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篇1

引言

失業保險是指國家通過立法強制實行的由社會集中建立基金對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助的制度，它是社會保障體系中的重要組成部分，是社會保險的主要項目之一。建立健全完善的失業保險制度不僅是適應社會主義市場經濟的需要，而且對維護社會穩定，共建和諧社會，保持經濟持續發展，起著重要作用。

一、我國目前失業保險條例中存在的問題

我國的失業保險制度是在1986年正式建立的。建立失業保險制度的主要目的之一是配合國有企業改革和勞動制度改革。1993年4月，國務院了《國有企事業職工待業保險規定》，1999年1月國務院又頒布了《失業保險條例》，它標志著我國失業保險制度進入了正常運行時期。但隨著社會主義市場經濟的發展和市場經濟體制的日益完善，失業保險制度越來越不能更好地適應社會主義市場經濟的需要，實施中存在諸多問題和不足，極大地影響了失業保險的保障作用。概括起來主要表現在以下幾個方面：

1.1現行失業保險制度的覆蓋面過窄，不能涵蓋所有勞動者。社會保障覆蓋面的大小，反映了一個國家社會保障的總體狀況，是社會保障的核心問題。我國的就業和失業保障制度主要是針對城鎮人口設計實施的。隨著我國市場經濟的不斷發展和我國的城鎮化進程快速提高，目前，全國外出務工的農民工總量規模巨大。

1.2現行失業保險基金規模小，基金承受能力較弱。由于失業保障制度在實施過程中出現失業保險覆蓋范圍越來越窄的的現象，導致收繳的失業保險數額有限，基金承受能力相對較弱，遠低于國際上失業救濟金的平衡水平，致使其難以應付越來越嚴峻的失業保障形勢，失業保險的受益率和替代率較低，失業保險金和失業補償的總體水平不高。

1.3失業保險統籌水平和統籌層次較低，影響失業保障作用的充分發揮。目前失業保險制度在直轄市和設區的市實行全市統籌，其他地區的統籌層次由省、自治區人民政府規定，大部分地區實際上是地級市層次的失業保險統籌。由于統籌層次較低，基金的整體承受能力較弱，從而造成了一些地區失業保險基金嚴重不足，而另一些地區則存在大量結余。我國現階段只有部分地區建立了調劑金制度，失業保險社會互濟的功能不能得以充分發揮。

1.4失業保險制度對如何合理地使用基金，合理確定基金使用的結構和比例，沒做明確說明。失業保險基金的支出鑒于我國目前失業人員多、基金有限的情況下，目前過于偏重失業人員的生活救濟，促進再就業的功能明顯弱化，不能形成有效的良性循環。

1.5《失業保險條例》的正常實施，缺乏與之相配套的監管機制。雖然1999年國務院的《社會保險費征繳暫行條例》等一些法規在實際工作中起到了一定作用，但是在失業保險實施過程中出現的諸多問題，則沒有可靠的法律依據進行解決，法律中缺乏責任規范和制裁辦法，同時，失業保險制度所指定的監管機構，在分工和監管方面描述的比較籠統，致使監管部門不能完全發揮其有效的監督作用，使失業保險工作在征繳、使用、監管方面面臨嚴重困難。

二、健全和完善失業保險制度的建議

2.1擴大失業保險覆蓋面。隨著我國市場經濟的發展以及從業人員結構和層次的不斷發生變化，相對于正規就業人員，靈活就業人員參加失業保險具有自身的特殊性，應針對具體特點，合理確定標準和操作辦法，要有利于勞動力的合理流動，確保靈活就業人員能夠順利參保失業保險。這樣有利于保持社會安定。拓寬失業保險的覆蓋面，將這些人員盡快納入失業保險的征繳范圍，增加失業保險基金的存量的同時，使這部分人的失業保險得以保障。

2.2從失業保險“權利與義務對等”的原則來考慮，是否也應統一建立起個人失業保險繳費賬戶。規定企業所繳納的費用按多少比例進入個人賬戶，多少比例進入統籌基金。明確享受失業保險的條件，不僅要根據繳費時間的長短，還要根據繳費賬戶的多少來確定應享受的失業保險待遇。還可采取根據失業風險程度實行差別費率，政府根據各行各業的情況，對失業率高的行業按高的費率來征收保險費，對失業率低的行業按相應的費率來征收。

2.3合理確定基金使用的比例。以失業救濟和保障基本生活為主，緊密結合再就業，實行有效管理。首先，將基金用于失業職工基本生活保障，包括失業救濟金、醫療補助金、生活困難補助和失業女職工生育補助金等方面進行合理分配；其次，運用一定的基金積極幫助失業職工再就業，包括轉業訓練費、生產自救費、職業介紹等，同時，通過發放一定的救濟金作為啟動資金，鼓勵失業職工組織起來就業和自謀職業；再次，為充分發揮失業保險促進就業的作用，對于那些一畢業就失業的大學生，可考慮從社會責任和社會效益的角度，逐步將他們納入失業保險的保障范圍，失業保險基金應該出一部分錢，通過發放職業培訓補貼等方式，幫助這些大學生盡快就業。

2.4建立失業保險信息監控網絡系統。為了使基金真正體現社會保障功能，應盡快建立信息監控網絡，實現失業保險的全方位監控。建議建立由政府有關部門代表、用人單位代表、勞動者代表、工會代表和其他公眾團體代表組成的社會監督機構，負責對失業保險工作的監督。按期、定時公布失業保險基金的使用情況，增加基金使用的透明度，以有效控制基金的不明流向，杜絕挪用、侵占基金現象的發生，還要由財政、審計等部門加強對預算決算的審核和執行情況的監督檢查。

2.5盡快出臺與失業保險條例相配套的一系列的法律法規。完善失業保險的法律法規體系，使失業保險制度的建設有法可依，為失業保險條例的有效實施提供一個良好的法律環境。

2.6建立科學、完整的失業保險統計指標體系。沒有相關信息地收集，就沒有科學地分析與預測。建立以失業人數、失業結構、失業再就業比例與結構、失業保險基金收支數量與結構、失業保險金的增值與保值比例等指標為主的統計指標體系，有利于失業保險基金現狀的真實反映。

三、結論

完善的失業保險制度，牽動著整個社會發展、社會穩定的大局，它不僅是社會主義市場經濟發展的需要，是完善社會保障體系的需要，同時也是維護社會穩定，共建和諧社會的需要。

篇2

總之，保薦人就是依照法律規定，為上市公司申請上市承擔推薦職責并為上市公司上市后一段時間的信息披露行為向投資者承擔擔保責任的證券公司。簡而言之，就是依法承擔保薦業務的證券公司。

二、保薦人的特點

保薦人與其它證券公司相比有三個特點：

1、嚴格的資格條件。保薦人的資質條件比其他任何證券公司都要嚴格，即保薦人除了具備有限責任公司、綜合類證券公司應具備的成立條件外，還應具備適合保薦人自身業務和職責特點的資質條件。由于保薦人的職責涉及到上市公司在法律、證券、金融、財務、會計、經營管理等各方面的業務，所以要求素質更高、業務范圍更全面的專業人員。因為保薦人要承擔維護上市公司信用，為上市公司信息披露行為承擔經濟擔保責任，所以保薦人必須擁有必要的資產條件以作為擔保活動的物質基礎。故而保薦人的人員條件和資產條件等方面的要求標準要嚴于一般的證券公司。

2、法定的擔保職責。保薦人要為所保薦的上市公司披露的信息的虛假性、誤導性和遺漏性而給投資者造成的損失承擔賠償責任。這是一種無過錯性的法定擔保責任，它不同于共同侵權責任中的連帶責任，即保薦人雖然主觀無過錯，但亦應為上市公司的違反法定義務的行為承擔賠償責任。

3、較長的職責期限。保薦人所承擔的對上市公司的保薦職責期間，不僅包括上市前的申請、發行階段，而且還包括上市以后數年或上市公司整個存續期間的經營階段。而其它推薦人或承銷商的職責在公司上市之后即終止。

三、保薦人與推薦人的關系

推薦人是指在主板市場上從事將申請上市的公司推薦給證監會以使其獲得批準上市的證券公司。推薦人是公司申請上市的法定輔助人。

1、保薦人與推薦人的共同性。

(1)保薦人與推薦人都是證券公司，都是在一定條件下起聯系上市公司與投資者和上市公司與證券市場管理者之間的中介環節的作用，都具有中介體（或中介組織）的共同特性。

(2)保薦人與推薦人都是公司申請上市的必要條件，都承擔推薦職責，都在公司申請上市期間發揮推薦作用，都在推薦期間為擬申請上市公司編制、審核和申報申請文件。

2、保薦人與推薦人的區別性。

(1)職責作用性質不同。保薦人所履行的推薦職責行為對于公司能否進入二板市場起著決定性作用。因為在二板市場的上市申請不同于主板市場，實行的是寬松式的核準制，即采用形式審查，沒有額度限制。只要是有保薦人的推薦，對于公司的上市申請證券主管部門都予以批準。二板市場的證券主管部門是通過嚴格管理保薦人的方式，達到對上市公司的管理目的。而在主板市場上對于公司能否上市，推薦人不起決定作用，即使有推薦人推薦，上市申請行為也不一定獲得批準；而對公司能否上市起決定作用的，是證券主管部門。所以在主板市場上，推薦人的地位不如保薦人重要。在擬申請上市公司與推薦人的雙向選擇中，擬申請上市公司占主導地位。而在二板市場上，保薦人的地位則十分重要。在擬上市公司與保薦人的雙向選擇中，保薦人則占主導地位。

(2)職責范圍和程度不同。推薦人的職責僅限于推薦活動，沒有擔保等職責。而保薦人的職責范圍則十分全面，不僅包括推薦職責，還有輔導、監督、擔保、報告等職責。保薦人的推薦職責要重于推薦人的推薦職責，因為保薦人要對其所推薦的上市公司承擔長期擔保責任，故而需要極為慎重地推薦公司上市。

(3)職責期限不同。主板市場的推薦人職責僅限于公司上市之前，公司上市后則職責終止。由于推薦人的職責期限短，所以推薦人更容易在推薦期間為上市公司進行虛偽包裝而為主板市場留下隱患。而保薦人的職責期限則較長，延續到公司上市后數年甚至包括整個上市公司的存續期間。

