危機感的確是令人震撼的。這是一種在無邊際的、充滿不確定性的世界中失去依托、喪失確定的標準和依據的茫然無措的焦慮和困惑，是一種在茫茫荒原上尋找生存之指路燈塔時，身心疲憊、長途跋涉的迷惘。”[18]普遍性文化焦慮的存在，使得農民工中有相當一部分人或多或少存在著精神憂郁、憤懣不滿、焦慮困惑的感覺。其中會有一些人面對精神壓抑可能會心態失衡，做出一些偏激的越軌行為。因此文化焦慮就為農民工可能的犯罪行為埋下了伏筆。

（三）犯罪：城中村農民工可能之選擇

“如果權力、財富和聲望之間高度相關，那么被排除在權力、財富、聲望之外的人會變得忿忿不平并接受沖突手段。”[19]相應的，外來農民工同城市居民之間在收入、地位方面的巨大差異本身就孕育了社會沖突的因素。而由文化沖突所導致的農民工邊緣化意識及文化焦慮則對于其犯罪更是起到了不可或缺的推波助瀾的作用。

塞林指出：“文化沖突是現代社會中不可避免的現象。奉行一個群體的規范，就有可能造成違反另一群體的規范的結果，所以，如果遵守下層階級的行為規范，就有可能違反中產階級的行為規范，但是行為者并不認為自己的行為是違反法律的，實際上，他只不過是按下層階級的行為規范行動而已。由此可見，犯罪及其他越軌行為，都是遵守一套與主文化不同的下層階級文化的產物。”[20]而對于農民工而言，文化沖突對其有著截然不同的雙重意義。首先，文化沖突使得農民工產生了強烈的邊緣意識和文化焦慮；但同時文化沖突又是其消解邊緣意識和文化焦慮的最佳手段。正如文化相對主義者所主張：“不存在統一全人類的歷史，只有各個文化的歷史；不同類型的文化各有其精神、象征、觀念和命運，他們因此具有同樣的重要性。”[21]農民工有著對自己群體文化體系中社會關系和價值觀念的獨特理解和認識，在面對在文化沖突中，為了擺脫邊緣意識和文化焦慮，他們會蔑視未能反映出來他們利益要求的主流社會的文化規范，而堅決捍衛自己所在群體的文化價值。對此有學者曾指出的：“在變革的年代里，人們突然感到無所適從，人們失去了原有的生活依托，今天的世界已變得不再可信了。這將導致一場非常嚴重的危機，并蘊育著巨大的危險。人類不像動物那樣，他們缺乏對付危險狀況的直覺應對本能，因此人類在危險來臨的情況下，總是動用曾用于解決生存問題的文化工具。”[22]于是，在農民工發現用主流社會所倡導的行為方式并不能獲得自己滿意的成功目標時，就會主動構建包含新的價值觀念和行為標準，屬于他們自己的文化規范體系。

依照塞林之理論，刑法是主流文化中的行為規范的反映，犯罪則是對這種主流文化行為規范的直接對抗。而廣州城中村農民工通常實施以獲取一定的經濟利益為主要目的的侵財型犯罪，企圖通過盜竊、搶奪、搶劫和街頭行騙等原始傳統的犯罪方式來達到增加收入，從而使其犯罪行為表現出“自我救濟性”的犯罪特征。其遵從和堅持其“為生存而越軌”的文化信念就必然會導致和城市主流社會文化所認同的法律規范相沖突，進而導致犯罪行為的發生。因此，從本質上來講，農民工犯罪就是文化沖突的直接產物，其通過犯罪不僅能夠滿足其生存愿望的現實要求，而且創造了緩解邊緣化意識及文化焦慮的宣泄出口。因此，文化沖突理論就得以對城中村農民工犯罪作出頗有信服力的解釋。

四、文化沖突論多視角整合性研究范式分析

“知識在本質上是視角性的，因而對于一個異質的現實需要從多重視角去加以解釋。”[23]而視角則決定了理論的研究方法及其分析路徑。由于犯罪現象的復雜性，應該對其進行多視角的研究，在每一個視角中審視犯罪現象某一獨特的側面。而從犯罪學自身發展來看，其實質是借助不同視角與方法，整合人類學、文化學、行為科學、教育學、倫理學、生物學、生態學、心理學等等社會科學和自然科學理論而形成綜合性知識體系的有機組合，因此其本身就是一門整合的學科。因此，多視角研究固然必要，但在此基礎上，還需要打破視線限制，將目光在不同領域相互流轉，促進多種視角相互交叉融合，形成犯罪學研究的某種綜合性知識結構，才能促使其在大的方面對犯罪原因達致某種整體性把握。

文化沖突論從其本身來講也是一種多視角的綜合性的犯罪學解釋方法論，因為其本身就具有知識的發散性與開放性的特征。文化沖突理論不是單純的文化因素的運用，而是借助體現一定文化理念的經濟、社會、制度等各方面的特征對犯罪原因進行深層次綜合性探究。其跨學科研究模式體現出一種開放而多維的理論進路和研究方法，從而打破了傳統犯罪學單線條研究視閾和封閉的思維模式。傳統犯罪學理論，僅從人的自由意志或人的生理或心理的某個方面論述犯罪的原因。這種封閉式的單線思維方式使犯罪學思維樣式淪為僵死的教條，喪失了自我拓展的空間進而導致方法論上的陳舊與貧乏，因此不可能解釋復雜多樣的犯罪現象。在現代犯罪學理論中，除塞林的文化沖突理論之外，拉倫斯·雷·杰弗利的犯罪行為的科際整合理論、特拉維斯·赫希的社會控制理論以及羅伯特·金·默頓的社會失范理論在嚴格意義上來講都是屬于多視角整合性犯罪學理論，其中都融入了眾多的人文學科的思維方法和研究成果，也都在特定語境中對特定犯罪現象之原因給出了極具說服力的解釋。因此包括文化沖突論在內的各種整合理論，堅持犯罪學的多視角整合性研究方法，克服一元化思維模式，無疑是犯罪學學科范式的重大轉向。

同時，值得注意的是，對于廣州城中村外來農民工犯罪現象并非僅有一種合理的解釋理論，并且文化沖突理論并非可以解釋人類古往今來的一切犯罪現象。而事實上，犯罪學的各種方法和理論都是局部性知識和局部性理論，因此任何犯罪學理論都不能異想天開地為自己設置一個不切實際的宏大理想，試圖憑一己之力而提供一套放之四海皆準的普世真理。盡管文化沖突理論作為一種多視角綜合性的犯罪學理論，體現出了文化視角論研究的獨特價值；但從更為宏大的開放性多維視野中來看，其仍然是犯罪學適用范圍相對廣闊的研究視角之一，不可能包羅萬象，解釋所有類型的犯罪現象，所以不能對文化沖突理論抱有過高的幻想。任何理論都有其射程，都有其有限性和相對性，而不能無限擴張。在特定場景中都能夠發揮其無可代替的獨特作用，但同時也一定要對自身的局限性抱有清醒認識。因此在特定范圍內對特定犯罪現象發揮其特定的解釋功能是對文化沖突理論最好的學術定位。

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篇6

1998年我國開始建立城鎮職工基本醫療保險制度， 2003年又啟動并推廣新型農村合作醫療制度試點，建立了城鄉醫療救助制度。目前沒有醫療保障制度安排的主要是城鎮非從業居民，包括沒有保險的老人、城鎮化的失地農民、自由就業者、中小學生等等。為實現基本建立覆蓋城鄉全體居民的醫療保障體系的目標，國務院決定，從2007年起開展城鎮居民基本醫療保險試點(以下簡稱試點) ，并下發《國務院關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》[ 1 ]作為落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的一項重要任務，高度重視、統籌規劃、規范引導、穩步推進。經過一年多的試點，積累了較多寶貴的經驗，但也發現了許多問題。只有認真分析問題并解決問題，才能更好地推進居民醫療保險工作。

一、實行城鎮居民基本醫療保險試點所面臨的困境

(一)法制建設滯后，環境壓力大

中國社會醫療保險制度改革和發展已進入深化階段，但是由于整個社會保障體系的建立、健全還有很長的路要走，尤其是社會保障法制建設特別滯后，這無疑給正在醞釀的中國城鎮居民基本醫療保險制度的改革和發展帶來很大的壓力。沒有法制保障，居民醫療保險制度化發展將會困難重重。實施過程可能會缺乏強制性，帶有隨意性。

