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篇1

社會保險基金績效評價首先要建立健全指標體系。社會保險基金績效指標體系設置在實踐中應采用“4E”（“Economy”“Efficiency”“Effective-ness”“Equity”）標準，即要考慮社會保險基金的經濟性、效率性、效益性和公平性。政府參與社會保險基金運作過程，但是由于其中的不確定因素較多，因此很難制定出統一的績效評價標準。一般而言，社會保險基金產生的社會效益要比經濟效益高，可是又很難找到可以量化的標準來評價社會效益。舉例來說，公眾感受等評價指標的主觀色彩很強，因此很難針對這些指標確定相應的評價標準。另外，社會保險基金績效評價標準在制定的過程中，不管采用哪一種程序以及方法，都不可避免地會帶上主觀色彩。所以，社會保險基金政府審計標準體系并不具有針對性和有效性，因此必須根據特定的經濟條件，制定有效的績效標準體系。本文設定了四大類的22個指標，合計100分。

（一）經濟性評價指標。此類指標2個，共10分，分別為管理成本率和公共財政投入率。社會保險基金績效評價的經濟性指標是考核實現預期經濟活動時的成本投入。該類指標主要考慮收支過程經濟合理、內生交易費用降低等目標。管理成本率是指在社會保險基金管理和運作過程中發生的運營成本與此類工作最低成本的比率，如社保經辦機構的日常人員及辦公經費等，該指標比例越低，經濟性越好。公共財政投入率是指財政補助占公共財政支出的比率。

（二）效率性評價指標。此類指標8個，共40分，分別為繳費率、征繳率、基金結余率、社會保險基金投資收益率、社會保險基金收支比、社會保險基金收入增長率、社會保險基金支出增長率和撫養比。效率性指標是評價產出與投入之間的關系，它表示在產出一定時如何以最小的投入取得該產出，或者是在投入一定時如何獲得產出的最大化，其核心就是資源的最優配置。社會保險基金績效評價的效率性指標主要考察社會保險基金的管理情況、收支平衡以及社會保險基金保值增值等方面。

（三）效益性評價指標。此類指標8個，共40分，分別為醫療保險補償比例、養老保險替代比率、群眾滿意度和養老、醫療等五個險種的參保率。效益性是指政府行為的最終效果。社會保險基金在使用過程中是否達到了預期的效果，產生的社會效益是否達到當地政府的要求，社會公眾對社會保險基金的運用是否滿意等。本文采用了醫保補償、養老金替代率、參保率和滿意度等作為社會效益的評價指標，重點考察社會保險基金在分配過程中是否實現了政治、經濟、社會等方面的預期目標。

（四）公平性評價指標。此類指標4個，共16分，分別為城鄉覆蓋率、各種人群待遇差距、文件公開程度和投資運營公開程度。公平性指標反映公民平等享用社會資源的情況。當城鄉覆蓋率越來越高、各種人群待遇水平差距越來越小，公民的知情率越高時，社會才會越來越公平。本文根據4E的標準和原則，設計了社會保險基金績效指標評價表。績效評價表首先按照實際值和評分標準進行打分，經過權重計算后，得出最后得分。本表需要使用者根據實際情況，確定評分標準，假設滿分和權重，輸入打分情況后，即可自動計算最后得分。需要說明的是，所打分數不可超過滿分；得分標準要按實際情況或評價小組事先商定；權重可按評價小組集體商定的數字確定，也可按照層次分析法（AnalyticHierarchyProcess）等賦值方法確定。

二、加強績效信息披露

首先，要建立社會保險基金績效外部審計制度。我國的很多企業，尤其是上市公司的財務報告，都建立了外部審計制度，然而社會保險基金預算的還沒有建立績效評估的外部審計制度。目前，我國審計部門，如審計署、財政部監察辦和地方審計部門對社會保險基金預算進行審計，但是一般只對社會保險基金是否符合國家政策進行審核，缺乏對各個指標全面的績效評估，通常也不向社會。社會保險基金預算如果擁有獨立的外部績效評估體系，將有利于社會保險基金預算實施和執行，也有利于提高社會保險基金預算編制的規范性和有效性。社會保險基金預算覆蓋人群廣、影響面大，因此很有必要建立社會保險基金績效評價的外部審計制度。其次，要公開披露社會保險基金預算績效評價結果。《社會保險法》規定社保經辦機構應當定期向社會公布社會保險基金的收入、支出、結余和收益情況。各級政府要監督各級保險經辦機構按要求披露社會保險基金預算績效評價的有關結果。只有將社會保險基金編制、執行和投資運行等報表和其績效評價向社會和有關部門公布，參保人員才能及時獲得社會保險基金績效信息。在公開績效評價的同時，也要向社會公開披露社會保險基金資產負債表、社會保險基金收支表、其他資料表、精算情況等。美國對社會保險基金績效信息披露的非常詳盡，將精算方法、對未來假設和采取的措施都在社會保險基金績效信息報告中予以反映，這一點應該值得我們借鑒。

篇2

1.不能全面準確記錄和反映社會保險基金的負債情況，不利于防范基金風險

我國城鎮職工基本養老保險制度采用的是社會統籌與個人賬戶相結合的方式，其中社會統籌部分采用的是建立在代際轉移基礎上的“現收現付制”，而個人賬戶則是“基金制”。“現收現付制”是按照一個較短的時期（通常為一年）內收支平衡的原則確定繳費率，來籌集社會保險基金。因此，本預算期內的社會保險費收入僅滿足預算期內的社會保險金給付需要，一般保留有小額的流動儲備金，即所謂“以支定收，略有結余”。這種制度是下一代人供款養活上一代人的制度，屬于代際間的收入再分配。“基金制”是指在任何時間點上累積的社會保險費總和連同其投資收益，能夠以現值清償未來的社會保險金給付需要。這種制度的本質是“同代自養”。

以收付實現制為基礎的會計核算，是以現金的實際收付作為確認收入和支出的依據，只能反映基金財務支出中以現金實際支付的部分，并不能反映那些已發生但尚未用現金支付的債務，如借入款項的利息、個人賬戶的應計利息等；這部分債務成為“隱性債務”。“隱性債務”在社會保險基金的會計賬務和報表中得不到反映，只有在實際支付利息或歸還本息時才能體現支出，造成社會保險基金的會計賬務和報表不能全面準確記錄和反映社會保險基金的負債情況，不利于防范基金風險。

2.不能進行正確的成本效益核算，不利于反映社會保險基金活動的真實結果

社會保險基金是為了保證勞動者在喪失勞動能力或失去勞動機會時的基本生活需要，在法律的強制規定下，通過向勞動者及其所在單位征繳社會保險費，或由國家財政直接撥款而集中起來的資金。社會保險基金具有強制性、基本保障性、特定對象性、統籌互濟性、儲存性和增值性的特點。

社會保險基金是先征集保險費形成基金，再分配使用。社會保險費是在勞動者具有勞動能力的時候，逐年逐月從其創造的價值中強制扣除一部分，經過長期儲存積累，在其喪失勞動能力或失去勞動機會、收入減少或中斷時，從其積累的資金中為其提供補償。從社會保險基金管理的角度看，征收的社會保險費本金及其應計利息是“負債”，是參加社會保險的勞動者委托社會保險基金管理機構管理的資金，最終是要返還給勞動者的。社會保險經辦機構應利用時間差和數量差，努力使基金增值，以達到社會保險的保障目的。社會保險經辦機構的運行成本，除機構本身的行政管理經費由財政撥付可不予考慮外，其真正的成本就是參考銀行同期存款利率計算的社會保險基金利息。

收付實現制以會計期間款項的收付為標準入賬，當收益實現和收到款項的時間不在同一期間時，收付實現制會計記錄的收益便不能代表活動的真實結果；同樣，當費用發生與支付不在同一期間時，收付實現制會計記錄的費用也不能正確反映當期業務活動所支付的代價。

《社會保險基金會計制度》中關于“第301號科目-基本養老保險基金”的說明是這樣規定的：有條件的地區，年末，按養老基金個人賬戶儲存額，參考銀行同期存款利率計算個人賬戶利息時，借記“統籌養老基金結余”科目，貸記“個人賬戶養老基金結余”科目。這一規定是立足于當年基金利息收入總額大于個人賬戶應計利息額，也就是統籌基金必須盈余。在全國大部分省市養老保險基金個人賬戶“空賬”，甚至養老保險基金赤字造成養老保險待遇支付困難，需要由中央財政補貼或借款的情況下，收付實現制這一核算辦法掩蓋了保險基金運行的真實結果。因此，收付實現制會計核算基礎不能公正客觀地核算社會保險基金運行成本和反映運行結果。

3.不能全面反映社會保險基金的運行情況，不利于提高管理機構的工作效率和績效考核

目前政策規定，社會保險基金結余只能用于購買債券和存放銀行，不能進行任何形式的直接投資和間接投資。社會保險經辦機構效益的來源只有銀行存款及國債利息。然而2000年以后，國家已經不再發行針對社會保險基金的特種國債，其他種類的國債利率還略低于銀行同期利率，社會保險基金進行國債投資基本上已無利可圖。因而，社會保險基金效益的高低取決于銀行存款辦理的及時性，也就是經辦機構的辦事效率。對社會保險基金進行成本分析和對社會保險基金管理機構進行績效考核，是制定科學合理的收費政策、提高基金運行效益的重要手段；但在收付實現制上進行的會計核算難以滿足這方面的要求-它不能真實、準確地反映社會保險基金的成本耗費和績效水平，不能適應開展績效管理的需要。并且，社會保險基金同時存在“現收現付制”和“基金制”業務，若兩者采用相同的會計核算基礎進行核算，一方面由于現收現付制業務不核算成本，不利于節約費用和績效的評價與考核；另一方面，在實際工作中由于兩種業務同時進行，使得利息成本不能合理分攤、準確核算。這不僅不利于基金管理，也不利于社會保險基金的有效使用。可見，收付實現制已不能滿足社保基金進行成本核算的要求，對社會保險基金中采用“基金制”管理業務進行全面的成本核算，更有利于提高社會保險基金的使用效率。

4.不符合政府會計改革的趨勢，不利于政府會計改革的順利進行

在傳統公共管理體制下，政府開支是否遵守授權和法律法規要求，是受托責任的首要問題。使用收付實現制會計基礎記錄收支，可以作為核查政府履行責任情況的明確依據。但在經濟全球化、一體化的背景下，績效最大化、信息透明度、為社會公眾維護國有資產等，已成為政府的主要責任。由于自身的局限性，收付實現制會計基礎不能提供符合新公共管理要求的相關財務信息，不能顯示財務狀況及財務績效的全貌。

有關研究表明，對于新公共管理體制，政府會計采用權責發生制為基礎，具有以下幾項優勢：第一，權責發生制會計報告為社會公眾提供了如實評價政府財務狀況和運營績效的信息，促進了有效管理；第二，權責發生制為量化計劃和活動的效率水平提供了一種機制，以促使政府改進服務質量和效率，增強競爭力；第三，權責發生制給政府部門帶來了一種文化的轉變，使得管理者更重視政府機構的改革、效率等財務績效管理問題；第四，權責發生制更適應新公共管理環境下拓展了的公眾受托責任要求，增強了財務透明度；第五，全面、持續地推進以權責發生制為基礎的政府會計，可以提供增強財政長期支持能力方面的信息，從而優化政府的中長期決策。

在OECD國家的政府會計權責發生制改革取得了巨大成功的背景下，目前我國正借鑒國際經驗，并結合實際，實施政府會計改革的深層探討。社會保險基金會計也應順應政府會計改革的浪潮，循序漸進地進行改革。

二、對社會保險基金會計核算基礎改革的建議

社會保險基金核算在實行收付實現制的同時，應根據社會保險基金統籌部分實行現收現付制、個人賬戶實行基金制管理的需要，對個人賬戶采用權責發生制為核算基礎，以彌補收付實現制的缺陷。社會保險基金會計核算采用什么樣的會計核算基礎，不應由社會保險經辦機構的性質決定，而應與社會保險基金的性質或業務內容相適應，采用不同的核算基礎。

社會保險基金會計執行“收付實現制和權責發生制相結合”的核算基礎是可行的，它既可解決社會保險基金會計現行收付實現制核算基礎存在的局限，滿足政府對社會保險基金實行宏觀管理的需要；同時又能促使社會保險基金管理經辦機構提高工作績效。

1.采用“收付實現制和權責發生制相結合”的核算基礎，可以彌補收付實現制在社會保險基金會計核算工作中的弊病。

如社會保險基金協議存款的核算，就可采用“收付實現制和權責發生制相結合”的會計核算，即以權責發生制為核算基礎，對協議存款進行日常核算。

核算方法為：（1）轉存協議存款時，借記：財政專戶存款-協議存款，貸記：財政專戶存款-活期存款；（2）按照協議存款利率計算利息時，借記：財政專戶存款-協議存款，貸記：待結轉利息；（3）按照承諾利率給個人賬戶計算利息時，借記：待結轉利息，貸記：利息收入-個人賬戶利息；（4）年終將利息收入-個人賬戶利息結轉養老保險基金-個人賬戶；（5）協議存款到期轉回時，借記：財政專戶存款-活期存款，貸記：財政專戶存款-協議存款。待結轉利息的貸方余額，表示社會保險基金運營盈余，利息可用于按一定比例提取計息準備金和給個人賬戶增記利息；借方余額則表示社會保險基金運營虧損。這種核算方式不僅能反映社會保險基金運營成本與社會保險基金結余的真實內容，而且又能克服單一使用收付實現制會計核算基礎的弊病。