四、保薦人與承銷商的關系

承銷商就是根據證券發行人的委托，為證券發行人從事銷售股票業務的證券公司。在我國只有綜合類證券公司在取得承銷資格后，可以依法從事證券承銷業務而成為承銷商。

1、保薦人與承銷商的共同性。

保薦人與承銷商都屬于證券公司，都為公司上市提供中介。

2、保薦人與承銷商的區別性。

(1)職責不同。保薦人的核心職責是擔保職責，即向投資者擔保其權利不受違法性信息披露行為的損害，也即向投資者擔保上市公司的初始性披露信息和持續性披露信息的合法性。而主板市場的承銷商的核心職責則是為上市公司銷售股票。當所承擔的銷售任務完成后，承銷商的職責也就終止，而不再為以后的上市公司的持續性披露信息中存在的問題承擔責任。此外，與承銷商相比保薦人為上市公司承擔更為全面的職責，其中包括為公司的上市申請活動提供推薦和協助的職責，以及更為嚴格的輔導、監督、報告職責等。

(2)職責期限不同。保薦人的職責期限要長于承銷商，不僅包括公司上市之前，而且包括公司上市之后的相當長的一段時間，而不限于股票的發行階段。而承銷商的職責期限從訂立承銷協議起到完成承銷任務時止。

(3)民事責任的歸責形式不同。承銷商只承擔過錯責任，即在承銷協議期間，對于上市公司因違法披露信息的行為而給投資者造成的經濟損失，只有主觀上有故意或過失性的過錯時，才承擔民事賠償責任。如果承銷商主觀上沒有過錯，則不向受損害的投資者承擔賠償責任。而保薦人則應承擔無過錯責任，即在保薦期間內，對于上市公司的信息披露的違法性而給投資者造成的經濟損失，即使保薦人主觀上無過錯，也應承擔民事賠償責任。

五、保薦人與保證人的關系

保證人是依保證合同在債務人不履行債務時，向債權人承擔代為清償責任的民事主體。

1、保薦人與保證人的共同性。

(1)保薦人與保證人都是擔保義務主體，都向擔保權利人承擔擔保義務，都有義務在擔保事由發生時承擔實際賠償責任。

(2)保薦人與保證人都具有承擔債權風險的作用。保薦人與保證人雖然都不是所擔保的債權、債務關系的當事人，但都要為債權不能實現的風險承擔責任。

(3)保薦人和保證人都是人保形式，都是以自己的全部責任財產作為擔保財產，而不是以特定的財產作為擔保財產。

2、保薦人與保證人的區別性。

(1)主體的義務范圍不同。保薦人既具有擔保義務，還具推薦、輔導、監督、咨詢和報告等義務，是以擔保義務為中心的復合義務主體。而保證人則是單一的擔保義務主體。

(2)擔保的對象不同。保薦人所擔保的直接對象是投資者所擁有的法定權利，即證券法上的投資者所擁有的投資利益不受上市公司違法性信息披露行為所侵害的權利，其間接的擔保對象是上市公司披露法定信息或公開法定文件的行為。而保證人擔保的直接對象是債權人所擁有的約定權利，即保證人與債權人之間所訂立的保證合同所約定指向的債權。

(3)擔保實現的原因不同。保薦人擔保實現原因是由于其擔保的上市公司所披霹的虛假性、誤導性或遺漏性信息給投資者造成經濟損失而侵犯了投資者的權利。而保證人擔保實現的原因則是因債務人不履行債務而使所擔保的債權沒有實現。

(4)擔保的受益人不同。保薦人擔保的受益人是上市公司的投資者，而保證人擔保的受益人是擔保合同中的債權人。在擔保的賠償責任依法定訴訟程序確定之前，保薦人擔保的受益人是不特定的人，而保證人擔保的受益人是特定的人。

(5)擔保的根據不同。保薦人是直接根據有關的證券法律向投資者承擔擔保義務，而保證人則是直接根據保證合同向債權人承擔擔保義務。

(6)受益人的救濟方式不同。保證合同中的債權人可以依據擔保合同直接要求保證人履行擔保義務；當保證人不履行擔保義務時，則有權采用訴訟途徑要求保證人履行。而投資者則須直接通過訴訟方式才能要求保薦人履行擔保義務或向保薦人主張賠償請求權。換言之，保證合同中的債權人既可以采用私力救濟方式，又可以采用公力救濟方式，而投資者只能采用公力救濟方式。

六、保薦人與保險人的關系

1、保薦人與保險人的共同性。

(1)兩者都具有預防和防范風險的作用。保薦人和保險人為了降低風險的發生率，減少自己實際賠償行為發生的可能性（概率），都會盡可能直接或間接采取措施幫助權利人防止實際損失的事件的發生，從而在客觀上有利于預防和防范風險的發生。

(2)兩者都是實際發生的風險的吸收者和承擔者，都是通過自己承擔經濟賠償的方式來補償權利人的損失，從而起著吸收和承擔權利人風險的作用。

(3)兩者履行現實的賠償義務都是以一定的具有或然性事件的發生為條件，而不是以必然性事件的發生為條件。

2、保薦人與保險人的區別性。

(1)權利主體的范圍不同。相對于保薦人的權利主體是二板市場的投資者，是不特定的人。這種不特定的人轉化為特定的人，需要通過司法機關裁判確定。

篇3

失業保險是由國家確定的一種社會保障制度，是通過建立失業保險基金的辦法，使職工在失業期間獲得必要的經濟幫助保證其基本生活，并通過轉業訓練、職業介紹等手段為其重新實現就業創造條件。1999年《失業保險條例》的頒布和實施標志著失業保險制度已形成完整體系，對保障失業者的基本生活和抵御失業風險起到了重要作用，但隨著我國就業形勢的日益嚴峻，盡快完善我國失業保險制度刻不容緩。

一、我國失業保險制度的發展歷程

我國的失業保險制度可以分為三個階段：

1.建立階段。1986年，為了配合國有企業改革，實行勞動合同制，促進勞動力的合理流動，國務院頒發了《國營企業職工待業保險暫行規定》，這標志著我國失業保險制度的建立。《暫行規定》雖然對失業保險制度的主要構成要素如實施范圍、對象、資金來源、支付標準、管理機構都作了說明，但正如它的名稱一樣還帶有計劃經濟的色彩，其實施范圍狹窄，資金來源渠道單一，保障能力有限，保障待遇低，失業救濟性質明顯。發展階段。20世紀90年代以后，由于經濟改革的力度加大，國有企業富余人員問題浮出水面。為了進一步發揮失業保險在建立社會主義市場經濟體制改革中的作用，1993年國務院又頒發了《國有企業職工待業保險規定》以代替1986年的《暫行規定》，但是《國有企業職工待業保險規定》并沒有對《暫行規定》有大的突破和超越，失業保險原有的問題依然存在，在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出，從而導致了失業保險在經濟改革中沒有擔當起應有的責任，滯后于經濟的發展，在一定程度上延緩了改革的進程。鞏固階段。1999年國務院的《失業保險條例》，在完善失業保險制度、強化失業保險的保障功能、強調失業保險權利與義務的對應、體現失業保險的性質、保障職工合法權益方面無疑有很大的進步。這主要表現在：(l)確立了保障失業人員的基本生活和促進再就業的基本宗旨。(2)將失業保險的實施范圍擴大到城鎮各類企事業單位及其職工。(3)建立了國家、單位、職工三方負擔的籌資機制。用人單位的繳費比例提高到了工資總額的2%，職工個人按本人工資的1%繳納。(4)確定了失業保險待遇的享受條件、申領程序。《條例》規定領取失業保險金必須同時符合三個條件：一是按照規定參加失業保險，所在單位和本人已履行繳費義務滿一年；二是非因本人意愿中斷就業；三是已辦理失業保險登記，并有求職要求的。(5)重新調整了支出項目和支付標準。在支出項目安排上，強調了失業保險金及其相關支出，增加了職業介紹補貼的開支項目，取消了生產自救費和管理費。失業保險金的標準按照高于當地城市最低生活保障標準，低于當地最低工資標準的原則制定。累計繳費1—5年的，領取失業保險金的最長期限為12個月，繳費5—10年的，領取失業保險金的最長為18個月，繳費10年以上的，領取失業保險金的期限最長為24個月。(6)提高了統籌層次，實行了市級統籌。(7)加強了基金管理，規定失業保險基金必須存人銀行的財政專戶，實行收支兩條線管理。

二、我們失業保險存在的問題

目前，失業問題已經成為世界各國所面臨的一項重要的社會和經濟問題。就當前各國對失業問題的解決情況來看，日本的失業保險制度比較成熟。以下將對中日兩國在失業保險制度方面進行更進一步的比較，并通過比較找出我國失業保險制度存在的不足之處。

與日本相比，我國失業保險制度不僅建立時間短，而且覆蓋面窄、保障水平低，通過與日本的對比分析，有利于取長補短，促進失業保險制度的進一步完善。

1.資格條件比較。失業保險的對象不是一般的勞動者，而是一些具有勞動能力卻因暫時失去職業而失去生活來源的人。也就是說，作為失業保險的受給者，有著嚴格的條件。從兩國的共同點來說，基本包括以下幾點：(1)必須達到規定的資格期限，主要指投保期。(2)必須是非自愿失業，防止故意失業獲取失業保險金。(3)已辦理失業登記，又有求職要求。但要求的寬嚴程度不同：我國規定投保期限為一年，如果繳費期限不足一年不能領取失業保險金。日本是離職前一年中要有六個月的繳費經歷。給付內容比較。(1)給付標準：給付標準取決于一國的經濟發展水平和社會生活水準，但是它原則上達到受益人的收入損失得到部分補償，又不能妨礙就業意志。日本規定一般勞動者每天的失業津貼相當于失業前半年平均工資的50%—80%，即平均日工資越高，基本失業津貼越低，反之則越高，這是它的合理成分。我國按照高于當地城市居民最低生活保障標準，低于當地最低工資標準的原則，由省級人民政府確定發放。(2)給付期限：兩國都有等待期和最長給付期的規定。日本采用綜合標準，失業津貼的領取期限根據被保險人的年齡、投保期長短及就業難度等因素綜合確定，最長領取期限為360天。此外，遇到特殊情況(經濟衰退、全國就業形勢嚴峻、跨地區求職、職業培訓延期等)可酌情延長領取期限。我國采用的標準比較單一，根據失業前的累計繳費年限的長短：滿一年不足五年的，領取期限最長為12個月；滿五年不足十年的，領取期限最長為18個月；十年以上的，領取期限最長為24個月。費用負擔比較。采用何種負擔方式，取決于政府對失業應負責任的認識、企業的經濟效益、歷史傳統等因素。日本失業保險金支出的部分由國家(政府)、雇主、雇員三方負擔。并不實行全社會統一的單一失業保險費率，而是根據各行業的失業風險程度實行差別費率。雇主與雇員根據本行業的費率，按照等比制分擔失業保險費。此外，國家財政負擔部分費用。其中：一般求職者津貼和短期特例求職者津貼財政負擔1/4；日雇勞動求職者津貼財政負擔1/3；繼續雇用津貼財政負擔1/8。而用于雇傭保險事業支出的部分則完全由雇主繳納。我國采用單一的失業保險費率，城鎮企事業單位按本單位工資總額的2%、個人按本人工資的1%繳納失業保險費。財政不固定負擔部分費用，只在事業保險給付出現困難時提供緊急援助。管理體制比較。失業保險制度是社會保障制度的組成部分，它的性質決定了政府責任，兩國均由政府設立專門機構進行失業保險管理。