(二)醫療衛生體制改革滯后，醫藥市場混亂

國人矚目的醫療衛生體制改革已被發改委定性為基本不成功，醫療衛生市場秩序混亂是個不爭的事實。看病難，看病貴問題突出。而醫療保險事業的發展從某種程度上說受制于醫療衛生事業的發展，甚至是其改革和發展的關鍵點。醫療保險制度改革的核心其實就是對醫藥供給方的費用支付問題。當前醫療費用的上漲是個世界性難題，醫療費用快速增長成為世界各國醫療保險制度改革的制約性因素和共有的現象。發展城鎮居民基本醫療保險制度，在這種大的背景中無疑會出現很多的困難。中國在2003 年疾病經濟負擔為1. 2萬億，占GDP的10. 3%，巨額的醫療費用給國家帶來沉重負擔，給制度的運營添設更多障礙[ 2 ] 。盡管醫療需求方即參保人有過度利用醫療資源的動機，但是醫藥供給方卻對此發揮了更大的作用。我國當前的醫療衛生發展的過度市場化，將會給醫療保險制度制造更多的困境。

實行城鎮居民基本醫療保險制度后，將會對基層醫療服務有更大的需求，如社區醫療、門診服務、預防保健等等。但是目前我國醫療衛生資源分布不科學不合理、大醫院畸形發展、高精尖設備盲目配置，而基層醫療資源卻不容樂觀。這種形勢對居民醫療保險的發展極為不利，需要醫療衛生體制的深刻變革。醫療保險和醫藥衛生體制的息息相關，也決定了這項制度實施的異常困難性。

(三)制度對象的特殊復雜性

處于探索中的城鎮居民基本醫療保險制度所面對的群體及實施環境具有特殊復雜性。

1. 情況復雜。城鎮居民人員構成及其他諸多

社會經濟等復雜因素給實施城鎮居民基本醫療保險增加不可控性和實施難度。

(1)人員構成復雜。實施城鎮居民基本醫療

保險主要是針對城鎮非從業人員和其他未被城鎮職工基本醫療保險制度覆蓋的人群。參保人員構成多樣，城鎮居民既包括中小學生、少年兒童，又包括城鎮非從業人員、老年人、殘疾人等。例如山東省青島市七區應參保城鎮居民85萬人，其中:未滿18歲的少年兒童約51萬人、大學生約24萬人、老年居民4. 5萬人、重度殘疾人3170人、其他非從業人員5. 2萬人，調查測算工作量很大[ 3 ] 。

(2)社會經濟條件的復雜性。經濟狀況差異

較大，地區發展不平衡，貧富差距大。部分特困群體“三無”特征明顯，無經濟收入、無生產資料、無勞動能力。對不同類別的城鎮居民的繳費能力、財政補償等情況的認定復雜，醫療服務管理直接面對每個城鎮居民，個體性強，工作量大。這些對當前的業務經辦能力和方式提出了更高更新的要求。這對醫療保險費用的籌集比例的劃定要求嚴格，對統計的科學性和技術手段的實用性都提出較大的挑戰。

2. 資金的尷尬。從以上的分析不難看出城鎮居民醫療保險資金籌集的尷尬。由于主要針對非從業人員和學生等群體，這部分人群的經濟承受能力相對較弱，繳費不能太高，但他們的醫療費用卻不等同降低。這就要求國家財政的補貼要到位，但是城鎮居民醫療保險覆蓋面太廣，加之政府財力有限，財政不可能面面俱到，也不會補貼太高。那么如何確定雙方的責任，得出合理的籌集模式是一個突出的問題。

3. 管理的問題。城鎮居民參保和醫療服務管理給保險業務工作帶來困難。城鎮居民特殊群體居住分散、流動性強。城鎮居民不象城鎮職工那樣以單位形式整體參保，組織參保的難度很大。

而醫療保險經辦機構的體制和人員裝備滯后，眾多且分散的參保居民將是對醫療保險業務管理的嚴峻考驗。我國社會保險體制管理是屬地管理，大部分地區是上級對下級的業務上的指導，缺乏統一性，造成一種模式多種方案局面的產生，不利于保險事業的發展，也為城鎮參保人員參保制造不必要的麻煩。發展城鎮居民基本醫療保險制度使經辦機構面臨人員和經費的困難。大多數經辦機構人員短缺，相應的技術人員匱乏，不能很好地保證該項工作的開展。

4. 相關制度層面的問題。實行城鎮居民基本醫療保險制度會面臨相關制度的銜接問題。政策銜接復雜是一個客觀事實，由于城鎮居民身份不斷變動以及就業形式的多樣化，部分過去參加新農合的農民轉變為城鎮居民，部分已經參加了城鎮職工醫療保險的人員因失業轉變為城鎮居民，部分參加城鎮居民醫療保險的人員因重新就業轉變為城鎮職工。如何做好城鎮居民醫療保險與新農合、城鎮職工醫療保險制度的政策銜接，避免人群覆蓋不到位，防止部分人員享受雙重待遇，實現政策間的相互轉化，以保證參保人員的醫療待遇，值得認真研究。

二、對策討論

《國務院關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》指出，要通過試點，探索和完善城鎮居民基本醫療保險的政策體系，形成合理的籌資機制、健全的管理體制和規范的運行機制，逐步建立以大病統籌為主的城鎮居民基本醫療保險制度。

目前已試點地區存在著參保范圍不一致、籌資標準和待遇支付水平差別較大、財政補助標準不一等問題。為使城鎮居民醫療保險制度實施意見更加科學合理，需要財政、勞動保障、民政、殘聯等部門聯合，進一步做好調研測算和論證工作。重點把握以下幾個方面:

(一)合理確定參保范圍

不屬于城鎮職工基本醫療保險制度覆蓋范圍的中小學階段的學生(包括職業高中、中專、技校學生) 、少年兒童和其他非從業城鎮居民都可自愿參加城鎮居民基本醫療保險。其中有以下人群需要研究界定:一是高校大學生是否納入。目前公立院校的學生醫療費撥款仍按1996年招生計劃數確定，以后擴招的學生自行解決。民辦院校財政不撥款。如果不納入統籌范圍，這些大學生也應該享受財政補助，納入學校管理體系，保障其基本醫療待遇。二是進城務工農民子女中的中小學生、少年兒童是否納入。如果這部分農民工子女已經參加了新農合，在患病時還能報銷一部分費用;如果沒有參加新農合，這部分人群的醫療保障問題就沒有解決渠道。三是部分關閉破產、困難企業退休人員是否考慮一并納入。這部分人群應參加城鎮職工基本醫療保險，但由于缺乏資金來源，目前還有相當數量的人尚未納入城鎮職工基本醫療保險，這部分人群還需政府財政幫助解決。是否可以考慮暫時納入城鎮居民醫療保險范圍，使他們的醫療待遇得到部分保障。四是關于靈活就業人員、進城務工人員的參保問題。在城鎮居民醫療保險未實施前，各地都出臺了關于靈活就業人員、進城務工人員參加城鎮職工基本醫療保險的意見，目前僅有少部分人已經按照政策參保，但未建個人帳戶，只建立了統籌基金。城鎮居民醫療保險辦法實施后，尚未參保的靈活就業人員和進城務工人員可以參加城鎮居民醫療保險。

(二)以大病統籌為基礎，科學合理地確定籌資標準和待遇水平

根據當地的經濟發展水平以及成年人和未成年人等不同人群的基本醫療消費需求，并考慮當地居民家庭和財政的負擔能力，恰當確定籌資水平。探索建立籌資水平、繳費年限和待遇水平相掛鉤的機制。要合理制定城鎮居民基本醫療保險基金起付標準、支付比例和最高支付限額，完善支付辦法，合理控制醫療費用。探索適合困難城鎮非從業居民經濟承受能力的醫療服務和費用支付辦法，減輕他們的醫療費用負擔。城鎮居民基本醫療保險基金用于支付規定范圍內的醫療費用，其他費用可以通過補充醫療保險、商業健康保險、醫療救助和社會慈善捐助等方式解決。

城鎮居民基本醫療保險基金重點用于參保居民的住院和門診大病醫療支出，有條件的地區可以逐步試行門診醫療費用統籌。這是針對群體的特殊性而言，有助于防止這部分人因病致貧，因病返貧現象的發生。

按照“以收定支、收支平衡、略有結余”的原則，確定適當的城鎮居民基本醫療保險基金支付范圍和支付比例。根據籌資標準測算確定不同的支付標準。城鎮居民醫療保險基金支付范圍原則上應同城鎮職工一致，以有利于減少制度成本，并適當增加兒童用藥和有關診療服務項目。