2.采用“收付實現制和權責發生制相結合”的核算基礎，有助于社會保險基金管理成本正確計量，真實反映社會保險基金財務運行狀況和財務成果；同時又能有效地將社會保險基金的運行績效與社會保險基金管理經辦機構的責任聯系起來，促使社會保險基金管理機構從“保征收、保發放”向“管好、用好社會保險基金，實現基金保值增值”的管理目標邁進，為深化社會保險體制改革創造條件。

3.采用“收付實現制和權責發生制相結合”的核算基礎，能夠比較全面、準確地反映社會保險基金現在和未來隱性債務的信息，增強社會保險基金財務信息的完整性、可信性和透明度；也能正確反映社會保險基金的持續能力，為政府規避基金風險、實施穩健的發展戰略、制定長期的發展政策提供重要依據。

4.采用“收付實現制和權責發生制相結合”的核算基礎，可以降低政府會計制度改革的難度，有助于將政府會計對象由現金流擴展為受托責任，更好地反映政府活動和履行這一受托責任的連續性；同時能把社會保險基金運動的前因后果聯系起來，提供全面、連續、系統、完整的財務信息，符合政府部門實行績效管理的現實需要。

當然，社會保險基金會計核算基礎由收付實現制向“收付實現制和權責發生制相結合”轉變，不僅需要社會保險基金會計科目和會計報表的修改，還需在立法、人員培訓、軟件設計等多方面協調配套；更需要政府會計制度的改革，以保證社會保險會計核算的正常有序，提高社會保險基金的使用效益和財務信息的披露質量。

篇3

（一）高度重視，加大學習宣傳培訓力度

1.強化學習培訓。新預算法頒布實施以來，我市各級各部門高度重視，把針對新預算法的學習培訓列入工作的重要議事日程，及時制定工作方案，舉辦專題培訓班。

（1）人大系統的學習培訓。市人大共舉辦兩次集中培訓：一是2014年11月中旬，市人大在__城舉辦了為期兩天的學習貫徹新《預算法》培訓班。邀請自治區人大、廣西財經學院的專家和教授授課，參加培訓的人員包括市人大機關副處級以上領導，市人大常委會組成人員，各縣（區）人大主任，分管財經工作的副主任，財經工委主任、副主任以及財政、審計、國資、人社等部門領導和業務科室人員等百余人。二是借助高等院校的師資力量，舉辦專題培訓。2015年6月下旬，組織市人大機關相關委室、市財政、審計、國資、人社等部門以及12個縣（區）人大機關54名領導干部，赴江西財經大學進行為期一周的學習培訓。各縣（市、區）人大常委會也非常重視預算法的學習培訓工作，通過加強領導，召開會議，專題研究，制定詳細的工作計劃，確保學習宣傳培訓工作有序開展。所有縣（市、區）都以不同的方式開展了專題培訓。如那坡、田林等縣人大常委會采用“請進來”和“走出去”等多種方式開展專題培訓。參加人員包含常委會組成人員、政府分管領導、兩院主要領導、人大機關全體干部、政府有關職能部門領導及股室負責人，鄉鎮長，鄉鎮人大主席等。

（2）政府及財政部門的學習培訓。市領導高度重視，把學習新預算法納入政府重要工作議事日程，召開常務會議進行專題學習培訓。各級財政部門利用召開會議、普法宣傳、外出學習等多種方式，重點向領導干部、全體財稅干部、全市財務人員進行培訓。目前為止，各縣（市、區）財政部門、審計部門均舉辦過新預算法培訓班。通過學習培訓增強了各級各部門貫徹實施預算法的自覺性和主動性。

2.廣泛開展宣傳。一是各縣（市、區）都積極地通過報紙、網絡、板報，宣傳標語等媒體大力宣傳學習貫徹新預算法，形成了良好的社會宣傳氛圍。二是將新《預算法》全文，新舊對照，權威解讀等學習資料匯總整理，編印成冊，輯印成冊，并人手一冊，發送給各級各部門的領導干部和業務科室人員，掀起了學習貫徹新預算法的熱潮，強化了各級各部門依法行政的意識，提高了依法理財的水平。

（二）貫徹實施預算法所取得的成效

1.全口徑預算編制體系逐步完善。全市各級政府都將政府的收入和支出全部納入預算管理，按照預算法的規定編制預算，建立了包含一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算等四本預算的全口徑預算編制體系，并注重各本預算之間的銜接，全口徑預算編制體系得到逐步完善。

2.預算精細化管理不斷加強。2015年市本級一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社

會保險基金預算的支出細化編列到功能分類的項級科目，其中將部門支出劃分為基本支出和項目支出，并細化到相關功能科目和經濟科目。各縣（市、區）在編制2015年預算時支出按功能分類全部編列到項，一般公共預算支出按經濟分類將基本支出編列到款。3.預決算草案報審程序逐步規范化。全市各縣（市、區）各級部門編制的預算、決算和預算調整方案等基本上都能夠及時向本級人大及其常委會報送審查，同時將需向人大備案的事項都能按規定報人大備案。一是財政部門在規定時間內按程序將本級預算草案提交本級人大財經委初審，并根據初審意見進行修改完善；二是政府將預算草案按照法定程序報送人大審查；三是年度預算執行過程中需要調整預算的，按新預算法要求，編制預算調整方案，按規定報本級人大常委會進行審查。2015年市人民政府根據需要分兩次進行預算調整，均嚴格按照規定報市人大審查批準；四是在本級人大常委會批復的預算后，財政部門按照預算法的要求，在20日內下達批復文件至各預算單位。

4.預決算信息公開有序推進。各級財政部門按照預算法的規定做到了及時公開預決算報告和“三公”經費預決算。目前市、縣兩級已在本級人大批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告等基礎上，在批準的20日內在自治區政府信息公開統一平臺、市政府門戶網站以及各自的門戶網站向社會公開。2015年，市本級還公開了政府新增債券情況，舉債原因等；市、縣兩級2014年“三公”經費總決算、各預算單位部門決算、“三公”經費決算以及2014年決算報告等等。此外，政府采購公開招投標、財政政策、財政工作、工作流程等也按規定進行了公開。財政預決算信息公開得到了有序推進。

5.預算執行管理不斷加強。全市各級政府依法加強收入征管，進一步規范非稅收入管理，提高財政收入質量。從2015年起，市一級不再強制下達收入任務，在征求各縣（市、區）意見基礎上，以年初當地人大審議通過的財政收入預算計劃作為全年收入預期目標。加快預算支出進度，加大力度整合專項轉移支付項目，嚴格控制一般性支出，嚴格執行國庫集中收付制度，完善國庫集中支付管理。依法進行預算調整，嚴格控制預算資金科目之間調劑。嚴格規范財政專戶管理。強化支出責任和績效意識，強化重點項目支出、專項資金和部門整體支出績效評價工作，探索績效評價結果應用。盤活財政存量資金，資金統籌使用綜合效益不斷提高。

6.各項預算管理體制逐步完善。一是為了加強結余結轉資金的管理，盤活財政存量資金，清理整合各項財政資金，各級政府印發了《關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》，財政部門制定了各項管理制度，嚴格支出預算執行通報和考核，加強了預算執行管理，提高財政資金使用效益；二是強化國庫資金管理，根據“一級政府，一級機構，一級國庫”的原則，加強國庫組織建設，設立市中心支庫和縣（市、區）支庫兩級國庫機構，建立規范的人員崗位職責分工機制。三是積極推進預算績效管理工作，設立了預算績效管理專門機構，2015年成立__市預算績效管理局，部分縣（市、區）也相應成立預算績效管理股，制定了有效的工作管理規程，開展預算績效項目的覆蓋面不斷擴大，項目金額不斷增多。

7.財稅體制改革穩步推進。一是建立跨年度預算平衡機制。按照新預算法規定，公共財政預算設置預算穩定調節基金，用于彌補以后年度預算資金的不足。從2015年起，一般公共財政預算中有超收收入的，當年不安排支出，只用于沖減赤字或者補充預算穩定調節基金。二是試編財政中期規劃工作。目前，根據自治區財政廳的工作部署，選取我市平果縣作為全區和全市編制財政中期規劃的試點縣，為全市下一步開展財政中期規劃積累經驗。

8.政府性債務管理進一步規范。根據新預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》嚴格規范舉債程序，禁止通過企事業單位等舉借政府債務，確需舉借債務時，經同級人大批準，向自治區政府申請發行地方政府債券代為舉借。將政府債務資金用于經濟社會發展急需且暫時存在資金短缺的基礎設施和公益事業建設，嚴格限制用于競爭性項目、經常性支出，杜絕用債務資金搞中央規定不能建設的政府性項目。

9.重視發揮審計監督職能。一是擴大年度預算執行審計范圍。在每年開展的市本級年度預算執行和其他財政收支情況審計中，將政府性基金預算、政府公共預算、國有資本經營預算和社會保障預算等全部列入審計范圍。二是抓好各類專項審計工作，加強對財政預算編制、執行、調整、決算等環節的跟蹤，開展好財政存量資金、政府性債務的審計，促進財政資金用好用活。三是將審計整改情況納入全市年度績效考評。四是認真完成好年度審計工作報告。審計工作報告所反映的問題不局限于一個年度內審計發現的問題，而是反映上年度審計報告后至當年工作報告前所有審計項目發現的問題；不局限預算執行情況，報告除了揭示市本級上年度預算執行存在的問題外，還包括了專項資金審計（調查）、經濟責任審計、企業審計、固定資產投資審計等內容。

（三）各級人大依法加強和改進財經監督工作

一是把預算審查監督的關口前移。各級人大及其常委會基本上都能夠提前介入預算編制，對下一年度的預算編制提出意見和建議，預算審查監督的超前性和主動性得到增強。

二是全口徑預算審查監督不斷強化。各級人大及其常委會把推動全口徑預算編制作為預算審查監督工作的重要任務，督促政府健立健全預決算體系，將政府收支全部納入預算管理，預算編制的完整性進一步增強。

三是預決算審查監督方式不斷豐富。各縣（市、區）人大常委會在預決算審查監督工作中成立了預決算審查專家組，借助外力提高預決算審查監督工作水平；在預算執行監督中，積極開展專題調研，堅持定期不定期的聽取財政預算執行的情況的匯報，相關的工作機制逐步規范和完善；部分縣（市、區）積極探索，開展預算績效評價監督，提高財政資金使用效益。

四是重視審計結果的運用。各級人大常委會把人大監督與審計監督相結合，定期聽取和審議政府關于上一年度預算執行及其他財政收支的審計工作報告。從2015年起，市人大常委會還專題聽取了審計部門對上一年度審計結果落實情況的報告，并形成常態化工作機制。通過重視審計結果的運用，強化人大對審計結果整改落實情況的監督。

（一）新預算法的學習宣傳有待進一步加強

一些單位學習新預算法的主動性不夠、積極性不高，個別單位存在“與己無關”的態度，缺乏對實施預算法重要性的認識，對預算法的主要內容了解不深不透；一些單位預算法制觀念不強，預算管理意識談薄；社會公眾對新預算法的關注程度還不夠高，社會監督氛圍有待進一步提升。

（二）財政收支矛盾突出，收支平衡壓力大

市本級和各縣（市、區）普遍存在財政收支矛盾突出的問題。主要表現在：一方面，財政收入質量不夠高，非稅收入占比過大，上級給予的轉移支付有限；另一方面，涉及民生

、公共服務均等化的剛性支出不斷增加，重大項目需要投入的資金量大，造成了財政收支矛盾突出，收支平衡壓力大。此外，上級專項轉移支付資金使用進度偏低，資金使用效益不高。（三）預算編制不夠完整，全口徑預算體系有待進一步健全

目前，除市本級和部分縣（市、區）完整編制四本預算外，還有部分縣（市、區）一般公共預算編制不夠完善。一些縣（市、區）由于當地國有企業存在少、小、弱等客觀情況，多數沒有編制國有資本經營預算。四本預算之間的統籌銜接關系不夠明晰。全口徑預算體系有待進一步健全。

（四）財政預決算信息公開工作有待進一步提升

一些單位對預決算信息公開透明認識不足，預決算公開內容不夠完整。少數單位“三公”經費預決算沒有公開。一些地方政府及部門所公開的預決算信息過于籠統，沒有細化到具體項目和具體支出用途，存在財政專項支出信息公開不及時、不完整的現象。

（五）預算績效管理工作滯后，績效評價質量有待提高

預算績效評價是一項新的業務工作，工作人員少，業務量大，全面開展預算績效管理改革難度較大。績效評價對各部門預算單位的約束力不強，成果的運用不夠完善，開展預算績效評價工作效果不佳。

（六）地方政府性債務風險不容忽視

目前，全市政府性債務陸續進入還本付息的高峰期。據統計，僅市本級2015年應由政府償還的債務本息高達41.2億元。政府性債務還本付息主要依賴土地出讓金收入，而土地出讓金收入未能實現預期目標，政府償債壓力較大，債務風險不容忽視。