三、針對我國失業保險制度的不足，要及時采取相應的對策

總的說來，要從根本上解決我國失業保險制度的不足，筆者認為要從根本上出發，也就是要不失時機地深化我國的失業保險制度改革。

客觀地講，我國在制定和兩次調整失業保險制度時，并非沒有注意到國外的改革動向，因此在制定上出現了許多問題。現在我們重新討論這一問題，主要的是因為嚴峻的就業形勢和繁重的就業任務迫切要求失業保險在促進就業方面發揮更大的作用。就現在看來，失業和領取失業保險的人數已經進入一種相對平穩的狀態，在首先確保用于保障失業人員基本生活的前提下，有充足的調劑空間用于促進就業。近兩年來，北京、上海等省市已經在這方面積累了一些好的經驗。不失時機地推進失業保險制度改革，充分發揮其促進就業、減少失業的功能和作用，不僅是必要的，也是有條件的。改革的重點是：

完善制度，強化約束，建立失業保險、城市居民最低生活保障與促進就業聯動機制。與國外相比較，我國的失業保險具有救濟期限長(最長24個月)、申領條件寬松等特點，且待遇標準只與繳費期限掛鉤，與領取期限無關，對是否積極求職約束性不強。這樣一種制度安排，不能不導致失業人員對失業保險的過度依賴。處在失業保險金申領期的人員，對于公益性崗位、臨時性工作往往不感興趣，除非有收入穩定、體面的就業機會，否則寧可等待。最低生活保障的情況也是這樣，放棄推薦的社區服務或其他公益性就業崗位而寧愿繼續“吃低保”的現象并不在少數。因此，要想改變這種狀況，只能在改進制度設計上找出路，通過嚴格申領條件、強化對申領人員積極求職就業的外部約束來實現。為此，不僅需要調整相關政策，完善管理措施，還需要完善失業保險、低保與促進就業的聯動機制，及時掌握失業人員、低保對象的就業和收入情況，并通過信息系統相互溝通，實施動態管理，跟蹤服務。建立差別費率和浮動費率相結合的費率調整機制，發揮失業保險在穩定就業和減少失業方面的積極作用。促進就業，著眼點不僅要放在幫助失業人員再就業上，更積極的做法是放在提高就業的穩定性、減少失業上。借鑒國外的成功經驗，通過實行差別費率或浮動費率引導企業減少裁員，或通過提供補貼的方式鼓勵企業在不景氣時期通過縮短工時、挖掘內部潛力等方式消化富余人員，不失為一項積極有效的失業調控措施。按照公共服務均等化的原則，擴大失業保險促進就業政策的受益對象范圍。目前失業保險促進就業不僅基金支出渠道窄，而且享受對象也僅限于領取失業保險金人員，這是不合理的。固然，在失業保險金的申領上，強調權利義務相對等，強調以參保繳費為前提、與繳費期限相聯系，這是符合社會保險的基本原則的。但是，作為失業保險延伸職能的促進就業措施屬于公共服務范疇，其對象自然也應當按照公共服務均等化的原則來設定，而不宜僅限定在符合申領失業保險金條件的人員上。擴大失業保險基金促進就業支出范圍。理清楚了上述問題，這個問題也就無須多做分析了。最基本的一個原則就是，擴大失業保險基金用于促進就業的支出范圍，既要考慮落實積極就業政策的要求和資金使用范圍，又要充分考慮失業保險基金狀況，在優先保證失業保險金發放并留有充分余地的前提下，量力而行，適當擴大支出項目，逐步增加資金投入量。

迄今為止，我們依然在研究是否擴大試點問題。其實，試點的意義在于對未知的領域或不可預見的風險進行探索和評估，而在發揮失業保險促進就業作用這個問題上，其積極意義已為大量國內外實踐經驗所證明，其可能面臨的風險也有足夠的應對之策，因此，在我國政府的努力下，確保失業保險制度的可持續發展。

參考文獻：

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李琮.西歐社會保障制度[M].北京：中國社會科學出版社，1989.

陳建安.戰后日本社會保障制度研究[M].上海：復旦大學出版社，1996.

篇4

流通業務外包是圖書館繼編目業務外包后的又一個業務外包項目。流通業務外包可以降低圖書館的用工成本與管理成本，提高工作效率；可以改善圖書館人員隊伍結構，提高讀者服務水平。下面以廣東外語外貿大學圖書館（以下簡稱“本館”）為例論證流通業務外包的可行性。

1可以節約人力資源的用工成本

本館流通服務部編制34人，占全館總編制的39%，其中合同工（本館稱“非編人員”）13人、事業編制工人9人。以2010年為例，工作人員上架的圖書總量大約為80萬冊。書庫工作人員24人，除去寒暑假和周末，按1年180個工作日計算，每天書庫每位工作人員的圖書上架量為185冊。據了解，北京一些高校圖書館將流通業務外包后，外包商給員工核定的工作量是每人每天上架圖書800冊，如果未達到800冊的上架量，則需要整理書架。即使按照每人每天上架圖書600冊計算，外包商員工的圖書上架量也是本館工作人員的3倍有余。如果我館將書庫工作外包給外包商，就可以減少2/3的用工，而且，外包商付給員工的薪酬明顯要低于學校付給本館工作人員的薪酬，我館參照其薪酬標準外包，這樣就可以節省一筆不小的用工成本。

2可以節約人力資源的管理成本

由于高校圖書館存在事業編制人員和非編人員，非編人員的工資福利和個人發展空間都遠不如事業編制人員。但近年非編人員的學歷不斷提高，大都在本科以上，他們中的很多人往往工作幾年后就會離開圖書館，辭職現象比較普遍，如本館每年都有2~3名非編人員辭職。由于人員招聘的繁瑣性，工作人員的辭職會給圖書館的人員安排和管理工作造成不同程度的影響。流通業務外包既可以減少非編人員的聘用，減少勞務糾紛，也可以簡化人員和崗位的管理提高工作效率和服務水平。

3可以優化人力資源的結構

信息時代，高校圖書館將更多地參與到學校的教學與科研活動中，學科化服務將成為高校圖書館未來工作的重點。為適應形勢的發展，目前許多高校圖書館都提高了新進人員的標準，引進了一批學歷層次高、知識結構多樣化的人員。所以，在圖書館處于新老人員交替的時期，把好圖書館的人力資源關，對圖書館人力資源結構進行優化，是很有必要的。例如本館2013~2014年就有8名同事退休，如果在這個時候引進一批高學歷的工作人員，把書庫的上架整架工作進行業務外包，可以讓高學歷人員集中精力開展學科化、個性化讀者服務，同時實現對我館人力資源結構的優化。

高校圖書館流通業務外包的運行管理

1建立定期的溝通制度

實行流通業務外包工作后，圖書館內部管理層之間、員工之間、管理層和員工之間要經常溝通。通過溝通，以隨時了解外包服務的完成情況，及時發現存在的問題，并采取措施進行糾正。同時也要經常與外包商進行溝通，建立定期的溝通制度。如北京工業大學圖書館與外包商建立了日常溝通機制，外包商每月向該大學圖書館領導匯報一次情況，把雙方需要協調的工作提出來，經館領導決定后，再進行安排、實施。如果遇到突況或者問題，雙方則隨時溝通。另外該館還本著謹慎與誠信的原則與外包商就讀者投訴、整體形象塑造等建立可靠的協商機制。

2加強對外包服務的監控

業務外包的最重要一環就是對業務外包工作的質量進行監督、檢查和控制。圖書館需要建立一套合理詳細的業務外包質量監控制度和標準。如北京的一些高校圖書館就規定每個星期要檢查一次書庫，檢查組成員由圖書館分管領導、相關部門主任、外包商負責人組成。要對圖書的上架率、錯置率進行檢查。對于上架率、錯置率要制定出量化（如優良、達標、整改等）標準。如本館實施的每月書庫檢查制度，檢查內容包括整體架面是否整潔、圖書是否及時上架、錯架情況等。錯架情況又細分大類錯、跨層復本錯、同層復本錯等，并給出不同的分值。另外，圖書館還可以組織館內資深高級職稱人員對各書庫上架率、錯置率進行檢查，這樣可以促使工作人員在業務上精益求精，不斷提升服務質量。

監控還包括外包商對自身員工工作的檢查監督和圖書館對外包商工作的監督。如北京工業大學圖書館的外包商有一套嚴格的管理制度。首先，外包商項目經理每周對在圖書館工作的員工進行2次檢查，檢查內容包括員工的工作面貌、儀容儀表，書庫圖書是否有序、整齊，并進庫抽查錯架率，詳細記錄檢查結果；其次，外包商給每位員工劃分責任區，每月按組長日檢查、項目經理周檢查，對責任人進行獎懲評定。最后，外包商員工每月必須寫工作總結，每月回公司述職一次。外包商根據員工述職和工作情況，進行考核與獎勵。因此，加強監控是業務外包工作順利開展和保證服務質量的重要手段。