(三)建立科學合理的財政補貼機制

建立城鎮居民醫療保險制度是一項民心工程，落實政府責任至關重要。城鎮居民基本醫療保險以家庭繳費為主，政府給予適當補助。參保居民按規定繳納基本醫療保險費，享受相應的醫療保險待遇，有條件的用人單位可以對職工家屬參保繳費給予補助。國家對個人繳費和單位補助資金制定稅收鼓勵政策。同時要特別重視對非學生兒童的低保對象、重癥殘疾人員、低收入老年人等困難城鎮居民參保問題，政府要適當提高補助標準;對低保對象或重度殘疾的學生兒童所需家庭繳費，原則上全部由政府承擔。

(四)要使政策銜接合理、通暢

城鎮居民醫療保險是醫療保障體系建設中的重要內容，必須統籌規范城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療、社會醫療救助和商業健康保險事業發展，做好各項醫療保險制度銜接。城鎮居民的復雜性以及就業方式的多樣化，在制度建設過程，既要考慮到人員身份多樣性，又要考慮到人員類型的不斷轉換性。不同人群類別都要有制度覆蓋，并且各制度之間銜接順暢，互通互轉。

(五)多渠道籌資，增強制度實施的可持續性城鎮居民基本醫療保險制度涉及范圍廣、涉及人群多，并且有相當的部分是弱勢群體，對一部分常年患病和住院患者，即使參加了城鎮居民醫療保險，個人負擔仍然很重。因此，在推進城鎮居民保險制度建設過程中要動員發揮社會各方面力量，多元化、多渠道籌措資金，切實解決因病致困，因病返貧的問題。一是用人單位可對職工家屬的繳費部分給予補助，對城鎮居民患病后個人負擔較重的要給予補助。因為目前家屬享受半費醫療的政策沒有取消，并且許多單位仍在實行這一政策。二是從社會捐助和“慈善基金”中劃出部分資金，用于城鎮居民中低保對象、重度殘疾人、低收入老年人等特困群體的醫療保障。三是可以考慮每年從社會福利彩票中拿出一定量的資金用于城鎮居民的醫療保障。例如青島市政府令明確規定每年從福利彩票公益金中拿出2 000萬元，專項用于補償定點社區衛生機構為居民提供的健康查體、預防保健、慢性病干預等支出。

(六)加強醫療保險經辦能力建設

經辦管理服務工作是城鎮居民醫療保險制度能否順利推進的關鍵。實施城鎮居民醫療保險，經辦機構管理對象由過去對單位的管理服務轉為對每個家庭和個人的管理服務，不僅管理人數翻番，參保登記、基金征繳及醫療費用審核支付等業務量更是成倍增加。啟動實施城鎮居民醫療保險后，現有經辦能力遠遠不能適應工作需要。需要進一步加強醫療保險經辦能力建設，探索適合城鎮居民特點的經辦方式和經辦機制。

一是加強經辦隊伍建設。在人員配備上，要按照經辦管理人數的一定比例增加人員編制，充實經辦力量。在人員素質上，要加強業務培訓，完善醫療保險服務管理專業技術標準、業務規范和管理機制。二是加強信息系統建設。盡快實現城鎮職工醫療保險信息系統與基層勞動保障社區服務平臺間的聯網，實現信息共享，進一步提高工作效能。綜合考慮整體規劃，搭建有效平臺，為居民醫保工作順利展開夯實基礎。三是加強服務平臺建設。要針對城鎮居民居住分散、流動性大、行動不便的特點，對基層勞動保障服務平臺網絡進行合理布局，在場所、經費等各方面給予保障，提供“一站式”、“一條龍”服務，并通過設立公益性崗位的辦法，招聘人員，充實經辦力量，為廣大參保人員提供方便快捷優質的服務。

(七)同步推進相關改革配套措施

要協同推進醫療衛生體制和藥品流通體制改革。推進城鎮居民醫療保險制度離不開醫療衛生體制和藥品流通體制的配套改革。相關部門繼續推進兩項體制的深化改革，合理進行衛生規劃，整合醫療資源，大力發展社區衛生事業和公共衛生防疫事業。充分利用醫療保險的作用促進醫療衛生的自身變革，從而實現醫療衛生市場競爭的有序化，降低成本，提高效率，解決人們的看病難看病貴問題。進一步完善定點醫療制度和信用等級制度建設，加強對醫藥機構的監督和管理。

社會建設與人民幸福安康息息相關。隨著黨和國家對民生問題的越來越重視，特別是十七大對社會醫療問題的關注，將會為城鎮居民基本醫療保險制度的發展開辟更為廣闊的空間，從而更加有利于落實科學發展觀，促進和諧社會建設。

參考文獻

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1.召開了兩次學術討論會，共收到論文99篇、42萬字，并分年匯編成冊出版發行。

2.創辦了月刊《水庫經濟動態》，作為本專業刊物。于1988年3月創刊，至今共出了21期。

3.開展了咨詢、考察、調研工作。吐.開展了課題研究。根據水庫移民面臨的形勢、任務、方針和間題，有針對性地組織了一些專題研究。通過以上工作，在學術研究方面逐步深人，有不少新的見解，科學地揭示了一些實際存在的問題，為

(二)本次會議圍繞著兩年來開展的“移民優惠政策”“移民環境容量”、“農村移民補償費用”、“開發性移民方針”、“興辦企業安置移民”及“移民資金使用管理”等六個課題的調研成果及有關問題，進行了討論。討論情況綜述如下。

1.姚少華同志代表《優惠政策》課題組宜讀的“關于水庫移民優惠政策的探討”的報告，對水庫移民實行優惠政策的必要性、合理性和重要性作了充分的論述，在總結幾個省區對在建一些水庫實行的優惠政策和經驗的基礎上，對優惠的范圍、項目、期限等作的分析和科學分類具有參考意義。就其研究報告的內容，已完成任務。與會同志一致強調衍出:由于安吸好水庫移民是一項長期艱巨的任務，在對淹沒損失進行一次性補償的同時，對移民采取優惑措施，是完全必要的和行之有效的。它可以起到補充補償投資難以解決的問題。例如國家現已確定的地方留成的用電指標和庫區維護基金、有的省區規定在一定時期內給移民平價供應口糧、減免農業稅及征購任務、實行優先招工、招生、招兵等措施，解決了一些移民實際遇到的困難和問題。因此，有的同志提議最好將“優惠政策”改稱“優惠配套政策”。至于誰來制定和執行這些優惠配套政策，大家認為要貫徹“誰受益、誰承擔”的原則，一般由水庫工程所在的省、區研究確定，并負責實行。同時，許多同志認為，優惠政策的內容、范圍和期限，要因時、因地、因庫制宜，區別對待，不要強求統一規定。有的同志鑒于優惠政策對妥善安置移民已表現出來的意義和作用，建議在前期工作階段就宜研究提出，供國家計劃部門及有關地方政策研究建設項口時加以考慮，并在初步設計審查時予以明確。

2.對陳星明同志代表《環境容量》課題組宣讀的“移民環境容量的理論及其在安置規劃中的應用”報告，大家認為，用環境容量理論來指導移民安置規劃，有其重要的實用價值。過去有些水庫移民在安置方面出了一些問題，原因之一是不顧環境容量的限制條件，盲目安置所造成的。本課題已在理論上作了廣泛的探討，并在應用上提出了一些定量分析指標，取得了較大的進展。理論研究部分可告一段落。在1990年內，宜進一步收集分析實際資料，著重在應用方面探討一些問題。如對農村移民，要探討安置環境容量(土地)在數量上、質量上的安置標準，以供各地參考。