（七）國有資本經營管理有待進一步加強

我市國有資產總量不大，國有企業經營面臨的困難比較多，負債較高，企業經營效益不佳。至2015年末，全市145家國有企業中有112家企業正常經營，有33家企業已經停產。企業內部制度和國有資產管理監督還不夠健全，業績考核等績效考評制度不夠完善。

（八）社會保險基金管理有待進一步強化

一是醫療保險基金結余連年下降。由于人口老齡化、醫療服務和技術成本的提高等，使醫療費用快速增長，城鎮職工基本醫療保險基金結余連年下降，2015年統籌基金結余可支付能力僅為5個月，處于預警線以下。二是養老保險基金缺口不斷加大，支撐能力下降。我市職工基本養老保險基金收支缺口不斷擴大，2015年全年養老金基金缺口3.77億元。年末含各級財政缺口分擔補助后的基金滾存結余為9.47億元，基金支付能力僅為7個月。三是參保企業欠費嚴重。全市企業養老保險有518個參保單位累計欠費2.43億元，其中個別企業累計欠費達1.39億元，追繳難度大。

（九）審計監督工作有待進一步加強

一是部分縣（市、區）的審計監督工作有待進一步深化。一些縣（市、區）的審計工作質量不夠高，提供的審計工作報告過于簡單，有的甚至反映不出任何問題。二是審計結果的整改落實有待進一步加強。一些地方和部門對審計查出的問題重視不夠，整改不力，問責力度不夠。一些審計發現的問題沒有得到有效遏制，個別問題甚至屢查屢犯。一些縣（市、區）還沒有建立起完善的審計整改落實報告制度，主動接受人大監督，形成向人大報告的常態機制有待進一步強化。

（十）機構設置和人員配備有待加強

隨著新預算法頒布實施以及財政、養老保險體制等改革不斷深入，相關預算管理工作任務越來越繁重，財政、人社、審計等部門的機構設置、人員配備明顯不足，難以滿足新時期新形勢下提出的各項新的工作要求。

（十一）一些鄉鎮人大未能按照新預算法的要求審查和批準本級預算和預算執行情況的報告。

（十二）政府綜合財務報告制度尚未建立。

（一）進一步加強預算法的學習宣傳培訓，增強預算法法治意識

各級政府及其財政、審計等部門要進一步做好新預算法的學習宣傳培訓工作。尤其要重視針對領導干部的培訓，要把新預算法作為領導干部應知應會的一項法律培訓內容。進一步加強對各級各部門財務人員的培訓，使他們準確掌握新預算法的具體規定，切實增強學習貫徹實施新預算法的自覺性和主動性。要利用各種媒體廣泛深入宣傳新預算法，提高社會公眾的認知度和參與度，為深入貫徹實施新預算法營造良好的社會環境。

（二）加大財源培植力度，挖潛增效，開源節流

狠抓招商引資和項目建設，廣辟財源。加快產業結構調整，推動產業轉型升級，提升經濟發展的質量和效益。做強實體經濟，做大旅游業，推動服務業跨越發展，努力實現公共財政預算收入平穩增長。依法強化組織收入，確保應收盡收。進一步加強財政支出管理，尤其加強對“三公”經費的使用管理，厲行節約，優化支出結構。

（三）加強對中央、自治區政策的研究，積極爭取上級扶持資金

加強對中央、自治區有關政策的研究，緊緊圍繞中央、自治區扶持資金的投向，認真做好項目前期工作。進一步加強與上級的匯報銜接，積極爭取上級支持，提高項目爭取工作的成效。加強項目建設管理和跟蹤服務，加快項目資金撥付進度，提高資金使用效益。

（四）積極推進全口徑預決算體系建設，進一步細化預算編制

一是進一步深化完善全口徑預算體系，加強預算編制和執行工作，明確各類預算的功能定位，提升預算的完整性和統籌性。二是進一步完善政府決算報告。對于提交人大審議的決算報告，要完善類別條目，細化相關報表，增加反映預算執行情況的內容，使其全面、真實、綜合地反映出年度收支情況。三是在預算草案中應對人大關于預算決議的落實情況和預算年度中需要落實的重大政策措施等予以說明。四是按照功能和經濟性質分類，做好細化預算編制工作，不斷提高預算編制的科學性、精細化水平。

（五）加強預算執行管理，增強預算公開透明，建立健全預算績效管理機制

加強預算執行管理，硬化支出預算約束，嚴格控制一般性支出，尤其要控制行政性支出的增長。遵循先有預算、后有支出原則，嚴格執行預算。在預算執行中確有必要進行預算調整的，按新預算法的規定，及時做好預算調整方案的報批等相關工作。積極盤活財政存量資金，繼續清理整合專項資金。加強超收收入、結轉結余資金使用的規范管理，加大對財政結余資金的統籌使用力度。完善預算公開工作機制，增強預算公開透明。依法逐步推進部門預算、民生重點支出和“三公經費”公開，主動接受公眾媒體監督。建立健全預算績效管理機制，強化支出責任和績效意識，加強績效評價結果應用，將評價結果作為編制下一年度預算、調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據。

（六）切實加強地方政府債務管理，防范和化解債務風險

加強和完善地方政府債務管理機制，建立債務風險預警及化解機制，防范和化解債務風險。妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題。各級財政部門要定期向本級人大有關專門委員會和常委會有關工作委員會報告地方政府債務管理情況。

（七）加強國有資產管理，提高國有資本經營效益

進一步深化國有企業改革，加強國有資產管理，提高國有資本經營效益，促進國有資產保值增值。

（八）進一步推進社會保險基金規范化、科學化的管理

進一步提高社會保險基金預算編制水平，嚴格社會保險基金預算收支范圍。加強社會保險基金預算執行管理。加大征繳力度，規范征繳程序，確保社會保險費應核盡核、應收盡收。規范社會保險基金預算支出，加強社會保險基金專戶和結余管理，確保社保基金專款專用，運行安全。

（九）健全機構，完善工作機制，加強隊伍建設

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基金項目：本文為2016年河北省人力資源社會保障科研合作課題：“我國社保基金運行與監管問題研究”（項目編號：JRSHZ-2016-02006）階段研究成果之一

中圖分類號：F23 文獻標識碼：A

原標題：我國社保基金會計核算存在的問題及對策研究

收錄日期：2016年8月30日

一、社保基金會計核算存在的問題

社會保險基金會計作為一門對各種社會保險基金運營活動事項進行記錄和反映的專業會計，有其自身特點。當前，我國《社保基金會計核算制度》（財會字[1999]20號）基本適應我國社保基金的需要。但隨著我國社保基金發展及改革的深入，我國社保基金會計核算突顯出來的主要問題如下：

（一）社保基金會計核算歸屬不明確。目前，我國社會保險基金會計核算以《社會保險基金會計制度》為依據，區分企業職工基本養老保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金、失業保險基金單獨設置會計科目，編制會計報表，進行會計核算，并沒有正式將社會保險基金的會計核算納入政府或事業單位會計體系中。單獨核算社會保險基金不能全面反映政府的基金預算。

（二）社保基金會計基礎工作薄弱。近年來，為了規范社保基金會計基礎工作，國家各級相關部門相應地出臺了一系列規章制度。總的來說，我國社保部門的會計基礎工作的總體情況是良好的，但部分社保部門基金會計基礎工作仍然比較薄弱，具體體現在以下幾個方面：

1、從崗位設置上，未真正實現崗位不兼容與內部牽制的要求。部分社保部門尤其是基層社保部門仍然存在著未按照崗位牽制的要求配備會計人員，一人多職或職位空白現象仍存在，這就使得會計內部管理混亂、人員崗位職責不明。此外，在崗會計人員資質不合格現象并不罕見。加之實際工作中社保基金財務人員缺乏社保基金相關知識，對賬目知識機械性的錄入，人員素質有待進一步加強。

2、在憑證處理環節，處理程序不符合規范。一方面原始憑證的處理不符合要求。對原始憑證的審核過程中有些單位不夠謹慎，尤其是外來原始憑證的審核與報銷環節無法保證其真實合法性；另一方面記賬憑證的填制存在較大隨意性。雖然大多數單位實現了會計電算化，但是忽視加蓋制單、審核、記賬的印章的情形時有發生；有的記賬憑證摘要不詳，無法如實反映所發生的經濟業務等。這些都會導致經濟業務失真，甚至威脅社保基金的財產安全。

3、在財務報告環節，財務報告數據失真。有些單位為了自身利益，編造會計憑證、賬簿甚至報表，歪曲真實的財務狀況和經營成果。這種“編表”行為，既不符合會計信息質量要求又嚴重損害了社保人的利益。

（三）基金運行中個人賬戶成為“空殼賬戶”，并未實行單獨有效管理。個人賬戶空頭運行現象的發生是由于社保局財務部門對理應分別核算的社會統籌和個人賬戶，在會計核算時卻將兩者聯合記賬，將所收到的社保基金全部計入社會統籌賬戶，當社會統籌部分難以滿足當前需要時，經辦機構便會動用具有私人屬性的職工個人賬戶，用以彌補社會統籌賬戶的空缺。這種挪用個人賬戶資金的行為，使得本應作為完全積累的獨立主體的個人賬戶有名無實。近年來個人賬戶的“空賬”額更是以每年數千萬的速度快速增長，到2015年底已超過3.5萬億元。即使把城鎮職工基本養老保險積累的所有資金用于填補個人賬戶，個人賬戶仍然會有較大空額。這不僅嚴重影響了廣大參保人員參保的積極性，嚴重破壞了財務的可持續性，甚至會影響到社保基金制度的社會公信力及其可持續發展。

（四）社保基金會計核算基礎存在弊端。社會保險基金會計制度規定我國社保基金會計核算的基礎為收付實現制。在我國社會保險基金會計核算初期，這種制度顯示出其優越性。隨著我國社保制度改革的日益深入，社保基金會計核算的內容也在日益拓寬，會計核算不但要記錄基金的收支，社保基金的保值增值、安全性及可持續發展性也都成為重要內容。當前繼續采用收付實現制對社保基金進行會計核算則存在較大弊端。

1、不能全面準確地反映社保基金財務收支狀況，不利于風險防范。收付實現制是以實際收付的現金為收支的依據，這樣以來收付實現制核算的社保基金只是反映了基金財務支出中以現金實際支付的部分，而對于那些已發生但尚未支付現金的事項卻不能得到反映，如借款的利息、個人賬戶的應計利息等，這就形成了“隱形債務”。隱形債務的存在使得社保基金的會計賬簿和報表并未如實地準確地反映社保基金真正的財務狀況，這使得基金運行風險較大且不利于防范。

2、不能進行正確的成本效益核算，進而不能正確反映社保基金運行狀況全貌。社保基金會計制度規定，當社會統籌基金為盈余時，養老基金個人賬戶儲存額參考銀行同期存款利率計算個人賬戶利息時，應借記“統籌養老基金結余”，貸記“個人賬戶養老基金結余”。而在我國大部分省市社保個人賬戶為“空殼賬戶”，甚至養老保險基金赤字造成養老保險支付困難，需要由中央財政補貼或借款，此時使用收付實現制進行核算則掩蓋了社保基金運行的真實結果。因此，收付實現制并不能客觀公正地核算社保基金運行成本和反映運行結果。

3、不能全面反映社保基金的運行狀況，不利于提高管理機構的工作效率和績效考核。對社保基金進行成本分析和對社保基金管理機構進行績效考核，是提高基金運行效益的重要手段。但是收付實現制進行核算并不能準確反映基金的成本耗費和績效水平，不利于開展績效管理。社保基金同時存在收付實現制和基金制業務，若兩者都采用收付實現制核算，一方面不利于成本節約和績效考核；另一方面在實際工作中兩種業務同時進行，使得利息成本不能合理分攤。

二、完善我國社會保險基金會計核算的建議

針對社保基金會計核算工作中存在的各種問題，應當借鑒國外先進經驗，聯系我國實際情況，提出完善建議。

（一）將社會保險基金核算明確納入政府核算體系。從屬性上來講，社會保險基金具有公共產品的職能，所以將社會保險基金的會計核算劃歸到政府會計核算體系中，這與社會保險基金本身的屬性是統一的。社會保險基金會計工作的執行部門可以是社會保險經辦部門，會計核算可借鑒西方基金會計的核算模式，即由社會保險經辦部門獨立核算基金收支，獨立編制會計報表，通過編制合并報表的方式將這部分基金納入政府會計報表當中。將社會保險基金會計核算納入到政府會計體系中，便于政府統一編制預算。

（二）加強社會保障基金會計基礎工作，完善信息披露制度。社保基金會計本身就是社保基金與會計相結合的一個研究對象，因此社保基金會計基礎工作，應當協調好財政部門和社會保障部門的工作，二者通力合作，才能推進社保會計基礎工作的完善。在社保基金會計信息披露方面，社會保障部門應當與財政金融部門（人民銀行、財政部門、證監會、銀監會等）一起，共同為信息披露提供行政支持。社保部門應當制定一套基金管理運營方案，而且應當滿足全國社保基金管理運營的需要。財政部門制定社保基金會計準則和相關解釋說明，但應當根據社保部門提供的相關數據，參考社保基金制度的規定，制定符合社保基金管理需要的會計制度。全國社保基金理事會應當及時披露社保基金財務報告，并自覺接受財政部門、社會保障部門以及政府審計部門、外部審計部門的審核和監督。