3建立讀者評價體系

除了圖書館和外包商要有一套日常的監控措施和標準外，還要建立起一套良好的讀者評價體系，從讀者的角度和感受對流通服務工作給予評價。比如可以在網上設立一些評價指標，讀者只需在相應按鍵上（分為“非常滿意”“滿意”“不滿意”“非常不滿意”）按一下即可。讀者評價體系的建立，可以起到隨時監督的作用。但因為網上評價結果存在一定的隨意性，它只能起到一種參考作用。因此成立由讀者組成的檢查小組，定期或者不定期對流通服務工作進行檢查打分，將他們對圖書館的反饋意見作為圖書流通服務工作的標準。

高校圖書館流通業務外包中應注意的問題

1建立良好的溝通機制

在進行流通業務外包工作之前，圖書館一方面要與學校領導和人事處溝通，把業務外包的優勢和可能出現的問題闡述清楚，讓學校對業務外包的利弊有充分了解。如果學校認為是利大于弊，決定進行業務外包后，圖書館要把外包的方案盡可能地做詳細，盡可能把所有問題都考慮到。另一方面要使圖書館內部的工作人員明白業務外包能夠給圖書館發展帶來機遇，消除工作人員對崗位調整的擔憂。

2選擇信譽好的外包商

圖書館業務外包涉及到學校、圖書館、外包商三方利益。業務外包的可持續發展要建立在三方的利益都得到滿足的基礎之上，如果損害其中任何一方利益都會對其他一方或兩方的利益造成影響，最終也會使圖書館業務外包的可持續性和外包服務的質量受到影響。外包商的選擇是業務外包能否成功的關鍵因素。如北京工業大學圖書館在選擇外包商時綜合考慮了以下因素：一是外包商的信譽與行業背景，包括其是否具有較高的誠信度，是否有過成功案例。二是外包商的能力架構，包括外包商的管理水平、創新能力、員工素質及其是否具備可調整的靈活條件和良好的環境適應能力等。三是企業文化的相容性，即外包商是否具有以客戶為導向的服務理念，是否認同以人為本的服務理念。四是所需的外包費用。在同等條件下，選擇能提供價廉物美服務的外包商。外包商的信譽和行業背景以及是否有相關業務的外包經驗是非常重要的，這直接關系到外包服務質量。外包價格只是其中的一個因素絕不能作為決定的因素，決定因素應為質量、效率、管理服務。好的業務外包服務是各方共同努力的結果，是能夠達到共贏效果的。因此，圖書館在寫招標書的時候一定要把外包商的資質等綜合考慮清楚，并盡量詳細使之具有可操作性。

3制定詳細周密的合同

合同是圖書館與外包商合作的基礎，也是維護雙方利益的有效憑證。所以制定詳細周密和具有可操作性的合同十分重要。在合同中要明確外包工作職責和工作要求，對于一些臨時性的工作安排、突發事件的處理、合同履行過程中出現的新情況、可能出現的法律糾紛等等都需有一些明確的規定和說明。如北京工業大學圖書館的流通業務外包的合同里就有一條：在不增加總工作量的前提下，服從圖書館因工作需要的臨時性調整。

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2待定式總包制的原理及應用模擬

待定式總包制的原理是：將競爭機制引入到工程施工過程中，將施工過程中形成的競爭成果反饋到建筑行業，使競爭貫穿整個建筑行業的各個環節，并形成良性循環。以建設投資8000萬元的新規劃校園項目來模擬待定式總包制的應用：工程施工圖預算經過財政部門審核后，按投資額大致平均分為兩個標段：Ⅰ標段為3500萬元，包括教學及輔助用房；Ⅱ標段為3200萬元，包括生活及輔助用房。通過公開招標，Ⅰ標段由甲施工企業中標，Ⅱ標段由乙施工企業中標。其他的室外道路、綠化、運動場、圍墻等市政、附屬工程共1300萬元單獨列出，待總承包單位確定后，以合理低價法確定施工合同價并與總包單位簽訂施工合同。甲、乙兩家施工企業應在簽訂施工合同后同時開工，由考核委員會對照考核辦法對施工企業在施工中的進度、質量、投資、安全等方面的實際情況給予評價，并在各單體工程主體結頂階段擇優確定甲為總承包單位，甲可向乙收取3%～5%的總包服務費，在工程竣工驗收后，考核委員會應將甲、乙兩企業在施工過程中的考核記錄報建設主管部門備案，主管部門應該建檔并動態管理，在其他項目的招標中應考慮投標企業以往的競爭成果，讓有實力的企業能以此體現自身優勢。

3待定式總包制需解決的問題

要讓待定式總包制在實際的施工過程中起作用，必須要解決好以下四個方面的問題：

3.1確定適用范圍

結合目前市場實際，投資額過億的大型項目一般都會由實力雄厚、管理科學、技術先進的大型企業競得，而1000萬元以下的小型項目一般不進行分標段施工，所以待定式總包制應該選擇工程造價在3000萬～10000萬元之間的大中型項目。工業項目施工因為有其自身的特點，所以也不適用待定式總包制。只有農村新建、遷建學校工程最適合采用待定式總包制，一些政府性投資的安置房等民用建筑工程在此投資范圍的也可以嘗試采用待定式總包制。若該方式在實際應用中產生了一定的積極作用，也可以嘗試擴大范圍。

3.2標段平均劃分

待定式總包制應用的前置條件就是項目必須是由相應數量的單體建筑及道路、綠化等附屬工程組成，且各單體具備同時施工的條件，附屬工程施工可相對靠后。根據本縣已實施的三所農村學校整體遷建項目的投資組成，筆者計算出三個項目的附屬工程都占整個投資額約20%，單項工程則可按投資額可分為兩組或三組進行分標段招標。附屬工程合同價采用合理低價法，即經審核后的附屬工程預算造價乘下浮系數，下浮系數應在合理區間（下浮區間由縣招管辦會同相關行業主管部門經測算和市場調查后確定，實行動態管理，定期調整），由建設單位和已確定的總包單位代表在下浮合理區間范圍內每間隔0.2%的下浮系數中隨機各抽取一個，取兩個下浮系數的平均值，據此與總包單位簽訂施工合同。

3.3完善競爭機制

采用待定式總包制必須要有一套科學的競爭考核制度，從投資控制、進度控制、質量控制、安全管理等要素進行綜合評價，按各要素的重要程度分別設置相應的分值，并考慮各施工階段的重要性分配權重。由建設主管部門、建設單位、監理單位、施工單位相應的人員組成考核委員會，制定嚴謹科學的考核辦法，定期考核計分，最終以加權平均數作為考核結果。投資控制主要考核計劃值與實際值的比較、偏差的及時糾正、工程款支付控制、新增工程費用控制、預防并控制好費用索賠、挖掘節約投資潛力等因素。進度控制主要考核施工進度計劃的編制與目標工期控制，包括施工項目進度計劃的制定、實施、檢查、偏差修正等。非施工方責任造成工程延誤的，應給予順延。質量控制主要考核施工過程中人、機械、材料、方法和環境五個方面以及分部、分項、檢驗批等驗收，各類檢測結果等都納入質量控制計分體系。安全管理主要考核安全生產責任制、安全預案編制、安全技術交底、安全檢查、安全教育、班前安全活動、特種作業持證上崗、工傷事故處理、現場安全標志等方面。此外，施工單位項目管理班子的工作態度、管理水平也應該設置相應的分值納入考核辦法。競爭制度中應明確“過半淘汰”，即甲、乙兩家施工企業同時開工，而施工進度在某個施工節點上體現為甲明顯落后乙一半，且沒有有力的方案和措施改進的，甲施工企業應即刻清場，由乙施工企業接手。工程款結算至當前進度，并由審計部門審核，原合同中工程款支付比例、質保期質保金、違約責任等條款繼續有效，時間節點以整個工程項目的各時點為參照。

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隨著我國對外開放程度的擴大，外資商業銀行的涌入將使金融機構間的競爭更加激烈，缺乏競爭能力的中小金融機構將面臨退出市場的危險。20世紀九十年代以來，國際金融市場動蕩加劇。目前，美國的金融風暴使全球主要資本市場波動加劇，國際金融運行的不確定性增加，我國面臨的金融風險因素也逐漸增多。存款保險制度的建立，對維護以銀行業為軸心的金融信用體系有著極為重要的意義和功能。2008年政府工作報告中提出將“建立存款保險制度”。這意味著，作為一個國家金融安全網重要組成部分的存款保險制度，將全新登場。

一、存款保險制度的歷史

所謂“存款保險制度”，是有效保護存款人利益和維護金融穩定的一項基礎性制度安排。通俗點講，為防止和應對金融機構倒閉破產等風險，銀行繳納保費，參加存款保險。當危機發生時，存款保險機構及時向存款人予以賠付，依法參與或者組織對這家銀行的清算。

存款保險制度有著十分悠久的歷史，早在1829年，美國即從紐約州開始建立存款保險機構，形成世界上最早的存款保險體系。直到六十年代，世界上才有9個國家建立了存款保險制度。而從八十年代開始，存款保險制度進入高速發展期：一是因為1994年歐盟將存款保險制度作為新創立的單一市場的一個基本要求；二是因為越來越多的發展中國家和地區選擇建立存款保險制度。截至2003年，全球已經有88個國家建立了存款保險制度，這個數字大約是1984年的四倍。其中，30個屬于高收入國家，17個屬于中高收入國家，30個屬于中低收入國家，10個屬于低收入國家。而且，存款保險制度與一個國家收入水平高低有很大關系，只有16.39%的低收入國家采用這一制度，而60.71%的中高收入國家和75%的高收入國家也采用了這一制度。無論怎樣，存款保險制度已經成為當今各國維護金融體系安全的重要手段。

二、存款保險制度的作用

近幾年，金融業發展迅速，大小銀行如雨后春筍般紛紛成立，而建立存款保險制度以穩定金融體系、保證儲戶利益、加強銀行監管正成為政府十分迫切的需要。

（一）存款保險制度有利于保護存款人的利益，提高社會公眾對銀行體系的信心。如果建立了存款保險制度，當實行該制度的銀行資金周轉不靈或破產倒閉而不能支付存款人的存款時，按照保險合同條款，投保銀行可從存款保險機構那里獲取賠償或取得資金援助，或被接收、兼并，存款人的存款損失就會降低到盡可能小的程度，有效保護了存款人的利益。存款保險制度雖然是一種事后補救措施，但它的作用卻在事前也有體現，當公眾知道銀行已實行了該制度，即使銀行真的出現問題時，也會得到相應的賠償，這從心理上給了他們以安全感，從而可有效降低那種極富傳染性的恐慌感，進而減少了對銀行體系的擠兌。