3.劉蘭桂同志宣讀的“水庫農村移民補償費用研究的階段報告”，匯集了30多項已建、在建水庫移民補償費用的調查成果，反映了一年多來這一課題組的同志所做的大量工作，由于該課題是涉及移民補償費用這樣一個敏感問題，理所當然地引起了與會同志的極大關注。補償費用的額度應滿足移民恢復原有生產、生活的需要這一點，與會同志的認識是一致的。但如何計算和確定補償費用的額度，有兩種意見。多數同志認為，階段報告中的提法是可行的，即按照國家現行的有關政策，以淹沒的實物數量和質量為基礎，分別計算補償費用，而后以此補償費用為限額進行移民安置規劃。如果規劃方案的投資較大，首先要分析規劃內容的合理性。如果規劃的內容不盡合理，則應調整規劃，或采取投資分攤解決。有部分同志認為，只有根據移民安置規劃的實際需要來確定補償費用，才能保證移民生產、生活的恢復，不應進行“限額規劃”。但有的同志認為，這在理論上較合理，然而在實際工作中存在諸多困難。在前期工作階段，要做出完全切實可行的規劃，往往缺乏應有的條件，而且往往會導致規劃范圍的擴大，標準的提高，投資無法控制，缺乏現實性。對階段報告中所列舉的近年移民補償費用的急劇上升趨勢，有的同志表示擔心，認為在當前國家財力有限的情況下，這種儀勢如不加以控制，勢必限制水電建設的發展;建議在確定補償費用時，要結合考慮后期扶持的措施;在實現移民安置基本目標的前提下，要適當緩解前期補償費用的壓力。與會同志對該課題階段報告中的翔實的資料，豐富的內容，探討的問題，作了充分的肯定。建議下一步著重研究土地補償中的糧價問題，并在集思廣益的基礎上，對所探討的問題加以充實提高，于年內提出最終研究報告。一一州一/4.唐登清、安申義、胡治琶、張紹山、徐和森和余德坤等同志分別宣讀的同開發性移民方針、興辦企業安置移民、移民資金使用管理三個課題有關的調查研究報告，也引起了與會同志的興趣。在討論中，許多同志結合本單位的實踐經驗和自己的體會，發表了不少好的意見，有利于這些課題研究的深化和提高。會議建議這些課題組的同志，在現有工作的基礎上，再作必要的資料補充和進行綜合歸納，于年內提出綜合研究報告。5.除以上研究課題的討論外，尚有十幾位同志，在大會上宣讀了論文。論文內容多與改善當前水庫移民工作有關、需要加以探討的問題，值得引起重視。這些論文將選編在1989年論文集中，供廣大水庫經濟工作者研究。

(三)會議期間，不少同志就有關領導機關對當前水庫移民工作中的組織管理方面提出了很多積極建議，歸納為以下兒個主要方面。

1.能源部對水庫移民工作沒有專職機構和專人管理，希于改進，建議在部內設置移民專管單位。

2.水利水電規劃設計總院的水庫專業力量薄弱，主要工作只限于設計審查。建議適當增加人員，建立水庫處，適當擴大管理范圍。

3.各勘測設計院對水庫專業工作的領導大都不夠有力，對技術人員的配備，大都不夠重視，必要的工作經費(工日)缺乏保證。這巫需引起主管部門的注意，采取有力措施。

4.移民安置規劃工作的進度和深度，都末能滿足實際需要。建議研究解決的辦法。多數同志主張將目前以地方政府為主編制移民安置規劃改為以設計單位為主進行編制。

篇8

當前，對生態移民的文章主要集中在期刊論文、碩博士學位論文以及少量的書籍中。本文的研究方法主要是對中國知網CNKI期刊數據庫中的論文進行搜索，檢索當前相關的學術論文。截至2012年10月，發現在期刊數據庫中，以“生態移民”為關鍵詞輸入題名共有440篇相關文章，其中核心以上期刊共有145篇。在具體研究過程中，考慮到文章的代表性與權威性，又以這145篇論文作為研究的主要內容。同時，對研究的主要問題進行了分類，分為生態移民理論問題、安置模式與政策問題及社會文化問題三個方面。初步來看，理論類問題主要包括生態移民的定義、分類、基本原則等問題；生態移民的安置模式與政策類問題主要包括生態移民的扶貧、經濟補償、后續發展、安置政策、安置模式等問題；社會文化類問題主要包括社會整合、融合問題，思想文化變遷等問題。基于上述的分類方法，筆者對145篇論文進行了初步統計，來具體分析當前的研究內容。在統計過程中，由于部分論文與研究主題相關性不大，做刪除處理。通過表1，可以發現有關生態移民的安置模式與政策問題與社會文化問題的論文數量較多，兩者之和超過95%。其中，有關生態移民的安置模式與政策的研究論文數量在當前來說是最多的。從研究論文的總體數量上來看也有一個趨勢走向，在1993-2002這十年間，相關的論文數量并不多，只有8篇。但自從2004年以后，相關論文數量開始逐漸增多，一直保持在兩位數，可以說生態移民問題研究開始得到學術界的關注。在此，需要說明一下，在2004年7月30-31日，“生態移民：實踐與經驗”國際研討會在北京中國社會科學院舉行。此次會議就生態移民的實踐和理論問題進行了廣泛的討論，雖然學術界還存在許多不同意見，但是就建立事先評估機制及生態效益長遠評價體系必要性等方面則形成了一定的共識，并對相關學術問題進行了全面而熱烈的討論。正是這次會議的召開，增進了我國學術界對生態移民問題的關注。

二、基本概念等理論問題

當前，學術界對于生態移民的研究在理論層面主要集中于定義、分類、必要性等問題研究。但對生態移民的相關內容進行梳理之后，發現上述問題還存在著較大的爭論，需要進一步進行分析。

（一）生態移民的定義學術界對生態移民的定義說法存在很大差異。1.關注經濟利益層面：葛根高娃、烏云巴圖認為，生態移民是指由生態環境惡化，導致人們的短期或長期生存利益受到損害，從而迫使人們更換生活地點，調整生活方式的一種經濟行為。[1]2.關注政府行政層面：劉學敏認為，生態移民就是從改善和保護生態環境、發展經濟出發，把原來位于環境脆弱地區高度分散的人口，通過移民的方式集中起來，形成新的村鎮，在生態脆弱地區達到人口、資源、環境和經濟社會的協調發展。[2]3.關注生態環境保護層面：包智明認為，生態移民是因為生態環境惡化或為了改善和保護生態環境所發生的遷移活動，以及由此活動而產生的遷移人口。[3]4.關注的多目標性：方兵和彭志光認為，生態移民從保護生態脆弱區的生態環境出發,既考慮移民能致富奔小康，又不能破壞遷入地近期和長遠生態環境，同時保護遷入地原居民利益不受損害，是多目標移民。[4]的確，當前對生態移民的定義從不同的關注角度予以了各自的解讀，但是，筆者認為就生態移民所應該關注的對象與性質來看，生態移民是“生態”+“移民”概念的結合，移民的主要原因是由于生態的變化或影響，其應具有的性質是生態性質的，移民應是以生態保護為前提條件的。所以，筆者認為生態移民首要關注的問題就是生態環境保護，其定義也需要從生態環境保護為起點，作為生態移民的主要內容構成。在此，筆者同意包智明給出的定義，生態移民是由于生態環境的惡化，或者為了改善生態環境，由此產生的人口遷移活動。

（二）生態移民的分類生態移民的分類方法很多，有關注移民的原因、移民的方式、自愿的程度、遷徙的規模、移民的社會融合情況等多種類型。1.從生態移民的遷徙原因來看：①生態環境破壞型，即生態環境嚴重破壞或崩潰，人類在其中難以繼續生存下去，并且在短時間內生態環境也難以恢復，人類需要從當時當地的生態環境中遷徙出來。②生態環境改善型，在一定的區域內，由于人類的生產生活等活動直接或間接地對生態環境造成影響與破壞，生態環境在逐漸地退化或難以正常維持下去，需要通過遷徙當地的人口來減小對生態環境的影響，使得生態環境能夠逐漸好轉。2.從生態移民的方式來看：①自發性的生態移民，指人類由于生態環境的惡化或短時間內的崩潰，難以繼續在當地生存下去，為了自身的利益與生存的需求，自發地從生態環境惡化區域遷徙出來，在適合人類生存的地方定居下來。②政府主導型，指生態移民主要是在政府的主導之下進行的，政府通過具體的政策與措施，進行有規劃、有組織的移民活動，出于保護人類的基本生存需要或者在一定程度上保護生態環境等。當前，生態移民還是主要以政府主導型的生態移民為主，通過這種自上而下的生態移民方式，在很大程度上改善了當地的生態環境，也促進當地生態移民的生活條件的改善，但由此而生的各類問題也不斷增加。3.從自愿的程度來看：①自愿性生態移民，在生態移民過程中具有自愿選擇的權利，能夠自己決定遷徙或者不遷徙，一般來說，自愿性的生態移民主要還是在一些環境惡化程度不太嚴重或不是出于特定對象的保護的條件下進行。②非自愿性生態移民，出于保護特定的生態自然保護區或生態功能區，在政府行政權力等條件的要求下，區域內的人口需要在一段時間內遷徙出去，移民往往沒有自己是否遷徙的決定權，需要遵從相關的規范要求從該區域內遷徙出去。4.從生態移民后的社會融入與文化適應角度來看：①文化融合型模式，即生態移民在遷入地的生產生活方式以及社會文化背景與原先的相同或者一致，能夠完全融合進去，不存在日常生產生活方面的障礙。這種形式主要體現在短距離的生態移民，或者某些特定的少數民族等具有較強的民族特色或宗教文化特征的群體中。②文化適應型模式，即生態移民在遷入地的生產生活以及社會文化方面與原先的存在差異但不排斥，生態移民需要在新的地域內通過一段時間的適應期來予以調整，最后能夠較好地融入到當地的生產生活中去。③文化排斥型模式，即生態移民作為一個外來的遷入者，往往難以適應當地的生活習慣，所信奉的宗教文化與價值觀念具有極大的差異，形成了相互之間的文化排斥或文化對立，容易造成群體之間的沖突與矛盾。這種移民模式所造成的損失與代價是十分巨大的。除了以上的幾種分類以外，有的學者根據遷移后的主導產業，把生態移民分為牧轉農業型、舍飼養畜型、非農牧業型和產業無變化型等。[3]有的根據遷移距離，分為就地遷移（或近距離遷移）與異地遷移（或遠距離遷移）。[5]關注不同的方面，提出不同移民類型。這也提醒我們，在研究的過程中，需要從自身研究的關注角度來對生態移民進行分類，才能夠建立一個分析的基礎與平臺，有助于形成一個研究框架與結構，進行下一步的研究。