（三）改單一會計主體為雙會計主體的核算模式。根據社會統籌和個人賬戶基金的特點，分別設置為會計主體進行核算管理。按基金的會計主體構建兩套會計制度，如社會統籌基金賬戶仍采用原社保基金會計制度，個人基金賬戶應單獨設立會計制度與會計科目。

在保證基金安全性的前提下投資運營，以權責發生制為會計基礎，反映個人賬戶基金的財務狀況，具體核算方法如下：（1）分別核算兩個賬戶的相關收入。將統籌基金收入和個人賬戶收入設置為一級科目，前者核算社會統籌基金收入扣除統籌基金支出的結余，后者核算個人賬戶收入扣除個人賬戶支出后的滾存結余；收到的基金收入應當分別計入兩個賬戶中，區分統籌基金利息收入和個人賬戶基金利息收入，作為二級科目分別核算；（2）分別核算兩個賬戶的相關支出。分別設置統籌基金支出和個人賬戶基金支出兩個一級科目，分別核算歸屬于兩種性質基金的各項支出，通過這種獨立的會計核算，使個人賬戶的各項交易活動的真實數據都能通過會計報表準確、及時地反映出來，有利于從會計核算上先做實個人賬戶。

（四）采用修正的權責發生制進行會計核算。在收付實現制度體系下，財務信息的真實性、完整性和可比性存在先天不足，既不利于基金管理部門、經辦機構內部構架合理的激勵、約束機制，也沒有一套公開透明、行之有效的監督管理體系，社保基金的長期有效運行將無從談起，統一、規范、高效的社會保障制度也很難建立。

我國財政管理體制改革的方向是建立公共財政基本框架，隨著國家財力的不斷增強，財政核算最終將采用權責發生制作為核算基礎，但國家財力從弱小到強大必然要有一個較長的過程，這決定了從收付實現制到權責發生制之間不可能直接過渡，要有一個修正的權責發生制作為過渡，相對應的社保基金的會計核算基礎也不可能從收付實現制直接過渡到權責發生制，實行修正的權責發生制是必然的選擇。采用修正的權責發生制為核算基礎的前提是統籌基金和個人賬戶基金分別核算。個人賬戶基金會計核算完全采用權責發生制，統籌基金的會計核算以權責發生制為主，僅僅對一些涉及政府資金流動的業務以及具有當期義務的未來支出現值實行收付實現制。

使用修正的權責發生制作為核算基礎，具有許多優點。第一，有利于對統籌基金的管理。在統籌基金中，一方面對一般單位繳費的核算采用權責發生制，可以反映一般單位已繳、應繳、未繳保險費的實際情況，便于基金的征管；另一方面對政府的撥款和借款則以現金制進行核算，避免暴露政府社保基金多年存在的“隱形負債”問題，減少政府對新制度實施的行政干預，降低改革的阻力。第二，有利于對個人賬戶基金的管理。用權責發生制對個人賬戶進行會計核算可以反映個人賬戶實際應收、應付情況，使挪用基金不能在會計記錄上鉆空子，有利于保障資金的安全性。總之，采用權責發生制進行核算，可以真實地反映不同會計期間會計主體的權利和義務，便于基金管理。

（五）建立社保基金會計信息外部獨立審計制度。強化社保基金會計信息獨立審計制度，可以提高所披露的社會保險基金會計信息質量。具體措施如下：一是注冊會計師的選聘由審計委員會決定。建立一個審計委員會，專門負責安排對社保基金財務報告的審計工作，由它來決定選聘哪家會計事務所。當CPA在對社保基金財務報告審計過程中存在與管理機構不同的意見時，可以訴諸審計委員會。這樣不僅可以保證注冊會計師的獨立性，還能及時了解到管理者對審計工作的配合情況；二是建立注冊會計師執業風險基金以及責任保險制度，以使CPA免除后顧之憂，有利于他們在審計過程中保持獨立性。

主要參考文獻：

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1.激勵方式：懲罰機制與獎勵機制。懲罰與問責聯系緊密，是問責至關重要的要素。從醫療保險制度化管理的角度來看，懲罰機制會產生積極有效的作用，而從醫療保險績效管理的角度來說，懲罰機制則會產生相反的作用。與懲罰機制相反的是激勵機制。在懲罰機制和獎勵機制之間，社會問責通常被認為是傾向于選擇前者的，這是因為我們在觀念上已經習慣將社會動員與憤怒和抗議聯系在一起，與挑戰政府的社會運動聯系在一起，與要求對那些瀆職和濫用決策權的政府官員進行懲罰的活動聯系在一起。但是，社會問責還有它有效的一面，即在公民社會和政府之間構建伙伴關系。這種“政府—社會協同作用”的活動方式，不僅使政府和公民雙方受益，也使得公民社會活動更富有成效（Ackerman，2004b）。因此，在醫療保險管理中需要建立包括懲罰和獎勵兩方面的“問責體系”，懲罰要求醫療保險管理者不得逾越法規的界限，獎勵促使醫療保險管理者能盡其所能地提高工作績效，只有這樣，這樣的“問責體系”才能產生最好的激勵作用。

2.問責內容：遵循制度機制或績效導向機制。依靠制度規則進行管理的公共管理一般被稱為“傳統公共管理”，強調在韋伯的理和層級指揮鏈條的基礎上構建管理框架。在傳統公共管理背景下所進行的傳統問責的創新，一般是由政府直接主導，但是，社會在其過程中仍能發揮重要的作用。公共管理存在的另外一種管理機制強調有效的管理績效，這就是“新公共管理”的核心內容。新公共管理認為嚴格的過程導向評估管理方法會延緩政府的行政行為，窒息創新。我國醫療保險管理主要依靠傳統公共管理方法進行管理，強調傳統的韋伯式的行政管理層級模式，社會公民參與管理有限。在醫療保險管理績效評估或服務質量的評估中，我們的公民參與扮演著重要的角色，是影響醫療保險管理績效的重要原因之一。當然，醫療保險管理專注于績效也會產生問題，行政自由裁量權允許行政官僚專注于績效并研究新的辦法去解決問題，這樣也許會為他們提供另外的空間。在“制度問責”或“法律問責”與“績效問責”之間存在一個如何平衡的問題，這就是羅伯特.貝恩所歸納的“問責困境”現象。社會問責的介入有助于解決“問責困境”的問題，在“制度問責”與“績效問責”之間取得平衡，這是因為公民社會對政府在這兩個方面的表現都密切關注，會同時監督政府行政程序和行政績效兩個方面的執行情況（世界銀行專家組，2007）。

3.制度化水平：低級與高級。在一個國家，社會問責的制度化建設有三個層級：一是社會問責的參與機制能夠納入政府部門的戰略計劃中，通過制度和行政程序，要求“基層行政官員”與社會行為體進行協商溝通；二是建立專門的政府機構，其任務是確保公民對行政事務和行政行為的參與，并且成為政府部門和公民之間連接的協調者；三是對社會問責的參與機制進行立法，要求政府及其部門在公共政策決策及執行過程中接受社會問責。我國沒有建立《中華人民共和國行政程序法》，社會問責的參與機制的制度化水平處于較低層次的狀態。在醫療保險管理中遵循《社會保險法》的規定，統籌地區人民政府成立由用人單位代表、參保人員代表，以及工會代表、專家等組成的社會保險監督委員會，掌握、分析社會保險基金的收支、管理和投資運營情況，對社會保險工作提出咨詢意見和建議，實施社會監督。

4.參與深度：外部與內部。從總體上看，大多數植根于公民參與的社會問責除了處于較低的制度化水平之外，在參與深度上也處于“低淺層次”狀態或者可以說是太“外在化”。“參與深度”常常會與“制度化水平”聯系在一起，社會行為體對政府核心事務參與得越深，他們的參與方式與參與過程被制度化的機會就越大。醫療保險管理的監督可分為兩類：一是以社會保險監督委員會為主進行監督；二是成立專門的醫療保險監督委員會進行監督。后者如廣州新醫保條例中明確規定，將設立社會醫療保險公眾咨詢監督委員會通過聽取報告、檢查資料、聘請專業機構進行專項審計等方式對基金進行監督。這樣就實現了醫療保險管理社會問責的參與深度從外部逐漸向內部過渡，但是這一效果不是十分明顯，醫療保險監督委員會的作用沒有真正發揮出來。

5.參與者范圍：社會精英與廣泛覆蓋。傳統的參與問責機制存在一種現象，即參與者有限，只有“行為良好”的非政府組織、中產階級的職業化階層和中間派的政治人物才能參加問責活動。對社會根基廣泛的草根階層、沒有受過良好教育的公民和左翼政治人物參與到問責活動中去進行排斥。在社會保險監督委員會中組成人員為用人單位代表、參保人員代表，以及工會代表、專家等。在地方實踐中，以廣東省為例，監委會由同級人民政府及其有關職能部門代表、工會代表、用人單位代表、參保人員代表、行業專家代表、學術專家代表以及人大代表、政協委員等組成，參與范圍進一步擴大。另外廣東市“醫保公咨委”11人名單中，除市醫保局局長張秋紅外，其余10名成員均為企業或行業協會代表。但是，可以發現這種參與監督其實仍然是以政府導向為主的小范圍的社會精英參與式方式，對其他的社會組織、公民個人、媒體、利益團體等有所排斥。

6.問責的政府部門：行政部門、司法部門與立法部門。社會問責機制經常是直接指向行政部門。盡管行政部門的工作改進是一個重要的問題，但是，司法部門也具有同樣的重要性，而且司法部門更難以介入進去。同時，立法部門是社會問責有待開采的“金礦”。《社會保險法》明確規定社會保險行政部門對社會保險基金的收支、管理和投資運營情況進行監督檢查，縣級以上人民政府社會保險行政部門應當加強對用人單位和個人遵守社會保險法律、法規情況的監督檢查。因此，醫療保險的管理監督也不例外，是行政部門監督、行政部門問責，司法部門和立法部門沒有起到作用。

二、我國醫療保險管理社會問責體系

從醫療保險管理實踐來看，遵循依然是左邊的問責機制，激勵方式采取懲罰的機制、問責內容主要遵循傳統的制度機制、制度化水平逐漸在提高、參與深度逐步向內部過度、參與者范圍主要是社會精英、問責的政府部門主要的行政部門。盡管我國《社會保險》明確規定了社會保險監督委員會的組成人員、工作職責，同時也對社會保險經辦機構的責任進行了劃分，但是，社會保險監督委員會的作用沒有發揮出來，對我國的社會保險的監督力度不夠，遠弱于內部行政監督。主要原因，一是經辦機構的責任規避。《社會保險法》明確規定其定期義務向監督委員會就社會保險基金的收支、管理和投資運營情況進行說明并證明其正當性，但我們的經辦機構只進行年終總結報告，由分管領導進行簡單的、PPT式的規避責任報告，與會監督委員會成員沒有具體的文件數據，無法進行監督問責。二是監督人員的專業化水平。監督委員會成員來自各行各業，水平參差不齊，專業化程度分散，對經辦機構提供的數據、報告、流程等理解不透（無法識別經辦機構提供的真假數據），難免發生錯誤監督。從社會精英的角度來看，需要設置專門的醫療保險管理監督委員會來對醫療保險進行責任管理，制定詳細的監督責任，對經辦機構的不作為行為和結果進行問責。從廣泛覆蓋的角度來看，醫療保險監督的專業性決定了廣泛監督的盲目性和脆弱性，廣泛監督很容易產生片面性，追求社會轟動效應，斷章取義，無法進行正確的監督，但是其本身的強有力的監督作用是值得提倡的。所以，理應加強醫療保險監督委員會或社會保險監督委員會的專業化水平，對我國醫療保險管理進行有效的監督。對績效導向機制的醫療保險社會問責機制建設，主要集中于基金收支平衡和國民健康目標的實現上：一是醫療保險基金的使用具有即時性，是一種以現收現付為基礎的預算管理模式，未來的醫保方向是實現更高水平的全面保障。因此，提高醫保基金的使用效率是達到這一目標的有效方式。二是醫療保障的最終目標是健康，是建立國民健康保險，“三保合一”后醫保管理者需要對健康結果負責。我國的國民健康與世界發達國家有巨大差距，國內不同地區之間的差距也比較明顯，國民健康指標的改善遠遠落后于經濟增長，不能滿足公眾日益增長的健康要求。

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一、政府會計概述

根據會計主體的不同，政府會計是區別于企業會計、非營利組織會計的一個會計類別，反映的是政府所擁有的經濟資源、擔負的現時義務以及開展的經濟業務活動，是一個廣義的概念，涵蓋了非常多的內容。按照組織經濟資源的來源來進行劃分，政府會計的主體應該包含所有依靠財政撥款并納入國家預算管理的組織，不僅包括行政單位，還應包括部分未與財政脫鉤的事業單位。因此，政府會計體系涵蓋了財政總預算會計、行政單位會計以及部分事業單位會計。