（二）存款保險制度有利于提高金融體系的穩定性，維持正常的金融秩序。在經濟金融全球化背景下，國際金融市場動蕩加劇，頻頻發生金融風波。這不僅嚴重影響了本國經濟的正常運轉和社會安定，還給國際金融市場帶來了巨大沖擊。要防范風險，穩定金融，只能“防患于未然”，國際經驗表明，建立存款保險制度不失為防范金融風險的可行選擇之一。存款保險制度通過向參加保險的金融機構收取一定數額的保險費，可以集中一筆巨額的保險基金，從而為保護金融業的穩定與發展架起了一道金融安全網。同時，由于這一制度對公眾心理所產生的積極作用，也可有效防止銀行擠兌風潮的發生和蔓延，從而促進了金融體系的穩定。

（三）存款保險制度有利于提高金融監管水平。存款保險制度的建立，使存款保險公司成為銀行的專業監管機構，這就要求存款保險機構要對日常的銀行經營活動進行監督。當銀行管理不善或經營非法、風險較大的業務時，存款保險機構可以提出警告，勒令整改，幫助銀行渡過難關。存款保險制度的職能不僅在于事后及時補救，更著重于事前防范，因此可作為一國中央銀行進行金融監管的補充手段和重要的信息來源，從而有助于金融監管水平的提高。

三、我國建立存款保險制度路徑選擇

從已經建立存款保險制度國家的發展歷史和現狀來看，存款保險制度確實在化解金融危機，維護金融穩定方面發揮了重要作用。為了使存款保險制度在中國能更好地發揮其積極作用，有效地避免其弊端，我們有必要借鑒各國的經驗，吸取教訓，使得存款保險制度的設計更加符合中國的國情。

（一）立法先行。鑒于我國金融業對外開放和近年來國內部分中小金融機構不斷暴露的經營風險。有必要在法律基礎上建立存款保險制度，以防范銀行擠兌與系統性金融危機。具體建議：一是在存款保險制度建立和實施的同時，初步建立存款保險制度的法律框架，使存款保險制度的運行有法可依；二是在法律框架下明確強制保險的基本原則；三是建立健全銀行業產權法、破產法、最后貸款人規則等必要的金融法規，從而完善存款保險制度的法律基礎環境。

（二）加強監督管理。我國監管體制仍處于不斷改革與完善中，在這種情況下，存款保險制度不應成為一種簡單的付款箱制度，應在《存款保險條例》中明確賦予存款保險機構適度的監管權與資產處置權，以加強對銀行業的監管。同時，由于監管效果決定了存款保險制度的最終運行效果和基金運作的財務目標，所以存款保險機構有內在動力來執行這種監管與資產處置職能，能與其他監管機構形成信息共享，增強我國金融安全網的功能。

（三）存款保險的方式。在構建的模式上，鑒于我國的銀行市場主體主要體現為四大國有銀行與非國有銀行性的其他股份制銀行及信用合作機構三大類，是選擇強制加入或是金融機構自愿加入，又或是強制與自愿加入相結合的方式。筆者認為，在存款保險制度構建的模式上有兩種模式可供選擇。

第一種模式是自愿式的存款保險模式。其設想我國可以考慮在各銀行集團內部設立一種由相應成員機構出資所構成的存款保險體系，即國有商業銀行的保險體系由國有銀行出資，非國有的新興股份銀行亦出資組成自己的保險體系，信用合作社組建自己的保障體系。

第二種模式是政府強制性存款保險制度。這樣的模式從建立時起即要求將國有銀行、非國有銀行性股份性銀行及具有銀行性的信用合作體系一并納入其中。客觀而言，要在近期內達到該目的是有相當大的難度，因為各銀行體系所面臨的金融風險不一。再者，我國銀行內部的控制制度還很脆弱，現有的監管水平還存在事后性監管的特點。

鑒于上述的種種原因，筆者認為在已有的法律基礎及金融發展層次的情形下，我國目前還不宜采取統一的、垂直式的、強制保險模式。相反，我國應采用具有行業自律色彩的存款保險體系，即自愿式存款保險模式。

（四）存款保險的賠付上限。存款保險的賠付上限有兩種標準：一種標準是按照人均GDP（2007年我國人均GDP約2，450美元）的3倍金額進行賠付；另一種標準是使90%的存款人得到全額賠償的標準賠付。按這兩種標準，大約每位存款人的獲賠上限為5萬元，這樣的賠付金額顯然較低。一般認為，我國銀行保險限額的范圍應當處于國際平均水平之上，這主要與我國居民投資渠道單一、儲蓄率偏高有關。同時，我國居民儲蓄賬戶數量眾多，大部分賬戶的存款數量均在10萬元以下，擁有10萬元以上賬戶的居民，很可能具備對存款機構風險大小的判斷能力。所以，我國存款保險限額不應超過10萬元。

（五）實行基于風險的差別費率。不同類型的金融機構在風險上存在較大差異，如果采取統一保險費率，既不利于公平，也可能對高風險機構產生負向激勵。因而，采取差別費率更適合我國的國情。經驗表明，風險差別費率制度形成是一個由簡單到復雜的過程，鑒于目前我國的金融市場環境，金融機構可能難以接受過于復雜的費率體系，而且設計一個最優的費率標準十分困難，有效實施風險差別費率體制需要較多的配套措施。因此，在存款保險制度實施初期，可主要根據投保金融機構的資產規模及資本充足率實行簡單的差別費率，以利于形成正向激勵機制，起到一定的輔助監管作用，待條件成熟后，逐步過渡到基于風險評級的差別費率。

參考文獻：

何光輝.存款保險制度研究.中國金融出版社，2003.

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為發揮水利工程的經濟效益和社會效益,保證水利工程的安全運行,促進水資源的可持續利用,保障經濟社會的可持續發展,國家實施積極的財政政策,加大了水利工程建設項目的投入。水利基本建設管理體制通過改革創新,現在普遍推行了以項目法人責任制、招標投標制、建設監理制、合同管理制為核心的現代管理模式,為水利事業持續健康發展提供服務。

1如何做好水利工程質量管理工作

1.1完善質量管理制度

改革水利工程質量管理體制,建立完善管理制度。推行水利工程質量管理總工程師負責制,制定完善質量管理制度。組建水利施工隊伍,實行工程承包責任制。同時推行“全額承包、責任到人、共受獎罰、共擔風險”的承包責任制。開展水利工程建設質量效益達標活動,使工程建設與配套、管理、效益有機結合。從而使全市水利工程建設質量很快得到改觀,工程建設的優質品率逐年提高。

1.2建立歸口管理體制

以宣傳貫徹《水法》為契機,水利建設與管理開始由人治向法制軌道轉變。《中華人民共和國水法》自1988年7月1日起施行,標志著我國的水利工作從此走上依法治水、依法管水的新時期。《水法》頒布實施后,受到各級政府的高度重視,加強了貫徹實施力度,進行了深入地《水法》宣傳,實現了水資水政歸口統一管理,依法行政。制定了配套法規,促進了依法管理工作的開展。《水法》的貫徹實施,水資源實現歸口管理后,為水政水資源各項業務工作順利開展創造了較好的環境。大力發展水利經濟,隨著水利管理體制改革的深入,水利基層管理單位的職能由單一的管理型逐步向管理與服務并重方向轉變。為增強水利基層單位的服務實力,各基層水利單位逐步發展養殖業、種植業和工副業,開展綜合經營。

2完善水利中介服務

完善水利建設中介服務組織、水利建設市場中的咨詢服務體系不夠完善。目前,水利建設市場中僅有監理服務體系形成的較完善,其他方面的中介組織基本上是空白,需要服務時還只能找政府部門和設計單位,帶來諸多的不便,不利于建設市場正常運轉。建議水利部盡快出臺相應政策,完善水利建設市場的中介服務組織,規范服務與管理。

3轉變領導的觀念

在黨的十六大報告中說:“形成全民學習、終身學習的學習型社會、是人的全面發展”。我們從中得到的啟發是:21世紀是一個建立學習型社會的世紀,是一個促進人的全面發展的世紀,統治人控制人并不是領導者的目標,促進人的全面發展才是領導者的終極目標。我們只有從等級權力控制型領導轉變為學習型領導,才能順應歷史潮流、促進人全面發展,全面建設小康社會。

加強水利工程管理,關鍵在轉變領導的觀念。領導工作的落腳點要轉移到加強水利工程管理上來,轉變那些不適應依法行政、依法管水要求的傳統習慣;轉變到加強管理、建管并重;轉變到對水事活動的管理;轉變依靠法律手段進行管理上來。探討市場經濟條件下管理工作新機制,為管理提供寬松的思想基礎和組織保證。“對于領導如何轉變觀念,我認為,當前熱中要有冷思考,要頭腦清醒,不能光靠熱情。領導不能急功近利,好大喜功,不搞重復建設,不鋪攤子,不盲目上項目,而是扎扎實實,一步一個腳印地為老百姓做實事。如果不是這樣,就會失去它的真正意義!”