（三）生態移民的必要性1.從扶貧與后續經濟發展角度。生態移民能夠幫助貧困地區的居民擺脫貧困，并在后續的產業發展與經濟水平提高方面發揮一定的作用。如阿布力孜•玉素甫指出新疆大多數貧困人口生活在生態環境惡劣的地區，人們在繼續生存問題上遇到了危機，扶貧工作往往事倍功半，甚至幾倍地投人也難以實現穩定脫貧。要改變目前這種落后的狀況，較好的辦法只有通過生態移民，把貧困人口從不適宜居住的地區轉移到生產、生活條件較好的地區妥善安置，使其在新的環境中真正實現安居樂業，以及快速地解決溫飽問題，提高生活水平。[6]正是通過生態移民的方式，能夠幫助當地居民擺脫貧困，改善自身的生存條件，能夠在短期內脫貧致富。也有從后期產業發展的角度來看待生態移民的必要性：一方面，通過生態移民，可以幫助生態環境的恢復或保護，能夠在當地形成較好的旅游觀光資源，促進旅游產業的不斷發展。另一方面，從生態移民本身來說，遷入到資源條件與技術水平較高的地區，可以利用當地的資源，結合相應的政策條件，可以幫助生態移民從事相應的農業、畜牧業等其他后續產業，克服經濟上的障礙，增加自身的經濟收入，形成相對穩定的生活方式。2.從保護生態環境角度。主張生態移民是有利于生態環境的保護，能夠避免生態環境遭到人類進一步的破壞，能夠保持生態系統的自身穩定性與完整性。卿向陽認為，要實現為區域社會經濟可持續發展創造條件的保護區設立終極目的，必須對現有的保護區管理系統實施調整與完善，建立具有政府管理職能的資源保護特區，選擇以城鎮化為主要方式的保護區內就近生態移民，構建科學的自然保護區層次，形成政府（資源保護特區）與民族居民的資源保護利益共同體。[7]閆喜鳳指出，大小興安嶺生態功能保護區生態移民能有效保護生態功能區的森林資源，為我國未來經濟社會發展贏得更大的生態空間。[8]生態移民的一個最為主要的目的就是能夠保護當地的生態環境，正是從這個基本的要求出發，通過移民的方式來保護生態與維持人與自然之間的和諧。保護生態環境是以生態環境作為中心，從生態的利益來考慮問題，可以看作是“非人類中心主義”，區別于上文的扶貧與經濟發展的角度。3.從可持續發展的角度。生態移民不僅有助于生態環境的保護，而且也能夠促進人類健康地發展，以實現人與生態的和諧共處。可持續發展的角度更多的是從人類自身的角度出發，體現了一種“人類中心主義”的視角。朱儒順，史俊宏從草原牧區生態移民可持續發展的角度來分析，認為為了實現人類社會的可持續發展，需要人類能夠與生態環境友好相處。對草原牧區生態移民可持續性問題進行了分析，并提出進一步發展的思路：選擇人口、資源與環境相協調發展的區域為移民點，移民過程中需要防止“政府悖論”，走開發型生態移民道路，政府相關部門參與牧民轉移,鼓勵企業參與牧民轉移，設立生態環境稅和生態移民轉移支付制度等。[9]李耀松等通過考察寧夏生態移民，指出寧夏生態移民極大地改善了農民的生產生活條件，拓寬了農民致富的空間，恢復和保護了遷出地的生態環境，促進了民族團結。但依然需要完善寧夏移民法規政策體系、強化移民技能教育培訓、把產業開發作為寧夏移民可持續發展的重中之重無疑成為寧夏生態移民可持續發展的著力點。[10]

三、安置模式與政策問題

生態移民的安置模式與政策的問題的研究，主要是涉及扶貧、反貧困，移民的補償標準，移民后的產業發展問題，社會保障機制等問題。本文主要關注前三個問題。

（一）扶貧、反貧困問題當前，對于生態移民的扶貧與反貧困問題的相關研究比較多，主要的論述集中于生態移民的扶貧效果上，有的生態移民取得了較好的效果，有的移民在遷徙之后卻沒有改善自身的貧困狀況甚至貧困問題進一步惡化。田朝暉等在論述三江源生態移民的貧困問題時，指出生態移民與反貧困之間有著錯綜復雜的關聯。從制度設計上說，生態移民向來被視為反貧困的重要舉措，它可以通過改變貧困人口的生存空間，突破制約生存發展的環境約束，從而達到改變貧困人口生存狀態的目的，所以生態移民對于擺脫因環境壓力造成的基礎性貧困具有重要意義。但是，三江源生態移民的貧困狀況并沒有改變，因為三江源生態移民在移民之前就存在原生性的貧困。三江源生態移民在遷移前尚且可以從事畜牧業生產獲得一定的收入，但是，他們在遷移之后，連通過放牧獲得經濟收入的機會都缺失了。所以，需要通過增加相應的生態移民救助機制來幫助移民克服貧困問題。[11]王永平等在考察了貴州的生態移民之后，指出實施扶貧生態移民工程，既是推動新時期貴州扶貧攻堅行之有效的途徑，又是保護和恢復脆弱生態環境的重大戰略舉措。總結過去易地扶貧搬遷的成功經驗，在深入調研、摸清底數的基礎上，2011年貴州省委、省政府提出把實施150萬扶貧生態移民工程作為從根本上解決居住在生態環境脆弱、生態區位重要和自然條件惡劣地區農村人口的生存和發展問題的重大戰略舉措，促進貧困地區人口、資源、環境與經濟社會協調發展。[12]當然，對于扶貧與反貧困問題，仍然還有許多需要不斷完善的方面，例如在我國西部地區，生態移民的資金還很不足，在很大程度上制約了扶貧力度。西部地區的國債資金數量有限，不能完全滿足各地全面實施的移民搬遷。需要不斷爭取多渠道來籌措資金，能夠形成全社會扶貧開發的整體合力。[13]但不容否認，生態移民在一定程度上幫助大部分原先生活在生態環境惡劣條件下的居民擺脫了貧困，在國家與政府相關的政策扶持下，找到了新的謀生方式，生活水平也逐漸提高。在移民之后，也暴露了許多新的問題，需要相關的政府部門予以關注，能夠從實際出發，考慮到移民的生產、生活情況，幫助移民克服各種困難，逐漸消除移民的貧困問題。