二、政府會計的現狀

（一）核算范圍不全面

現行的政府會計非常注重預算管理的核心地位，會計核算的基礎是收付實現制，重點強調的是核算財務收支，從而導致忽略了其他的一些重要內容，政府的某些資產負債狀況和成本信息沒有得到客觀、充分地反映。如政府會計對政府投資情況的反映通常將其作為支出進行處理，而不是進行投資資產的核算，將會造成少計資產，嚴重者甚至導致投資管理失誤、國有資產流失。政府會計中對固定資產的核算也存在不計提折舊、提取固定基金等問題，從而導致虛增資產和凈資產的問題。此外，政府會計對負債的核算范圍也不夠全面、成本信息未按照權責發生制在受益期內均衡分配，都將導致核算結果達不到客觀合理。

（二）會計體系結構不合理

政府會計體系包括財政總預算會計、行政單位會計和事業單位會計三部分，雖然同屬一個體系卻分別按照不同要求設置了不同的會計科目和不同格式的財務報表，沒有一個統一的會計制度。這就會導致財政總預算會計無法客觀真實地反映下撥的財政資金使用情況，也就無法有效控制和監督預算的執行情況、評價資金的使用效果和效率。

（三）無法滿足多元的信息需求

政府會計以預算管理為核心，形成的財務報表及信息多側重于反映預算的執行情況，因此滿足的多為內部利益相關者的需求，而政府的外部利益相關者卻無法通過政府會計提供的報表獲取有價值的信息。

三、構建基于績效管理的政府會計體系

（一）會計目標

會計目標包括基本目標和具體目標。基本目標貫穿會計理論體系的始終，反映的是會計行為的基本價值；具體目標主要回答三個問題，即會計信息提供給誰、包含什么內容以及提供的目的是什么。構建新的會計理論體系應首先解決好這兩個目標的明確工作。基于績效管理的政府會計基本目標應側重于受托責任觀，并兼顧決策有用觀。

政府行為是非營利性的，與企業不同的是并不追求經濟利潤最大化，因此政府會計目標以政府職能為基礎，首先應反映政府的投入產出、資產債務，其次還應反映政府調用資源的利用情況，最高層次應反映資源投入的效率和效益以及政府運營的不確定性與風險。

（二）會計主體

確定會計主體是構建會計體系的核心，我國原有的政府會計主體只體現了組織主體，不僅包括行政單位還包括事業單位，不同的會計主體采用的會計核算方法也不同，容易造成混亂。構建新的會計體系應引入基金會計主體，即按照財務資源用途的不同來分別進行核算和報告其收支情況及運營結果。

基于績效管理的政府會計體系在確定組織主體時應分別考慮核算和報告的需要。核算主體的確定可繼續使用原有的做法，即只包含行政單位、事業單位和政府性基金，而政府對國有企業的投資應作為政府的一項資產進行核算和披露。報告主體的確定應以受托責任為基礎，考慮其是否承擔公共的受托責任以及是否存在績效評價的信息需求，因此各級政府以及行政單位、接受預算撥款的事業單位應作為報告主體，而與各級政府財務報告相關的非預算撥款的事業單位、國有獨資企業、政府控股企業的信息應以附注或附表的形式列入政府財務報告。

確定基金會計主體應首先按照資金用途的不同分別設立基金，以基金為單位組織財務收支并進行會計核算，不同的基金應分別單獨進行核算和報告。具體來說，對于某些具有特殊意義的專用資金以及大型的基本建設項目資金使用基金核算和報告方式，更好地對其進行績效評價。

（三）會計核算基礎

現行的政府會計體系的會計核算基礎是收付實現制，通過直接記錄貨幣收支可以精確地衡量預算對經濟的影響，為國家選擇貨幣政策等宏觀經濟決策提供一定的便利性，而且操作簡單易理解，數據處理也較為容易和快速。但是，收付實現制與受托責任制的要求不符，產生的會計信息沒有較好的相關性，不能為部門考核提供準確的數據支持，且不利于全面反映政府的資產和負債、面臨的風險等，對于績效管理所能起到的作用具有局限性。

權責發生制的最大優點在于能夠如實反映政府的資產和負債，通過正確反映各期成本也能提高資源的利用率，有助于政府績效的改進，對于政府績效管理來說能提供科學、準確的財務信息。但由于其核算原理較為復雜，在實際操作時非常繁瑣，因此全面推進權責發生制也就意味著成本的大幅提升。

（四）會計要素

會計要素是對會計核算內容的具體化，也是對會計對象的進一步分類。設置會計科目的基礎就是明確界定會計要素，構建基于績效管理的政府會計體系的一項重要基礎工作就是合理界定會計要素的組成，以及明確各會計要素的定義。

資產應定義為過去的事項或交易引起的、由政府控制的可以為政府提供未來使用價值的經濟資源，應分為金融資產和非金融資產，根據權責發生制的要求盡可能確認和披露更廣泛的政府資產。負債應定義為政府承擔的付出資源或未來資源的現時義務，不僅包括顯性負債還應包括隱性負債，比如做出的某些承諾或環境負債等。凈資產的定義是以資產和負債為基準的，由資產減去負債的凈額為凈資產，政府凈資產反映的是政府履行公共責任的持續能力，只有資產和負債的確認符合對稱性原則要求時才能正確反映政府績效。收入是指能夠實際為政府帶來的可支配經濟資源，不僅包括稅收收入和非稅收入，還應包括預算外的社會保險基金收入等，應對收入進行更科學合理的分類，并分e采用預算會計和財務會計的雙重核算系統，才能更好地滿足政府會計預算管理和財務管理的要求。政府的支出是指政府在履行公共責任時付出的經濟資源，應與其履行責任的情況進行匹配，按照權責發生制的要求全面確認政府的支出，即付現成本和非付現成本，才能正確反映政府總的耗費的經濟資源。

（作者單位為東北財經大學）

參考文獻

[1] 鮑國昀.透明政府、績效政府的會計改革發展研究[J]. 2014（5）.

[2] 顏曄鋒.論績效管理視域下的政府會計改革[J].時代金融，2015（11）.

篇7

 

 

目  錄

 

第一部分 部門概況

一、 主要職能

二、部門預算單位構成

第二部分 2021年部門預算表

一、2021年收支預算總表（功能分類科目）

二、2021年收支預算總表（經濟分類科目）

三、2021年收入預算表

四、2021年支出預算表

五、2021年財政撥款收支預算表

六、2021年一般公共預算財政撥款支出預算表

七、2021年政府性基金支出預算表

八、2021年財政撥款安排的基本支出預算表

九、2021年政府采購預算表

十、2021年財政撥款“三公”經費支出預算表

十一、政府購買服務預算表

十二、項目預算績效目標表

第三部分 2021年部門預算情況和重要事項說明

第四部分 名詞解釋

第一部分

 

 

部門概況

 

夏津縣城市環衛和園林綠化中心為縣政府直屬正科級公益一類事業單位，成立于2019年5月份，夏津縣城市環衛和園林綠化中心現有在編人員44人，其中事業編制41名。公益崗11人。配備主任1名，副主任3名。

 

一、  主要職能

（一）貫徹執行國家、省、市有關環境衛生、園林綠化、公園管理的法律、法規及規章制度，參與擬定全縣環境衛生園林綠化、公園管理的規范性文件，并組織實施和執行。

（二）負責擬訂并組織實施城區城市環境衛生、園林綠化、公園維護與管理的中長期規劃和年度計劃；

（三）參與審查工程建設項目中城市規劃區內有關環境衛生、園林綠化、公園建設等設施的設計方案和竣工驗收；組織開展城區園林綠化科研攻關、科技成果鑒定的申報和推廣工作；負責對城市古樹名木保護管理工作進行監督和技術指導；管理指導全縣園林式居住區、單位的評選工作;

（四）負責城區環境衛生、園林綠化和廣場（景區、公園）設施的管理工作;

（五）組織實施城區小型綠地、環衛、公園設施和縣委、縣政府交辦的小型急需或臨時性建設任務。

（六）負責轄區的道路保潔；負責轄區的生活垃圾的收集、清運、轉運工作；負責轄區建筑垃圾、餐廚垃圾的統一管理、清運、轉運；負責轄區公廁管理工作。

二、部門預算單位構成

（單位）部門預算包括：夏津縣城市環衛和園林綠化中心。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第二部分

 

 

2021年部門預算表

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

見附件：2021年部門預算表

第三部分

 

 

2021年部門預算情況和

重要事項說明

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

一、2021年部門預算情況說明

（一）收支預算總體情況（不含政府性基金收入）

2021年收入預算為  4634.34萬元，其中：財政撥款4634.34  萬元，財政專戶管理資金 0 萬元，事業收入 0 萬元，事業單位經營收入 0 萬元，其他收入 0 萬元，上年結轉  0萬元。

2021年支出預算為 4634.34 萬元，其中：

1、按經濟分類科目:基本支出350.94 萬元，占支出預算的 7.57 %；項目支出 4283.40 萬元，占支出預算的 92 .43%。

2、按功能分類科目：一般公共服務支出（類）2778.12  萬元，社會保障和就業支出（類） 45.95萬元，衛生健康支出（類） 0 萬元，農林水支出（類） 1810.27 萬元。

（二）財政撥款收支情況

2021年財政撥款收入預算為4634.34 萬元，其中：一般公共預算4634.34 萬元，政府性基金預算 0 萬元，國有資本經營預算 0 萬元。

2021年財政撥款支出預算為4634.34 萬元，其中：一般公共服務支出（類）2754.84 萬元；社會就業和保障支出（類）  45.95萬元；醫療衛生與計劃生育支出  0萬元；住房保障支出23.28 萬元。具體情況如下：

1、一般公共預算財政撥款收支情況

2021年一般公共預算收入納入預算 4634.34 萬元，比上年城鄉社區支出（類）城鄉社區環境衛生（款）城鄉社區環境衛生（項）增長12.20 %，主要原因是：由于去年資金緊張，加上疫情期間，有一些項目未進行實施，今年一些項目需要實施，所以預算收入增加。

2021年一般公共預算支出預算（功能科目）為  4634.34萬元。其中：

（1）一般公共服務支出 2778.12 萬元，主要用于機關及所屬單位等機構人員工資、日常運轉以及完成部門工作任務和事業發展目標而安排的項目支出。比上年社區支出（類）城鄉社區環境衛生（款）城鄉社區環境衛生（項）增長16.02%，主要原因是：去年資金緊張，加上疫情期間，一些項目未予實施，今年一些項目需要實施，所以支出增長。

（2）社會保障和就業支出（類）行政事業單位養老支出（款）行政單位離退休（項）社會保障和就業支出 45.95萬元，主要用于機關以及所屬  個單位等機構的離退休工作人員支出。比上年增長12.07%，主要原因是：由于部分人員增資。

（3）衛生與健康支出 0萬元，主要用于機關及所屬單位的醫療支出。

2、財政撥款安排的基本支出預算（經濟科目）情況

2021年財政撥款安排的基本支出預算 350.94 萬元，其中，通過一般公共預算安排 350.94 萬元，包括：

(1) 人員支出 337.66 萬元，按政府預算支出經濟分類主要包含：工資獎金津補貼、社會保障繳費、住房公積金、其他工資福利支出、社會福利和救助、離退休費、其他對個人和家庭補助、對事業單位經常性補助等。按部門預算支出經濟分類主要包含：基本工資、津貼補貼、獎金、社會保險繳費、伙食補助費、績效工資、住房公積金、醫療費、其他工資福利支出、離休費、退休費、撫恤金、生活補助、獎勵金、其他對個人和家庭的補助支出等。

(2) 日常公用支出 13.28萬元。按政府預算支出經濟分類主要包含：辦公經費、會議費、培訓費、專用材料購置費、委托業務費、公務接待費、因公出國（境）費用、公務用車運行維護費、維修（護）費、其他商品和服務支出、設備購置、其他資本性支出、對事業單位經常性補助、對事業單位資本性補助等。按部門預算支出經濟分類主要包含：辦公費、印刷費、咨詢費、手續費、水費、電費、郵電費、取暖費、物業管理費、差旅費、因公出國（境）費、維修（護）費、租賃費、會議費、培訓費、公務接待費、專用材料費、勞務費、委托業務費、工會經費、福利費、公務用車運行維護費、其他交通費、其他商品和服務支出、辦公設備購置、專用設備購置、信息網絡及軟件購置更新、其他資本性支出等。

3、政府性基金預算財政撥款收支情況

2021年政府性基金預算收入預算 0 萬元。

2021年政府性基金預算支出預算為 0 萬元。

4、國有資本經營預算收支情況

本單位無國有資本經營預算撥款收入，相應也沒有使用國有資本經營預算安排的支出。

二、重要事項說明

（一）政府采購情況

2021年政府采購預算 0 萬元，其中：財政撥款安排 0 萬元。

（二）機關運行經費情況說明

我部門共含事業單位  1家，為  城市環衛和園林綠化中心。上述單位2021年機關運行經費財政預算撥款共計2778.12萬元。

（三）財政撥款安排的“三公”經費情況

2021年，財政撥款安排的“三公”經費預算共 0.15萬元，其中因公出國（境）費 0萬元，公務用車購置費 0 萬元，公務用車運行維護費 0 萬元，公務接待費 0.15 萬元。具體情況說明如下：