4做好監理工作

監理的目的是提高工程建設的科學性,強調市場之間監督與協調,提高工程管理水平。通過監理的工作,保證投資效益的發揮,維護合同的嚴肅性。加大監理人員培訓力度,提高監理人員水平。對監理工程師進行定期與不定期的培訓,培訓內容包括《合同法》、《招標投標法》等有關的法律。通過學習招、投標和合同管理等知識,掌握合同條款。學習行政管理知識,提高組織、應變能力,使之與實際情況盡量保持協調,使監理工作真正有效果。要樹立服務意識,擺正自己的位置;要以合同為準則,控制在授權范圍內,堅持合理、公正、公平的原則。

根據我國工程建設監理的有關規定,大中型建設項目的項目法人都要委托社會監理單位對工程建設實施監督、管理。盡管監理單位與承包方之間沒有經濟合同關系,但監理單位可根據項目法人的授權,監督、管理承包方履行工程承發包合同或設備、材料供應合同的情況。實行工程承發包、招標與合同制,通過引入市場競爭機制,強化了投資風險約束機制,分散項目法人的風險,減輕了項目建設的工作量,保證了建設項目的順利實施,這是管理體制改革的重大措施。對提高我國建設項目的管理水平有著重要的意義。

工程建設監理效果的優劣,取決于監理人員的水平、能力以及素質的高低。要求監理人員具有扎實的專業知識,要掌握一定的法規和管理方面的知識,成為復合型人才,才能提高監理工作水平。政治合格、遵紀守法、法制觀念強的思想素質決定著監理工作的質量。協調好合同雙方關系,深入施工現場及時發現問題,掌握第一手資料。堅持實事求是、合理維護合同雙方利益,調動各方的積極性,利于工程建設的進行。

5實行招投標制

規范招標投標行為,加大監管的力度,保證招標投標質量。盡量采取公開招標,嚴格限制邀請招標,保證優秀的施工企業中標。加強標底編制和評標專家的保密性。采取措施和大力度做好保密工作,對違法違紀人員要進行查處,并給予紀律處分,以致追究刑事責任。完善招標程序,制定評標辦法。吸取先進經驗,改進招標程序和評標辦法,使其更加合理和科學。招標投標制已在全國興起,說明商品經濟發展所帶來的競爭,已在

在我國企業中展開,這是我國經濟生活中出現的可喜現象。由于招標投標知識有限,經驗不足,也存在著不少問題。

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國際保險監督官協會的研究報告認為，一些新興市場國家經濟的不穩定，主要是由一系列微觀經濟問題和制度方面的失靈造成的。這些國家，在進行了重要的結構性轉變后，常常會出現高通貨膨脹率等宏觀經濟環境的不穩定的情況。就保險業而言，問題首先是由于保險公司內部管理松懈引起的。由于內部控制不力，出現道德風險，公司所有者缺乏應有的積極性去謹慎行事，并對經營管理人員進行監督，這種情況通常會引發制度上的失靈。公司的經營管理人員可能會在一種與合理的財務慣例不一致的目標指導下行事，而與此同時，他們卻可以避免外部紀律的約束。法律框架不健全，使得管理松懈和公司控制不力等問題變得愈發嚴重。

按照國際保險監督官協會的觀點，要在新興市場國家建立健全與國際接軌的保險監管制度，必須首先具備一些基本的前提條件，必須要有合理的經濟結構和良好的宏觀政策，以便維持金融市場的穩定，防止市場出現嚴重扭曲。如果整個經濟不穩定，銀行、信貸和稅制等金融與法律基礎不健全，保險業就不可能穩健發展。同時，還必須在社會各方面達成共識，支持建立和維持健全的保險市場所必需的措施。新興市場國家的保險監管制度只有當達到了國際認可的審慎標準，保險業只有已頗具備競爭性、專業性和透明度時，保險市場才能實現真正的整體穩定。

雖然在許多方面都急需進行改革，但必須看到，新興市場經濟國家的保險市場之間有著很大的差別。保險制度的調整必須考慮到每個國家的特殊情況。此外，保險監管框架也必須經常進行調整，以便適應不斷變化的條件、觀念和市場需求。

應當為充分發揮市場機制作用創造必要的基礎條件

關于治理結構、制約機制和市場競爭。要想取得良好的制度管理，必須要制訂適當的經營戰略，建立一支有能力、負責任的管理隊伍。應當鼓勵保險公司建立一種能夠加強利益相關者監督作用的所有制結構。為了加強對管理成效的監督，限制不良動機，避免外界對保險機構商業活動的干預，應當在良好的財務狀況基礎之上，建立股權多元化的保險機構。保險機構要想實現良好的制度管理，必須制訂內容廣泛的內部控制和決策程序，由經驗豐富的人員實施，由管理部門進行監督。在這個過程中，有效的風險管理非常重要，保險機構應當具備衡量、監督和控制不同風險的有效手段和措施。市場化的改革有利于促使保險機構增強自主意識和責任意識，有利于改善資源配置，提高市場效率，有利于更好地保持供需平衡，以合理價格提高服務質量。在加強謹慎監管的前提下，應當逐步取消不必要的限制，創造保險市場開放的競爭氛圍，允許業績較好的保險機構展示他們的優勢，特別應當在謹慎而非歧視的原則基礎之上允許外國保險機構的進入。

關于法律環境。建立良好的保險制度，立法是必不可少的。在進行保險立法的同時，也應當完善相關法律，如商法、民法、公司法、稅法和銀行法等。也就是說，應當培育一種法律環境，通過這些法律、規章和標準的推行，使市場參與者確信，保險市場的規則和做法是可靠的，進而增強市場的透明度和參與者的信心。參考一些工業化國家的模式，制訂相關制度盡管被證明是行之有效的，但是也應當適應新興市場國家的特殊情況，并且隨著情況的變化，及時對這些制度加以調整。保險監督當局要持續行使監管職責，就必須有一套完整的審慎監管規章和標準。這些規章和標準應當客觀、統一、透明，以使被監管者和經營者都能夠熟練掌握使用。

關于會計、審計和精算制度。為了能讓投資者、消費者、經營管理人員和其他一些對保險企業擁有實際或潛在利益的有關各方對企業的運營效率作出合理評價，并對其未來前景作出理性預測，就應當向他們提供所必需的信息。在這個方面，會計制度發揮著主要作用。事實上，只有當擁有了實施法規所必需的有效信息的時候，保險法規才能發揮應有的作用。如何確保能夠獲得保險機構的可靠信息，是新興市場經濟國家監管當局面臨的一個突出問題，因為如果缺乏這種獲取可靠信息的機制，就很難及時發現保險隱藏的財務問題，一旦到了惡化的地步，就要付出很大的代價。會計制度和相關規定應該適用于所有的保險機構，并且與國際認可的會計標準保持一致。會計核算應當能夠真實反映保險企業的經營狀況，準確披露公司的經營業績。為確保保險機構遵守會計制度和有關規定、遵守內部控制程序，應當建立有效的外部、內部審計和保險精算制度。

關于信息披露和數據庫建設。獲得充分的保險信息是利益相關者和有關方面作出判斷和決策的前提，應當逐步提高所披露信息的標準、質量、及時性和相關性，這對消費者能夠從適當的保險機構選擇適當的產品非常必要。最重要的信息主要涉及保險公司的財務狀況、保險產品的性質以及相關保險中介機構的情況。掌握可靠的基本數據資料對保險經營和監管都是至關重要的。保險費率是在大數定律的基礎上計算出來的，損失頻率、損失嚴重程度和死亡率等大量可靠的保單數據，是確定保險費率、維持償付能力和市場穩定的重要條件。一般來講，不少新興市場經濟國家的保險機構以往的保險單數量還不足以建立可靠的數據庫，甚至尚未建立有效的數據收集系統。因此，應當鼓勵承保人通過相互合作，共同收集數據。保險監管機構也應當建立可靠的監管數據庫。

應當建立一個高效能的保險監管機構

只有建立起一個能夠有效履行職責的保險監管機構，保險法規以及可靠的信息才能夠充分發揮作用。保險監管機構至少應當擁有以下職權：發放保險許可證；按照法律和規章，實施統一監管；依法取得相關信息；能夠采取緊急措施，對不執行監管建議和指令的保險機構實施處罰。保險監管機構在履行職責過程中，應當獨立于其他政府部門和被監管機構，要以負責任的態度運用權力和資源，追求明確的目標；監管人員要擁有豐富的知識和經驗；應當有可靠而穩定的資金來45源，以保證其工作的獨立性和工作效率；有能力并擁有足夠的資源與國內外其他管理機構合作并交換信息，從而支持統一的監督。監督機構應當與其他相關的政府部門或保險單位，如政府各部門、稅務部門或保險保證基金等，建立良好的合作關系和協作計劃，以便正確履行所賦予的職責。應當鼓勵保險業建立自己的行業組織，通過業務指導原則和行為準則限制有害行為。具有自我調節功能的原則和組織（包括專業團體），對公共監督機制是一種有益的補充。當然，監管機構有必要對這些自律安排進行仔細檢查，以便確保其能夠真正促進市場機制有效地發揮作用。

應當形成一套審慎的市場準入和退出機制

開展保險業務需要有大量的資金、專門的經驗、科學的管理和長遠的經營戰略。因此，在多數國家，對在國內保險市場上開展業務的機構必須進行登記注冊，這是一種法定要求。實際上，登記注冊是一種重要的監管措施，通過這種措施可以阻止較差的保險機構進入保險市場。只有這樣，保險監管機構才有可能把更多的精力放在防止出現流動性困難的預防措施上，而不花費大量精力和時間去處理陷入困境的保險機構。在新興市場經濟國家，如果登記注冊控制不嚴，資金不足、管理不力的保險機構就會進入保險市場，隨后它難免會出現比較嚴重的問題。因此，要對保險機構的市場準入認真把關，監管機構應審查申請者的業務規劃，資本金來源的性質和充足性，股東、董事和高級管理人員是否合適，管理和內部控制是否健全等等。

即使是在控制較好的保險市場中，保險機構也有可能會出現資金困難，最終導致無力償還債務的情況。因此，監管機構必須有一套采取補救措施的機制，一旦個別機構無法繼續經營下去，應當能夠有秩序地退出市場。在保險法規中對此類問題應有明確規定，包括對陷入困境的佝險機構的管理問題，如確認保險機構無力償還債務的標準、通過重組恢復償債能力的條件、可以利用的補救措施、撤銷許可證等。實踐證明，如果遲遲不采取措施，就會大大增加解決危機的成本，因此必須事先確定采取補救措施的程序和具體的辦法。與此同時，監管機構也應當擁有足夠的自，以便能夠有針對性地靈活處理各種新的問題。

應當對保險機構實施持續性的監管

監管機構應當對保險機構在整個營業期間內進行不間斷的監督檢查，檢查的內容應包括職業道德、法律、技術和財務等諸多方面。保險監管機構應首先確保保險機構遵守各項法定市場行為規則，如履行對被保險人的合同義務，保持良好的財務狀況。