（二）生態移民的經濟補償問題對于生態移民的經濟補償問題，在不同的區域有不同的表現，所出現的問題也是各種各樣的。歸納起來，主要有補償資金的數量不足，補償的標準的確定隨意性較大，移民實際享受到的補償不到位等問題。具體來看，首先，當前我國很多的生態補償與扶貧項目結合在一起，對補償資金數量不足往往也容易造成生態移民的貧困問題。這可以與上文的扶貧與反貧困問題聯系起來。對于資金不足可以分為幾種情況，有的是政府的前期投入不足，難以滿足移民最基本的生活成本。有的是由于生態移民的生存區域發生變化，對于其原居住地的生活成本難以滿足其遷入地的成本要求等。其次，當前生態移民的補償標準確定的隨意性較大。李媛媛在考察內蒙古牧區生態移民過程中發現，相關部門不考慮移出地區和移入地區的實際情況，所制定的生態移民補償標準缺乏充分的科學論證，相關的“移民補助金”標準缺乏依據。對于這種關系到移民能否“搬得出、穩得住”的問題，政策制定的隨意性較大，不乏領導的拍腦門決定，致使生態移民行政補償標準不足以彌補牧民的損失，能致富成為一句空話。[14]再次，當前很多生態移民所能享受的補償并不到位。相關的經濟補償的信息公開制度還不健全，生態移民不了解相關的補償政策文件，對補償數額也一無所知。同時，移民補償資金在下撥過程中經常被層層截留，相關利益部門都利用自己的權力來獲取自身利益，導致生態移民補償資金難以全部到達移民手中。所以，提高生態移民的補償標準，建立完善的管理制度體系，確保補償金準確、及時到位，促進補償金信息及時公開是當務之急。

（三）生態移民后續產業發展問題生態移民后續產業的發展存在著諸多問題，由于不同的區域，不同的發展模式，所形成的生態移民后續產業發展問題也具有較大的差異。如馬玉成對三江源生態移民的后續產業發展的研究，指出實施生態移民后續產業發展存在的問題：安置區社會發育程度低，發展后續產業的空間和條件差；牧民傳統觀念和生產生活習慣，限制了生態移民后續產業的發展；資源環境條件，限制了舍飼——半舍飼畜牧業的發展；畜牧業發展水平和產業化經營水平低。[15]李聚才等分析當前寧夏生態移民區肉牛業的發展存在的問題：養殖戶融資、貸款困難；環保意識淡，飼養環境差；產業鏈不健全，屠宰加工環節薄弱；農戶飼養水平低，養殖效益不高。[16]趙宗利等對三江源國家級自然保護區的考察，分析當前三江源地區生態移民后續產業發展面臨著以下困境：安置區自然生態系統脆弱，移民后續產業發展空間不足；安置區經濟基礎薄弱，產業化進程緩慢，移民就地轉產乏力；教育滯后，商品經濟意識淡薄，移民勞動力就地、異地轉移狹窄；草原生態，藏文化旅游產業發展相對滯后，制約移民產業拓展。[17]張麗君、王菲分析了西部牧區生態移民后續發展面臨的主要問題：遷入地的選擇缺乏系統、縝密的實證研究，導致新的生態破壞；移民資金不足，移民的安置和生產生活所需的基礎設施建設受限；后續產業發展滯后，對牧民生產方式轉變后的適應性學習培訓滯后。[18]但是，總的來說，生態移民后續產業發展需要遵從以下幾條原則：1.產業發展應適合當地生態環境與社會環境；2.產業的推廣應做好前期宣傳、教育與培訓工作；3.產業發展應具備一定的技術條件與保障機制；4.產業發展應具有市場空間與利潤空間；5.產業發展需要與移民的民族、經濟、文化等特點相符。

四、社會文化問題

生態移民遷入到一個新的環境，脫離了原有的生產、生活方式，但并沒能很快地放棄傳統生存模式和觀念而融入新的環境中。因而，容易成為游離于兩者之間的新的社會群體。當前，生態移民所面臨的社會文化問題主要包括三個。

（一）生產環境和生產方式的適應問題張娟對三江源地區的藏族的生態移民進行考察之后，發現三江源地區的高寒、高山草場決定了生存在這里的藏族牧民只能從事單一的，以游牧為主導的草原畜牧業經濟，廣袤的草原是其從事生產經營的基本環境。而搬遷后，牧民離開了草原，放棄了游牧，進入了城鎮，實現了定居，并探索性的進行創業、立業，生存環境發生了巨大變化。但由于缺乏積極性和相應的生產技術，生態移民面對新的生產方式和環境，需要再社會化。[19]包智明、孟琳琳對內蒙古正藍旗敖力克嘎查的生態移民生產方式進行分析之后，牧民從天然的放牧方式轉換到了以奶牛的圈養方式，開始進行人工喂養。這種生產方式對奶牛的飼養技術要求比較高，對毫無經驗的牧民來說，開始存在很多的不適應性。[20]生態移民過程中，由于在地理空間上發生了轉移，移民所依賴的生產環境與生產方式發生了較大的變化。就以農業生產技術為例，原是牧民身份的移民在遷入農耕區之后就難以從事種植業，缺乏耕地種植的技術，難以確保穩定的經濟收入來源。同樣，從農耕區遷徙到草原地區的居民，在短時間內也難以掌握游牧的謀生方式。所以，對于生態移民尤其是跨區域的移民，需要在移民前對相應的居民進行生產技術的培訓與教育，能夠確保其掌握最基本的生產技術，以便能夠支持自身基本生存要求。

（二）生活方式的適應問題生活方式是一個民族與特定的自然地理環境之間長期互動的結果，是一個特定群體關于衣、食、住、行等的綜合性反映。扎陵湖鄉生態移民一年四季在黃河源頭的草山里過著游牧生活，他們雖然對城市和城市生活有著種種“想法”和“猜測”，但對城鎮定居生活卻沒有“實質性興趣”。例如，搬遷前，牧民衣有毛皮，食有牛羊肉，住有氈房帳篷，行有牦牛、馬，這些基本上都可以通過家庭畜牧業經濟而實現自給自足。搬遷后，他們變賣了牲畜，失去了畜牧業經濟的載體，衣、食、住、行的需求只能從市場的交換中滿足。調查中，牧民R說“：現在我們根本不敢吃肉，肉貴的很，也喝不上牛奶了，出去干啥都要花錢，要是像以前一樣，天天吃肉，喝牛奶，政府給的錢根本不夠花啊。”由自給自足變為市場交換，牧民穩定的生活出現了很大的變數。生活習慣和方式的差異成為影響牧民適應性差的主要因素。[19]通過田曉娟對同心縣生態移民的生活的調查研究之后，發現移民在生活支出、飲食結構、衣著消費、居住形式、交通通信等幾個方面經過一段時間的適應期之后，相應的滿意度還是比較高的，能夠很好地適應移民區的生活方式。在新的生存環境中，民族傳統文化面臨著與異文化之間的碰撞與融合。民族或區域傳統文化的保留、繼承和發揚，需要在生態移民社區管理、房屋規劃過程中，融入民族文化特色；同時，允許一些不愿意和不適合搬遷的人留在原居住地從事生產，為民族傳統文化提供生存和發展空間。[22]所以說，對于生活方式的適應存在著地區間的差異，生態移民在進行遷移之后，在短時間內往往會存在著生活方式的不適應，但是經過一段時間的適應，有的移民可以適應相應的環境，但有的可能還難以適應下去，給自身的生活上造成了極大地影響。遇到此類情況，需要利用相應的政策機制與條件，來幫助移民在生活方式上融入當地環境中，需要具體問題具體分析。

（三）思想文化的適應問題思想文化的適應問題，可以分為思想觀念上變化與文化變遷等問題來予以分別論述。生態移民過程首先是一個思想觀念變遷的過程，移民原有的思想觀念由于地域環境等特征往往具有其地方性的特色，而在新的環境之下會存在著不適應的狀況。張娟在調查中發現，傳統思想觀念對于移民適應性也有著很強烈的影響，突出的表現在兩個方面：一是傳統財富觀念影響移民資本積累，牧民以牛羊數量為財富的標志，并不像農耕民族一樣有銀行存款，缺乏資本積累意識；二是從業就業觀念存在偏見。調查中許多牧民認為像清潔工、街道下水管道修理等社會服務性工作是“很丟人的事情”而不去做。這兩個方面的直接負面影響是：使移民后續生產發展缺乏資金支撐，后續轉產就業的選擇渠道變窄，這種狀況影響著移民對城鎮生活的適應。[19]而文化變遷則是一個更復雜、更長久的過程。目前，三江源生態移民的文化變遷中道德和價值觀的變遷基本上顯現不出來。但是，由于他們現在直接面對著具有現代文化意義的城鎮文化，一些在市場經濟活動中滋生和蔓延的道德觀和價值觀，不斷地沖擊和影響著他們的思想意識和思維方式，他們固守的傳統道德觀、價值觀與遷入地的道德價值觀之間難免發生碰撞、摩擦、沖突，如果對其不加以正確引導，就有可能出現道德失范、價值失缺的形象，進而影響一方的社會穩定和發展。[23]