1、因公出國（境）團組數及人數：預計0個團組，共計  人。

2、公務用車購置數及保有數：購置數0 輛，保有數0 輛。

3、國內公務接待的預計批次及人員：預計5批次，共計39人。

2021年公務接待費 0.15 萬元，比2020年增加0.15萬元，因2020年疫情期間，項目減少，無公務接待。

（四）國有資產占有使用情況

截至2020年12月31日，本部門及所屬各預算單位共有車輛 109輛；價值100萬元以上的大型設備 0 （臺、件、套），總價值 0萬元。

2021年部門預算安排購置單位價值100萬元以上大型設備 0（臺、件、套），總價值 0 萬元。

（五）績效目標設置情況

2021年本單位實行績效管理的財政撥款項目共 7 個，涉及財政撥款 4283.40 萬元。其中1項目績效目標表見附件。

 

 

第四部分

 

 

名詞解釋

一、財政撥款收入：指由縣級財政撥款形成的部門收入。按現行管理制度，縣級部門預算中反映的財政撥款包括一般公共預算收入、政府性基金預算收入和國有資本經營預算收入。

二、財政專戶管理資金：指單位納入財政專戶管理的資金。包括：教育收費、社會公益機構接受的公益捐贈收入，以及幼兒園接受的捐贈收入等。

三、事業收入：指事業單位開展專業業務活動及輔助活動所取得的收入。

四、事業單位經營收入：指事業單位在專業業務活動及其輔助活動之外開展非獨立核算經營活動取得的收入。

五、其他收入：指除上述“財政撥款收入”、“事業收入”、“事業單位經營收入”等以外的收入。主要是按規定動用的售房收入、存款利息收入等。

六、上年結轉：指以前年度尚未完成、結轉到本年仍按原規定用途繼續使用的資金。

七、基本支出：指為保障機構正常運轉、完成日常工作任務而發生的人員經費和日常公用經費。

八、項目支出：指在基本支出之外為完成特定任務和事業發展目標所發生的支出。

九、“三公”經費：指省級部門用財政撥款安排的因公出國（境）費、公務用車購置及運行費和公務接待費。其中，因公出國（境）費反映單位公務出國（境）的國際差旅費、國外城市間交通費、住宿費、伙食費、培訓費、公雜費等支出；公務用車購置及運行費反映單位公務用車車輛購置支出（含車輛購置稅）及租用費、燃料費、維修費、過路過橋費、保險費、安全獎勵費用等支出；公務接待費反映單位按規定開支的各類接待（含外賓接待）支出。

十、機關運行經費：是指縣級行政單位（包括參照公務員法管理的事業單位）的財政撥款公用經費，包括辦公及印刷費、郵電費、差旅費、會議費、福利費、日常維修費、專用材料及一般設備購置費、辦公用房水電費、辦公用房取暖費、辦公用房物業管理費、公務用車運行維護費以及其他費用。

十一、相關支出功能分類科目說明

社會保障和就業支出（類）行政事業單位養老支出（款）行政單位離退休（項）支出： 反映行政單位（包括實行公務員管理的事業單位）開支的離退休人員經費。

社會保障和就業支出（類）行政事業單位養老支出（款）機關事業單位基本養老保險繳費 支出（項）支出： 反映機關事業單位實施養老保險制度由單位繳納的基本養老保險費支出。

城鄉社區支出（類）城鄉社區管理事務（款）行政運行（城鄉社區管理事務）（項）支 出： 反映行政單位（包括實行公務員管理的事業單位）的基本支出 。

城鄉社區支出（類）城鄉社區管理事務（款）其他城鄉社區管理事務支出（項）支出： 反映其他用于城鄉社區管理事務方面的支出 。

 住房保障支出（類）住房改革支出（款）住房公積金（項）支出： 反映行政事業單位按 人社部門、財政部門規定的基本工資和津貼補貼以及規定比例 為職工繳納的住房公積金。

城鄉社區支出（類）城鄉社區公共設施（款）其他城鄉社區公共設施支出（項）支出： 反映城鄉社區道路、橋涵、燃氣、供暖、公共交通、道路照明等公共設施建設維護與管理方面的 支出 。

篇8

一、引言

截至目前，由于統計口徑不同和隱性負債的不透明，我國地方政府隱性負債統計數據存在較大差異，各個機構與學者估算值不盡相同。國際清算銀行顯示2017年底政府債務余額約為38.8萬億元，減去官方數據顯性負債29.9萬億元，可以估計隱性負債約為8.9萬億元。國際貨幣基金組織報告顯示2017年底增擴概念的債務、預算內政府債務（官方數據，僅包含中央政府債務、地方政府債券和顯性負債）分別為54.8萬億元、29.9萬億元，可以推出2017年底隱性負債約為兩者之差24.9萬億元。中國社會科學院張曉晶等在《中國去杠桿進程報告（2017年度）》中指出，2017年地方融資平臺債務約30萬億元，是地方政府或有債務的最大部分。一方面，大量的隱性負債客觀存在，隱含著巨大的風險；另一方面，對這部分負債不能有效衡量和披露，也就不能有效控制。因此，借助政府會計改革的契機，全面梳理地方政府隱性債務的形成路徑，進而找到有效控制的策略成為亟需研究的問題。

學術界對隱性負債的研究思想主要包括：一是隱性負債的界定與識別問題。學者們普遍基于世界銀行經濟學家Polackova的財務風險矩陣[1]，從經濟學視角進行定義和研究。隱性負債指的是雖然法律沒有作出明確的規定，但在政府職能中隱含著應當承擔的“道義”責任，或者出于現實的政治壓力而不得不去清償全部或部分已經發生的債務[2]。它主要來源于地方政府違法違規形成和迫于政府職責承擔兩個方面[3]。由于隱性負債舉債方式的多樣性和隱蔽性，識別其不能僅考慮融資主體和方式等合同及法律規定，其認定的核心在于法定債務限額之外，即是否以財政資金作為還款來源，或推定構成財政兜底[4]。

二是隱性負債風險來源和后果問題。一些學者對目前隱性負債風險來源進行分析。新《預算法》頒布后，融資平臺逐漸被清理或謀求轉型，隱性負債風險來源發生改變。債券舉債規模的限制和穩增長的需要，促使地方政府借助PPP項目、政府投資基金或以政府購買服務的方式繼續變相融資[4]。由于此類融資仍然是地方政府引導，且較大部分不會表現在地方政府或者國有企業的資產負債表上，會帶來較大的隱性債務風險[5]。雖然部分融資平臺觸碰到了“防風險”的監管底線，但是地方融資平臺在PPP、地方政府專項債券、專項建設基金等政府公共投資項目實施過程中仍然發揮著重要作用，整體依舊有生存空間[6]。故地方政府風險區不局限于投融資平臺，來源呈現多元化的特征。另一些學者根據政府負債引發的風險后果分類型進行研究，大體分為三類：長期資不抵債造成的規模風險[7-8]；短期的償債壓力造成的流動性結構風險[9-10]；債務增長過快導致的增量風險[11]。

三是政府負債信息披露問題。政府會計改革對地方政府負債增長有抑制作用[12]，但目前的政府負債相關準則仍有較多不完善之處，特別是未置換的政府存量負債、具有擔保和救助責任的或有負債、政府的社會保險責任等尚未規范如何進行核算和反映[13]。為了反映負債資金的全貌，應該對地方政府債務按照“多元會計主體”進行重分類，形成含有項目負債、運營負債、承諾負債的債務信息體系，進而劃分流動負債和非流動負債[14]。為了規范負債信息報告與披露，可以將流動負債和非流動負債根據負債形成原因按照金融負債、運營負債和承諾負債進一步科學分類，然后細化到列報科目[15]。由于政府債務信息存在承債主體和會計核算主體的錯位，建議拓展政府債務主體至部門會計主體、項目會計主體、基金會計主體、地方政府合并主體，建立地方政府獨立的債務報告制度[16]。在獲取政府負債信息后，針對三類信息需求者的不同需求，分別從負債決策階段、借用還階段和評價階段構建政府負債信息分析體系，以便管理政府負債的全過程[17]。

現有研究成果對我國地方政府隱性負債的客觀存在予以肯定，對隱性負債導致的風險分析與防控都基于不同的研究視角給出了建設性的對策。但是，現有研究也存在一定局限性：第一，采用經濟學視角研究更加側重于政府隱性負債總量和結構研究與風險計量研究，難以基于政府主體的運營和管理視角研究隱性負債的分類和管理問題；第二，現有研究存在概念界定不清晰的問題，隱性負債、顯性負債和或有負債等概念在不同學科的研究中存在概念交叉和混淆的狀況，需要進一步厘清；第三，隱性負債的風險控制不是只估計出一個金額就可以做到，而是需要全面梳理隱性負債的形成路徑，針對不同的路徑采取不同的措施予以控制，才能有效地控制風險；第四，羅伯特·卡普蘭曾經說過“沒有衡量就沒有管理”，梳理隱性負債的形成路徑僅僅是第一步，全面有效地衡量隱性負債才是控制的前提。

二、隱性負債的概念界定

隱性負債是涉及政府的道德義務或預期責任的負債，這些債務并非法律或合同規定，而是基于公眾的期望、政治壓力以及社會對其理解的國家的整體作用而由政府承擔的義務[1]。隱性負債是沒有統計披露出來的政府義務，是和顯性負債相對應的概念，是經濟學范疇的概念。從管理學范疇來認識負債是基于一個主體研究義務的承擔與償還，這不是隱性和顯性的問題，而是確定與不確定的問題。確定的負債是一個主體應該承擔的償還義務，不確定的負債是一個主體不一定要承擔的債務。負債是一個會計要素，其信息由特定主體的會計信息系統予以確認計量和報告。確定的負債是按照其確認的標準以確定的金額在相應的會計期間中確認和報告，不確定的負債按照導致負債不確定的因素進行分析，以當期負債發生的可能性為判斷依據確認為預計負債或作為或有負債予以披露。隱性負債和或有負債既有聯系也有區別。一是從兩者的定義內涵來說，“隱性”強調的是沒有顯露出來的政府應該承擔的道義責任或其他義務，或有負債是會計學的概念，“或有”強調的是負債發生的不確定性，一個主體是否要確認一項債務需要根據未來某個條件發生與否才能確定。二是從兩者的范圍來說，隱性負債既包括政府確定承擔的負債也包括政府可能承擔的負債，可以劃分為“直接負債”和“或有負債”兩部分，在范圍上二者具有部分重疊性。三是信息披露不同。隱性負債的“隱性”是指由于種種原因導致的、沒有在相關信息系統中出現的負債，也包括沒有在會計信息系統中確認和報告。“或有負債”部分可以根據其發生的概率確認為預計負債或在政府財務報告中披露，“直接負債”部分在滿足了會計確認三個條件之后，即可確認為當期負債。考慮到隱性負債和或有負債存在既相互包含又相互區別的關系，從管理學視角研究隱性負債，一是根據負債發生的確定性和不確定性，將隱性負債劃分為“直接負債”和“或有負債”部分，更有利于對隱性負債進行完整的信息披露和流程管理；二是對確定和不確定的負債按照會計標準進行報告并納入政府負債信息系統，可以為經濟學視角研究隱性負債的風險和控制提供信息依據，或者說為經濟學視角的隱性負債顯性化提供方案。

三、我國地方政府隱性負債形成路徑的梳理

新《預算法》規定地方政府只能通過發行債券舉借債務，基于限額控制省級（包括計劃單列市）政府的債券融資規模、融資平臺公司置換和清理存量債務，不得新增政府債務，導致大批融資平臺轉型或者被關閉。由于法律法規等制度的制約和地方政府資金需求的內在驅動力，目前地方政府隱性負債來源已不局限于原來的投融資平臺，呈現出更加多元化的特征。主要包括以下路徑：

（一）社會保障基金缺口、農村社會保障缺口等形成隱性直接負債

社會保障基金缺口、農村社會保障缺口等途徑形成的政府負債，由于政策原因沒有納入相關信息系統進行核算或披露。以養老金為例，2019年中國社科院世界社保研究中心的《中國養老金精算報告2019—2050年》，通過精算預測了養老金“大口徑”當期結余（包括財政補助）將于2028年出現赤字-1181.3億元并不斷擴大，累計結余將于2017年達到峰值并在2035年耗盡。對于養老金耗盡之后的缺口，勢必形成政府隱性直接負債，增大了財政壓力。從管理學視角來說，“統籌+個人賬戶”的養老金制度客觀上已經形成了地方政府應該支付未付的養老金，而現金制的核算方式沒有在會計信息系統中反映該項負債，從而形成政府受托和運營管理養老金過程中的隱性負債。