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1．美國、加拿大等國的政府主導型模式

這種模式的主要特點是，政經營政策性農業保險業務提供統一的制度框架，各級政府和各種允許的經營組織要在這個框架中經營農業保險和再保險業務．同時政府對規定的農業保險產品給予財政支持。以國家專門保險機構經營政策性農業保險業務為主，有完善的農業保險法律、法規，并依法由隸屬于農業部的官方農作物保險公司提供農作物一切險及再保險；同時鼓勵私營保險公司、聯合股份保險公司及保險互助會等參與農作物保險計劃，并依法對他們承保或的農作物一切險和再保險提供一定比例的保費補貼和經營管理費用補貼。農民僅支付投保險種的純保費的一部分，其余部分由政府補貼。

2．日本等國的政府支持型相互保險模式

這種模式主要以日本為代表，其特點是，政府不直接經營農業保險業務，但通過立法給予經濟上、行政上的支持；經營的組織形式不是一般的商業性財產保險公司，而是不以贏利為目的的保險相互社。這種模式的政策性很強，主要表現在，一是國家通過立法對主要的關系國計民生和對農民收入影響較大的農作物以及飼養動物實行法定保險。二是通過立法明確政府在農業保險發展中的作用。例如，政府對農業保險進行監督和指導；為農業保險提供再保險支持；提供財政補貼及稅收優惠等。

3．西歐國家的民辦公助模式

這種模式的主要特點是，沒有全國統一的農業保險制度和體系，農業保險主要由私營保險公司、保險相互會社或保險合作社經營，但政府立法對經營農業保險的保險人與投保人予以經濟、行政支持，包括經營費用補貼、保費補貼以及金融優惠政策等。投保以自愿為主，因而投保率普遍較低。近年來，為了加大對農業的保護力度，充分利用wTo框架下的“綠箱政策”，一些西歐國家也轉而建立類似美國的農業保險制度模式。

4．亞洲發展中國家政府選擇性重點扶植模式

這種模式主要以亞洲部：9-發展中國家為代表，發展中國家發展農業保險的特點大致如下：一是大多數國家的農業保險主要由政府專門農業保險機構或國家保險公司提供。二是保險險種少、保障程度低、保障范圍小，主要承保農作物，而且農作物也只選擇本國的主要糧食作物水稻和小麥，而很少承保畜禽等飼養動物，其目的就是確保糧、棉生產的穩定。三是參加農業保險都是強制性的，并且這種強制一般與農業生產的貸款相聯系。

二、建立我國農業保險制度的約束因素

1．我國農業生產的自然條件差

我國是擁有近八億農民的農業大國，農業在國民經濟中的地位舉足輕重。我國又是世界上自然災害最嚴重的國家之一，據統計，20世紀90年代，我國自然災害造成的直接經濟損失額年均達1747億元，占GDP的比重平均超過3，農業的成災面積占播種面積和受災面積的比例分別超過20％和50；近年來自然災害損失更是呈上升趨勢，2005年我國自然災害造成的直接經濟損失高達2042．1億元。。在自然災害損失中農業最為嚴重、最為廣泛。據中國科學院可持續發展研究組《2002中國可持續發展戰略報告》：中國農業的發展成本比世界農業平均發展成本高5個百分點，其中在很大程度上是由于我國自然災害發生的頻率高和強度大造成的。與世界平均水平比，我國自然災害發生的頻率高18個百分點，自然保護成本高27個百分點，生態恢成本高36個百分點。我國生態環境的先天脆弱性使農業保險面臨著更高的風險，商業性保險公司不愿涉足。因此，必須建立由政府主導或政府支持的農業保險制度。

2．我國農業保險發展水平低

這是建立我國農業保險制度的現實基礎。我國農業保險一直處于低水平的發展階段，特別是自1993以后，在整個保險業快速發展的情況下，農業保險卻呈漸趨萎縮的態勢。雖然近年來我國農業保險受到高度重視。2004年后，相繼批準設立了上海安信農業保險公司、吉林安華農業保險公司、黑龍江陽光農業相互保險公司等國內不同經營模式的專業性農業保險公司以及在農業保險方面有豐富經驗的法國安盟保險公司成都分公司。但是，2006年全國總保費收入5641．4億元，其中財產險保費收入1509．4億元，同比僅增長22．6％。而2006年全國農業保險保費收入僅8．5億元，同比僅增長16．2，比整個財產險保費增長速度還低6個百分點；農業保費收入僅占總保費的收入的1‰多，不到財產險保費的1。農業保險制度模式的建立必須與我國農業保險發展水平相適應。

3．建立我國農業保險制度的其它約束因素

(1)我國是發展中國家，正處于工業化中期，人均GDP僅1000多美元，處于工業反哺農業的初期，國家的財力非常有限，不可能像發達國家那樣拿出很多資金來支持農業保險，國家對農業保險的財政補貼必然處于較低水平，因此只能選擇重點扶持關系到國計民生的重要農作物保險項目。

(2)我國幅員遼闊，各地區農業經濟發展的地區差異性很大，農業的產業化、區域化、現代化發展很不平衡，既有發展水平較高的農業企業集團，又有農業商品化率僅在30左右的戶均耕地面積只有幾畝的數億農戶，對農業保險的需求差異很大。這就決定了我國農業保險制度模式不能搞“一刀切”，而應根據各地區自身的風險特點、農業經濟發展水平及其財政能力等具體情況，選擇合適的經營模式。

(3)農戶的信用觀念淡薄，違規成本低廉。我國農業保險中的逆選擇與道德風險特別嚴重，據統計，我國農作物保險中道德風險給保險公司造成的經濟損失占保險賠款的20％，在牲畜保險中的騙賠現象更為嚴重。

因此，我國建立農業保險制度不能簡單照搬國外的某一模式，而要借鑒國外經驗的同時，依據本國國情，建立與我國農業經濟現狀和農業保險發展水平相適應的農業保險制度模式。同時，農業保險制度的設計必須從長計議，充分考慮各種制度模式之間的銜接，以便于將來的整合，最大限度地減少和消除制度變遷的成本。

三、建立有中國特色的農業保險制度模式

目前，我國正處于新一輪農業保險試點階段，從國內外的農業保險實踐來看，我國農業保險要健康發展，必須進行農業保險制度創新，建立有中國特色的政策性農業保險制度。目前情況下，我國應建立政府主導下的政策性農業保險與政府支持下的相互制農業保險相結合的制度模式。

1．政府主導下的政策性農業保險制度模式

政府主導下的政策性農業保險，就是政府對農業保險經營提供統一的制度框架，各種允許的經營組織要在這個框架中經營農業保險及再保險業務，同時政府對規定的農業保險產品給予經濟、行政支持。參照美國發展農業保險的經驗，并結合我國實際、特別是農村經濟比較落后的現實，我國政府主導下的政策性農業保險應具有以下特點：

(1)設立農業保險管理專門機構，統籌全國農業保險的開展，協調各有關部門的關系。其主要職能是，負責設計和改進全國農業保險制度；設計種植業和養殖業的具體險種；對政策性農業保險業務進行統一規劃，研究制定具體政策；審查和監督參與政策性農業保險業務的各經營主體，并根據各經營主體的農業保險的業務量對其提供經營管理費用補貼。

(2)設定政策性農業保險的實施范圍。由于國家財政實力有限，只能對關系到國計民生的主要農作物和畜禽保險采用政策性經營，予以重點扶持；其他保險項目實行商業性經營。政府對經營政策性農業保險業務的保險公司提供經濟支持，主要是給予適度的保費補貼和經營管理費補貼，同時給予財政和金融方面的支持和優惠政策，如免除其營業稅和所得稅，提供各種形式的優惠貸款等。

(3)實行強制保險和自愿保險相結合。政府對少數關系國計民生的農作物和畜禽實行強制保險，以保證承保面和參與率。其他保險項目實行自愿保險。但要處理好強制與自愿的關系，避免產生抵觸情緒。

(4)建立政府支持的再保險機制。針對某些特殊的巨災風險如洪災、颶風等，建立由政府管理的巨災基金，逐步完善中央、地方財政支持的農業再保險體系，保證農業保險的持續穩定經營。

(5)政府給予行政支持與協助。我國農業生產以小規模個體農戶分散經營為主，農村地區交通不便，通訊落后，因此農業保險的展業、承保、核保、防災、查勘、定損、理賠等成本高、難度大，需要各級政府給予支持和協助。

由于農業保險業務的“高風險、高成本、高賠付”，商業性保險公司往往不愿涉足其間，因而這種模式可以有效解決農業保險供給不足的問題；由于有政府的保費補貼及其他優惠政策，農民的投保積極性也能得到很大提高，從而可以有效拉動農業保險的需求。但這種模式也可能帶來政府過度干預，其財政補貼也可能導致效率損失。

2．政府支持下的農業相互保險制度模式

相互制保險是合作制保險的高級形式，保險人和被保險人的利益高度一致，因而能更好地降低運行成本、優化資源配置、維護投保人的根本利益。借鑒國外相互保險的經驗，我國建立農業相互制保險的思路可以為：

(1)設立全國性的農業相互保險公司。由一定數量的農業龍頭企業(初始會員)認購公司經營所必需的部分初始基金，同時通過發行公司債券的方式籌集另一部分資金。公司的最高權利機構是全體會員大會，由會員大會選舉公司董事，組成董事會，處理日常事務。初始會員應賦予對公司的經營管理更大的表決權和被選舉權，以鼓勵投資者設立相互保險公司。

(2)建立多級農業相互保險公司組織體系。在總公司之下，各省、自治區、直轄市設立分公司，縣市設立支公司，鄉鎮設立營業處。由總公司負責制定公司的經營方針政策以及各項規章制度，總公司主要負責各分公司的協調與管理，為各分公司提供再保險業務；各分公司根據本地區農業及農業保險的實際情況，制訂相應的管理規定及實施細則，獨立開展各項農業保險業務。超級秘書網

(3)擴大農業保險經營范圍。公司除經營傳統的種植業保險、養殖業保險等險種外，同時也經營與農業生產資料、農用設備設施、農產品儲藏與運輸、農產品加工與銷售等活動相關的其他財產保險，以及農業生產過程中的雇主責任保險和人身意外傷害保險等，擴展農業保險覆蓋面，從而起到“以險養險”的功效，增強公司經營的穩定性。