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工程移民是社會學亟待加強研究的一個重要領域。如何從社會學的角度，進一步加強對工程移民中的人口、家庭、就業、貧困、社區建設、社會變遷、社會運行、社會組織、社會保障與社會控制等問題的觀察、分析和研究，并應用社會學知識于工程移民過程，制定相應的社會政策和保障措施，顯然是擺在我們面前的一項緊迫的任務。它對于豐富和發展社會學的理論與方法，促進社會學的學科建設也有重要的意義。

一、社會過程：對工程移民進行社會學分析

工程移民過程并不僅僅是一個簡單的人口遷移，也不單純是一個自然環境的改變。從社會學的視角看，它更重要的是一種社會過程，是一種在外力的作用下，發生在移民身上的社會—文化—經濟以及心理變遷的過程。下面，我們試從這兩個方面對工程移民這一社會過程做一分析探討。

1、移民：政府與移民的互動過程。

一般來說，工程移民，特別是國家重點建設工程項目中的工程移民，首先是政府的行為。因此，其遷移的推動力主要來自政府，圍繞著遷移，移民與政府之間便不可避免地發生了面對面的互動。在這對互動關系中，政府的目標是順利實現遷移，而對于被遷的移民來說，他們面對的是一次巨大的經濟、社會、人生變遷和利益損失，利益保護本能則往往迫使他們拒絕遷移。而互動的必然結果則往往是遷移的實現。

工程移民這一社會過程作為政府與移民的互動過程，其互動的必然結果之所以往往是遷移的實現，這是因為在政府與移民的互動過程中，盡管在不同的社會發展階段會有不同的特點，但有兩點則是共同的：一是互動雙方力量的不平衡；二是互動結構的不對稱性。所謂互動雙方力量的不平衡，是指在政府與移民的互動過程中，政府為了順利實現遷移的目標，往往采取了他組織! 由外在力量有計劃、有步驟地將各部分聯系起來的組織行為" 的組織方式，并充分利用政府權威的強制性和責任性強化這種方式，以對移民進行以遷移為目標的總動員。而互動的另一方——移民，面對信息輸入和利益損失，基于利益保護的本能也形成了一套自我保護的機制并作用于它的互動對象，在共同利益驅使下形成移民自組織，在既成事實的情況下，最大限度地降低遷移的凈損失等。但移民的這種自我保護機制往往是孤立的、分散的，軟弱無力的，它根本無力與高度組織化的政府相抗衡"（綦淑娟，1996:38）。

2、工程移民：舊的社會解組和新的社會整合過程。

從社會學的視角分析，工程移民首先是人口的流動和遷移，同時又打破了舊的生產方式與生活方式，舍棄了舊的社區組織以至整個舊的家園，造成程度不同的社會解組與社會解體現象。

工程移民過程是舊的社會組織、經濟結構和文化樣式的破裂，也是新家園的重建。這種重建不是也不可能是原有生產方式和生產方式的簡單重復，而是社會結構的重構和發展，因此，移民的過程實際上同時也是新的社會整合的過程。在這新的社會整合過程中，移民的利益整合，包括國家與移民、移民地區與其相關的非移民地區以及移民地區內部不同的部門及個人之間的利益協調與重構則是關鍵。工程移民的社會整合，除了利益整合外，還包括社會的"狹義" 和文化的整合，如重建社會關系網絡，村落和行政組織、宗族、宗教信仰以及民族傳統、風俗習慣等。工程移民正是通過這一系列的社會整合，逐步融入當地的主流社會結構，實現由原居地到新的安置地的搬遷、適應和融合，在經濟、社會和文化的變遷中實現新的發展。

轉貼于

二、變移民為發展：社會學知識在工程移民中的一個實際應用

從理論上講，征用和重建，移民與發展是一個統一體的兩個組成部分，然而大量的事實表明，現實中的征用和搬遷并不會自發地引起重建和發展。移民由于工程建設而被遷出后，他們失去了部分或全部土地，或者失去了住所，或者土地和住所兩樣都失去。其后果是安置的結果與移民原有的生活水準大不相同。據一項對三峽移民的調查，在移民群體中，收入因遷移而受損失的現象極為普遍，許多移民家庭除了在住宅方面有了很大改觀外，其生活資料和生產資料都十分欠缺，三分之二的人反映遷移前的收入比現在少，而現在收入比遷移前多的僅占9.2%，外遷型移民收入減少者所占比例遠遠超過了后靠型移民；農村移民又比城鎮移民受損的范圍和程度更大更廣一些。而邁克爾?塞尼在對世界銀行工程移民進行大量研究和分析后認為，工程移民可能造成的貧困風險主要包括：喪失土地；無家可歸；失業；被排斥在社會發展進程之外；食物沒有保障；疾病和死亡的增加，失去了享受共同財富的途徑；社會組織結構的解體。因此，為了減少工程移民的貧困風險，降低搬遷所造成的影響，促進工程移民從失去土地向以土地為基礎的安置轉變，從失業向再就業工程轉變，從失去家園向重建家園轉變，從混亂向重建社會網絡轉變，從邊緣化到融于社會轉變，從被剝奪向恢復對公共財產的使用權轉變等，實現移民與當地人民融為一體，我們就必須切實改變以往那種“重工程輕移民”、“重搬遷輕安置”、“重一次性經濟補償，輕可持續開發”的思想和做法，改變那種認為通過行政手段就可以解決移民問題或把工程移民僅僅視為工程的附屬問題，用工程方法來解決移民問題的認識，真正把工程移民問題納入整個開發計劃中，將工程移民視為發展問題，在強調對人力資源、自然資源和社會資源開發的前提下，在經濟發展和增強移民自我發展能力的基礎上安置移民，不僅要使移民能夠“搬得走”，更要使他們能夠“穩得住，會致富”，即所謂的變移民為發展。

而在變移民為發展的過程中，社會學知識則可以也必須做出自己應有的貢獻。這種貢獻至少可以表現在以下幾個方面：第一，在工程移民準備階段，可以運用社會學的理論和方法，參與實地調查，真實地了解受工程項目影響的地區和新安置區的社會、經濟、文化等各方面的實際情況，移民和安置地居民的意愿，幫助政府及移民當局制定一個符合客觀實際，既能體現移民政策的要求，符合法律法規和移民利益，又易于操作和實施的移民規劃，以便指導相關組織及時有效地開展移民工作，從而使移民和發展做到更有計劃性和預見性。這種移民規劃必須充分體現以人為根本的原則，充分考慮到移民未來的重建和發展，它至少應當包括發展計劃與戰略；幫助移民重建社會組織；對財產進行估價和賠償；有關文化習俗和社會服務的條文；環境保護和自然資源管理措施；相關組織所應承擔的職責等內容，并在保持基本框架和基本原則穩定性的同時，又具有足夠的靈活性，從而為項目規劃者進行工程移民這一社會行動提供指南。

其二，在工程移民的實施過程中，可以運用社會學的理論和方法，來指導社區和社會組織的重建工作。如提出一套重建社區組織與社區結構的方法，新移民與新安置區相互融合的途徑，重新建立新的社會網絡的實施步驟等，以促進移民與安置地居民的盡快融合。同時還可以通過社會學家和移民的共同參與，提高工程移民中的非成本—收益性因素，如增強移民對政策制定和執行的公正感；保證移民應得的合法權益不被侵害，減少移民對政府的“綜合依賴癥”，更好地調動他們的主觀能動性，等等，而且，通過廣泛深入的參與，還可以多方面地吸收各種建議和意見，使隱藏的有關問題及早地暴露出來，從而降低搬遷的難度，提高移民的滿意度，增加長期穩定的系數。而這些都是成功的移民與發展的至關重要的前提和條件。第三，在工程移民安置結束時，可以運用社會學的理論和方法，對工程移民的實際效果進行評估，以便進一步改進工作，最大限度地為移民的發展創造良好條件和寬松的社會環境，增強移民發展經濟的適應性，促進移民原有文化樣式與安置地文化的盡快融合，在最短的時間內，幫助移民恢復由于搬遷所帶來的經濟、文化、社會網絡、社會組織以及心理方面的損失，實現新的發展。