（二）投融資平臺違規舉債形成隱性或有負債

根據新《預算法》和國務院43號文《關于加強地方政府性債務管理的意見》的限制，投融資平臺需要進行分類轉型為國有企業、剝離政府融資職能或者撤銷，其產生的存量負債也在2014—2018年逐漸置換完畢。從2015年開始，全國1.2萬家地方融資平臺要轉型，但目前轉型較慢，且部分轉型后的融資平臺仍然存在違法違規舉債現象，形成地方政府隱性負債。如財政部查處巴中市政府2014—2015年為支持四川巴中新城投資建設有限公司借款融資，由市政府、市財政局向相關單位出具承諾函，共涉及合同金額23.12億元，其中14.13億元在2015年新《預算法》實施后繼續到位；駐馬店市政府2015年9月通過政府常務會議紀要，承諾將駐馬店市公共資產管理有限公司貸款本息列入市財政中長期規劃和政府購買服務預算，涉及資金6.4億元。盡管融資平臺會隨著轉型管理力度的增加而逐步減少政府融資額，但是目前為止仍然是政府隱性負債的形成路徑之一。

（三）利用政府與社會力量、社會資本合作方式形成隱性或有負債

隨著政府融資平臺的逐步轉型，政府和社會資本合作提供公共產品的方式也不斷多樣化，主要包括PPP、政府購買服務、政府投資基金等方式。一方面轉變政府財政資金管理模式，通過合作治理緩解政府財政壓力；另一方面通過吸引或撬動社會資本在公共領域的投資而增加公共產品的供給數量，提高公共產品的供給質量，進而拓展社會資本在公共領域的投資渠道。然而，政府與社會資本的合作也在形成不同形式的隱性負債。

1.利用假PPP項目形成隱性或有負債

PPP的興起與規范源于2015年國務院轉發的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，該文件明確了在多個公共服務領域里推廣PPP模式，但PPP在迅速發展中也埋下了隱患。根據財政部PPP中心的全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2018年年報，2018年12月管理庫中的PPP項目比2017年12月凈增1517個、投資額凈增2.4萬億元，截至2018年12月末，管理庫項目累計8654個、投資額13.2萬億元。與此同時，財政部等部委也因為PPP項目存在的多種問題對入庫項目進行全面清理，清退項目個數和投資額分別為2557個、3.0萬億元，通過清退不合規PPP項目來減少地方政府隱性負債的形成。

2016年財政部、發改委《關于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知》，要求地方政府堅決杜絕PPP項目各種非理性擔保或承諾、過高補貼或定價，避免通過固定回報承諾、明股實債等方式進行變相融資；2017年財政部《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，要求集中清理已入庫項目，警惕運用PPP違法違規舉債擔保，規范PPP項目運作。可以說，這些政策都是對PPP項目實際運營中導致的隱性負債問題的回應。

2.利用假政府購買服務形成隱性或有負債

黨的十八屆三中全會將推廣政府購買服務作為重要改革任務，政府購買服務的基本理念在于有效利用市場主體和社會非營利組織主體運營管理的優勢，在提供公共產品和服務領域政府通過購買服務的方式與之進行合作。政府購買服務的領域非常廣泛，科技、養老、教育和醫療等領域都有涉及，好的合作可以有效促進相關領域的發展和繁榮。然而實踐中，存在大量合作不規范形成隱性負債的問題。2017年財政部《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》，要求地方政府不能利用政府購買服務合同為建設工程變相舉債，不得向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進行融資，不得虛構或越權簽訂合同幫助融資平臺公司等企業融資。

3.建立承諾回購、明股實債的政府投資基金形成隱性或有負債

《政府投資基金暫行管理辦法》（2015年）和《政府投資條例》（2019年）的頒布與實施，旨在提高財政資金使用效益，發揮好財政資金的杠桿作用，規范政府投資行為。實踐中隨著政府投資基金規模的擴大，也存在產生隱性負債的隱患。以政府引導基金為例，根據投中研究院數據，截至2018年6月底，國內共成立1171只政府引導基金，總規模達到5.85萬億元（含引導基金規模和子基金規模），政府引導基金本身總規模約1.46萬億元～1.76萬億元。高速增長的政府投資基金也隱藏著較大地方政府隱性負債風險，其主要通過承諾回購、明股實債的形式，形成了地方政府隱性或有負債。

（四）政府隱性擔保形成隱性或有負債

此路徑主要包括國有銀行的不良資產、國有企業未彌補虧損、行政事業單位無法償還需要兜底的負債、其他金融機構的不良資產。國有銀行掌握著大量居民存貸款業務而不能倒閉，國有企業與國民經濟發展息息相關，事業單位為國家教育、衛生、市政管理等方面的正常運行提供支持，這些機構一旦出現巨額負債無法償還，可能轉變成政府的隱性負債。如2018年5月，天津最大的國有房企天房集團爆出信托兌付風險，在四大行等多個機構負債總計1830多億元，這些負債政府并沒有承諾和擔保，一般需要企業自己償還，屬于個體風險。但個體風險將會影響公共風險，如果最終確實無法償還，政府基于風險、公共責任的考量很難不兜底，此時屬于其他主體的負債就轉化成了政府隱性負債。由于此途徑負債是否轉化、轉化多少形成政府隱性負債存在很大的不確定性，因而清理難度很大。

（五）其他違規舉債項目形成隱性或有負債

此路徑主要包括地方政府利用融資租賃、違規承諾、信托理財產品、信托貸款、私募債等渠道違規融資，形成隱性或有負債。與路徑（四）相區別，此類含有地方政府違規擔保形成的隱性負債。以財政部專項查處案為例，2013—2015年成都市新都區政府批準其區屬國有公司利用銀行貸款、信托產品、私募債等形式融資23.22億元，2015年將其中22億元繼續劃撥給街道辦、行政事業單位等；2017年3月，來賓市人民政府同意該市交通投資有限公司通過簽訂融資租賃協議，利用售后回租方式將沒有收益的市政道路、防洪堤等公益性資產融資15億元。

四、按照形成路徑對隱性負債進行重分類

由于隱性負債覆蓋的范圍很廣，將隱性負債劃分為直接負債和或有負債兩部分后，直接負債對應著一條形成路徑，或有負債對應著四條形成路徑。后者涉及投融資平臺違規舉債形成的、政府與社會合作形成的等，每條路徑形成的隱性負債類似，但是各路徑之間隱性負債差異很大，難以采用相同會計控制策略進行四條路徑的隱性負債控制。按照形成路徑對隱性負債重分類：一是根據各個路徑采集隱性負債信息，可以覆蓋幾乎所有隱性負債，有利于會計信息系統初始數據的完整收集；二是隱性負債按照形成路徑重分類后，可以根據路徑劃分為運營管理過程形成和違法違規形成兩大類，對于前者應該納入以會計信息系統為主的信息披露體系，對于后者應該全面清理使得負債顯性化，形成路徑決定著隱性負債形成的合規性，進而對應了該路徑負債會計控制的總體策略；三是隱性負債形成的路徑不同，負債的運營管理過程不同，導致了信息披露難點也不一樣，需要分路徑確定。

在將地方政府隱性負債按照管理學視角分類為直接負債和或有負債兩部分基礎上，根據隱性負債的形成路徑對隱性負債進行再次分類。直接負債部分形成路徑即為政府中長期政策形成的社會保障缺口等，或有負債部分形成路徑即為投融資平臺產生、與社會機構進行項目合作產生、隱性擔保產生和其他違規舉債產生。在此基礎上設計總體會計控制策略。隱性負債并不都是違法違規形成的，仍然有政府運營管理過程中正常形成的隱性負債。對于政府中長期政策形成的社會保障缺口和政府隱性擔保形成的隱性負債，需要分為直接負債和或有負債予以確認、計量和報告，納入信息系統；而對于違法違規形成的隱性負債，屬于投融資平臺違規舉債和其他違規舉債形成，不屬于政府正常運營管理形成的負債，應建立清理和問責機制，并完善后續的監督評價制度。

五、我國地方政府隱性負債的會計控制策略

（一）分路徑設計隱性負債具體控制策略

解決我國地方政府隱性負債控制的方案就是建立可以納入幾乎所有形成路徑隱性負債的、以政府會計信息系統為主體的信息披露體系。明確了控制各路徑隱性負債總體會計策略之后，需要根據各路徑隱性負債具體情況，確定負債清理或信息披露策略，如圖1。

1.設置基金主體核算政府中長期政策形成的隱性負債

此類隱性負債為政府運營管理過程中形成的，如養老保險基金缺口。此類負債長期存在，應該為此類隱性負債按照基金類型設置基金主體核算，如養老保險基金主體，按照權責發生制完整核算負債資金運動過程。負債信息通過報告和附注披露進入個別主體財務報告，一級地方政府作為會計主體合并自身負債和托管負債，形成本級政府負債報表，最終納入政府綜合債務報告體系。

2.全面清理不屬于政府職能范圍的隱性負債

此類隱性負債為違法違規產生的，是不屬于政府職能范圍內的負債，需要清理。主要由兩條路徑產生，一是投融資平臺未清理完成的存量隱性負債或者投融資平臺新增的隱性負債，二是利用融資租賃、違規承諾、信托理財產品、信托貸款、私募債等渠道違規融資，形成隱性或有負債。對于這兩條路徑產生的負債，如果是2014年之前形成的，應該通過債務置換使其顯性化，確認為政府直接負債中的應付長期政府債券、應付短期政府債券等項目，通過報告和附注披露納入政府主體財務報告，最終納入政府綜合債務報告體系；如果是2015年及之后形成的，應該進行隱性負債清理和違規情況問責，要求清除所有違規的隱性負債，如通過融資平臺違規融資的需退回所有資金，違規出具承諾函的需撤回承諾函并提前兌付本息，并倒查相關責任人予以問責。

3.與社會機構合作形成的隱性負債項目化核算

由于此路徑隱性負債的隱蔽性和復雜性，目前財政部查處問責的此類違規融資形成隱性負債案例較少。根據海通證券2018年9月底統計結果，目前審計署和財政部披露違規原因的舉債案例有33筆，其中違規承諾案例17筆，通過融資平臺舉債6筆，與社會機構合作形成隱性負債的案例較少，主要涉及財政部披露依托政府購買服務協議違規融資案例。

即使此路徑隱性負債隱蔽監管難度大，但是出于信息公開的需要，如果不納入信息系統，將會造成更嚴重的違規舉債問題。應先將與社會機構合作產生的所有負債項目化核算，納入信息系統，如果發現違法違規情況，再進行隱性負債全面清理和對相關責任人予以問責，如政府投資基金簽訂回購協議的，終止協議，不再回購。具體會計控制策略如下：

（1）PPP形成的隱性負債，由于債務決策主體、承債主體、資金使用主體和資金運營主體的不一致，無法僅通過政府會計主體進行全過程全方位的負債信息報告與披露，雖然財政部的全國PPP綜合信息平臺可以預警PPP項目財政支出責任，但這種預警系統是通過計算本級財政承受能力占比是否超過紅線10%來粗放地判斷，無法給出PPP融資形成的負債規模與負債結構詳細信息，也無法反映PPP項目負債資金的使用情況和所形成的資產情況等。在此情況下，建議進行項目化核算，考慮引入項目會計主體，形成項目負債，在個別主體財務報告上詳細報告與披露此路徑形成的隱性負債信息。（2）政府購買服務形成的隱性負債等，運用部門會計主體核算，形成運營負債。（3）政府投資基金形成的隱性負債，運用基金會計主體核算，形成承諾負債。雖然變成了多元主體，但各個主體都通過政府會計準則的規范進行負債核算，之后可以進行報表合并。一級地方政府作為會計主體合并自身負債和托管負債，形成本級政府負債報表，最終納入政府綜合債務報告體系。

4.分類揭示政府擔保形成的隱性負債

此路徑負債只有得到足夠證據判斷已轉化成政府隱性負債，才能確認為政府主體的負債，故確認時點問題較為關鍵。對于未披露能否償還或者沒有足夠證據表明不能償還的，不能納入政府會計信息系統，應該通過國有銀行年報、上市公司財務報告、行政事業單位年度報告及其他分析報告加以揭示負債規模、結構和風險等情況，通過此類分析報告納入其他債務報告體系。

對于有足夠證據表明不能償還的，應該分類揭示：符合預計負債確認條件的，確認為預計負債，進而報告和披露；不符合預計負債確認條件的，應在政府主體財務報告中進行披露。通過報告與附注披露，負債信息進入政府主體財務報告，最終納入政府綜合債務報告體系。

其中，對于國有企業未彌補虧損納入政府報表的問題，政府會計準則有一定涉及和規范。根據《關于〈政府會計準則第X號——財務報表編制和列報（征求意見稿）〉的說明》，政府合并財務報表主要以預算領撥關系，輔之以行政隸屬關系判斷合并主體范圍。那么財政總預算、行政單位和事業單位屬于合并主體范圍入表，不論是獨資、控股還是參股的國有企業，不需要考慮控制概念來判斷是否進入政府財務報告的合并主體范圍，應該將國有股權對應的凈資產價值作為“長期股權投資”項目入表[18]。那么，國有企業未彌補虧損正常情況就可以通過報表“長期股權投資”項目監控。如果未彌補虧損過大，導致國有企業自身無法償還，政府若選擇救助，未彌補虧損就轉化成了政府的承諾負債。