(4)建立有效的多層次農業風險分散機制。一是在農業相互保險公司內部建立分級再保險制度。即基層相互保險公司向上一級公司分保。二是在目前市場條件下，由作為國家再保險公司的中國再保險集團采用事故超賠或賠付率超賠的方式，向相互保險公司提供再保險安排。三是建立中央、地方財政支持的農業再保險體系，為農業相互保險公司提供再保險支持，保證相互保險公司的經營穩定。

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我國的工傷保險制度發展到今天，實踐過程中得到了一定的貫徹，發揮了一定的作用，但從總體來看，我國工傷保險制度的建立、發展的時間較短，制度本身的建設不夠完善。我們應結合我國的實際情況，就我國的工傷保險制度存在的問題和不完善的地方，采取各種措施加以解決和完善。

一、提高立法層次，建立更具強制性的工傷保險制度

已建立工傷保險制度的世界各國，無論是發展中國家還是發達國家，工傷保險的特征都是由國家立法，實行強制和互濟，工傷保險的內容也是按照制定法律由政府直接組織或指導實施。德國是工傷保險立法最早的國家，早在1884年就頒布實施了《工傷事故保險法》，挪威于1895年頒布了《工傷保險法》，美國在1908年聯邦政府頒布《美國聯邦雇員傷害賠償法》。以上國家由于采用基本法的形式規定工傷保險制度，效力高，在實施過程中具有較強的強制力，執行起來自然也較為順暢。我們國家的工傷保險歷經了十多年的改革，1996年勞動部頒布了《企業職工工傷保險試行辦法》，2004年開始施行《工傷保險條例》(以下簡稱《條例》)，前者是部門規章，后者是行政法規，在實踐過程中，由于效力較低，難于發揮工傷保險制度作用。例如，有些企業不參加工傷保險，嚴重影響工傷保險統籌基金的基數，以致造成工傷保險難于達到真正分散風險的目的。另外，各省、市制定了地方性法規或辦法，使得工傷保險制度在實施過程中存在著較大的差異，沒有體現工傷保險法律制度的嚴肅性。因此，必須盡快制定出自成體系的較為完整的全國統一的工傷保險法或者包括工傷保險在內的社會保險法，使我國的工傷保險立法進入正規的國家權力機關立法層次，以便提高我國工傷保險制度實施與執行的力度；制定和頒布全國統一的工傷保險法或者包括工傷保險在內的社會保險法有助于用人單位及勞動者本身法律意識的提高，更有助于弱化行政權力直接干預工傷的處理，這樣有利于社會補償機制的建立，從而促進工傷保險法法律制度的全面建設。

二、建立健全我國的勞動行政執法隊伍，提高經辦水平

隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，勞動保障糾紛將會越來越多，其社會影響亦越來越大。尤其是工傷糾紛，由于直接涉及到職工的人身權利和經濟權利，因此十分敏感，社會關注程度較高。我國勞動保障業務整體來說具有較為濃重的計劃經濟色彩，本著“與時俱進”的精神，勞動保障的執法隊伍應該得到加強，逐步淡化其“行政色彩”，強化其“法律特點”，時機成熟時在法院系統建立“勞動保障法庭”，形成一支專業化、高水平的勞動保障法律事務經辦隊伍。在工傷保險開展較好的國家(比較有代表性的如德國)，工傷保險經辦及糾紛處理基本是通過法院的勞動法庭處理，這對我國有很好的借鑒和啟發意義。建立勞動保障法庭，是勞動保障事業貫徹“依法治國”方針的一個重要方面，對我國的勞動保障事業發展將產生巨大而深遠的影響。

三、進一步擴大工傷保險的覆蓋面

從國外的工傷保險狀況來看，工傷保險的覆蓋面是相當廣泛的。1964年，國際勞工大會通過了《工傷事故補助公約》，其中規定，工傷補助是對因工負傷者提供的保障。工傷補助的對象應當包括:因工受傷者；按照國家法律規定因工傷不能工作并中斷收入者；因工而永久地全部喪失勞動能力或部分喪失勞動能力者；因工死亡者需贍養的人口。由此看來，工傷保險對象應包括:公務員、各類企業職工、臨時工、季節工等。實行強制性工傷保險的德國，其工傷保險的對象甚至超出了國際標準。在1885年工傷保險創立之初，首先在部分工業行業建立，以后逐步發展到所有雇員。1942年，德國全部企業為工傷保險制度所覆蓋。1971年，各類人員為這一制度所覆蓋(從工人到國家工作人員及中小學生甚至幼兒園兒童)。德國統一以后，1990年，該法對前東德地區生效。目前，德國8，500萬人口中有5300多萬人處于工傷保險的保護范圍。我國2004年的《條例》對工傷保險覆蓋范圍進行了進一步的擴大，規定在我國境內的各類企業、有雇工的個體工傷戶都應當依照規定參加工傷保險。但是，就我國的實際情況來看，覆蓋范圍仍然比較窄。我國大量的人口在農村，在農閑季節他們涌進城市、城鎮做臨時工、季節工，這部分人數量比較多，可是未能納入工傷保險的范圍。因此，我國應擴大工傷保險的覆蓋面，工傷保險的對象應包括各種從業人員。同時加大執法力度，使現行《條例》規定應當參加工傷保險的人員能夠真正參加工傷保險。

四、統一工傷認定標準和完善工傷認定工作

在工傷保險中，確定工傷是決定是否享受工傷待遇的前提。我國工傷認定的依據是2004年施行的《條例》第14條及第15條規定。《條例》第20條規定:勞動保障行政部門應當自受理工傷申請之日起60日作出工傷認的決定。也就是說，我國工傷認定機構由勞動行政部門組織保險經辦機構來組成，至于如何組成，該機構的性質如何，權威性如何，該《條例》未作明確的規定。工傷認定機構是一個重要的機構，立法應對此作出明確的規定。工傷認定程序作為一種秩序，權威在秩序中至關重要，工傷認定更多體現的是醫療專家的專業水平和職業道德的結合，威信因素大于權利因素，在這一意義上與行政機關依法行使行政權力有很大的區別。人們之所以相信工傷認定結論更多出于對專家專業水平的認可及專家在該領域從業的經驗所形成的威信。我們可以借鑒國外的做法，成立一個由法律授權的完全獨立的、由副高級以上職稱的專業人員組成的機構來專門認定是否屬于工傷。特別是這個機構不能隸屬任何行政機關，屬于國家法律特許的社會服務組織，這樣將有效地限制行政權力在工傷認定過程中擴張，其結果必然是工傷認定的結論科學含量上升，行政權力含量下降，這樣會使當事人各方更加滿意，從而避免了不必要的爭端。如果當事人對認定結論不服，可直接向人民法院。

五、完善工傷保險基金運營機制和解決長期待遇費用平衡問題

5.1完善工傷保險基金運營機制:

各國政府在工傷保險領域注重選擇基金制的原因，在于工傷事故與職業病的補償具有長期性的特點，并且工傷事故與職業病的發生是不可預見的，使得工傷保險待遇的支付無法精確預算，為實現工傷保險待遇支付的可能，實行基金制是可行的選擇。但是若儲存的基金因通貨膨脹的影響而導致貶值，則實行基金制的好處就會大打折扣。因此，基金的儲存應當與基金的運營統一起來，即將可能遭遇的貶值風險與可能獲得的投資收益統一起來。我國目前的工傷保險尚未規定工傷保險基金運營制度，所以建立這種制度來實現工傷保險基金的增值勢在必行。

5.2切實解決長期待遇費用的平衡問題:

國外工傷保險基金有的實行“現收現付”制，即經過精算，當年基金基本平衡；也有的國家如日本實行的是“部分積累模式”，即當年籌措的資金除應付當年支出外，還留有部分積累，以降低未來基金支付的風險。這種辦法把一段時間內將花費的長期費用在相應的時間內征收上來，并考慮將來利息收入的增加因素確定費率，實際上是階段性儲備積累。該制度以3年內確保保險費穩定(行業費率不變)和6年內資金平衡為基礎。具體說，確定保險費率時把基金籌集金額分為兩部分，第一部分等于該年度新增長期待遇領取人年金數量的6倍，第二部分為下年度短期待遇所需的費用。該辦法的好處是當代人與下代人的負擔能夠合理分配。同時，根據不同工種確定費率，可能有利于勞動力從工業部門流向技術開發部門。“基金階段平衡制度”所積累的資金，將支付給未來的年金享受人員。我國的《條例》確定了“以支定收，收支平衡”的工傷保險基金收付原則，對于長期待遇的支付是不合理的。日本的工傷保險待遇短期實行“現收現付”，長期待遇按當年新增人數所需年金的6倍征集上來。這一做法值得我們借鑒，這將有助于解決目前我國工傷保險長期待遇費用難于平衡的問題。

六、加強工傷保險的預防和康復功能的發揮

傳統的工傷保險主要是以經濟補償為主，隨著現代工傷保險的發展，世界各國開始意識到經濟補償是消極的事后補償措施。如果工傷事故和職業病能夠防患于未然，盡可能減少工傷事故和職業病的發生，將更符合現代社會以人為本的思想。預防為主被視為一種積極的工傷保險思想，被當今許多國家看作是工傷保險的首要職能，它改變了傳統工傷保險中以工傷補償為主的模式。德國一般從工傷保險基金中提取5%~7%用于工傷預防，預防費用逐年增加，1994全年預防經費超過了10億馬克。德國的成功經驗表明，預防工作做得越好，工傷事故發生就越少。在過去的幾十年里，工傷案例減少了三分之二，取得了良好的經濟效益。法國的社會保障機構除負責工傷補償事務外，還建立專門的工傷預防基金和專職的安全監督員，雇主繳納工資總額的1.5%建立工傷預防基金，主要用于為企業提供安全方面的咨詢，提供安全技術和安全專家，監督實施安全條例和工傷統計分析等工作。在德國，康復優于賠償也同樣被視為改變傳統的通過行政劃撥來配置社會資源的模式，而利用現代產權理論，對資產進行評估，通過股份制改造來實現現有資源的整合，從而形成產權明晰、權責分明的現代職業康復的社會機構；四是在管理上轉變管理理念，增強服務意識。我國工傷保險立法應當改變過去著重體現工傷補償的功能，而應把工傷預防與工傷康復結合起來，充分發揮工傷保險制度的積極功能——工傷預防和康復。

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