【參考文獻】

1、邁克爾?塞尼，1996，《移民與發展———世界銀行移民政策與經驗研究》水庫移民中心編譯，河海大學出版社。

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中圖分類號：TV文獻標識碼： A

一、水電開發項目投資成本構成

對于水電工程的概算而言，從其項目上可以分為建設征地、樞紐工程以及移民的安置補償、獨立費用等。樞紐工程則主要是建筑工程、施工輔助工程、機電設備及安裝工程、環境保護與水土保持工程、金屬結構設備及安裝工程等五項。水電工程成本總費用則是通過樞紐工程費用、獨立費用、建設征地和移民安置補償費用、價差預備費、基本預備費、建設期利息等六部分組成。其中，扣除價差預備費與建設期利息后則是靜態投資。

二、水電開發投資面臨的難題

1、“三超”普遍

對于水電項目的成本控制，主要指的是對項目各階段多次性進行計價控制，進而最終在竣工的時候用竣工決算進行確定，每次過程計價都是成本控制。按照投資管理體系，項目進行的后一階段投資須在前一階段投資之內。但是，在實際的投資控制中常常會出現“三超”：即竣工決算超預算，預算超設計概算，設計概算超投資估算，與投資控制體系要求的意圖與宗旨完全背離品種效益年，了原來的經濟評價、財務分析結論，盈利的項目變成虧損或者盈利能力下降。

2、靜態投資不可控費用

靜態投資不可控費用主要有：樞紐工程中建筑工程、施工輔助工程的費用。對于樞紐工程而言，其增加的投資主要是對于項目漏項、新增加項目及項目沒變而工程量增加的投資。建筑工程作為項目主體，其增加費用投資額度最大；建設征地和移民安置補償費，征地移民工程政策性強、實物指標工程查清的難度大、不確定性補償標準變化大，使其復雜程度與難度遠超過工程本身，占總投資比例越來越高。比如說三峽電站，占靜態總投資44.4%。再加上、移民規劃較為粗放、移民訴求、建設標準提高的影響，是“三超”中增加幅度最大的投資項目，如瀑布溝電站其投資由 60 多億元增加到 188.5 億元，占總投資的 357.85 億元的 52.69%。

三、水電項目投資成本控制策略

1、以設計控制為龍頭

3.1.1公開招標擇優選擇勘察設計方案

選擇一個綜合能力強的設計單位，這是保證設計質量的有效前提，也是合理控制工程成本、保證階段投資可控的關鍵所在。對于招標方式，設計包含主要專題范圍、工作內容、各設計階段工程量對比、限額設計、工程變更控制等內容，通過合同設置條件進行鎖定，為有效控制設計質量提供了合同保障。

3.1.2重視地質勘察

前期勘察設計重點是保證外業地勘、測量和實物資料調查、資料收集分析及重要專題論證等。選擇一個經濟合理、技術先進的勘察設計方案尤其重要，而對于一些較為重要的專題則會直接影響到項目的收益和投資。選擇合理的蓄水位，可以通過：依照勘察設計已經調查清楚的實物指標進行各種方案經濟對比；合理取舍，出現移民影響較大情況可降低水位，減少移民；經濟對比不能忽視水工結構、建筑物本身對投資的巨大影響，不能一味追求規模，忽視該部分投資的增加；對照分析各經濟指標，選擇合理方案進行投資。

3.1.3提高設計人員成本意識

水電工程項目投資控制的關鍵是限額設計，尤其是概算投資計算精確性及復核可研工程量，并將其作為項目實施總工程量及投資控制目標。招標時，編制分標概算、標底將招標階段與可研究階段工程量對比，控制招標設計方案與工程量變化；項目實施時，將施工圖工程量與合同工程量進行對比，要求勘察設計人建立分部分項目工程量對照臺賬。對后一設計階段較前階段出現工程量增加要求勘察設計人說清楚，或承擔增加投資一定比例的經濟責任，以此提高勘察設計人的成本責任意識。

2、項目實施階段控制重點

3.2.1監理人的管理與控制

（1）熟悉施工合同中與造價有關的條款內容

工程施工中所簽訂的各種合同，是進行工程結算、撥付工程款以及最終進行索賠處理等的直接依據，多數合同條款會牽扯到造價。所以，監理工程師需要開工前，認真熟悉承包范圍、工期、合同價以及調整的條件和方式、材料供應、結算方式、工程款撥付和違約處理等。將合同內容做到心中有數，為控制投資作到有理有據。

（2）控制好工程進度款支付

工程施工中的進度付款指的是業主按照工程的承包合同所規定的有關條款，對于合格的工程產品，將有關的款項支付給有關施工方，它是工程項目竣工結算前工程款支付的最主要方式。工程進度付款的依據是監理工程師簽署的工程量簽單和產品質量檢驗合格證。監理工程師在控制撥款時，首先要對工程計量進行審核，只有質量合格的項目才允許計量

（3）正確處理項目索賠

如果有合同內容之外的社會因素、自然因素以及業主因素等造成工程出現了工期的延誤或者事故的發生，就很有可能會造成不菲的合同外簽證及費用索賠。監理工程師在處理這些索賠時，必須及時處理，處理原則要以承包合同、有關法律和法規為依據，客觀公正的審查索賠要求的正當性，審查其費用的合理性。

3.2.2控制工程計量

對于工程項目而言，其總投資是通過量乘以價而得到，為此，在現場控制好施工工程量自然也就成為了投資控制的重要內容。按照合同計量的支付要求，對于擬計量的項目包含的內容滿足計量支付條件與否進行檢查，看其是不是滿足清單的計價規范，嚴禁施工附加量另行計算，中間計量項目要定期復核實際完成數量，避免超結算計量。同時采用先進技術手段，重點做好隱蔽工程、基礎處理工程、臨時支護工程及開挖工程的計量。比如引進第三方測量中心機制，對項目計量進行全面復查，對原始地形進行單獨測量與承包人復核的方式，有效保證了計量數據的準確性。

3.2.3控制變更費用

在項目的實施階段，變更可以說是投資增加的重點，為此，我們需要從兩方面做好控制：控制好變更工程立項。施工階段需要重點做好項目變更的立項論證，對于需要變更的理由、變更之后帶來的結果以及變更可能造成的各種經濟影響等做一個全面分析，切實控制好項目變更。對于設計、監理和承包任何一方提出的設計變更，業主需要求勘察設計人員對照方案，點出原設計方案和變更后的不同，變更理由充分與否，技術經濟可行性情況；控制好變更項目單價等。變更估價中對于“已標價的工程理清單中無適用或類似子目可按照成本加利潤的原則”，其難度在于成本的確定不具備操作性，合同雙方扯皮不清。為此，變更單價確定可以參考合同約定的基礎單價不變，參考約定定額水平結合施工單位報價水平進行單價處理。投標報價反映了企業個別成本先進的企業水平，變更項目屬于合同實施中不可避免的一部分應該還原到投標企業水平才能反映出來。

3、依靠政府，合理控制移民投資

對于水電移民項目來說，實施中重點需要通過移民監理來監督好移民資金的使用，需要更為合理的劃撥資金，最大限度的降低資金的沉淀以及有關政府移民部門的挪用。我們就需要提前做好移民項目計劃，及時審核移民完成，保證移民項目賬目能夠經常計算，妥善處理參和移民管理等相關責任方的賬務關系。對出現變更的移民項目及時報送主管移民部門審批，盡快確立項目投資，避免出現后期移民資金不夠時一攬子算賬。專業復建項目或者移民區域內的基礎設施項目，應早啟動，矛盾充分暴露，加快化解矛盾的經濟措施和技術措施審批程序，使問題盡早消化。既依靠政府，又不完全依賴政府，采取技術方案和經濟措施并舉的移民綜合措施，推動移民工有效開展。

4、現代信息技術建立投資管理平臺

在進行水電工程的施工時，經常會遇到物價、地質等的變化，而這些清單項目都是會造成投資的增加或價格水平的調整，為此我們需要建立投資管理平臺，以便于更好的實現數據之間邏輯的清晰。按“靜態控制、動態管理”基本思路，以執行概算為目標，以設計概算為基礎，以合同管理為中心，進行投資管理精細化。對工程項目的投資、進度、合同、材料、文檔等各層面進行統一、規范，建立投資人、項目法人、承包商和監理共同參與的投資管理體系，為各級管理者提供統計分析與匯總信息，提高工程投資管理工作的效率和總體水平，及時糾正發生的偏差，把工程造價控制在執行概算投資限額以內，保證投資管理目標的實現，實現投資效益和社會效益。

四、結論

水電工程項目投資的控制，需要做到的是全要素、全過程的控制，我們需要建立合理的投資管理體系，用更加先進的技術，不斷地降價水電開發成本，更好的達到水電滾動開發目的。

參考文獻：