（二）完善隱性負債的會計核算和信息披露體系

2018年頒布的《政府會計準則第8號——負債》要求進行預計負債的確認和或有負債的披露。2018年，《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》和《政府部門財務報告編制操作指南（試行）》，將逐步形成并完善政府綜合財務報告和政府部門財務報告。因此，權責發生制的政府會計改革為隱性負債的“顯性化”提供了條件。但是，目前的政府會計準則和制度存在兩個局限：一是權責發生制的確認基礎尚未涵蓋政府資金運營管理的全部，比如社會保障基金的會計核算尚未實行權責發生制，也就無法全面確認和計量政府所承擔的相應負債；二是以部門為主體的政府會計核算系統尚無法對政府合作事項所形成的或有債務進行確認和報告。這兩個局限致使多條路徑形成的隱性負債無法顯性化。因此，為全面客觀地反映政府負債信息，政府會計的后續改革策略包括：

第一，拓展權責發生制會計確認基礎。所有社會保險基金的會計核算都應采用權責發生制，一方面清晰地反映社會保險基金所形成的資產和負債情況，另一方面形成基金會計主體的個別財務報告，進而在政府層面進行報表合并形成一級政府負債報表。統一采用權責發生制的會計基礎，將社會保險基金會計信息納入統一的會計核算框架，一級地方政府得以運用基金會計主體的資產負債表信息，合并所有自身負債和托管負債如社會保險基金缺口，最終才能正確衡量隱性負債的總規模，將此部分隱性負債信息納入政府綜合債務報告體系。

第二，拓展會計核算主體。將政府會計主體拓展至多元會計主體，通過部門會計主體、項目會計主體、基金會計主體歸集地方政府隱性負債信息，形成個別主體財務報告，完整反映各個主體隱性負債資金的融資與運用情況，最后通過一級地方政府予以合并，形成一級政府的債務報告，納入政府綜合債務報告體系。

篇9

目前，我國政府預算管理的基本格局由公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算和其他預算組成。公共財政預算指的是一般預算，它是財政部門最常見的預算形式，劃分為中央政府預算和地方政府預算；政府性基金預算是各級人民政府及其所屬部門根據法律、行政法規規定，為了支持某項事業發展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金；國有資本經營預算，是國家以所有者身份對國有資本實行存量調整和增量分配而發生的各項收支預算；社會保障預算是指國家為保證社會成員的基本生活權利而提供救助和補給，以便實現國家社會保障職能、建立社會保障制度而編制的預算。這四大預算有機銜接組成完整的政府預算體系。所謂“全口徑”，指的是全口徑財政收入和全口徑財政支出，它包括預算內收支與預算外收支。而“全口徑預算決算”，即監督主體通過一系列方法和措施將政府所有的財政收入和支出均納入預算和決算的法制化運行機制。全口徑預算決算是財政預算管理的一種模式，預算管理的范圍不僅包括預算內資金和預算外資金的監管，而且包括政府性債務和或有負債的監管，是防范財政風險的一項重要措施。這里說的全口徑預決算，就是在預算決算管理上不能有例外，該納入財政預決算的收支項目都應納入，不能讓一些政府公共財政資金游離于預決算之外，搞“體外循環”，不受監督。也就是說，按照“全口徑監督”的原則，政府各項收入和支出預算全部納入部門預算，預算外資金以及預算超收收入的支配也應納入預算范疇。包括黨政機關依法取得的罰沒收入、行政事業性收費、政府性基金、國有資產收益和處置等非稅收入，必須按規定及時足額上繳國庫，納入預算。以往由于相關制度不完備、體系不健全，加之編制手段、技術以及條件的限制，在地方政府預決算管理中，一些預算外收入、非稅收入、債務收入、國有資本經營收入、國有企業利稅減免未能全額納入預算，一些重點項目建設資金仍在預算外循環。突出反映是數量較大的土地出讓金、政府性基金等財政收支，均沒有納入全口徑預算決算管理，預算編制不夠完整、精準度不高，預算執行約束力不強，項目支出缺乏追蹤問效和績效評價，公共財政的職能作用未能充分發揮。針對這些問題：

一要建立全口徑預算體系，規范預算編制。政府應建立以部門為反映主體的預算科目體系，以此為基礎完善政府收支科目，建立按部門、經濟性質和功能為衡量標準的政府收支指標體系，逐步縮小未納入預算的政府性收支項目，合理界定公共財政事權范圍，形成包括公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算以及社會保險基金預算完整的政府預算體系，推動財政性資金全部納入政府預算管理，促進政府預算的統一和完整。

二要完善預算管理制度，實行全口徑預算。進一步完善預算編制內容，細化部門預算科目，擴大編制范圍，力爭將全部政府收入和支出都納入預算管理，做到“橫向到邊”和“縱向到底”，橫向到邊即同一級政府所有部門的收支都要納入預算管理；縱向到底即實行一級政府一級預算，要把所有政府資金分別納入到各個預算來管理，并按收入性質建立各類預算，明確功能定位，劃分收支范圍，加大征管力度，將政府預算管理覆蓋到政府全部公共服務活動。

三要加強預算績效考評，推進預決算公開。績效預算，是指政府部門先確定需要履行的以及為履行職能需要消耗的資源、資金，在此基礎上制定績效目標，并用量化的指標來衡量每項計劃在實施過程中取得的成績和完成的情況，核心目標是通過建立績效預算評價體系，通過推行績效預算，有效控制行政成本、節約財政資金、提高財政資金使用效益，實現對財政資金從“注重投入”轉向“注重效果”的管理。這種新的預算理念要求政府在編制預算時先明確追求的“結果”，根據“結果”來編制預算，投入資金。同時要建立規范的政府財政報告體系，全面反映政府各部門的財政狀況和收支活動結果，全方位披露政府部門的資金收支活動信息。公開不僅要把經批準的預算、決算向社會公開，而且要貫穿于預算編制到預算執行的全過程。

二、各級人大要替人民看好“錢袋子”

人大是國家和地方的權力機關，其擁有立法、監督、決定、任免等法定職權。財政監督可以說既是政府監督的重要內容，又是監督政府的重要方式。對政府預算決算的審查和監督，是人大及其常委會監督尤其重要的方面。全口徑預決算審查和監督，要求各級人大及其常委會按照憲法和法律規定，對本級政府財政預算及其調整方案、決算進行審查、批準，對預算執行全過程進行監督，是讓政府的每一分錢都要納入人大審查監督的范圍。因此，加強全口徑預決算審查和監督，必須替人民看好“錢袋子”。

一要嚴把收入口徑。全口徑收入是全口徑預算的基礎。地方人大常委會審查預算，關鍵要看政府編制預算收入時是否“全口徑”納入，重點是要審查財政收入中稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉貸回收本金收入、債務收入、轉移性收入等各類收入，尤其是在監督部門預算編制過程中，重點審查部門財政撥款收入、預算外資金收入、政府性基金收入和其他收入等不同渠道取得的各種收入是否納入預算管理，實行綜合預算。

二要嚴管預算執行。預算執行貫穿于整個預算年度始終，涉及每個預算管理和執行部門及每一筆預算收支活動，地方人大及其常委會要圍繞政府實現預算目標而實施的組織收入、保證支出方面的收支運行活動進行全程監督。在收入預算的執行方面，重點是要了解收入繳庫情況、退庫情況和收入的劃分、報解情況以及國庫現金管理情況；支出預算的執行方面，重點是要掌握預算撥款遵循的原則、資金支付程序、預算執行中的調整和預算執行報告制度情況以及各級政府財政部門對各部門及其所屬各單位的預算執行情況的監督檢查情況。

三要嚴查政府債務。人大及其常委會要重視地方政府債務的審查監督工作，把政府債務納入財政預決算的“全口徑”的主要內容，加強對政府債務管理使用情況的監督，定期不定期地聽取政府債務管理使用情況專題報告，為人大及其常委會行使好預決算審查批準權，做好基礎性工作。

四要嚴格決算審查。地方人大常委會審查政府決算，除重點審查預算收支平衡情況、重點支出的安排和資金到位情況、預算超收收入的安排和使用情況、向下級財政轉移支付情況和本級人大批準預算的決議的執行情況外，還應當對上級財政轉移支付資金使用情況、預算外資金收入和使用情況以及預算結余、結轉情況進行重點審查，同時要加強對部門決算的審查，重點審查部門決算在執行法律法規和人大決議的情況、執行中追加減少的情況和執行的公平公正合理性等方面的情況，以便全面了解政府決算是否客觀、真實反映財政收支情況，這樣才能做到人大常委會對政府決算內容的審查基本做到“全口徑”。

三、必須強化預算績效監督

長期以來，政府預算編制不夠完整，人大審查監督過于簡單，多停留在程序性監督的層次上，結果只能是“政府報什么，人大就批什么”。至于財政預算是否科學合理，財稅收支是否全部納入了政府預算，預算決算資金使用“正確不正確”、錢花得“值得不值得”“效果好不好”？普遍缺乏綜合考評和績效評價。所以，如何把預算口徑由政府公共預算擴展到包括政府公共預算、國有資本經營預算、社會保障預算和其他預算在內的“復式預算體系”中，以優化支出結果為導向，全面推行預算績效監督，管好、用好財政資金，是全口徑預算決算管理所要解決的重要問題。針對地方政府在預算資金的籌集、分配、管理、使用過程中，存在的可用財力增長不快，支出增幅較大，預算約束力不強，債務負擔較重，項目資金使用效益不高，違紀違規問題時有發生的問題，地方人大應充分發揮財政監督主導作用。

一要順應發展變化了的形勢發展的需要，盡快建立健全財政預算管理制度和預決算審查監督實施辦法。從財政預決算編制、方案制定，到提交人大審查批準、監督預算執行、預算調整和落實審查監督責任、追蹤問效等方面，提出明確要求，規范預算行為，促使人大審查監督財政預決算由程序性向實質性、由秘密到公開、由不完整向全口徑轉變。

篇10

一 我國預算績效管理存在的一些問題

如何用最少的錢辦好最多的事，是政府和百姓對于公共資金花費方面最關心的問題之一。要管好用好財政資金，強化績效理念不可或缺。

由于起步較晚，我國預算績效管理與西方成熟市場經濟國家已經形成的績效預算相比，還存在一些問題亟待解決。其主要體現為：

（一）績效理念還未牢固樹立，“重分配、輕管理；重支出、輕績效”的思想還在一定程度上存在，預算使用部門對績效管理工作普遍缺乏主動性。

（二）績效管理方面的法律法規相對缺失，管理制度體系仍不健全，相關辦法不具體、不細化、不系統，對預算績效管理的保障支撐不強。

（三）全過程預算績效管理剛剛實行，績效目標編制仍沒有實質突破，多為事后評價.事前評價較少，事中監控不足。

（四）績效管理和評價結果與預算安排還未有機結合，為管理而管理、為評價而評價現象依然存在，評價結果公開程度較低，公眾參與度不高。

（五）激勵約束機制不夠健全，績效問責機制尚未建立，優化、促進預算管理的作用尚未充分體現。

二 績效評價與新預算法的有機結合

新預算法是現代財政制度的重要組成部分，其內容非常豐富。預算全面規范、公開透明是現代財政制度的基本特征，是政府接受監督的重要途徑，是建設陽光政府、責任政府的需要。在預算管理上，新預算法反映了現代預算管理的基本要素，力爭做到預算完整，公開透明，科學有序，執行有效，紀律嚴明。

預算績效管理是建立現代預算制度的題中應有之義。新預算法在多處強調了“績效”：預算編制要參考“有關支出績效評價結果”；人大出具的預算審查報告，要就“提高預算績效”提出意見和建議等。實施預算績效管理絕不僅僅是財政部門的“獨角戲”，應納入國家治理體系進行頂層設計。一要提升預算績效管理的法律支撐層次。二要建立事前、事中、事后通盤連接的管理系統。三要以績效管理系統性協調政府部門管理體系。四要強化支出責任和效率意識。五要建立“誰用款、誰負責”的績效問責機制。

（一）從嚴管理財政專戶，維護財政資金安全

財政專戶是指財政部門為履行財政管理職能，在商業銀行（包括信用社，下同）開設的用于管理核算特定專用資金的銀行結算賬戶。財政專戶與財政部門開設在人民銀行的國庫單一賬戶、財政部門和預算單位開設在商業銀行的零余額賬戶共同構成我國的國庫單一賬戶體系，有利于彌補國庫單一賬戶在操作技術上的不足，滿足社會保險基金、外國政府和國際金融組織貸款贈款資金、鄉鎮財政資金等資金核算需要。

新預算法既明確了財政專戶的合法性，也從法律層面嚴格限定了財政專戶的開立程序。過去，國務院及有關部門、省級政府及其財政部門都有權審批財政專戶，甚至一些市縣也越權設立財政專戶，導致財政專戶數量繁多，大量財政資金以各種形式存在于商業銀行中，脫離了有效監管，容易滋生腐敗問題。因此，新預算法第56條規定，“對于法律有明確規定或者國務院批準的特定專用資金，可以依照國務院的規定設立財政專戶”，并在“法律責任”部分對“違反本法規定開設財政專戶的”明確實行責任追究，為逐步建立健全國庫單一賬戶體系奠定了良好的法律基礎。

財政部門將按照新預算法的要求，嚴格規范財政專戶開立程序，進一步清理整頓存量財政專戶，全面實現財政專戶歸口管理，強化財政專戶資金使用管理，切實維護財政專戶資金安全。

（二）編制權責發生制政府綜合財務報告